DIRECTIVA 17 DE 2023

(diciembre 7)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

El Viceprocurador General de la Nación con funciones de Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial, las contenidas en los numerales 1, 2, 3 y 5 del artículo 277 de la Constitución Política y los numerales 2 y 7 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, y

CONSIDERANDO

Que el numeral 3 del artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos^[1] precisa que "[l]a familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado".

Que la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer^[2] (Convención de Belém do Para) define el concepto de violencia contra la mujer, reconoce que constituye una violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales y señala que la violencia se puede presentar en la esfera pública y privada. Asimismo, indica que el derecho de toda mujer a una vida libre de violencia incluye, entre otros, los derechos a ser libre de toda forma de discriminación y a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados de comportamiento y prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación.

Que el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés)^[3], contempla los mecanismos de denuncia e investigación de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer^[4], al asumir el compromiso de "seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer" y reafirmar la decisión de asegurarle "el disfrute pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y todas las libertades fundamentales y de adoptar medidas eficaces para evitar las violaciones de esos derechos y esas libertades".

Que el artículo 5 de la Constitución Política dispone que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara la familia como institución básica de la sociedad. De igual forma, en el artículo 42 prevé que cualquier forma de violencia en la familia destruye su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley^[5].

Que la violencia en el contexto familiar comprende toda acción u omisión que pueda causar o resulte en daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, patrimonial o económico, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión cometida por uno o más miembros del núcleo familiar, contra uno o más integrantes de este, aunque no convivan bajo el mismo techo^[6].

Que, según reportes del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses^[7], las cifras de violencia intrafamiliar aumentaron en los últimos tres años; pasaron de 47.177 casos en 2020 a 51.610 en 2021; se incrementaron a 61.672 en 2022 y, a octubre de 2023, se registran 53.076 casos. Además, las mujeres son las mayores víctimas de este flagelo, pues representan, en promedio para este período, el 77 % del total, con porcentajes trasladados al escenario de la salud pública.

Que la Ley 2126 de 2021 reguló la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia^[8]; les otorgó herramientas para gestionar su diseño institucional y facilitar, ampliar y garantizar el acceso a la justicia de los usuarios por medio de una atención especializada e interdisciplinaria, estableció como ente rector al Ministerio de Justicia y del Derecho^[9] y asignó responsabilidades específicas a entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal. El plazo fijado para la entrada en vigencia plena de todas las disposiciones de esta ley se estableció para el 4 de agosto de 2023, una vez cumplidos dos años de su expedición^[10].

Que las comisarías de familia suponen la primera puerta de acceso a la justicia familiar, pues son las entidades o dependencias responsables de prevenir, proteger, restablecer, reparar y garantizar los derechos de quienes estén en riesgo, sean o hayan sido víctimas de violencia por razones de sexo y género en el contexto familiar y víctimas de otras violencias en el contexto familiar^[11].

Que la Procuraduría General de la Nación debe vigilar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad y defender los intereses de la sociedad^[12]. En efecto, al ejercer la función preventiva^[13], busca anticiparse a la ocurrencia de hechos que puedan vulnerar derechos, mediante actuaciones ante las autoridades del orden nacional y territorial que contribuyan a impedir la materialización de riesgos o amenazas que obstaculicen o eviten su satisfacción. De ahí que, desde el año 2011, realiza seguimiento a las actuaciones desplegadas por el Gobierno Nacional y las entidades territoriales para fortalecer las comisarías de familia^[14].

