DOCUMENTO CONPES DNP 4055 DE 2021
(Bogotá, octubre 8 de 2021)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL - CONPES
Declaración de Importancia Estratégica del Proyecto de Inversión Apoyo para Fomentar el Acceso con Calidad a la Educación Superior A Través de Incentivos a la Demanda en Colombia para Financiar las Cohortes 2021 y 2022 del Programa Generación E
Departamento Nacional de Planeación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Educación Nacional
Versión aprobada
Iván Duque Márquez
Presidente de la República
Marta Lucía Ramírez Blanco
Vicepresidenta de la República
| Daniel Palacios Martínez Ministro del Interior | Marta Lucía Ramírez Blanco Ministra de Relaciones Exteriores |
| José Manuel Restrepo Abondano Ministro de Hacienda y Crédito Público | Wilson Ruíz Orejuela Ministro de Justicia y del Derecho |
| Diego Andrés Mola no Aponte Ministro de Defensa Nacional | Rodolfo Enrique Zea Navarro Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural |
| Fernando Ruíz Gómez Ministro de Salud y Protección Social | Ángel Custodio Cabrera Báez Ministro del Trabajo |
| Diego Mesa Puyo Ministro de Minas y Energía | María Ximena Lombana VillaIba Ministra de Comercio, Industria y Turismo |
| María Victoria Angulo González Ministra de Educación Nacional | Carlos Alberto Frasser Arrieta Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible (E) |
| Jonathan Tybalt Malagón González Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio | Iván Mauricio Durán Pabón Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (E) |
| Ángela María Orozco Gómez Ministra de Transporte | Angélica María Mayolo Obregón Ministra de Cultura |
| Guillermo Antonio Herrera Castaño Ministro del Deporte | Tito José Crissien Borrero Ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación |
Alejandra Carolina Botero Barco
Directora General del Departamento Nacional de Planeación
| Daniel Gómez Gaviria Subdirector General Sectorial | Amparo García Montaña Subdirectora General Territorial |
Resumen ejecutivo
Con el objetivo de financiar las cohortes de 2021 y 2022 del Programa Generación Een sus componentes de equidad con el avance en la gratuidad en Instituciones de Educación Superior Públicas, y excelencia con el reconocimiento a los mejores bachilleres del país en condición de vulnerabilidad socioeconómica, se somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) la declaración de importancia estratégica el Proyecto de inversión apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia liderado por el Ministerio de Educación Nacional.
Este proyecto busca implementar acciones de cierre de brechas para el acceso a la educación superior a través de incentivos a la demanda, permitiendo incrementar y generar las condiciones para que jóvenes con mayor vulneración socioeconómica logren ingresar a la educación superior. Con esta solicitud se prevé beneficiar a 172.997 jóvenes de las cohortes 2021 y 2022 con la financiación de matrícula y apoyo para gastos de sostenimiento a través del Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), de los cuales 164.864 serán del componente de equidad y 8.133 del componente de excelencia, como contribución de la meta de 336.000 jóvenes planteada por el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 201 8-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. En 2020 se aprobó el Documento CONPES 4013[1] Declaración de Importancia Estratégica del Proyecto de inversión Apoyo para Fomentar el Acceso con Calidad a la Educación Superior a Través de Incentivos a la Demanda en Colombia, con el cual se declaró de importancia estratégica el proyecto de inversión para financiar a 162.953 jóvenes de las cohortes 2019 y 2021, por lo que la presente solicitud permitirá de manera complementaria el cumplimiento de la meta para el cuatrienio 201 8-2022.
Los recursos serán garantizados por medio de vigencias futuras hasta el año 2027, de acuerdo con el aval fiscal otorgado por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) el 6 de septiembre de 2021, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 819 de 2003[2] y el artículo 2.8.1.7.1.2 del Decreto 1068 de 2015[3]. El costo total de la financiación de las cohortes de 2021 y 2022 de este programa es de 2,8 billones de pesos.
Clasificación: A20.
Palabras clave: educación superior, Generación E, Icetex, declaratoria de importancia estratégica.
Tabla de contenido
| 1. | Introducción | 7 |
| 2. | Antecedentes y Justificación | 9 |
| 2.1. | Antecedentes | 9 |
| 2.2. | Justificación | 16 |
| 3. | Diagnóstico | 20 |
| 3.1. | Bajo acceso a la educación superior de jóvenes con mayor vulneración socioeconómica y ubicados en zonas rurales | 20 |
| 3.2. | Menor permanecía en educación superior de jóvenes con mayor vulneración socioeconómica y ubicados en zonas rurales | 23 |
| 4. | Definición de la política | 24 |
| 4.1. | Objetivo general | 24 |
| 4.2. | Objetivos específicos | 24 |
| 4.3. | Descripción del proyecto | 25 |
| 4.3.1. | Componente equidad: avance en la gratuidad en Instituciones de Educación Superior Públicas | 26 |
| 4.3.2. | Componente excelencia: reconocimiento a los mejores bachilleres del país | 28 |
| 4.4. | Beneficios del proyecto | 30 |
| 4.5. | Seguimiento | 30 |
| 4.6. | Financiamiento | 31 |
| 5. | Recomendaciones | 33 |
| Anexos | 34 | |
| Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS) | 34 | |
| Anexo B. Avan del Confis | 35 | |
| Bibliografía | 37 | |
| ÍNDICE DE TABLAS | ||
| Tabla 1. Créditos vigentes lcetex por la línea de crédito | 10 | |
| Tabla 2. Beneficiarios de fondos para la atención de población con especial protección constitucional | 11 | |
| Tabla 3. Beneficiarios a agosto 202 1 del Programa Generación E por componente | 14 | |
| Tabla 4. Tasa de tránsito inmediato a la educación superior 2015-2020 | 21 | |
| Tabla 5. Tasa de Tránsito inmediato según zona del estudiante | 21 | |
| Tabla 6. Tasa de tránsito inmediato a educac ión superior por zona y grupo Sisbén | 22 | |
| Tabla 7. Se retiró a raíz de la pandemia del coronavirus por zona de población entre 1 7- 2 1 años (2020) | 23 | |
| Tabla 8. Proyección de recursos para financiar el Componente de Equidad | 28 | |
| Tabla 9. Proyección de recursos para financiar el componente de excelencia | 30 | |
| Tabla 10. Cronograma de seguimiento | 31 | |
| Tabla 11. Recursos necesar ios para financiar los componentes del programa | 32 | |
| ÍNDICE DE GRÁFICOS | ||
| Gráfico 1. Meta ampliación de cobertura ODS 2030 | 17 | |
| Gráfico 2. Tasa de tránsito inmediato según sector del establecimiento educativo 2015 - 2019 | 22 | |
Siglas y abreviaciones
| Confis | Consejo Superior de Política Fiscal |
| CONPES | Consejo Nacional de Política Económica y Social |
| Ceres | Centros Regionales de Educación Superior |
| DNP | Departamento Nacional de Planeación |
| ECV | Encuesta de Calidad de Vida |
| GEIH | Gran Encuesta Integrada de Hogares |
| Icetex | Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior |
| IES | Instituciones de Educación Superior |
| IPC | Indice de Precios al Consumidor |
| JEA | Programa Jóvenes en Acción |
| OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos |
| ODS | Objetivo de Desarrollo Sostenible |
| PAS | Plan de Acción y Seguimiento |
| PND | Plan Nacional de Desarrollo |
| p.p. | Punto Porcentual |
| Sisbén | Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales |
| SMMLV | Salario Mínimo Mensual Legal Vigente |
| SNIES | Sistema Nacional de Información de la Educación Superior |
1. Introducción
La cobertura en la educación superior ha presentado avances significativos. En los últimos 10 años aumentó 13,10 p.p, pasando del 39,13 % en 2010 al 52,23 % para el 201 9, lo que ha significado que el sistema de educación superior creció en su capacidad de atención en 620.000 estudiantes adicionales. Este resultado es conveniente dada la creciente demanda que ha tenido el sistema de educación superior, pero no es suficiente para lograr una mayor atención. Según el dato de tránsito inmediato a la educación superior, solo 40 de cada 100 graduados de media de 2018, logró acceder a educación superior en 2019 (Ministerio de Educación, SNIES, 2020).
