RESOLUCIÓN SSPD - 20191000042345 DE 2019

(octubre 15)

Diario Oficial No. 51.114 de 22 de octubre 2019

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

<NOTA DE VIGENCIA: Resolución derogada por la Resolución 42045 de 2020>

Por la cual se adopta la Política de Prevención del Daño Antijurídico de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la vigencia 2019.

LA SUPERINTENDENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS,

en ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere los numerales 33 y 34 del artículo 7o del Decreto 990 de 2002,

CONSIDERANDO:

Que el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, es una entidad descentralizada de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada por la Constitución de 1991.

Que de acuerdo con el Decreto 990 de 2002, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene como objetivo la protección y promoción de los derechos y deberes de usuarios y prestadores de servicios públicos, a través del cumplimiento de las funciones generales de inspección, vigilancia y control de las empresas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible.

Que a través del Decreto 1716 de 2009; compilado en el Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015⁽¹⁾, se reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009⁽²⁾, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998⁽³⁾ y el Capítulo V de la Ley 640 de 2001⁽⁴⁾, todo lo anterior relacionado con la conciliación extrajudicial y en especial sobre las funciones de los comités de conciliación de las entidades públicas.

Que en el artículo 2.2.4.3.1.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, se define al Comité de Conciliación como una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre la prevención del daño antijurídico y la defensa de los intereses de la Entidad.

Que el Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015 en los numerales 1 y 2 del artículo 2.2.4.3.1.2.5 dispuso que son funciones de los Comités de Conciliación de las entidades públicas: “Formular y ejecutar políticas de prevención del daño antijurídico” y “Diseñar las políticas generales que orientarán la defensa de los intereses de la entidad”.

Que en virtud de lo anterior y mediante Resolución SSPD número 20161300064605 del 5 de diciembre de 2016, se reglamentó el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante “Superservicios”), estableciendo, entre otras, las siguientes funciones:

“1. Formular y ejecutar políticas de prevención del daño antijurídico.

2. Diseñar las políticas generales que orientan la defensa de los intereses de la Entidad.

3. Estudiar y evaluar los procesos que cursen o hayan cursado en contra del ente para determinar las causas generadoras de los conflictos, el índice de condenas, los tipos de daños por los cuales resulta demandado o condenado, y las deficiencias en las actuaciones administrativas de la Entidad, así como las deficiencias de las actuaciones procesales por parte de los apoderados, con el objeto de proponer correctivos”.

Que el Comité de Conciliación formula, orienta, coordina, define, adopta y ejecuta las políticas en materia de gestión judicial y de prevención del daño antijurídico en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Que la Circular número 03 del 20 de junio de 2014, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante “ANDJE”) estableció la metodología para la formulación e implementación de políticas de prevención, señalando en el numeral 1.4 la obligación para las entidades públicas del orden nacional, de adoptar mediante resolución: las políticas de prevención de conductas antijurídicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos.

Que la ANDJE, mediante la Circular número 06 del 6 de julio del año 2016, indicó que, para realizar la política de prevención del daño antijurídico, debería implementarse la metodología elaborada por la misma ANDJE, que se encuentra en el “Manual para la elaboración de políticas de prevención del daño antijurídico” y que establece, para el efecto, los siguientes pasos:

“1. Identificación de las actividades litigiosas de la Entidad en donde se debe analizar: 1.1 Tipo de Insumo. 1.2 Tipo de Acción. 1.3 Causa General. 1.4 Frecuencia. 1.5 Valor.

2. Análisis de las causas primarias o subcausas donde se estudia: 2.1 Causa General Priorizada. 2.2 Hechos. 2.3 Causas Primarias o Subcausas. 2.4 frecuencia. 2.5. Valor. 2.6 Área Generadora de la Conducta. 2.7 Previsibilidad. 2.8 Prioridad.

3. Plan de Acción donde se debe tener en consideración: 3.1 Causas Primarias o Secundarias. 3.2 Medida ¿Qué hacer? 3.3 Mecanismo ¿Cómo hacerlo? 3.4 Cronograma ¿Cuándo hacerlo? 3.5. Responsable ¿Quién lo va a hacer? 3.6 Divulgación.