Que, resultado de esta gestión preventiva, desde el año 2011, la Procuraduría ha requerido a las administraciones distritales y municipales que adopten las medidas necesarias para que las comisarías de familia puedan cumplir a cabalidad sus funciones legales y brinden una adecuada atención y protección a las víctimas de violencia intrafamiliar. Igualmente, ha solicitado al Gobierno Nacional y a las administraciones departamentales que desplieguen las acciones necesarias, conforme a sus competencias, con el fin de fortalecer dichas entidades.^[15]

Que en informes entregados a alcaldes(as) distritales y municipales en el 2019^[16] y el 2022^[17], la Procuraduría presentó conclusiones y recomendaciones frente a las problemáticas que han afectado la prestación del servicio comisarial, entre estas, el diseño y estructura funcional de estas entidades; la forma de vinculación, cargo y salario del(la) comisario(a) de familia; la ausencia de equipos interdisciplinarios completos o su nivel de rotación; la inexistencia de infraestructura adecuada para la prestación del servicio comisarial en condiciones dignas; la asignación de múltiples competencias y el presupuesto asignado para su funcionamiento, entre otras aspectos.

Que en mayo de 2023, la Procuraduría General de la Nación solicitó a los(as) alcaldes(as) de los 1104 municipios existentes en el país^[18] informar el estado de avance de la implementación de la Ley 2126 de 2021 y, con base en el 74.36 % de las respuestas obtenidas, se observó que solamente en 402 municipios la comisaría de familia cuenta con titular del despacho, trabajador social, psicólogo y auxiliar administrativo. Esto significa que menos del 49 % conformaron un equipo interdisciplinario completo, sin contar que a partir del 4 de agosto de 2023 debían sumar a esos perfiles el de un abogado que ejerciera como secretario de despacho^[19].

Que, a partir de la expedición de la Ley 2126 de 2021, este ente de control solicitó^[20] a todos los alcaldes(as) del nivel distrital y municipal avanzar en acciones para atender lo dispuesto en dicha normativa, especialmente, lo relacionado con el fortalecimiento de las comisarías de familia existentes en cada ente territorial.

Que, al cumplirse dos años de la expedición de la Ley 2126 de 2021 y la entrada en vigencia de la mayor parte de su articulado, el Ministerio Público continúa vigilante para asegurar el fortalecimiento de las comisarías de familia por parte de todas las autoridades competentes y, de esta forma, se garantice a las víctimas de violencia en el contexto familiar el acceso real y efectivo a la justicia familiar.

Que la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, introdujo modificaciones a la Ley 2126 de 2021. En particular, sustituyó el artículo 11^[21] y dispuso que el empleo de comisario o comisaria de familia será del nivel profesional en el mayor grado dentro de la estructura de la entidad territorial a la que pertenezca y, además, este empleo será de carrera administrativa. En el artículo 202, ordena al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, el diseño e implementación de un plan de obligatorio cumplimiento para el fortalecimiento y mejora de los servicios prestados por las comisarías de familia.

Que el artículo 203 ibidem contempla la creación del Sistema Nacional de Justicia Familiar, "para la atención, prevención, promoción y restablecimiento de derechos de las personas, de manera prevalente de las niñas, niños y adolescentes, que sean víctimas o estén en riesgo de cualquier forma de vulneración dentro del contexto de la familia", así como el fortalecimiento de las comisarías de familia, las defensorías de familia y las demás autoridades administrativas responsables de la protección integral y restablecimiento de los derechos de la infancia, la adolescencia y las familias.

Que, en virtud de lo anterior, se

DISPONE

PRIMERO. EXHORTAR a las alcaldías distritales y municipales a:

1. Que, en el marco de su autonomía adopten medidas eficaces en sus territorios para:

1.1. Revisar y gestionar el aumento del número de comisarías de familia, conforme a las necesidades del servicio^[22], teniendo en cuenta el criterio de densidad poblacional establecido en la ley, es decir, la existencia de una comisaría adicional por cada 100 000 habitantes.

1.2. Reportar mensualmente al Ministerio de Justicia y del Derecho la información de las comisarías de familia en funcionamiento y las que se creen o implementen, con indicación del personal que las integra, modalidad de funcionamiento, horarios y canales de atención.

1.3. Garantizar progresivamente el servicio de las comisarías de familia en los sectores rurales y de difícil acceso de sus territorios, con presencia de comisarías móviles.

