CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024)
Expediente: 05001-23-33-000-2015-02453-01 (68433)
Demandante: Municipio de Medellín
Demandada: Denominación Misión Panamericana de Colombia
Medio de control: Controversias contractuales
Asunto: Sentencia de segunda instancia
Temas: JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO JUEZ NATURAL DEL
CONTRATO ESTATAL / la jurisdicción se extiende a todos los contratos estatales, al margen de que se trate de contratos regidos por el derecho privado / VIGENCIA DE LAS LEYES PROCESALES FRENTE A LA EXIGIBILIDAD DE LOS REMEDIOS CONTRACTUALES / Se
entienden integradas a los contratos las leyes vigentes al momento de su surgimiento, salvo las que reglamentan la ritualidad del acceso a la administración de justicia, que serán las vigentes para el momento del reclamo / PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - ARTÍCULO 55 DE LEY 80 DE 1993 / Aplica para las acciones de carácter civil, penal y disciplinario impetradas contra los intervinientes en la actividad contractual del Estado, por la infracción de las normas previstas en el Estatuto General de la Contratación Pública y normas concordantes, más no por la falta de cumplimiento de las obligaciones previstas en los contratos estatales. / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES/ cauce procesal definido por la ley para los pleitos como el sub judice, en los que se reclama el incumplimiento de las obligaciones convenidas en un negocio jurídico.
Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que declaró la caducidad de la acción.
La controversia versa en torno a la terminación de dos contratos de comodato y la consecuencial restitución de los inmuebles entregados.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
1. Corresponde a la decisión adoptada el 3 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la caducidad de la acción de la demanda presentada1 por el municipio de Medellín en contra de
1 El 5 de agosto de 2015, folio 29 C1.
2. Denominación Misión Panamericana de Colombia, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos se enuncian a continuación.
Hechos
3. El municipio de Medellín suscribió con Denominación Misión Panamericana de Colombia dos contratos de comodato, por 20 años cada uno, sobre dos bienes inmuebles de su propiedad, a saber: (i) contrato 70 del 30 de septiembre de 1991, por medio del cual entregaba un lote de terreno ubicado en la calle 76B entre carreras 84 y 85A; y (ii) contrato 54 del 20 de octubre de 1992, por el que entregaba un lote de terreno ubicado entre las carreras 80 y 83 con calle 79; ambos inmuebles debían ser destinados para uso educativo prescolar. En los contratos se dispuso que toda mejora que ejecutara el comodatario sería de propiedad del municipio comodante.
4. El plazo convenido venció el 30 de septiembre de 2011 para el contrato 70 de 1991, y el 20 de octubre para el contrato 54 de 1992; sin embargo, llegadas las fechas, Denominación Misión Panamericana de Colombia, quien construyó allí el jardín infantil y el colegio Denominación Misión Panamericana Colombo Sueco, no restituyó los inmuebles, pese a que era esa su obligación, de acuerdo con la naturaleza de los negocios jurídicos celebrados.
Pretensiones
5. El municipio de Medellín solicitó (i) declarar terminados los contratos de comodato
70 del 30 de septiembre de 1991 y 54 del 20 de octubre de 1992; (ii) como consecuencia de lo anterior, ordenar a Denominación Misión Panamericana de Colombia restituir los inmuebles con sus mejoras; además, (iii) declarar que el municipio de Medellín no está obligado a pagar las expensas de conservación de que trata el artículo 965 del Código Civil; y (iv) condenar en costas a Denominación Misión Panamericana de Colombia2.
Contestación de la demanda
6. Denominación Misión Panamericana de Colombia omitió pronunciarse en la oportunidad legal correspondiente.
Alegatos en primera instancia
7. Agotado el período probatorio3, la parte demandante reiteró lo expuesto en la
2 Folio 25 C1.
3 El Tribunal tuvo como pruebas las copias de los contratos 70 de 1991 y 54 de 1992, los certificados de Libertad y Tradición de los inmuebles identificados con las matrículas 5257729 y 5257730, el informe técnico de estudio
demanda, agregando que Denominación Misión Panamericana de Colombia reconoció extraprocesalmente la falta de restitución de los inmuebles y la inexistencia de contrato que la justificara. La parte demandada alegó que en su momento se llevaron a cabo tratativas para alcanzar un nuevo contrato de comodato, pero la falta de acuerdo sobre la titularidad de las mejoras construidas frustró su resultado, no obstante, en la medida en que ya Denominación Misión Panamericana de Colombia renunció a las mejoras, las pretensiones del municipio carecían de causa4. El Ministerio Público solicitó acceder a las pretensiones, pero junto con medidas que garanticen la protección del derecho fundamental de los niños inscritos en los colegios que funcionan en los inmuebles.