Lo anterior ha implicado que el Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, haya venido adelantando acciones orientadas a la atención de la población que presenta las mayores brechas en el acceso a educación superior; para esto los esfuerzos se han concentrado en implementar mecanismos de financiación del acceso a la educación superior, mediante incentivos a la demanda focalizados y la implementación de estrategias de ampliación de cobertura en regiones apartadas, además de las acciones para el mejoramiento de la calidad de las instituciones de educación superior.
Para el caso del actual Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, en el Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados, en la línea Educación de calidad para un futuro con oportunidades para todos, en el objetivo 5 Apuesta para impulsar una educación superior incluyente y de calidad, los esfuerzos se han centrado en contar con un sistema de educación superior más equitativo en el acceso y de calidad, para esto se fijó fortalecer la educación superior pública con el objetivo de (...) impulsar una educación superior incluyente y de calidad. Con este fin se dispuso, entre otros: (i) fortalecer la educación superior pública; (ii) financiación de la educación superior; (iii) gradualidad en la gratuidad en el acceso a educación superior para población vulnerable; (iv) reconocimiento de la excelencia académica; (v) cierre de brechas regionales y urbano rurales, y el (vi) fortalecimiento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad. En cuanto al fortalecimiento de la educación superior pública, se ha venido mejorando las finanzas de las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas, incrementando sus recursos para funcionamiento con puntos adicionales al índice de Precios del Consumidor (IPC) fortaleciendo su base presupuestal, adicionalmente se han otorgado recursos adicionales para financiar proyectos de inversión y para saneamiento de pasivos.
Sumado a lo anterior, en lo respectivo a gradualidad en la gratuidad en el acceso y reconocimiento a la excelencia, a partir del año 2019 se implemento el Programa Generación E a través de dos componentes, el de equidad: avance en la gratuidad en IES y el componente de excelencia: reconocimiento a los mejores bachilleres del país. Con este programa se han tenido avances significativos, logrando beneficiar a corte agosto 2021 a más de 214.000 estudiantes con mayor vulneración socioeconómica, de los 336.000 jóvenes que se tiene como meta para el cierre del cuatrienio a 2022 (Ministerio de Educación Nacional, Dirección de Fomento a la Educación Superior, 2021). Adicionalmente, como medida para mitigar los efectos negativos en la permanencia y mantener las dinámicas de crecimiento de la cobertura en la educación superior, a raíz del Estado de Emergencia que se declaró a partir de marzo del 2020, durante el segundo semestre de 2020, se iniciaron medidas para brindar auxilios para el pago del valor de la matrícula de estudiantes de pregrado en condiciones de vulnerabilidad en las IES públicas; lo cual a través del Documento CONPES 4040 Pacto Colombia con las juventudes: Estrategia para fortalecer el desarrollo integral de la juventud, se oficializó como el Programa de Matrícula Cero y se propuso su extensión hasta la vigencia 2030.
Adicionalmente, con la promulgación de la Ley de Inversión Social 2155 de 2021[5], se logró la aprobación de la gratuidad en el acceso a educación superior pública Matrícula Cero como una política de Estado, lo que resulta trascendental para avanzar en la igualdad de oportunidades en Colombia, ya que fortalece el acceso y la permanencia en la Educación Superior de los jóvenes de las familias más vulnerables del país, al garantizar los recursos necesarios para cubrir el pago del valor de las matrículas de los estudiantes de pregrado en las Instituciones de IES públicas. De esta forma se marca un hito en la Educación Superior del país.
En este sentido se avanza en acciones concretas que contribuyen a la equidad y la transformación social de los territorios y se ratifica el compromiso con los jóvenes y con la educación superior gratuita, dando cumplimiento a uno de los puntos Pacto Colombia con las Juventudes el cual se respalda en el Documento CONPES 4040, que contará con recursos que ascienden a 33 billones de pesos para ser ejecutados en los próximos 1 0 años.
Para lo anterior, se suscribieron acuerdos con las 63 IES públicas del país, las cuales avanzan en el reporte de los 695.000 estudiantes de estratos 1,2 y 3 que recibirán el beneficio durante el segundo semestre de 2021. Con la Ley 2155 del 2021, se garantizan los recursos para hacer permanente esta política de gratuidad favoreciendo a los jóvenes de provenientes de familias vulnerables del país.
La financiación de esta política de Matrícula Cero incluye los recursos dispuestos a través del Programa Generación E, en su componente de equidad; los recursos asignados desde el Fondo Solidario para la Educación, creado mediante el Decreto Legislativo 662 de 2020[6]; y los aportes solidarios de gobernaciones y alcaldías.
Así las cosas, dada la importancia de continuar implementando y mejorando los mecanismos de incentivos a la demanda para flexibilizar el acceso de población de bajos recursos a la educación superior y con el objetivo de garantizar los recursos para financiar las cohortes 2021 y 2022 del Programa Generación E, se hace necesario declarar de importancia el Proyecto de inversión de apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia - BPIN 2018011001144, con el compromiso de garantizar la financiación de estos cohortes de vigencias futuras.
Este documento comprende cinco secciones. La primera de ellas corresponde a la presente introducción; en la segunda se encuentran los antecedentes y justificación; la tercera sección presenta el diagnóstico sobre el bajo acceso y permanencia en la educación superior de jóvenes con mayor vulneración socioeconómica y ubicados en zonas rurales; la cuarta sección presenta la definición de la política, los objetivos de esta, la descripción del proyecto y su propuesta de seguimiento y; finalmente, la quinta sección presenta las recomendaciones.
2. Antecedentes y Justificación
2.1. Antecedentes
Los esfuerzos para lograr una mayor participación de la población con vulneración socioeconómica y de especial protección constitucional[7] en el acceso a la educación superior, se han concentrado en el diseño de mecanismos de incentivos a la demanda que permiten financiar hasta el 100 % del valor de la matrícula a cargo del estudiante y brindar apoyos para sostenimiento como fomento a la permanencia. Estos incentivos comprenden los créditos condonables, los créditos reembolsares y los subsidios, y se ejecutan a través del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior (Icetex), asimismo la implementación de mecanismos con orientación a fortalecer la oferta educativa en región para ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad.
En cuanto a los mecanismos de incentivos a la demanda, estos se han venido transformando en su focalización, orientándose a población vulnerable socioeconómicamente, grupos étnicos y aquellos con alto desempeño académico, ampliando la atención a un mayor número de beneficiarios. Para el caso de los mecanismos para atención a población de bajos recursos, con la entrada en vigor del PND 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario, aprobado mediante la Ley 812 de 2003[8] se instauró el primer hito para trasformar el crédito educativo en Colombia, implementando el Programa Acceso con Calidad a la Educación Superior (ACCES).
Este programa incorporó el subsidio a la tasa con el propósito de atender a población de los estratos 1, 2 y 3. Como resultado de los 8 primeros años de su ejecución, el Icetex pasó de tener 60.000 beneficiarios (en su mayoría de estratos 4, 5 y 6) en el 2013, a 300.015 al cierre 2010, de los cuales el 97 % pertenecían a estos tres primeros estratos. Adicionalmente, incorporó un incentivo a la permanencia, otorgando apoyo para el sostenimiento a los beneficiarios más vulnerables y de zonas apartadas (Icetex, 2010). A junio 2021 los beneficiarios activos de las diferentes líneas de crédito corresponden a 394.126, de los cuales 367.178 son de pregrado, 19.548 de posgrado y 7.504 usuarios de créditos para estudios en el exterior (ver Tabla 1).
Tabla 1. Créditos vigentes Icetex por la línea de crédito
| Línea de crédito | Beneficiarios |
| Crédito exterior | 7.504 |
| Posgrado país | 19.548 |
| Pregrado | 367.126 |
| Total | 394.178 |
Fuente: Icetex (2021).
En el mismo sentido y con gran relevancia, se encuentran los mecanismos creados para lograr una atención diferencial para fomentar el acceso y la permanencia en la educación superior de población con especial protección constitucional, entre estos, el fondo para la atención de comunidades negras, implementado en cumplimiento del artículo 40 de la Ley 70 del 1993[9], de acuerdo con el cual el Gobierno destinará las partidas presupuestóles para
(...) garantizar mayores oportunidades de acceso a la educación superior a miembros de las comunidades negras, beneficiando a 24.882 estudiantes durante el período 2010 a 2020[10]. El fondo para la atención de población indígena Alvaro Ulcué Chocué, creado bajo la Ley 46 de 1990[11], que otorga financiación de matrícula para adelantar programas de educación superior en los niveles de pregrado y posgrado, ha logrado llegar a 17.743 estudiantes entre 2010 y 2020. También se encuentra el fondo para atención de población Rrom, creado en el 2015 en cumplimiento de la Ley 21 de 1991[12], la cual determinó la adopción de medidas para el acceso a la educación en todos los niveles para pueblos indígenas y tribales del país en condiciones de igualdad con el resto de la población, este fondo cuenta con 28 estudiantes beneficiarios a 2020 (ver Tabla 2).