2. Adelantar acciones que permitan contar con el equipo interdisciplinario completo de las Comisarías de Familia, que deberá estar conformado, como mínimo, por un(a) abogado(a), un(a) profesional en psicología, un(a) profesional en trabajo social o desarrollo familiar y un(a) auxiliar administrativo(a), con el fin de garantizar una atención integral y especializada a los usuarios del servicio.

3. Establecer los perfiles del equipo interdisciplinario de las comisarías de familia y demás requisitos requeridos en el manual específico de funciones y competencias laborales.

4. Garantizar el servicio de intérpretes y traductores, incluidos traductores de lenguas de grupos étnicos, en las comisarías de familia para las personas que lo requieran. Para ello, podrán acceder a las entidades que cuenten con el servicio de intérprete y guía de intérprete para las personas sordas y sordociegas o celebrar convenios interinstitucionales para acceder al servicio^[23].

5. Abstenerse de asignar funciones o responsabilidades a las comisarías de familia no afines a las previstas en la Ley 2126 de 2021.

6. Disponer los recursos físicos y financieros necesarios para garantizar a los comisarios(as) y comisarías de familia la aplicación efectiva de las medidas de restablecimiento de derechos que se tomen a favor de niños, niñas y adolescentes[24].

7. Disponer en el presupuesto municipal o distrital los recursos necesarios para financiar los gastos relativos a salarios de comisarios(as) de familia e integrantes del equipo interdisciplinario y los elementos inherentes al funcionamiento de las comisarías de familia, entre estos, la dotación de equipos y demás requeridos para la prestación del servicio.

8. Garantizar permanentemente la segundad de las comisarías de familia.

9. Adoptar y destinar los recursos suficientes para la implementación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, que permita anticipar, reconocer, evaluar y controlar los riesgos que puedan afectar la seguridad y la salud de los servidores públicos en los espacios laborales de las comisarías de familia.

10. Destinar y/o adecuar los espacios requeridos para el funcionamiento de las comisarías de familia y el mobiliario correspondiente. Con tal objetivo, podrán celebrar convenios interadministrativos con las gobernaciones.

11. Establecer mecanismos que garanticen la disponibilidad virtual o presencial de las comisarías de familia las veinticuatro (24) horas del día, los siete (7) días de la semana, así como la atención a usuarios y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales a su cargo, en relación con casos de violencias en el contexto familiar y la adopción de medidas de urgencia para niños, niñas y adolescentes, con el objetivo de asegurar la protección y el restablecimiento de derechos a personas en riesgo o víctimas de violencia en el contexto familiar.

SEGUNDO. INVITAR a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales a que, por iniciativa propia y/o de las gobernaciones y las alcaldías distritales y municipales, gestionen la creación de la Estampilla para la Justicia Familiar, para contribuir a la financiación de las comisarías de familia.

TERCERO. INVITAR a las asambleas departamentales a que, en ejercicio de su autonomía, destinen un porcentaje del recaudo o el aumento de tarifas de los Fondos Cuenta Especial Departamentales, para que los recursos derivados de su implementación sean invertidos en proyectos de infraestructura, mobiliario y dotación de las comisarías de familia.

CUARTO. EXHORTAR al Ministerio de Justicia y del Derecho a que, en ejercicio de su rol de ente rector de las comisarías de familia, cumpla las funciones y responsabilidades asignadas en la Ley 2126 de 2021, en particular:

1. Determinar las medidas de protección para superar la violencia.

2. Reglamentar lo referente a las comisarías móviles previstas en el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 2126 de 2021.

3. Reglamentar, en conjunto con el Ministerio del Interior, la utilización de los dispositivos de distanciamiento y alerta de aproximación y expedir los protocolos exigibles para su funcionamiento, en los términos del artículo 18 de la Ley 2126 de 2021, para lo cual deberán tener en cuenta el acompañamiento de la Policía Nacional a la víctima en casos de utilización de los dispositivos, para garantizar la efectividad de la medida y los derechos de los ciudadanos

4. Llevar a cabo el alistamiento institucional requerido para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control dispuestas en el Capítulo VIl de la Ley 2126 de 2021.