4. Seguimiento y Evaluación: 4.1 Medida. 4.2 El mecanismo. 4.3 Indicador de Gestión. 4.4. Indicador de Resultado. 4.5 Indicador de Impacto”.

Que la metodología previamente indicada se encuentra desarrollada en el documento de la política de prevención del daño antijurídico adjunto a la presente resolución, la cual fue formulada con el acompañamiento y orientación de la ANDJE y la elaboración del Plan de Acción que hace parte integral de la presente política, coordinado con las áreas responsables de las actividades incluidas.

Que la Política de Prevención del Daño Antijurídico formulada por el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica de la Superservicios y avalada con el desarrollo de los pasos metodológicos número 1, 2, 3 y 4, establecidos por la ANDJE, fue aprobada por sus miembros en sesión del 26 de agosto del presente año, como consta en el Acta de Comité número 18.

Que la política de prevención del daño antijurídico antes mencionada, fue aprobada por la ANDJE, mediante radicado número 20193010172441-SA del 21 de agosto del presente año.

Que la política de prevención del daño antijurídico para la vigencia 2019, está orientada a evitar los riesgos de sentencias judiciales en contra y fortalecer la función administrativa que se adelanta en virtud de los recursos interpuestos contra las decisiones que resuelven los procesos administrativos sancionatorios, so pena de perder la competencia conforme lo dispuesto en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como reforzar los controles que permitan prevenir y evitar la ocurrencia de la figura, permitiendo disminuir los hechos generadores de alta litigiosidad contra la Entidad.

Que para este año se decidió por parte del Comité de Conciliación y Defensa Jurídica de la Superservicios priorizar la subcausa denominada “Inobservancia del contenido normativo del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, dando lugar a que opere la pérdida de competencia para resolver el recurso debidamente interpuesto”, habida cuenta que esta es una de las razones por las cuales la Entidad resultó condenada, en una alta medida, durante la vigencia 2017.

Que al tomar las medidas establecidas en la política de prevención del daño antijurídico correspondiente al 2019, se espera mitigar la alta litigiosidad de la Superservicios frente a este aspecto, el cual está íntimamente relacionado con el silencio administrativo positivo; esperando tener un impacto positivo en la disminución de demandas y condenas, a través de la optimización de la función administrativa y el mejoramiento de las prácticas de defensa jurídica.

Que en virtud de lo anteriormente expuesto,

RESUELVE:

ARTÍCULO 1o. Adoptar la Política de Prevención del Daño Antijurídico y Defensa Judicial de la Superservicios, correspondiente a la vigencia 2019, contenida en los anexos que hacen parte integral de la presente resolución, de acuerdo con la parte considerativa de la presente resolución.

ARTÍCULO 2o. La política de prevención del daño antijurídico adoptada, podrá ser actualizada por el Comité de Conciliación en el marco de sus competencias.

ARTÍCULO 3o. Las áreas responsables de las actividades establecidas en el Plan de Acción deberán implementar las acciones y cumplir con los indicadores señalados en la política que se adopta a través del presente acto administrativo.

ARTÍCULO 4o. Comunicar la presente resolución a las áreas de la Superservicios encargadas de su ejecución de acuerdo con el plan de acción de la política adoptada.

ARTÍCULO 5o. La presente resolución será publicada en el Diario Oficial y en la página web de la Superservicios, sin perjuicio de que puedan adelantarse actividades tendientes a la difusión, implementación y seguimiento de la política adoptada, desde la fecha de su expedición.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., 15 de octubre de 2019.

La Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios,

Natasha Avendaño García.

