CONCEPTO 341332 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
| Asunto: | Solicitud de concepto sobre la viabilidad de efectuar contrataciones directas durante la Ley de Garantías en una secretaría de salud municipal. Radicado 202642400341332 ID 1620209. |
Respetado señor:
Hemos recibido su comunicación, mediante la cual requiere la emisión de un concepto jurídico sobre la suscripción de contrataciones directas con recursos del Sistema General de Participaciones - SGP destinados a asegurar la operación de una secretaría de salud municipal, lo anterior en el marco de la aplicación de la Ley 996 de 2005. Al respecto, me permito señalar lo siguiente:
ANTECEDENTES
La consulta que se resuelve a través del presente concepto se formula de la siguiente manera:
"En un municipio de cuarta categoría, ¿es jurídicamente viable la contratación directa del personal que debe ejecutar las acciones de la Secretaría de Salud Municipal, en ejercicio de la autoridad sanitaria, cuando dicha vinculación se realiza con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), durante el período de vigencia de la Ley de Garantías? Así mismo, se solicita precisar si este tipo de contratación se encuentra cobijada por alguna de las excepciones previstas en la Ley de Garantías, teniendo en cuenta la naturaleza esencial del servicio público de salud y las funciones de autoridad sanitaria que deben ser garantizadas de manera continua. (...)"
PROBLEMA JURIDICO
El problema jurídico se ciñe a resolver el interrogante planteado en la consulta, consistente en determinar si es viable la contratación directa del personal que debe ejecutar las acciones a cargo de una Secretaría Municipal de Salud como autoridad sanitaria, con recursos del Sistema General de Participaciones - SGP, lo anterior en el marco de la aplicación de las restricciones contractuales previstas en la Ley 996 de 2005.
FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y CONCEPTUALES
Para efectos del presente concepto, se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos y conceptuales:
Artículo 287 de la Constitución Política[1]
Artículo 33 de la Ley 996 de 2005[2]
Artículos 2.8.8.1.1.1, 2.8.8.1.1.3 y 2.8.8.1.4.2 del Decreto 780 de 2016[3]
Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con radicación interna 11001-03-06-000-2018-0043-00 Número Único 2371 del 12 de junio de 2018[4]
Concepto de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, número C - 1488 del 06 de noviembre de 2025
ANALISIS JURIDICO
- Normativa y conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de la Agencia Colombia Compra Eficiente, aplicables al caso objeto de estudio
Frente al tema que nos ocupa, vale la pena citar lo previsto en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, conocida como Ley de Garantías Electorales, así:
"Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.
Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias."
Respecto de la anterior disposición normativa, vale la pena citar lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto con radicación interna 11001-03.06000-2018-0043-00 Número Único 2371 del 12 de junio de 2018, así:
"(...)
b) De las excepciones contenidas en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.
Las prohibiciones descritas en precedencia no son absolutas, pues la misma ley establece una serie de excepciones a través de las cuales se pretende evitar la inactividad o paralización de los servicios que presta el Estado para cumplir con sus cometidos. En este punto debe destacarse que la Sala ha puntualizado que las excepciones que contiene el inciso segundo del artículo 33 son taxativas y su interpretación debe ser de carácter restrictivo.
Dentro de la excepción que consagra el inciso 2° del artículo 33, se encuentran los contratos que "deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias."
En este orden de ideas, debe la Sala clarificar el concepto de entidades sanitarias al que alude la disposición en comento, para lo cual es preciso acudir a lo normado en el Decreto 780 de 2015, "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social", cuyo artículo 2.8.8.1.1.3., trae las siguientes definiciones para el Sistema de Salud Pública:
"Artículo 2.8.8.1.1.3. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente Capítulo, se adoptan las siguientes definiciones:
Autoridades Sanitarias. Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública.
Entidades Sanitarias. Entidades del Estado que prestan servicios sanitarios o de sanidad con el propósito de preservar la salud humana y la salud pública. (...)"
En virtud a la conceptualización que contiene el anterior precepto, es indudable que las entidades que presten servicios tendientes a preservar la salud pública o humana deben ser consideradas como entidades sanitarias y en principio estarían exceptuadas de la prohibición de contratación directa.