5. Diseñar e implementar el plan de obligatorio cumplimiento para el fortalecimiento y mejoramiento de los servicios prestados por las comisarías de familia, conforme al artículo 202 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo).

6. Implementar y/o fortalecer los procesos de formación del personal de las comisarías de familia, en materias relacionadas con violencias en el contexto familiar, violencias por razones de género, administración de justicia con perspectiva de género, prevención de la violencia institucional, competencias subsidiarias de conciliación extrajudicial en derecho de familia, calidad de la atención con enfoque de género y étnico y demás asuntos relacionados con su objetivo misional.

QUINTO. SOLICITAR al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que adelante las gestiones para la reglamentación de la coordinación articulada entre las diferentes entidades encargadas de promover la prevención de la violencia en el contexto familiar.

SEXTO. EXHORTAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, a:

1. Definir los lineamientos técnicos que las Comisarías de Familia deben cumplir para garantizar los derechos de las niñas, los niños y adolescentes y asegurar su restablecimiento.

2. En coordinación con las entidades competentes y en el plazo establecido en el artículo 44 de la Ley 2126 de 2021^[25], adopte las medidas administrativas y presupuéstales necesarias, de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo, para fortalecer la capacidad institucional de las defensorías de familia y mejorar las condiciones laborales de los(las) defensores(as) de Familia a nivel nacional, con el propósito de garantizar el cumplimiento eficiente, eficaz y efectivo de sus funciones, orientadas a prevenir, proteger, asegurar y restablecer los derechos de los niños, las niñas y adolescentes.

SÉPTIMO. EXHORTAR a la Policía Nacional a proveer el acompañamiento y protección necesarios al personal de las comisarías de familia, cada vez que lo requieran para desempeñar sus labores fuera de las instalaciones, o porque la situación atendida lo amerite o para ejecutar las medidas de protección otorgadas por los(las) comisarios(as) de familia.

OCTAVO. INSTAR a la Fiscalía General de la Nación a que organice el traslado a las inspecciones de policía de las funciones transitorias de policía judicial que viene asignando a las comisarías de familia, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 47 de la Ley 2126 de 2021.

NOVENO. EXHORTAR al Departamento Administrativo de la Función Pública a que, en coordinación con las entidades competentes, asistan técnicamente y capaciten a las entidades territoriales en la organización e implementación de las comisarías de familia, su creación, la modificación de la planta de personal, el ajuste a los manuales de funciones y competencias laborales y el desarrollo e implementación de un protocolo de acciones de promoción, prevención e intervención de los factores de riesgos psicosociales del personal que las integran.

DÉCIMO. INSTAR al Ministerio de las Tecnologías de Información y Comunicaciones, a brindar el apoyo que se requiera para garantizar el acceso a la justicia familiar de manera virtual a la población ubicada en las zonas rurales, apoyando a las alcaldías distritales y municipales en la creación de estrategias de apropiación digital en la población y al Ministerio de Justicia y del Derecho en el programa especial de priorización para la implementación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones de las Comisarías de Familia.

UNDÉCIMO. ASIGNAR a la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 8. Para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer el seguimiento de lo dispuesto en la presente directiva.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

SILVANO GÓMEZ STRAUCH

Viceprocurador General de la Nación con funciones de Procurador General de la Nación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINAS>

1. Disponible en https://www.un.org/es/about-us/universal-declaration-of-human-riqhts

2. Adoptada el 9 de junio de 1994 en Belém do Para (Brasil), ratificada por Colombia mediante la Ley 248 de 1995. Disponible en https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-61.html#:~:text=EN%20FE%20DE%20LO%20CUAL.Convenci%C3%B3n%20de%20Belem%20do%20Par%C3%A1%22.