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (SSDP) COMITÉ DE CONCILIACIÓN Y DEFENSA JURÍDICA  POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO PARA LA VIGENCIA 2019 ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCIONES  DERIVADAS DE LA FACULTAD DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL  VIGENCIA 2019

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) mediante Resolución SSPD 20141300054295 del 1 de diciembre de 2014, adoptó la formulación de la política de prevención del daño antijurídico de manera anual para la Entidad como política institucional, con el propósito de fijar el marco normativo mediante el cual se busca disminuir la litigiosidad, evitando la causación de daño antijurídico desde el interior de la Entidad y optimizar el cumplimiento de las funciones propias de la Superintendencia bajo la observancia de los derechos de todos los usuarios y prestadores de servicios públicos domiciliarios, colaboradores del Estado que trabajan para la Entidad, el Estado mismo y los ciudadanos en general.

En ese sentido, la SSPD como Entidad Pública del Orden Nacional, está en la obligación de atender y dar cumplimiento a las Circulares 03 de 2014 y 06 de 2016 proferidas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), respecto de la aplicación de la metodología para la formulación de la política pública de prevención del daño antijurídico.

El Decreto 1069 de 2015 señala como una de las funciones de los comités de conciliación, la de prevenir el daño antijurídico y en esa medida, esta Superintendencia, dando cumplimiento a lo señalado en la ley, no solo da cumplimiento a esta función, sino que además, lo hace bajo los parámetros y lineamientos que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ha establecido para ese fin.

En cumplimiento de lo anterior, la SSPD envió oportunamente la política de prevención del daño antijurídico vigencia 2019 a la ANDJE, en el mes de diciembre de 2018, para aprobar la aplicación de su metodología: en esta política de prevención.

Por ello, el presente documento contiene no solo la aplicación de la metodología para la formulación de la política de prevención del daño antijurídico diseñada por la ANDJE, sino que además, establece el enfoque que esa política de prevención tendrá para esta Superintendencia en relación con la causa general que genera mayor litigiosidad.

A continuación, se describe la aplicación de la metodología para la política de prevención del daño antijurídico de la SSPD vigencia 2019, así:

I. Identificación de la actividad litigiosa.

En esta primera etapa es indispensable contar con los insumos necesarios para conocer el mapa de litigiosidad de la SSPD, tomando el año inmediatamente anterior a la formulación, como quiera que es el último año con el que se cuenta con la litigiosidad completa en toda la vigencia desde enero hasta diciembre. En esa medida, y en cumplimiento de la metodología, la SSPD tomó la vigencia 2017 desde el mes de enero hasta diciembre, relacionando no solo las condenas y demandas como principal insumo, sino que se incluyeron además, las solicitudes de conciliación.

Luego de relacionar todas las demandas, condenas y solicitudes de conciliación en toda la vigencia 2017, se indicaron las causas generales que llevaron a agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, las demandas y las condenas. De allí, en razón a los criterios de frecuencia y valor que recomienda la ANDJE, se priorizó la causa general ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCIONES DERIVADAS DE LA FACULTA O DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL.

El cuadro que se expone a continuación refleja a nivel nacional, lo ya expuesto usando como insumo conciliaciones, demandas y condenas, tipo de acción o medio de control, la causa general según la parametrización de Ekogui, la frecuencia y el valor de las pretensiones en el caso de las demandas y el valor real de la condena, en el caso de los fallos en contra de la SSPD:

II. Análisis de las causas primarias o subcausas

Para priorizar la causa general, se tomó en cuenta que es una de las que presenta mayor frecuencia, valor y que a su vez es prevenible por parte de la Entidad, razón por la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios decidió priorizar la causa general denominada ilegalidad de los actos administrativos en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control.

Una vez priorizada la causa general, el paso a seguir consiste en identificar las causas primarias o subcausas, es decir, las razones que se presentan al interior de la SSPD y que pueden generar un daño antijurídico que a su turno, se refleja en la causa general priorizada. Dicho de otra forma, se identifican las situaciones por las cuales la SSPD fue condenada por nulidad y restablecimiento del derecho a causa de la ilegalidad de los actos administrativos en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia, y control.