Sumado a lo anterior, se encuentran el fondo para la atención de población víctima, creado en repuesta a lo ordenado por la Ley 1448 de 2011[13], el cual financia hasta 11 SMMLV para pago de matrícula y otorga apoyo para sostenimiento, con este fondo se ha beneficiado a 6.182 estudiantes; y el fondo para población con discapacidad, que logró atender a 51 beneficiarios a 2020. Este último fondo se creó bajo la Ley 1618 de 2013[14], por parte del Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de la Fundación Saldarriaga Concha y el Icetex Mariano Ospina Pérez.
Tabla 2. Beneficiarios de fondos para la atención de población con especial protección constitucional
| Nombre fondo | Período | Beneficiarios |
| Fondo especial, créditos educativos para estudiantes de las comunidades negras | 2010-2020 | 24.882 |
| Fondo para la atención a la población indígena Alvaro Ulcué Chocué | 2010-2020 | 17.743 |
| Fondo población Rrom | 2017-2020 | 28 |
| Fondo de créditos condonables para población con discapacidad | 2018-2020 | 51 |
| Fondo de reparación para el acceso, permanencia y graduación en educación superior para la población víctima del conflicto armado | 2013-2020 | 6.182 |
Fuente: DNP, con información del Icetex (2020).
En cuanto a los mecanismos para fortalecer la oferta en región, con la meta de lograr apoyar a más población vulnerable en el acceso a educación superior de calidad, específicamente para aquellos que ubicados en zonas y regiones sin disponibilidad de oferta, con la entrada en vigor del Plan Nacional de Desarrollo 2002 -2006 hasta el la vigencia 2014, el Ministerio de Educación Nacional le apostó a la desconcentración de la oferta académica, entre los mecanismos utilizados, se crearon los Centros Regionales de Educación Superior (Ceres), los cuales permitían llevar la oferta de educación superior en regiones apartadas, bajo modalidades presenciales, virtuales y a distancia. En total se crearon 208 Ceres, beneficiando a más de 31.000 estudiantes a 2013 (Ministerio de Educación Nacional, 201 3). Con el mismo objetivo, se implemento la estrategia de fortalecimiento a la regionalización de las IES, brindando apoyo financiero para fortalecer su infraestructura física y tecnológica, la formación docente y el apoyo en los procesos de permanencia. Para ser elegibles, estas instituciones debían contar con presencia a nivel regional y como resultado se benefició a más de 15 IES.
Como un nuevo impulso y con miras a la ampliación de los esquemas de financiación, el Gobierno nacional a partir del PND 2014-2018 Prosperidad para Todos, aprobado mediante la Ley 1753 de 2015[15], incorporó un fortalecimiento al crédito educativo condonable, para atender la brecha que presentan los jóvenes en Colombia para acceder al sistema de educación superior a razón los bajos ingresos y los altos costos que le puede acarrear permanecer en este sistema. Lo anterior, mediante la implementación del Programa ser pilo paga, con el que se buscó reconocer la excelencia en el desempeño académico, financiando el 1 00 % del valor de la matrícula en IES con Acreditación de Alta Calidad y brindando apoyo para el sostenimiento, este último, se usó como incentivo adicional para fomentar la permanencia en aquellos beneficiarios provenientes de zonas rurales o que debían movilizarse de su región por la falta de oferta educativa, otorgándoles un mayor subsidio de sostenimiento. Con este programa se logró beneficiar alrededor de 40.000 jóvenes entre el 2015 y 2018 (Ministerio de Educación Nacional, Dirección de Fomento a la Educación Superior, 2020).
Sin embargo, pese a los esfuerzos de ir fortaleciendo los esquemas de financiación y de desconcentración de la oferta educativa, aún hay brechas en el acceso a la educación superior. Para el 201 8 la tasa de tránsito inmediato nacional se ubicó en 38,7 %, mientras que la rural fue del 22 %, y pese a que en 2020 se presentó un mejoramiento significativo de esta tasa para zonas rurales pasando al 24,64 %, aún este indicador se mantiene por debajo del total nacional en 1 5,40 p.p. (Ministerio de Educación Nacional, Subdirección de Desarrollo Sectorial, 2021), lo que indica que se deben redoblar esfuerzos para lograr mayor equidad en el acceso a educación superior, además de implementar estrategias de política que logren las metas de cobertura. Según la meta trazadora para Cobertura de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a 2030 se deberá llegar a una cobertura en educación superior del 80 %, con igualdad en el acceso a educación técnica, vacacional y superior. Según el dato más reciente de cobertura de educación superior, a 2020 la tasa de cobertura en educación superior fue de 51,58 %, lo que marca un notorio reto de aumentar en 28,42 p.p. durante el período 2021 a 2030.
En la misma línea, el Plan Decenal de Educación 2016-2026[16] dentro de los referentes para la definición de metas a 2026 fijo en sus desafíos el (...) (i) Establecer un sistema de educación superior pública gratuita y universal asegurando la financiación, la cualificación, la cobertura, el acceso, la permanencia y la inclusión, (ii) Que se garantice la oportunidad de acceso y permanencia para las diversas modalidades de formación postsecundaria, otorgando especial énfasis a la innovación, la investigación, la ciencia y el desarrollo, (iii) La construcción de un sistema educativo articulado, participativo, descentralizado y con mecanismos eficaces de concertación y el dar prioridad al desarrollo de la población rural a partir de la educación, y el (iv) promover estrategias que garanticen igualdad de oportunidades en el acceso a educación de calidad, en los distintos niveles, independientemente de las condiciones socioeconómicas de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos (Ministerio de Educación Nacional, 2017).
De tal manera, que con la entrada en vigor del PND 201 8-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, aprobado mediante la Ley 1955 de 2019[17], se propuso la meta de ampliación de cobertura en educación superior al 60 %, lo que implicará aumentar en lo corrido 201 8 a 2022 en 6,03 p.p este indicador. Para esto, el plan se propuso atender a varios frentes en materia de educación superior público, entre ellos, se fijó fortalecer la calidad el sistema de educación superior público, con recursos adicionales a la base presupuestal, a través del aumento del ingreso para funcionamiento de las IES públicas en IPC más 3,5 %, 4 % y 4,5 % y 4,65 % durante el 2019, 2020, 2021 y 2022, respectivamente. Adicionalmente, dispuso recursos para financiar proyectos de inversión, para apoyar al desarrollo de estrategias para fortalecer la presencia en región de estas instituciones, cualificación docente, investigación, bienestar y permanencia estudiantil, infraestructura tecnológica y dotación y el diseño y adecuación de nueva oferta académica. Esto con el objetivo de encaminar a las IES públicas en una ruta de mejoramiento de sus factores de calidad[18].
Por otro lado, y con una visión de instaurar un nuevo fortalecimiento a los mecanismos de incentivos a la demanda, con este Plan Nacional de Desarrollo se implemento el Programa Generación E, el cual se ha ejecutado a través de dos componentes; (i) el componente de equidad: avance en la gratuidad en Instituciones de Educación Superior Públicas; y (ii) el componente de excelencia: reconocimiento a los mejores bachilleres del país en condición de vulnerabilidad socioeconómica. Con la implementación de este programa se estableció la meta de beneficiar a 336.000 jóvenes a 2022.
Como avance del Programa Generación E, entre el 201 9 y a agosto de 2021 se han beneficiado un total de 214.870 estudiantes, de los cuales 203.364 corresponden al componente de equidad y 11.506 estudiantes al de excelencia (ver Tabla 3). Este programa ha tenido gran alcance en el territorio nacional, puesto que ha logrado beneficiar a estudiantes de 1.109 municipios del país, de los cuales, 40.840 provienen de zonas rurales y 41.714 de municipios PDET. Adicionalmente, para asegurar la financiación de este programa, durante el año 2020 se expidió el Documento CONPES 4013[19] Declaración de Importancia Estratégica del Proyecto de inversión Apoyo para Fomentar el Acceso con Calidad a la Educación Superior a Través de Incentivos a la Demanda en Colombia, con miras a garantizar la financiación de las cohortes 2019 y 2020, correspondientes a un total de 162.953 beneficiarios de los dos componentes del Programa Generación E.