Los fundamentos de la sentencia impugnada
8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, después de hacer un recuento de la naturaleza, alcances y características del contrato de comodato sobre bienes fiscales, declaró la caducidad del medio de control.
9. Expuso que las reglas de caducidad aplicables al contrato de comodato 70 de 1991 eran las dispuestas en el Código Contencioso Administrativo, pues el plazo del comodato terminó el 30 de septiembre de 2011, cuando ese cuerpo normativo estaba vigente, mientras que para el contrato de comodato 54 del 20 de octubre de 1992, eran las previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto el término del comodato venció el 20 de octubre de 2012.
10. Explicó que aun cuando eran contratos que por su naturaleza contenían obligaciones de ejecución continuada o sucesiva y que debían someterse a liquidación, la gratuidad pactada en su clausulado los relegaba de satisfacer ese requisito, especialmente cuando también se dejó claro en su contenido que los elementos patrimoniales accesorios como las obras de conservación y uso de los inmuebles estaban a cargo del comodatario, y las mejoras construidas eran de
de inmuebles de la Unidad de Administración de Bienes Inmuebles de Medellín, las comunicaciones cruzadas entre el municipio y Denominación Misión Panamericana de Colombia, la certificación de existencia y representación legal de Denominación Misión Panamericana de Colombia expedida por el Ministerio del Interior, certificados catastrales de los inmuebles identificados con las matrículas 5257729 y 5257730, la sentencia condenatoria del 19 de diciembre de 2012 expedida en el trámite de una acción popular que deprecaba la protección al derecho a la educación de los menores estudiantes de los colegios construidos en los lotes entregados en comodato, la sentencia del 9 de agosto de 2013 por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó esta última y las declaraciones testimoniales del señor Bedoya Cardona en calidad de integrante de la Unidad de Administración de Bienes Inmuebles de Medellín.
4 “la causa de la presente controversia contractual, ya no existe, pues tal como lo acepta la apoderada del Municipio y el testigo, Denominación Misión Panamericana ha renunciado expresamente a las mejoras que ha construido en los inmuebles dados en comodato por el Municipio de Medellín. Ha habido varios acercamientos entre las dos entidades para suscribir de nuevo los contratos de comodato. Segundo que Denominación Misión Panamericana de Colombia ha cumplido eficientemente con sus obligaciones derivadas de los contratos de comodato y ha superado las expectativas que el Municipio tenía en ellos al conceder en comodato los lotes objeto del presente proceso”.
propiedad del comodante, luego no había razón para un cruce de cuentas como condición a tener en cuenta en el análisis del ejercicio oportuno de la acción.
11. Puso de presente que como los contratos de comodato terminaron por extinción del plazo en las fechas indicadas y no fueron objeto de prórroga automática o posteriormente convenida, el término de caducidad de 2 años, común a los dos Códigos (CCA y CPACA), venció el 29 de septiembre de 2013 para el contrato 70 de 1991 y el 19 de octubre de 2014 para el contrato 54 de 1992; como la demanda se presentó el 5 de agosto de 2015, el ejercicio del medio de control fue extemporáneo para ambos casos. Condenó en costas al municipio de Medellín.
El recurso de apelación5
12. El municipio de Medellín solicitó la revocatoria del fallo de instancia y solicitó decidir de fondo el asunto, aduciendo que las reglas de la caducidad del CCA y del CPACA no son aplicables a las controversias de restitución de bienes inmuebles, comoquiera que no regulan ese tipo de proceso especial no contractual que se rige por el artículo 385 del CGP y que, al tratarse de un bien fiscal que se caracteriza por su carácter imprescriptible, inalienable e inembargable, es aplicable la tesis expuesta en sentencia del 29 de agosto de 2013 por el Consejo de Estado6, teniendo que evaluarse el ejercicio oportuno de la acción en función del artículo 55 de la Ley 80 de 1993, que dispone un término de prescripción de 20 años.