En cumplimiento de la anualidad de la política de prevención, la subcausa que se indica en esta política, ya había sido identificada en las políticas de prevención de años anteriores como quiera que, se busca mantener claramente señalada esa causa primaria hasta que desaparezca completamente, esto es, hasta que el plan o planes de acción implementados cada año, logren contrarrestarlas evitando generar el ciclo de defensa jurídica, al menos por esa situación.

Como es válido en la política de prevención, pueden existir variaciones, nuevas subcausas, nuevas priorizaciones, etc. Por tal motivo, para este año, la Superintendencia ha realizado ajustes en la redacción de esa misma subcausa para tener mayor precisión al momento de medir los resultados en este proceso de perfeccionar la labor de prevención, tal como la ANDJE lo ha reiterado en varias oportunidades gracias a los talleres y asesorías recibidas.

En ese orden de ideas, a continuación, exponemos el paso dos con la causa general priorizada obedeciendo a los criterios de mayor frecuencia y mayor valor frente a las que son prevenibles por la misma Entidad, para enlistar la subcausa que con el apoyo institucional, fue posible identificar:

La causa primaria priorizada para este plan de acción se sustenta así:

Inobservancia del contenido normativo del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, dando lugar a que opere la pérdida de competencia para resolver el recurso debidamente interpuesto:

Esta subcausa se identifica por la existencia de casos en los cuales se contraviene lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, respecto a la ocurrencia del SAP a favor del investigado y problemas de interpretación de la norma frente a los supuestos de procedencia del mismo, dados por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

El artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, señala dos supuestos en los siguientes términos:

a) El primero referido a la caducidad de la facultad sancionatoria, así:

“Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer la sanción caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que imponga la sanción debe haber expedido y notificado. (…)”.

b) El segundo supuesto que trae el artículo, tiene relación con la subcausa señalada, referida a la pérdida de competencia y procedencia del silencio administrativo positivo:

“(...) Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos so pena de pérdida de competencia en un término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”.

Frente a esta última parte, se observan ciertas situaciones en las cuales el acto administrativo mediante el cual se resuelve el recurso contra el acto que impone la sanción por ocurrencia del silencio administrativo positivo, su expedición y consecuente notificación, se surte por fuera del año, incumpliendo de manera evidente el contenido normativo referenciado y, por ende, siendo esta una de las situaciones que se pretende atacar con esta subcausa. Adicionalmente, existen otras circunstancias que comportan problemas de interpretación para determinar si se aplica o no los efectos de la misma, como ocurre con los casos de indebida notificación o notificación por fuera del año.

III. Plan de acción

Para diseñar el plan de acción, la SSPD ha decidido priorizar para la vigencia 2019, solo una subcausa que, basada en los criterios de frecuencia, valor y que esta sea prevenible por parte de la Entidad, se considera prioritaria trabajar a través de un plan de acción sólido y que genere resultados próximos.

Para esta vigencia, fue necesario tomar una causa primaria como quiera que solo sobre ella es posible implementar este plan de acción. Cabe recordar que como bien lo ha explicado la ANDJE en años anteriores, lo prioritario no implica necesariamente que sea obligatorio para la Entidad trabajarlo en ese mismo año pues existen diferentes razones por las cuales, puede tener un nivel alto de prioridad, pero por aspectos tales como recursos, etc., solo la Entidad determina aquello que puede trabajar o no, en determinada vigencia.

Así las cosas, la subcausa que será trabajada para esta vigencia 2019 basadas en los criterios de frecuencia y valor, es la “Inobservancia del contenido normativo del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, dando lugar a que opere la pérdida de competencia para resolver el recurso debidamente interpuesto”.