Tabla 3. Beneficiarios a agosto 2021 del Programa Generación E por componente
| Componente | 2019 | 2020 | 2021 | Total |
| Equidad | 75.142 | 80.002 | 48.220 | 203.364 |
| Excelencia | 3.667 | 4.244 | 3.595 | 11.506 |
| Total | 78.809 | 84.246 | 51.815 | 214.870 |
Fuente: Construcción DNP a partir de Datos Ministerio de Educación - Dirección de Fomento a la Educación Superior (2021).
Por otra parte, en respuesta a los posibles efectos negativos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, establecido mediante Decreto 417 de 2020[20] a causa del COVID-19, en el ingreso de las familias y sus posibles efectos en los aumentos de la deserción y afectación a las metas de ampliación de cobertura, se inició con la implementación de estrategias adicionales orientadas a fomentar la permanencia y el acceso a educación superior. Para este fin, en el caso de los beneficiarios del crédito educativo del Icetex, se expidió el Decreto legistalivo 467 de 2020[21] como medida para implementar un plan de alivios. Este plan comprendía: (i) instaurar período de gracia en el pago de cuotas de créditos; (ii) reducción transitoria de la tasa de interés al IPC; (iii) ampliación de los plazos de amortización; y (iv) otorgar créditos educativos sin presentar codeudor. Esta medida tuvo extensión con el Decreto legislativo 622 de 2020[22] y ha beneficiado a 131.985 estudiantes a junio de 2021.
Asimismo, con la expedición del Decreto Legislativo 662 de 2020 se creó el Fondo Solidario para la Educación, con el cual se definió la entrega de Auxilios económicos para el pago de la matrícula de los jóvenes en condición de vulnerabilidad en instituciones de educación superior pública, como resultado favorable para estas instituciones en el 2020 se presentó un crecimiento de la matrícula para el segundo semestre en el 68% de las 63 IES públicas (Ministerio de Educación Nacional, 2021). Estos auxilios sumados a los beneficios otorgados a través del Programa Generación E dieron origen a sentar las bases para la gratuidad en la educación superior pública, con la implementación de la Matrícula Cero que financia el valor de la matrícula de estudiantes de vulnerables socioeconómicamente que ingresan a pregrado en IES públicas de País, la cual a partir del Documento CONPES 4040 Pacto Colombia con las juventudes: Estrategia para fortalecer el desarrollo integral de la juventud, estrategia para fortalecer el desarrollo integral de la juventud y con la expedición de la Ley 2155 de 2021 de inversión social se oficializó esta iniciativa como política de estado, trazando un hito sin precedentes en el sector. Para su implementación el Ministerio de Educación Nacional realizará la reglamentación respectiva; no obstante, la estrategia Matrícula Cero inició su operación a partir del segundo semestre de 2021.
Esta medida se ha implementado para el 2021 conforme a los alcances determinados para este período, con la proyección de beneficiar al 97 % del total de la matrícula a nivel de pregrado de las IES públicas con el pago del valor de la matrícula. A corte junio 2021 se tienen alrededor de 669.000 estudiantes beneficiados (Ministerio de Educación Nacional, 2021).
Adicionalmente, otro factor de gran relevancia en la implementación de acciones de política en la educación superior ha sido la apuesta a lograr disminuir la tasa de deserción, cuyo comportamiento en lo corrido 2010 a 201 8 ha presentado avances, con reducciones tanto a nivel Universitario como el nivel Técnico y Tecnológico, correspondiente a 1,1 p.p. y 7,8 p.p., respectivamente (Datos Ministerio de Educación, SNIES, 2021). Las causas de deserción son múltiples, entre estas se encuentran asociadas a las económicas, familiares, sociales, individuales y académicas; para atender esta problemática, como herramienta adicional a los mecanismos de financiación que contemplan apoyo para sostenimiento para fomentar la permanencia, el Ministerio de Educación Nacional con miras a brindar herramientas que permitan la implementación de acciones que prevengan esta deserción, realizó la consolidación de experiencias significativas y realizó la publicación de la Guía para la implementación del modelo de gestión de permanencia y graduación estudiantil en instituciones de educación superior con el propósito de apoyar a estas instituciones en la formulación y adopción de políticas, planes y proyectos relacionados con la permanencia estudiantil (Ministerio de Educación Nacional, 2015).
Es así, como estas estrategias para fortalecer a la oferta, implementar incentivos a la demanda, y fomentar la permanencia en conjunto, han sido las principales intervenciones para mejorar y flexibilizar el acceso a la educación superior de estudiantes vulnerables socioeconómicamente, sin embargo, aún las cifras de acceso y permanencia de esta población presentan brechas con respecto a aquellas con mejores condiciones. Para 2020 la tasa de tránsito inmediato para el Grupo A del Sisbén IV correspondió al 30,3 %, mientras que los de grupo D, tuvieron un mejor acceso inmediato, ubicándose la tasa en el 56,6 %[23] (ver Tabla 6), razón por la cual se deberá continuar con el fortalecimiento de estas estrategias de política garantizando su ampliación y financiación.
2.2. Justificación
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecen la meta trazadora de lograr ampliar la cobertura en educación superior. Para 2030 Colombia deberá llevar al 80 % este indicador, lo que requerirá un crecimiento del 28,42 p.p. en 10 años. Esto implica la creación de 103.122 cupos nuevos en promedio para cada año por parte del sistema de educación superior, y dada la tendencia de las últimas vigencias donde el comportamiento de la cobertura presentó un menor ritmo de crecimiento durante el período 2014 a 2017, con un retroceso para los periodos 2018 a 2020 (Gráfico 1), sumado a los efectos de la pandemia del COVID-19 durante 2020, esta apuesta representa un gran reto para el Gobierno nacional, lo que implicará que los mecanismos de ampliación de cobertura se deban centrar en generar las condiciones para que más personas accedan y permanezcan en el sistema, además de brindar apoyos para aquellos que presenten las mayores brechas de acceso.
Gráfico 1. Meta ampliación de cobertura ODS 2030
Fuente: contrucción DNP a partir de datos SNIES a corte 2020.
En la misma línea a los ODS, el CESU (2014) en su documento de Acuerdos por lo Superior, fija el reto en alcanzar una meta de cobertura a 2034[24] de 84 %. El logro de esta meta se acompaña con el objetivo de conseguir (...) un sistema de educación superior pertinente y de calidad para todos; para esto realizan recomendaciones entorno a diferentes aspectos de política, entre ellos se encuentra el lograr Sostenibilidad financiera del sistema, con (...) recursos orientados a promover que más colombianos tengan la oportunidad de acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tecnología y a la cultura a través del sistema de educación superior, fortaleciendo la política de apoyos estudiantiles para garantizar el acceso, la calidad, la permanencia y la graduación, además con un sentido de progresividad proponen que (...) las personas con menor capacidad de pago sean focalizadas y accedan a beneficios sin la necesidad de cubrir el costo total de matrícula establecido (CESU, 2014).
La apuesta de alcanzar una mayor atención en la educación superior ha sido discutida ampliamente en diferentes países. Según un estudio adelantado por Yang & McCall (2014) sobre políticas mundiales de financiación al acceso a la educación superior que se llevó acabo a través de un análisis a 86 países, entre estos desarrollados y en vía de desarrollo, identificó en la revisión, que la financiación de la educación superior resulta prioritaria, dadas las altas tasas de retorno que puede presentar durante los procesos de industrialización de un país, señalando a la educación superior como herramienta para el desarrollo económico y social. Adicionalmente, en esta revisión encontró una tendencia al crecimiento de la oferta privada, lo que ocasiona altos costos de matrícula, creando una brecha para que la población más pobre pueda acceder, para lo cual valoró la importancia de las ayudas financieras como becas y prestamos, especialmente los que provenían de origen gubernamental focalizados, que según las necesidades, generaban un impacto positivo en el acceso a la universidad de esta población (Yang & McCall, 2014).