CONSIDERACIONES
Problema jurídico
13. Corresponde a la Sala establecer las normas aplicables en el caso concreto para efectos de establecer el cómputo de la caducidad de la acción, y si con fundamento en sus reglas, la demanda fue presentada oportunamente.
La naturaleza y el régimen jurídico de los contratos 70 de 1991 y 54 de 1992
14. De conformidad con los documentos allegados, los contratos 70 del 30 de septiembre de 1991 y 54 del 20 de octubre de 1992, son auténticos contratos de
5 Admitido mediante auto del 29 de junio de 2022. Como el recurso se interpuso el 11 de marzo de 2022, le son aplicables las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. En aplicación del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, en tanto no se decretaron pruebas en esta instancia, se prescinde de la presentación de alegatos de conclusión.
6 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SECCIÓN TERCERA / SUBSECCIÓN B / Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO/Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013) / Radicación número: 25000-23-26-000-1998-02194-01(22988) / Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL/Demandado: HANGAR AEROTECNICO LTDA/Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA).
comodato en los términos de los artículos 2200 y siguientes del Código Civil7, negocios jurídicos donde se traslada el uso y disfrute de un bien de manera gratuita, con el consecuente derecho del comodatario que lo recibe de percibir los frutos naturales o civiles que se produzcan, con el compromiso de restituirlo al comodante al finalizar su uso o en el plazo y forma convenida.
15. El comodato es un contrato tipificado en la legislación civil que tiene por características el ser real (art. 1500 C.C.), bilateral (art. 1496 C.C.), principal (art. 1499 C.C.), nominado, intuitu personae y gratuito (art. 1497 C.C.), a partir del cual surgen las siguientes obligaciones principales a cargo de quien recibe el bien en calidad de comodatario: (i) usar la cosa únicamente para el uso convenido o para el uso ordinario propio de su clase, so pena de reparar los perjuicios causados y restituir el bien de forma inmediata (art. 2202 del C.C.); (ii) emplear el mayor cuidado en la conservación de la cosa (arts. 2203 y 2204 del C.C.); (iii) responder del caso fortuito cuando empleó la cosa en un uso indebido o demoró su restitución (art. 2203 del C.C.); y, (iv) restituir la cosa en el tiempo convenido o, a falta de convención, después de su uso, sin perjuicio de que ésta pueda exigirse antes de tiempo si muere el comodatario, o le sobreviene al comodante una obligación imprevista y urgente de la cosa (art. 2205 del C.C.).
16. Atendiendo las características antes anotadas, el objeto de las obligaciones principales de los contratos reseñados recayó sobre unos bienes inmuebles cuya relación se hallaba consignada en la cláusula primera, los cuales entregó el municipio de Medellín –comodante–, a la Denominación Misión Panamericana de Colombia – comodatario–, a título de préstamo de uso y en forma gratuita (cláusula novena) por el término de 20 años contados a partir de la fecha de entrega de los bienes (cláusula cuarta), al cabo de los cuales el comodatario debía retornar o restituir los bienes al comodante (cláusula décima tercera).
17. Por otra parte, aunque en estos contratos de comodato es parte una entidad pública, no son de aquellos negocios jurídicos enlistados en el artículo 16 del Decreto- Ley 222 de 1983, norma vigente al momento de su celebración (años 1991 y 1992) y que consagraba los contratos administrativos del Estado, de manera que reiterando la postura de esta Corporación8, se trata de contratos de derecho privado de la
7 Artículo 2200.- Concepto. – “El comodato o préstamo de uso es un contrato en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso. Este contrato no se perfecciona sino con la tradición de la cosa”.
8 “En el asunto sub – lite, el contrato de Comodato celebrado entre el Municipio de Valledupar y la Empresa Asociativa de Trabajo Comunitario –EATCOM-, es indiscutiblemente de derecho privado de la administración, en la medida en que no se halla enunciado en el listado de la norma contenida por el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, no está regulado por las disposiciones del artículo 80 ibídem y se halla desprovisto de la cláusula de caducidad, por consiguiente, se rige en los aspectos de orden sustancial por las normas civiles contenidas en el Título XXIX del Código Civil y su juzgamiento, inicialmente, correspondía a la jurisdicción ordinaria, según lo preceptuaba el artículo 17 del Decreto Ley 222 de 1983”, CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO
administración en los términos del inciso segundo del artículo 16 ibidem9, que en lo no regulado por la Ley 9 de 1989 y el Decreto 777 de 1992, se rigen en los aspectos de orden sustancial por las normas de derecho privado contenidas en el Título XXIX del Código Civil, sin ser de aquellos de forzosa liquidación10, trámite que tampoco fue acordado bajo el clausulado de los negocios jurídicos en ejercicio de la autonomía de la voluntad.