3. La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, ratificada por Colombia mediante la Ley 51 de 1981 y está disponible en https://www.ohchr.orq/es/instruments-mechanisms/instruments/convention-elimination-all-forms-discrimination- against-women. El Protocolo fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1999, aprobado en Colombia mediante la Ley 984 de 2005 y está disponible en https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/optional- protocol-convention-elimination-all-forms

4. El Gobierno de Colombia ejerció la facultad del artículo 10 del Protocolo y declaró no reconocer la competencia del Comité en los eventos de los artículos 8 y 9 del instrumento.

5. Esta norma ha sido profundizada por las Leyes 294 de 1996 (desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y dicta normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar), 575 de 2000 (reforma parcialmente la Ley 294 de 1996), 599 de 2000 (Código Penal), 640 de 2001 (hoy derogada por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022), 742 de 2002 (aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional), 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), 882 de 2004 (modifica el artículo 229 de la Ley 599 de 2000, relativo al delito de violencia intrafamiliar), 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), 1181 de 2007 (modifica el artículo 233 de la Ley 599 de 2000, relativo al delito de inasistencia alimentaria), 1257 de 2008 (dicta normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres), 1542 de 2012 (garantiza la protección y diligencia de las autoridades en la investigación de los presuntos delitos de violencia contra la mujer y elimina el carácter de querellables y desistió les de los delitos de violencia intrafamiliar e inasistencia alimentaria) y 1959 de 2019 (modifica y adiciona artículos de la Ley 599 de 2000 y la Ley 906 de 2004 en relación con el delito de violencia intrafamiliar).

6. Artículo 5 de la Ley 2126 de 2021.

7. Ver cifras años 2020, 2021, 2022 y 2023 (a 30 de junio), en httpsV/www.medicinalegal.gov.co/cifras-estadisticas/boletines- estadisticos-mensuales

8. Las comisarías de familia fueron creadas en Colombia por el decreto 2737 de 1989 y, entre sus funciones, estaba la de actuar en los casos de conflictos familiares. Posteriormente, se reformaron en la Ley 1098 de 2006, que les asignó, entre otras funciones, las de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.

9. Responsable de construir los lineamientos técnicos para el desarrollo de sus actividades.

10. Artículo 47 y literal b del artículo 48 de la Ley 2126 de 2021.

11. Artículo 1 de la Ley 2126 de 2021.

12. Numerales 1, 2 y 3 del artículo 277 Constitución Política.

13. Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021

14. Vigilancia superior a la garantía de los derechos desde la perspectiva de género. Comisarías de Familia. Línea de Base Nacional. Procurando La Equidad 6 y 7, Procuraduría General de la Nación, 2011. Ver enhttps://www.procuraduria.gov.co/portal/media/docs/Procurando6ene1212(2).pdfgy https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/docs/PROCURANDQ7 WEB final nov 23(1),pdf

15. https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/docs/Procurando6ene1212(2).pdf y

https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/docs/PROCURANDO7 WEB final nov 23(1). pdf

16. Segunda Vigilancia Superior a las Comisarías de Familia - Seguimiento Línea base 2010. Ver en https://www.procuraduria.qov.co/portal/media/docs/Sequnda%20Viqilancia%20Procuraduria%20-%20PDF%20Final.pdf

17. Comisarías de Familia. Verificación del avance en el fortalecimiento de infraestructura, equipo interdisciplinario y salud ocupacional. Ver en https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/docs/ComisariasdeFamiliaVerificaciondelavance2021.pdf ”

18. Requerimiento del 19 de mayo de 2023.

19. Artículo 8 Ley 2126 de 2021- Composición del equipo interdisciplinario

20. Oficios enviados en el periodo 2021-2023.

21. Artículo 83 de la Ley 2294 de 2023[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida".

22. Dispersión de la población, altos índices de la problemática objeto de su competencia e insuficiencia de la oferta existente.

23. Conforme a la Ley 982 de 2005, "[flor la cual se establecen normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas y se dictan otras disposiciones".

24. En los términos del parágrafo 2 del artículo 16 de la Ley 2126 de 2021.

25. El parágrafo 1 del artículo 203 de la Ley 2294 de 2023 amplió su entrada en vigencia hasta el 1 de julio de 2024.