Adicionalmente, Herbaut & Geven (201 9) en su documento ¿Qué funciona para reducir las desigualdades en la educación superior?, realizarán una identificación de las principales barreras para acceder a la educación superior de la población desfavorecida, entre ellas, las más relevantes son las financieras, donde de manera reiterada los aspirantes provenientes de familias de ingresos bajos, presentan un efecto negativo en el acceso a causa de los altos precios que les implicaba la educación superior. De igual manera, los autores abordaron sobre las acciones adelantadas para promover la participación de población desfavorecida en este nivel de formación, encontrado como herramienta eficiente, que los mecanismos de financiación focalizados, eran efectivos en el aumentando la tasa de acceso a educación superior de la población proveniente de familias de ingresos bajos (Herbaut & Geven, 2019).
Lo anterior permite valorar la importancia de estos esquemas de financiación, es por eso que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) resalta los efectos positivos de los mecanismos de financiación para el acceso y la permanencia a la educación superior y el papel que tienen estos esquemas para mejorar la participación de la población de más bajos ingresos en este sistema (OCDE, 2012). Como evidencia de lo anterior, para el caso de Chile, en una análisis sobre la equidad del sistema de educación superior de este país, sobre sus políticas de financiación de acceso a educación superior, se identificó que los estudiantes que contaban con apoyo de financiación via beca, publicaron suparticipación en la educación superior durante el período 2006 a 201 1 (Espinoza & González, 2015).
Consecuentemente con lo anterior, para el caso de Colombia estos programas de financiación que focalizan a población con mayor vulneración socioeconómica han generado efectos positivos en el acceso a educación superior de jóvenes de menores ingresos. Como efecto de estas iniciativas, con el Programa ser pilo paga los beneficiarios de las dos primeras cohortes presentaron un aumento la probabilidad de acceder a la educación superior de 35 p.p, adicionalmente también presentó efectos positivos en la permanencia, donde los beneficiarios de este programa tuvieron una menor tasa de deserción, siendo esta inferior en 8,3 p.p que aquellos estudiantes ubicados en el mismo decil, estas tasas corresponde al 4,6 % y 12,9 %, respectivamente (DNP - Unión temporal Educación 2015, 2016).
Así las cosas, la literatura y la evidencia empírica ponen de evidencia que el fijar apoyos financieros para el acceso educación superior focalizando a la población que presente las mayores brechas, genera efectos positivos en su tránsito a este nivel de formación, sin embargo para alcanzar una mayor equidad en el acceso a la educación superior, se deben reconocer desafios adicionales que van más allá de lograr este tránsito, lo que sugiere que estos esquemas de financiación también deberán fomentar su permanenia y graduación. Ishitani & Desjardins, (2002) realizaron un análisis longitudinal de la deserción universitaria en los Estados Unidos, donde efectuaron el seguimiento de los efectos de los apoyos financieros en la disminución de la deserción en un período de 5 años. En este trabajo, se destacó la influencia de estos apoyos para fomentar la permanencia y los efectos particulares según el periodo de estudio. Para el caso de los estudiantes del primer año, la probabilidad deserción de los que recibieron apoyo fue menor en un 39 % que aquellos que no lo recibieron, para el segundo año este indicador mejoró al 55 % y para el tercer año, este indicador mantuvo un mejor desempeño logrando probabilidad de permanencia entre el 93 % y 98 % (Ishitani & Desjardins, 2002).
Es así que, dentro de los esquemas de financiación implementados por el Gobierno nacional se encuentra de manera prioritaria el fomentar el acceso, la permanencia y la graduación en la educación superior, para lo cual, la implementación de estos mecanismos comprenden la financiación de la matrícula y brindan apoyo para sostenimiento como incentivo adicional a la permanencia; por lo que la continuidad de su implementación y ampliación contribuirá tanto al cumplimiento de las metas trazadoras como de los ODS a 2030, y la cobertura a 2022 fijada en el PND 201 8-2022.
En cuanto al PND 2018-2022, este introdujo el compromiso de implementar la gratuidad en el acceso a educación superior pública y reconocer la excelencia académica. Compromiso que se ha venido materializando a través del Programa Generación E. Este programa cuenta con dos componentes, el de equidad: avance en la gratuidad en Instituciones de Educación Superior Públicas y el componente de excelencia: reconocimiento a los mejores bachilleres del país. Con una meta de 336 jóvenes vulnerables beneficiados a 2022, este programa le apuesta a generar una mayor equidad en el acceso a educación superior, con el cual, desde su implementación ha logrado la atención de 214.870 jóvenes vulnerables socioeconómicamente beneficiarios a corte agosto 2021, provenientes de los 1.109 municipios del país (Ministerio de Educación Nacional, Dirección de Fomento a la Educación Superior, 2021).
Este programa ha resultado de gran relevancia para Colombia, puesto que además implementar la gratuidad gradual en el acceso a educación superior bajo su componente de equidad, juega un papel importante en la actual coyuntura que ha venido viviendo el país a razón del Estado de Emergencia Sanitaria decretando causa del COVID-19 por los posible efectos negativo en el ingreso de las familias y la repercusión en el acceso y la permanencia a la educación superior, resulta en una herramienta eficaz para garantizar la permanencia y mantener la dinámicas de acceso a la educación superior, por lo que garantizar la sostenibilidad financiera del programa resultará de gran importancia para la continuidad del programa en el corto, mediano y largo plazo.
Por lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, realizó la priorización del Programa Generación E para la solicitud del aval fiscal a través del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis). Esta priorización permitirá la atención de 164.864 jóvenes a través del componente de equidad y 8.1 33 a través del componente de excelencia, pertenecientes a las cohortes 2021 y 2022 del programa.
3. DIAGNÓSTICO
Los indicadores que dan cuenta de los avances en cobertura y acceso a la educación superior han presentado avances importantes en los últimos años, sin embargo, aún persisten brechas para la población con mayor vulneración socioeconómica y provenientes de regiones apartadas para acceder y permanecer en el sistema de educación superior.
3.1. Bajo acceso a la educación superior de jóvenes con mayor vulneración socioeconómica y ubicados en zonas rurales
Aunque la ampliación de cobertura en educación superior ha resultado significativa, la tasa de tránsito inmediato no ha presentado mayor crecimiento en los últimos 5 años. Esta tasa se ha mantenido en un promedio de 39,37 % entre 2015 y 2020, siendo 2017 la vigencia con mejores resultados, con disminuciones posteriores para las vigencias 2018 y
2019 (ver Tabla 4); comportamiento muy similar al de la cobertura, el cual tuvo una contracción para estas mismas vigencias.
Tabla 4. Tasa de tránsito inmediato a la educación superior 2015-2020
| 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | |
| Tasa de tránsito | 37,4 % | 38,0 % | 42,4 % | 38,7 % | 39,7 % | 40,04% |
| Ingresaron a educación superior | 183.259 | 184.013 | 209.185 | 191.680 | 188.666 | 190.621 |
| Graduados año anterior | 489.370 | 484.664 | 493.582 | 495.371 | 475.065 | 476.045 |
Fuente: Construcción DNP a partir de datos de Tasa de Tránsito Inmediato - SNIES a corte 2020.
El lugar de residencia del estudiante es definitivo para lograr mayores oportunidades de acceso a la educación superior. En 2019 se graduaron de la educación media 1 13.589 jóvenes provenientes de zonas rurales, de los cuales tan solo el 24,64 % de estos accedieron de forma inmediata a la educación superior en el 2020 (ver Tabla 5). Asimismo, según la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) para 2020, la asistencia a la educación para la población en rango de edad de 17 a 21 años fue del 32,08 % para los ubicados en zonas rurales, frente a un 50,1 % de asistencia de los ubicados en zonas urbanas.
Tabla 5. Tasa de Tránsito inmediato según zona del estudiante
| Zona | Total estudiantes de grado once - 2019 | Estudiantes que hicieron tránsito a educación superior en 2020 | Tasa de tránsito inmediato 2020 |
| Rural | 113.589 | 27.991 | 24,64 % |
| Urbano | 362.456 | 162.630 | 44,87 % |
| Nacional | 476.045 | 190.621 | 40,04 % |
Fuente: construcción DNP a partir de datos de Tasa de Tránsito Inmediato - SNIES a corte 2020.