El régimen procesal aplicable
18. Las controversias provenientes de contratos de derecho privado de la administración como aquellos de comodato que ocupan el sub judice, eran de competencia de la jurisdicción ordinaria según lo preceptuaba el artículo 17 del Decreto Ley 222 de 198311; no obstante, insistiendo en lo ya expuesto por esta Corporación, con la entrada en vigencia de los artículos 32 y 75 de la Ley 80 de 199312 la jurisdicción de lo contencioso administrativo se arrogó tal competencia, al definir el contrato estatal como categoría general omnicomprensiva de todos los negocios jurídicos en los que una entidad estatal es parte, salvo taxativas excepciones, al margen de que se encuentren sometidos a las reglas del derecho privado o no, y al establecer al juez de lo contencioso administrativo como el juez natural del contrato estatal.
19. La Ley 153 de 188713 señala en su artículo 38 que “en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, pero es clara en definir en el numeral 2 de dicha norma que ello no incluye las leyes procesales “concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato”, las cuales, conforme con el artículo 40 Ídem, “prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”, sin perjuicio de que “los términos que hubieren comenzado a correr” se sigan rigiendo por aquellas leyes
ADMINISTRATIVO / SECCIÓN TERCERA/SUBSECCIÓN A / Consejera ponente: GLADYS AGUDELO
ORDÓÑEZ (E) / Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil once (2011) /Radicación número: 20001-23-31- 000-1997-03550-01(15686) /Actor: EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO COMUNITARIO –EATCOM / Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR.
9 “Son contratos de derecho privado de la administración los demás, a menos que ley especial disponga en sentido contrario, y en sus efectos estarán sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad”.
10 Los contratos 70 del 30 de septiembre de 1991 y 54 del 20 de octubre de 1992 se suscribieron en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, en los términos del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 y al no incurrir en uno de los supuestos de los descritos en el artículo 287 Idem., no requieren liquidación.
11 “ARTICULO 17. DE LA JURISDICCIÓN COMPETENTE. La calificación de contratos administrativos determina que los litigios que de ellos surjan son del conocimiento de la justicia contencioso administrativa; los que se susciten con ocasión de los contratos de derecho privado, serán de conocimiento de la justicia ordinaria”.
12 “ARTÍCULO 75. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa (…).”
13 Relativa a las reglas generales sobre validez y aplicación de las leyes, Parte Primera.
vigentes para cuando el respectivo término hubiera iniciado14.
20. Teniendo como marco lo expuesto, las reglas procesales aplicables a la presente controversia son aquellas vigentes para el momento de presentación del reclamo judicial por el incumplimiento de Denominación Misión Panamericana de Colombia de reintegrar los lotes recibidos en comodato, las que para el caso sub judice corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), teniendo en cuenta que el municipio de Medellín radicó la demanda el 5 de agosto de 201515, esto es, con posterioridad al 1 de julio de 2012 cuando entró en vigor esa codificación.
El término de prescripción previsto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993
21. Advierte la Sala que no pueden confundirse las reglas de oportunidad del ejercicio oportuno del reclamo judicial en materia contractual (caducidad) con las disposiciones relativas a la prescripción de “las acciones de responsabilidad contractual” de las entidades, servidores públicos, contratistas, consultores, interventores y asesores a las que refiere el artículo 5516 de la Ley 80 de 1993, aplicable a los eventos descritos en el artículo 5217 Idem.