No obstante, en lo que respecta a la habilitación de las entidades sanitarias y hospitalarias para celebrar contratación directa, esta Sala en el Concepto 1839 de 26 de julio de 2007 fijó la hermenéutica respecto de dicha excepción:
"... la excepción que habilita las entidades sanitarias y hospitalarias a vincular personal a la nómina estatal y celebrar, durante los cuatro meses anteriores a la elección, contratos directamente, debe entenderse circunscrita a la necesidad de conjurar situaciones de emergencia que puedan afectar la salubridad pública como elemento del orden público y social, por ejemplo, "la adquisición de un insumo esencial para la prestación de un servicio (...) que mientras se adelanta el trámite de la licitación pública (...)".3 Así lo entendió la Corte Constitucional que al estudiar la constitucionalidad de estas normas, manifestó que las excepciones de limitación protegen "diversos tipos de urgencias de defensa, salud, educación, infraestructura vial y de servicios públicos y ecológicas" y declaró inexequible la expresión "adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración", por ser demasiado amplia e indeterminada y permitir incluir numerosas excepciones que desdibujarían la prohibición original." (Subrayas fuera de texto original)
Así las cosas, la posibilidad de contratación directa por excepción por parte de las entidades hospitalarias de carácter público, debe ser entendida solo en aquellos eventos en que ocurran emergencias sanitarias o de salubridad que requieran la atención o prestación inmediata y oportuna de los servicios de salud; en otros términos, las excepciones a la limitación de contratación propugnan porque el Estado a través de su red hospitalaria no vea limitado su actuar en la prestación de los servicios de salud en eventos catastróficos o de urgencia que se presenten.
Por tanto, las anteriores salvedades no pueden extenderse a los contratos que habitual y ordinariamente celebran las entidades territoriales con las entidades hospitalarias, ya que dichos órganos deben planear y desarrollar su gestión contractual con suficiente antelación para que no sea cobijada por la prohibición de contratación que establece la ley de garantías."
Ahora bien, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, mediante concepto C-1488 del 06 de noviembre de 2025, señaló en uno de sus apartes:
"Asimismo, el artículo 2.8.8.1.1.3 del Decreto 780 de 2016, "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social", define las entidades sanitarias como "Entidades del Estado que prestan servicios sanitarios o de sanidad con el propósito de preservar la salud humana y la salud pública". Si bien los departamentos mediante sus secretarias de salud juegan un rol importante en la materia, no prestan un servicio directo, pues coordinan las políticas de esta naturaleza desde un punto de vista administrativo para efectos del control y vigilancia. Por ello, el artículo citado también define las autoridades sanitarias como "Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública"26. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la excepción del artículo 33 de la Ley de Garantías solo aplica a las entidades sanitarias, no a las autoridades sanitarias.
Es decir, en caso en que los departamentos ejerzan funciones de autoridad sanitaria -no de entidades sanitarias- no estarían dentro de la excepción; razón por la cual, deben adoptar las medidas administrativas y presupuestales necesarias para suscribir los contratos antes de la vigencia de las prohibiciones. Para ello, la entidad interesada acudirá a las figuras jurídicas propias de su régimen contractual, esto es, las de la Ley 80 de 1993, especialmente, considerando que los departamentos son entidades estatales en los términos del literal a) del artículo 2.1 del EGCAP27."
- Regulación del Sistema de Vigilancia en Salud Pública- Sivigila
El artículo 2.8.8.1.1.1 del Decreto 780 de 2016, establece el objeto del Sistema de Vigilancia en Salud Pública:
"ARTÍCULO 2.8.8.1.1.1. Objeto. El objeto del presente Capítulo es crear y reglamentar el Sistema de Vigilancia en Salud Pública (Sivigila), para la provisión en forma sistemática y oportuna, de información sobre la dinámica de los eventos que afecten o puedan afectar la salud de la población, con el fin de orientar las políticas y la planificación en salud pública; tomar las decisiones para la prevención y control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el seguimiento y evaluación de las intervenciones; racionalizar y optimizarlos recursos disponibles y lograr la efectividad de las acciones en esta materia, propendiendo por la protección de la salud individual y colectiva.
PARÁGRAFO. Todas las acciones que componen el Sistema de Vigilancia en Salud Pública (Sivigila), tendrán el carácter de prioritarias en salud pública."
Por su parte, el artículo 2.8.8.1.1.3 ibidem, define qué se entiende como autoridades y entidades sanitarias para los efectos del Sivigila:
"Artículo 2.8.8.1.1.3 Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente Capítulo, se adoptan las siguientes definiciones:
Autoridades Sanitarias. Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública.