Otro factor que influye en el acceso a la educación superior es el sector al cual pertenece el establecimiento educativo del graduado. Entre el período 2015 a 2020 la tasa de los egresados de establecimientos oficiales se ha mantenido en promedio en 19,1 p.p. por debajo de la tasa de los privados y 4,3 p.p. de la tasa nacional (ver Gráfico 2).
Gráfico 2. Tasa de tránsito inmediato según sector del establecimiento educativo 2015 - 2019
Fuente: Construcción DNP a partir de datos de Tasa de Tránsito Inmediato - SNIES a corte 2020.
Las condiciones socioeconómicas pueden limitar el acceso a la educación superior. Según la ECV de 2020, el 34,6 % de los jóvenes entre 1 7 a 21 años no estudia por falta de dinero o costos educativos elevados, y el 1 9,8 % de estos toman la decisión de no estudiar por necesidad de trabajar. Para el caso de la tasa de tránsito según grupo en el Sisbén IV, los ubicados en el grupo A logran hacer un menor tránsito inmediato que aquellos ubicados en el grupo C o D. Siendo la tasa de tránsito del grupo A del 28,7 % versus a la del grupo D, correspondiente a 50,7 % (ver Tabla 6).
Tabla 6. Tasa de tránsito inmediato a educación superior por zona y grupo Sisbén
| Grupo Sisbén IV | Tasa de tránsito Nacional por grupo Sisbén | Tasa de tránsito urbano | Tasa de tránsito rural |
| A (pobreza extrema) | 30,3 % | 37,3 % | 21,2 % |
| B (pobreza moderada) | 35,3 % | 39,6 % | 25,6 % |
| C (vulnerables) | 43,0 % | 45,7 % | 31,0% |
| D (ni pobres, ni vulnerables) | 56,ó % | 58,6 % | 44,3 % |
| Sin registro | 43,3 % | 47,6 % | 23,0 % |
| Total | 40,04 % | 44,9 % | 24,6 % |
Fuente: Construcción DNP a partir del cruce de Tasa de Tránsito Inmediato - SNIES a corte 2020 con Sisbén VI.
Más acentuada es la limitación para el acceso inmediato de estudiantes provenientes de zona rural y grupo A de Sisbén. Los graduados provenientes de zona rural, indistintamente al nivel de Sisbén, presentan una menor tasa con respecto a los de zona urbana, sin embargo, es mucho menor esta tasa para los bachilleres rurales que se ubican en el grupo A, quienes acceden 16 veces menos por cada 100 que los del mismo grupo ubicados en zona urbana (ver Tabla 6).
3.2. Menor permanecía en educación superior de jóvenes con mayor vulneración socioeconómica y ubicados en zonas rurales
La zona de residencia del estudiante también incide en la permanencia en educación. Según ECV 2020, se presentó una disminución de la asistencia a educación superior a causa de la pandemia del coronavirus. Para zonas rurales se presentó un desistimiento de 1,1 p.p. más que los ubicados en zona urbana (ver
Tabla 7. Se retiró a raíz de la pandemia del coronavirus por zona de población entre 17-21 años (2020)
| Zona | Se retiró a raíz de la pandemia del COVID-19 |
| Rural | 6,9 % |
| Urbano | 5,7 % |
Fuente: DNP, a partir de datos ECV a 2020.
Adicional a lo anterior, las condiciones de ingresos familiares del estudiante influyen en su permanencia en la educación superior. Según el dato más reciente del Ministerio de Educación Nacional a 2016 sobre deserción por condición de ingresos, se identificó que los estudiantes de ingresos familiares entre 0-1 SMMLV desertan 3,1 8 p.p más, que los que tiene ingresos familiares en rango de 10 o más SMMLV. Correspondientes estas tasas al 9,55 % y 6,37 % respectivamente (Ministerio de Educación Nacional, Subdirección de Desarrollo Sectorial, 2020).
Esta relación entre la condición socioeconómica y la deserción ha sido discusión por parte de las Instituciones de Educación Superior, las cuales a partir de estudios han identificado los efectos de las condiciones económicas del estudiante sobre su permanencia. Entre ellos, en un estudio realizado para la Universidad Nacional de Colombia sede Medellín se concluyó que las causas socioeconómicas son determinantes de la deserción siendo los de estratos 1, 2 y 3 los que ponen la mayor cuota de abandono; durante el 2001 a 2005 el 84,5 % de los desertores a estos estratos socioeconómicos (Rico H., 2006). A su vez, en el estudio adelantado por Saldarriaga et al (2019) sobre permanencia y deserción de estudiantes del Programa Especial de Admisión y Movilidad Académica (Peama) de Amazonia de esta misma institución, se concluyó que los estudiantes que provienen de familias con ingresos menores a un salario mínimo tienen 1,28 veces más riesgo de desertar que los de ingresos altos (Saldarriaga Isaza, Manduca, & Ignacio Ochoa, 2019).
Por otro lado, para identificar los posibles efectos de la pandemia en la matrícula de educación superior, durante septiembre del año 2020 el Ministerio de Educación Nacional adelantó una encuesta de percepción a las IES, donde se manifestó una expectativa de reducción la matrícula (Ministerio de Educación Nacional, 2021). Según los datos registrados en el SNIES para 2020, el comportamiento de matrícula para IES privadas en comparación con el 201 9, presentó una reducción del 2,2 %. De igual manera y en relación con los efectos negativos del COVID-19 en la asistencia a la educación, se presentó desistimiento a raíz de esta coyuntura. Según la ECV 2020, el 6,04 % de la población de 17 a 21 años que se encontraban en educación superior, se retiró a raíz de la pandemia. Dato que se contrasta con el 34,6 % de la población que decide no estudiar por Falta de dinero o costos educativos elevados (DAÑE, 2020). En cuanto al retiro por causa de la pandemia, es importante precisar que la reducción de matrícula no puede interpretarse como deserción efectiva del sistema, toda vez que, un estudiante se considera como desertor cuando trascurren dos semestres académicos en los que no se formaliza el proceso de matrícula. No obstante, estos datos son una evidencia de la necesidad de continuar fortaleciendo e implementando estrategias orientadas a fomentar permanencia con miras a prevenir un crecimiento de la tasa de deserción en la educación superior.
4. Definición de la política
4.1. Objetivo general
Garantizar las políticas enfocadas al cierre de brechas y equidad en el acceso a educación superior de calidad, para dar continuidad a la implementación de la gradualidad en la gratuidad para el acceso a educación superior pública y el reconocimiento a la excelencia académica con atención prioritaria de jóvenes con mayor vulneración socioeconómica y con destacado mérito académico, asegurando la continuidad del Programa Generación E con el financiamiento efectivo de los compromisos adquiridos con estudiantes beneficiarios del cohorte 2021 y para la selección de beneficiarios del cohorte 2022.
4.2. Objetivos específicos
OE1. Garantizar el acceso, permanencia y graduación de estudiantes vulnerables socioeconómicamente a Instituciones de Educación Superior públicas con un esquema gradual de gratuidad con la financiación costos de matrícula y sostenimiento de las cohortes de beneficiarios del componente de Equidad del Programa Generación E hasta la vigencia 2027.
OE2. Implementar acciones de financiación para el acceso, la permanencia y la graduación de estudiantes con alto mérito académico, en condiciones de vulnerabilidad, focalizados a través de Sisbén[25] con la financiación de matrícula y sostenimiento de las cohortes de beneficiarios del componente de excelencia del Programa Generación E hasta la vigencia 2026 para cursar programas de educación superior en instituciones de educación superior del país
4.3. Descripción del proyecto
El Proyecto de inversión de Apoyo para Fomentar el Acceso con Calidad a la Educación Superior A Través de Incentivos a la Demanda en Colombia - BPIN 2018011001144 permite la implementación de acciones orientadas al cierre de brechas para el acceso a educación superior de población vulnerable socioeconómicamente y población de especial protección constitucional, a través de esquemas de financiación, tales como créditos educativos reembolsables con tasa compensada, créditos educativos condonables y subsidios de sostenimiento o auxilios para pagos de matrícula, cada uno de estos es focalizado priorizando a esta población para financiar su acceso, permanencia y graduación en la educación superior.