En cuanto a la medida adoptada para la subcausa priorizada, es decir “Inobservancia del contenido normativo del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, dando lugar a que opere la pérdida de competencia para resolver el recurso debidamente interpuesto”, será la consistente en la elaboración de un mecanismo que lleve el control de tiempos y alertas de los recursos interpuestos a fin de que sean resueltos y notificados en tiempo, es decir, dentro del año que establece la ley para tal fin; para ello se busca con el mecanismo planteado, que las Direcciones Territoriales y/o la Dirección General Territorial, además del control de términos que se hace por intermedio de la plataforma ORFEO al interior de la SSPD, hagan sus propios seguimientos a los tiempos y tengan sus propias alertas a fin de evitar que se siga presentando la pérdida de competencia para resolver los recursos debidamente interpuestos contra las decisiones que imponen la sanción, y como consecuencia permitir la configuración del SAP a favor del peticionario. Igualmente, y para los eventos en que proceda, como parte de la medida a adoptar se busca que el área encargada de resolver los recursos, habiéndose sobrepasado el término concedido por la norma, verifique y dé una adecuada y correcta aplicación de la salvedad de que trata la Sentencia C-875 de 2011 proferida por la Corte Constitucional, frente a los casos de fuerza mayor y caso fortuito, que impiden el cumplimiento del año de que trata la ley.

El plan de acción propuesto dentro de la presente política busca exclusivamente mejorar y fortalecer el procedimiento al interior de la Entidad en materia de sanciones por silencios administrativos positivos a través de la optimización de la función administrativa y el mejoramiento de las prácticas de defensa jurídica.

Importante destacar, que las actividades propuestas dentro del plan de acción, no requieren de un presupuesto adicional para su implementación debido a que las mismas deben ser ejecutadas por el recurso humano de la SSPD en el marco de las funciones y obligaciones previamente establecidas en sus cargos y contratos. En relación con los desplazamientos que se requieran ejecutar, se harán con recursos asignados a cada área por concepto de viáticos.

IV. Indicadores.

En este último paso de la Política de Prevención del Daño Antijurídico, se formulan los indicadores que darán cuenta del cumplimiento del plan de acción. Es importante conocer con claridad no solo si la política fue implementada, sino que, además, los datos que al terminar la vigencia de implementación, nos arrojen estos indicadores, permitirá analizar aspectos tales como:

- El esquema planteado para contrarrestar la subcausa priorizada

- Si se cumplieron todas las actividades y en los tiempos planeados

- Si con el diseño del mecanismo se logró dar cumplimiento a la medida

- Si la medida diseñada era la adecuada para mitigar la subcausa o si era suficiente

- Si se debe seguir desarrollando el mismo plan o debe modificarse.

Los anteriores son apenas algunos de los aspectos que se desprenden de los datos que arrojan los indicadores permitiendo medir la idoneidad, eficacia y eficiencia de las medidas adoptadas en la presente política. Por tal motivo, su formulación no está sujeta nada más que a lo desarrollado en el plan de acción y deben ser simples para que solo midan aquello que se formuló en el paso tres.

Para esta política, se formularon los tres indicadores propuestos por la ANDJE, siendo estos los siguientes:

Claro lo anterior, los indicadores de gestión, fueron formulados teniendo en cuenta los mecanismos, los de resultado en relación con las medidas y finalmente, los de impacto, dando cuenta de las subcausas, indicadores que la misma agencia nos apoya en su elaboración gracias a las asesorías, que recibimos por parte de ese ente rector.

V. Estrategia para la divulgación de la Política de Prevención del Daño Antijurídico.

Una vez revisada y aprobada la Política de Prevención del Daño Antijurídico por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y por el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica de la SSPD, se enviará al Despacho de la Superintendente para que sea adoptada mediante acto administrativo y su socialización se hará mediante memorando a todas las dependencias de la Superintendencia, mismo que podrá ser consultado en el expediente virtual general de prevención del daño antijurídico número 2014132610300345E creado para este fin exclusivo en la plataforma Orfeo de la Superservicios.

La política se socializará a la Dirección General Territorial y a sus Direcciones Territoriales, durante la vigencia 2019 con el apoyo del Grupo de Comunicaciones de la SSPD, así mismo se reforzará la divulgación de la política de prevención a través de las carteleras electrónicas y otros medios internos que sirvan para tal fin.

Cordialmente,

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica,

Ana Karina Méndez Fernández.

NOTAS AL FINAL:

1. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Justicia y del Derecho”.

2. “Por medio del cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia”.

3. “Por el cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

4. “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.