Entidades Sanitarias. Entidades del Estado que prestan servicios sanitarios o de sanidad con el propósito de preservar la salud humana y la salud pública." (Negrillas fuera de texto)
Las autoridades sanitarias del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, están descritas en el artículo 2.8.8.1.4.2 del decreto en comento de la siguiente manera:
"ARTÍCULO 2.8.8.1.4.2. Autoridades Sanitarias del Sistema de Vigilancia en Salud Pública. Para efectos de la aplicación del presente Capítulo, entiéndase por Autoridades Sanitarias del Sivigila, el Ministerio de Salud y Protección Social; el Instituto Nacional de Salud, INS; el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, las Direcciones Territoriales de Salud, y todas aquellas entidades que de acuerdo con la ley ejerzan funciones de vigilancia y control sanitario, las cuales deben adoptar medidas sanitarias que garanticen la protección de la salud pública y el cumplimiento de lo dispuesto en esta norma, así como adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que hubiere lugar."
RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
En primer lugar, es preciso indicar que este Ministerio es un organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene como finalidad primordial el fijar la política en materia de salud y protección social, planes generales, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, así como dictar las normas administrativas - técnicas y científicas de obligatorio cumplimiento para el mismo, de igual manera esta Dirección Jurídica tiene por competencia emitir conceptos sobre la aplicación de las normas del SGSSS, por consiguiente, los pronunciamientos que expide esta dependencia son de carácter general y no particular, por lo que no resuelven casos particulares ni constituyen prueba dentro de actuaciones administrativas o judiciales.
En concordancia con lo anterior, esta Dirección Jurídica se encuentra habilitada exclusivamente para emitir conceptos de naturaleza general, sobre aspectos normativos del SGSSS, sin entrar a resolver situaciones concretas como la planeada en su consulta, razón por la cual, vía concepto no es posible determinar, concretamente, la viabilidad jurídica de la contratación directa de personal para la ejecución de las acciones propias de una Secretaría de Salud Municipal, en su ejercicio como la autoridad sanitaria, con cargo a recursos del Sistema General de Participaciones, durante el período de vigencia de la Ley de Garantías.
Dicho lo anterior, debe señalarse que el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, establece unas restricciones contractuales previas a la elección presidencial, consistente en que durante cuatro (4) meses anteriores a dicha elección y hasta la realización de la segunda vuelta, de haberla, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado. A continuación, el segundo inciso de la norma en comento contempla que queda exceptuado de esa limitación lo referente a: "a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias"
Frente a la aplicación de lo previsto en el artículo 33 de Ley de Garantías en el marco de la prestación de servicios de salud, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto 2371 ya transcrito, fue enfático en señalar que: "Las prohibiciones descritas en precedencia no son absolutas, pues la misma ley establece una serie de excepciones a través de las cuales se pretende evitar la inactividad o paralización de los servicios que presta el Estado para cumplir con sus cometidos. En este punto debe destacarse que la Sala ha puntualizado que las excepciones que contiene el inciso segundo del artículo 33 son taxativas y su interpretación debe ser de carácter restrictivo"
Así mismo, lo hace la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, mediante concepto C-1488 del 06 de noviembre de 2025, al indicar: "Asimismo, el artículo 2.8.8.1.1.3 del Decreto 780 de 2016, "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social", define las entidades sanitarias como "Entidades del Estado que prestan servicios sanitarios o de sanidad con el propósito de preservar la salud humana y la salud pública". Si bien los departamentos mediante sus secretarias de salud juegan un rol importante en la materia, no prestan un servicio directo, pues coordinan las políticas de esta naturaleza desde un punto de vista administrativo para efectos del control y vigilancia. Por ello, el artículo citado también define las autoridades sanitarias como "Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública"26. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la excepción del artículo 33 de la Ley de Garantías solo aplica a las entidades sanitarias, no a las autoridades sanitarias"
En tal sentido, corresponde a la respectiva entidad territorial (Secretaría Municipal de Salud) analizar y definir, bajo su responsabilidad, la procedencia de adelantar este tipo de contrataciones, verificando el estricto cumplimiento de las restricciones previstas en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 y la eventual configuración de alguna de las excepciones allí contempladas. Lo anterior, sin perjuicio de la autonomía administrativa de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, en los términos previstos en la Constitución Política en su artículo 287.
Por último, no debe dejarse de lado que la Secretaría de Salud Municipal, al analizar la procedencia de celebrar los contratos objeto de consulta, debe tener en cuenta lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, en los conceptos ya transcritos.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, el cual establece que: "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a
formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Cordialmente,
1. Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
2. por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones.
3. por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social
4. Consejero Ponente Oscar Darío Amaya Navas