Es así como en el PND 2018-2022 fijo en el Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados, en la línea Educación de calidad para un futuro con oportunidades para todos, el objetivo apuesta para impulsar una educación superior incluyente y de calidad, se determinó implementar la gradualidad en la gratuidad en el acceso a educación superior para población vulnerable con miras a garantizar el acceso y la permanencia de estudiantes vulnerables socioeconómicamente que accedan a IES públicas con un esquema de gratuidad con el cual los estudiantes reciben el apoyo para el pago del 1 00 % de la matrícula y apoyo para sostenimiento, con una meta de beneficiar a 320.000 jóvenes de bajos recursos para que accedan, permanezcan y se gradúen. Adicional se propuso el reconocimiento de la excelencia académica, a través de este, los estudiantes en condiciones de vulnerabilidad que obtuvieron los mejores resultados en pruebas saber 1 1 reciben apoyo para que accedan a la educación superior con el apoyo para financiar su matrícula y se les brinda apoyo para sostenimiento.
Para lo anterior, el Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, lanzó el Programa Generación E, el cual a través de sus dos componentes equidad: avance en la gratuidad en Instituciones de Educación Superior Públicas y el componente de excelencia: reconocimiento a los mejores bachilleres del país, ha logrado beneficiar a un total de 214.870[26] estudiantes. Para garantizar la financiación de este programa, durante la vigencia 2020 se aprobó el Documento CONPES 4013, con el cual se declaró de importancia estratégica el proyecto de inversión a través del cual se financia con este programa a 162.953 estudiantes provenientes de las cohortes 2019 y 2020 por 1,96 billones de pesos para las vigencias 2021 a 2025, por lo que el presente documento busca declarar de importancia estratégica el Proyecto de inversión Apoyo para Fomentar el Acceso con Calidad a la Educación Superior A Través de Incentivos a la Demanda en Colombia - BPIN 2018011001144, para financiar las cohortes 2021 y 2022 del Programa Generación E garantizando los recursos para la financiación de las cohortes de 2021 y 2022, correspondiente a 172.997 beneficiarios de los dos componente del programa por valor de 2,8 billones de pesos para las vigencias 2022 a 2027.
Adicionalmente, en lo que respecta al sostenimiento de los beneficiarios del programa, los que pertenezcan al Componente de Equidad, podrán recibirlo dependiendo del cumplimiento de los requisitos del Programa Jóvenes en Acción (JEA), del Departamento de la Prosperidad Social (DPS), y en caso no cumplir las condiciones de JEA, recibirán el apoyo por parte del Ministerio de Educación Nacional; y para el componente de excelencia está contemplado que el apoyo se brinde a todos los estudiantes del programa por parte del Ministerio de Educación Nacional.
A continuación, se presenta la información correspondiente a cada uno de los componentes del Programa Generación E.
4.3.1. Componente equidad: avance en la gratuidad en Instituciones de Educación Superior Públicas
Este componente tiene por objetivo el implementar la gradualidad en el acceso a educación superior públicas, para lo cual busca cubrir hasta 4 SMMLV el valor de la matrícula a cargos de los estudiantes y entrega un apoyo de sostenimiento[27] para gastos académicos.
Los requisitos para participar en el componente de equidad del Programa Generación E para
la vigencia 2021 son los siguientes:
(i) Tener nacionalidad colombiana.
(ii) Tener entre 14 a 28 años en el momento de validación de requisitos de la convocatoria a la cual aplica.
(iii) Estar registrado en la base certificada nacional de SISBÉN[28] y cumplir los requisitos para cada convocatoria.
(iv) Si el estudiante pertenece a población indígena y no cuenta con registro en el SISBÉN, deberá estar registrado en la base censal del Ministerio del Interior.
(v) Si el estudiante es víctima del conflicto armado y no cuenta con registro en SISBÉN, deberá estar incluido en el Registro Unico de Víctimas de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV.
(vi) No contar con título profesional universitario.
(vii) Estar registrado en el SNIES como matriculado en primer curso en calidad de estudiante nuevo en un programa académico de pregrado con registro calificado vigente (programa técnico, tecnológico o universitario), impartido bajo cualquier metodología (presencial, distancia tradicional o virtual) en alguna de las Instituciones de Educación Superior públicas que estén vinculadas al componente de Equidad - Avance en la Gratuidad y que a su vez dispongan de cupos en el componente al momento de la verificación de los presentes requisitos por parte del Ministerio de Educación Nacional.
(viii) No ser beneficiario en estado activo de un Fondo administrado por el Icetex que cubra costos de matrícula o apoyo de sostenimiento.
Los recursos necesarios para atender a las cohortes 2021 y 2022 para el período ascienden a 1,87 billones de pesos y se financiará con el compromiso de vigencias futuras ordinarias del periodo comprendido entre el año 2022 y 2027. Dado que el presente fondo actualmente financia la anualidad del componente, los recursos solicitados prevén financiar la cohorte garantizando la graduación de los beneficiarios que iniciaran sus estudios en los años 2021 y 2022.
Tabla 8. Proyección de recursos para financiar el Componente de Equidad[29]
(millones de pesos)
Fuente: Ministerio de Educación Nacional (2021).
4.3.2. Componente excelencia: reconocimiento a los mejores bachilleres del país
El componente está orientado a beneficiar a estudiantes de escasos recursos económicos que hayan obtenido los mejores resultados de las pruebas Saber 11. Los beneficiarios eligen la IES la cual pude ser pública o privada que cuente con acreditación de alta calidad o podrán elegir programa académico con acreditación de alta calidad en una IES no acreditada. En lo que respecta al programa acreditado de alta calidad, la institución oferente deberá tener más del 25 % del total de sus programas acreditables acreditados.
Para los beneficiarios que hayan elegido una IES pública, reciben la financiación del 100 % del valor de la matrícula y apoyo de sostenimiento, y para los beneficiarios que ingresan a IES privadas, el valor de la matrícula es financiado así: El 25 % del valor de la matrícula semestral lo aporta la IES privada, el 50 % por parte del Ministerio de Educación y el restante 25 % se financiará con aportes de entidades públicas y privadas, adicionalmente reciben apoyo de sostenimiento para gastos académicos.
Los requisitos para participar en el componente de excelencia del Programa Generación E para la vigencia 2021 son los siguientes:
(i) Tener nacionalidad colombiana.
(ii) Obtener el título de grado de bachiller en la vigencia 2020.
(iii) Haber presentado las Pruebas de Estado SABER 1 Io el 1 8 de octubre de, 7,8, 14 y 15 de noviembre de 2020 y cumplir uno de los siguientes requisitos:
(i) Encontrarse dentro de los 10 bachilleres con mejores puntajes de la Prueba SABER 11° para los Departamentos de Amazonas, Arauca, Coqueta, Casanare, Cesar, Chocó, Guainía, Guaviare, La Guajira, San Andrés, Vaupés y Vichada.
(ii) Para el resto de los departamentos aplican los 3 bachilleres con mejores puntajes de la Prueba SABER 11 °.
(iii) Obtener un puntaje igual o superior a 348 en las pruebas Saber 11 °.
(iv) Estar registrado en la base certificada nacional de SISBÉN[30] y cumplir los requisitos para cada convocatoria[31].
Los recursos necesarios para atender los beneficiarios de este componente para el período 2022 - 2026 ascienden a 928.000 millones de pesos. Los recursos solicitados prevén financiar la cohorte garantizando la graduación de los beneficiarios que iniciaran sus estudios en 2021 y 2022. Esto indica que los recursos solicitados serán ejecutados de 2022 hasta el 2026.
Tabla 9. Proyección de recursos para financiar el componente de excelencia
(millones de pesos)
Fuente: Ministerio de Educación Nacional (2021).
4.4. Beneficios del proyecto
La meta definida para el Programa Generación E se fijó en 336.000 beneficiarios a 2022, de los cuales 162.953 fueron objeto de aprobación del Documento CONPES 4013 de 2020 y 172.997 serán objetivo de este documento. De estos, 164.864 será la población que haya ingresado durante la vigencia 2021 y 2022 a IES públicas, que gozará de la gratuidad en el acceso y la permanencia bajo el componente del equidad y 8.1 33 jóvenes vulnerables, con destacado mérito académico del componente de excelencia del programa, con la financiación del acceso a educación superior con el otorgamiento de créditos condonables y apoyo para su sostenimiento.
4.5. Seguimiento
El seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones propuestas para el cumplimiento del objetivo del documento CONPES se realizará a través del Plan de Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra en el Anexo A. En este se señalan los periodos de ejecución y las acciones previstas para el cumplimiento del objetivo general de la política.
El reporte periódico al PAS lo realizará el Ministerio de Educación Nacional, posteriormente será consolidado por el DNP, de acuerdo con lo establecido en la (ver Tabla 10 [32]
Tabla 10. Cronograma de seguimiento
| Corte | Fecha |
| Primero | 31 de diciembre de 2021 |
| Segundo | 30 de junió de 2022 |
| Tercero | 31 de diciembre de 2022 |
| cuarto | 30 de junió de 2023 |
| Quinto | 31 de diciembre de 2023 |
| Sexto | 30 de junió de 2024 |
| Séptimo | 31 de diciembre de 2024 |
| Octavo | 30 de junió de 2025 |
| Noveno | 31 de diciembre de 2025 |
| Décimo | 30 de junió de 2026 |
| Undécimo | 31 de diciembre 2026 |
| Duodécimo | 30 de junió 2027 |
| Trigésimo | 31 de diciembre 2027 |
| Informe de cierre | 30 de junió de 2028 |
Fuente: DNP (2021).
4.6. Financiamiento
Los recursos financieros que garantizarán la sostenibilidad del Programa Generación E, a través del proyecto de inversión del Ministerio de Educación Nacional de Apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia, están acordes con el Marco de Gasto de Mediano Plazo 2021 - 2024. Estos recursos, del Presupuesto General de la Nación, serán aprobados mediante la figura de vigencias futuras ordinarias de conformidad con la Ley 819 de 2003[33] y el artículo 2.8.1.7.1.2 del Decreto 1068 de 2015[34]. El Confis, en sesión del 6 de septiembre de 2021, emitió el aval fiscal previo para este proyecto, el cual se presenta en el Anexo B.
El costo total para financiación el programa en sus dos componentes es de 2,8 billones de pesos (Tabla 11).
Tabla 11. Recursos necesarios para financiar los componentes del programa (millones de pesos)
Fuente: Ministerio de Educación Nacional (2021).
5. Recomendaciones
El Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y Social.
1. Declarar de importancia estratégica el Programa de Generación E, financiado a través del Proyecto de inversión de apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia, de conformidad con la Ley 819 de 2003.
2. Solicitar al Ministerio de Educación Nacional implementar las acciones necesarias para adelantar el trámite correspondiente para la aprobación de las vigencias futuras requeridas para la financiación y ejecución del programa.
3. Solicitar el Ministerio de Educación Nacional implementar para la próxima convocatoria de beneficiarios de Programa Generación E en sus dos componentes el nuevo Sisbén IV, el cual entró en vigor a partir del 05 de marzo de 2021.
4. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación consolidar y divulgar la información del avance de las acciones según lo planteado en el Plan de Acción y Seguimiento. La información deberá ser proporcionada por las entidades involucradas en este documento de manera oportuna según lo establecido en la Tabla 10.
Anexos
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)
Anexo B. Avan del Confis
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1. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4013.pdf.
2. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
3. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público
4. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%c3%b3micos/4040.pdf
5. Por medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones.
6. Por el cual se modifica el artículo 2.2.5.4.7 del Decreto 1078 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para establecer las reglas para la operación de estaciones repetidoras del Servicio de Radioaficionado.
7. Se refiere comunidades indígenas, comunidades negras, población Rrom, Población Víctima, y población con discapacidad o con capacidades excepcionales, habitantes de frontera o en zonas geográficas tipificadas de difícil acceso y población en proceso de reintegración y desmovilización.
8. Mediante el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 -2010, se dispuso que continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión el CNSSS por la Comisión de Regulación en Salud, 43, 51, 59, 61, el parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71,75, 81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003.
9. Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política.
10. Información obtenida a partir de la base de datos Icetex a corte 2020.
11. Sobre el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1991.
12. Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes.
13. Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
14. Por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.
15. Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2014-2018 todos por un nuevo pais.
16. Disponible en: https://www.mineducacion.gov.co/1 759/articles-392871 recurso 1.pdf
17. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 201 8-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
18. Los factores de calidad están definidos en los lineamientos para acreditación expedidos por el Consejo Nacional de Acreditación - CNA, entre ellos, los correspondiente para la acreditación institucional son; (i) misión y proyecto institucional; (ii) profesores y estudiantes; (iii) procesos académicos; (iv) investigación; (v) pertinencia e impacto social; (vi) procesos de autoevaluación y autorregulación; (vii) bienestar institucional; (viii) organización, gestión y administración; (ix) planta física y recursos de apoyo académico; y (x) recursos financiero.
19. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/401 3.pdf
20. Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.
21. Por el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
22. Por el cual se modifica el artículo 2.2.5.4.7 del Decreto 1078 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para establecer las reglas para la operación de estaciones repetidoras del Servicio de Radioaficionado.
23. Corresponde al total de población graduada de educación media que hizo tránsito inmediato a educación superior por grupos Sisbén. Construcción DNP a partir de datos SNIES a corte 2020.
24. Propuesta de política pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario de la paz. Consultar en: https://www.dialogoeducacionsuperior.edu.co/1750/articles-319917 recurso 1.pdf
25. Para la selección de los beneficiarios de las cohortes 2019 y 2020 del Programa Generación E se realizó priorización a partir del Sisbén en su tercera versión.
26. Beneficiarios a corte agosto 2021.
27. Si el beneficiario cumple los requisitos establecidos por el Programa de Jóvenes en Acción del Departamento para la prosperidad Social (DPS), podrá recibirlos de esta entidad, en caso contrario será el Ministerio de Educación quien asuma la entrega del apoyo de sostenimiento.
28. Se indica que la convocatoria para el componente de equidad es anual. Esta permanece abierta durante la vigencia por lo que las aprobaciones se realizan conforme a cada uno de los calendarios académicos de las IES públicas, manteniendo asi los términos de la convocatoria para el 2021, establecidos en Reglamento Operativo vigente, el cual establece un puntaje de igual o inferior a 32 bajo la metodología Sisbén III, aunado al cumplimiento de los demás requisitos. Se proyecta en articulación con Jóvenes en Acción iniciar las validaciones de los potenciales beneficiarios con Sisbén IV a partir del año 2022.
29. Los supuestos para los cálculos son: (i) Beneficiarios con sostenimiento por semestre por parte del Ministerio de Educación Nacional (ii) Auxilio de sostenimiento: medio salario mínimo por semestre; (iii) Porcentaje desistimiento anual: 1 %; (iv) Promedio valor matrícula UÑAD; (v) Promedio valor matrícula IES públicas; (vii) Semestres Financiados: 10; (vii) Incremento salario mínimo 2022: 4,1%; (viii) Incremento salario mínimo 2023: 4,7 %; (ix) índice de Precios al Consumidor (IPC): 2,4 %; %;(x) índice de Precios al Consumidor (IPC) 2023 en adelante: 3 % (xi) índice de Costos de la Educación Superior (ICES): 5,2 %; y (xii) Gastos de administración.
30. La convocatoria de 2021 se ejecuta en los dos periodos académicos del año. Para ello, los requisitos de participación fueron establecidos en noviembre de 2020 y esto incluyó puntos de corte definidos bajo el Sisbén III. En este sentido, se espera realizar la identificación del punto de corte, para la convocatoria 2022, a mediados del mes de septiembre del 2021 en articulación con el ICFES y en función del Sisbén IV.
31. Unicamente se exceptúa del requisito del Sisbén, si el joven pertenece a población indígena, por lo que se debe encontrar registrado en la base censal del Ministerio del Interior, con corte del 30 de octubre del 2020
32. Los supuestos para los cálculos son: (i) Hasta 3 SMMLV por semestre de apoyo de sostenimiento; (ii) 75 % del valor de matrícula para IES privadas por semestre; (iii) Porcentaje desistimiento anual: 1 %; (iv) Promedio Valor de matrícula IES Públicas; (v) Promedio valor de matrícula IES Privadas; (vi) Semestres Financiados: 10; (vii) Incremento salario mínimo para 2022: 4,1%; (viii) Incremento salario mínimo para 2023 en adelante: 4,7%; (ix) IPC 2022: 2,4%; (x) IPC 2023 en adelante: 3%; (xi) índice de Costos de la Educación Superior (ICES): 5,2%; (xii) Participación de IES públicas y privadas por cohorte; (xiii) Prima de garantía; (xiv) Gastos de administración.
33. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
34. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público.