22. Las disposiciones antes indicadas responden al principio de responsabilidad del artículo 26 Idem18, que impone deberes de seriedad, respeto y acatamiento de los
14 “La Sala ha precisado que, aunque el numeral 1. del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 no incluyó la referencia específica a los aspectos relacionados con i) los términos que hubieren empezado a correr y ii) las actuaciones y diligencias ya iniciadas, ello encuentra explicación en cuanto a que, el propósito general del artículo 38 es regular la aplicación de las normas sustanciales en materia contractual ante el tránsito de legislación y sólo por excepción se ocupó de los asuntos procesales respectivos, mientras que, por el contrario, el propósito general del artículo 40 sí es, precisamente, el de ocuparse de señalar las reglas aplicables en asuntos procesales en caso de conflicto de leyes en el tiempo y al mismo se debe acudir cuando se trata de entender en su integridad el alcance de la excepción consagrada en el numeral 1. del citado artículo 38 cuyo contenido, en modo alguno pretendió consagrar reglas diferentes, especiales u opuestas a las del aludido artículo 40 para los casos de reclamar en juicio derechos derivados de los contratos”. CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SECCIÓN TERCERA/SUBSECCIÓN A / Consejera ponente: GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ (E) / Bogotá, D. C.,
nueve (9) de febrero de dos mil once (2011) /Radicación número: 20001-23-31-000-1997-03550-01(15686) /Actor: EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO COMUNITARIO –EATCOM / Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR.
15 Folio 29 C1.
16 “De la Prescripción de las Acciones de Responsabilidad Contractual La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte
- años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años”.
- Comodato No. 070 del 30 de septiembre de 1991, constituido sobre el bien fiscal, lote de terreno ubicado en la calle 76 B entre carreras 84 y 85 A, el cual es de propiedad del Municipio de Medellín según escritura pública No. 3375 de diciembre de 1977 Notaria 10 del Círculo de Medellín; y matricula inmobiliaria 5257729, donde funciona el JARDÍN INFANTIL del COLEGIO DENOMINACIÓN MISIÓN PANAMERICANA
- Comodato no. 054 del 20 de octubre de 1992 constituido sobre un bien fiscal lote de terreno ubicado en la carrera 80 y 83 con calle 79 según escritura pública 1747 del 30 de septiembre de 1992 del Municipio de Medellín, matricula inmobiliaria 5257730, donde funciona el COLEGIO DENOMINACIÓN MISIÓN PANAMERICANA COLOMBO SUECO, actualizada su nomenclatura por La Oficina de Catastro según Resolución no. 8589 de 2008, siendo la dirección actual cra 83 no. 78-30.
17 “De la Responsabilidad de los Contratistas Los contratistas responderán civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley. Los consorcios y uniones temporales responderán por las acciones y omisiones de sus integrantes, en los términos del artículo 7o. de esta Ley”.
18 Del Principio de Responsabilidad. En virtud de este principio:
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
2o. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
lineamientos imperativos y de obligatorio cumplimiento que reglan la contratación estatal y que resultan exigibles sin reparos a todos los actores que intervienen en el ejercicio de la actividad contractual del Estado, incluyendo por supuesto a los contratistas y, en este sentido, se integran al sistema de control que previó el legislador para sancionar las conductas que a la luz del Estatuto General de la Contratación Pública y sus normas complementarias resultan prohibidas, y que aparejan para el infractor el deber de responder patrimonial, penal y disciplinariamente por su infracción, tal como la exposición de motivos del trámite legislativo del citado artículo 55 lo expresó con claridad:
“X. RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
Como se ha expresado a lo largo de la presente exposición, el proyecto en estudio se inspira en la necesidad de imprimir eficiencia, autonomía y agilidad a la actuación contractual de la administración, eliminando trámites, procedimientos y requisitos innecesarios que han terminado por entrabar y encarecer enormemente una actividad necesaria para el logro de los fines estatales a que alude el artículo 2°. de la Constitución de 1991.
Esta orientación supone, como se ha explicado, un cambio en la concepción de la conducta y de las facultades de los sujetos que intervienen en la contratación, eliminando la presunción de mala fe que parece informar al estatuto vigente.
Se trata de procurar a dichos sujetos, en el marco de unos principios explícitamente señalados, un campo de acción tan amplio y flexible como lo requiere el cumplimiento de los cometidos estatales que directa o indirectamente se les ha encomendado.
Esa mayor autonomía y agilidad de la actuación de los sujetos que intervienen en la contratación exige, correlativamente, un régimen de responsabilidad adecuado a esas finalidades.
El tratamiento de la responsabilidad contractual en el estatuto vigente gira fundamentalmente en torno de la conducta del servidor público y en relación con hechos vinculados exclusivamente a la celebración del contrato (pretermisión de
3o. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos.
4o. Las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia.
5o. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.
6o. Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato.
7o. Los contratistas responderán por haber ocultado al contratar, inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado información falsa.
8o. Los contratistas responderán y la entidad velará por la buena calidad del objeto contratado”.
requisitos o formalidades y contravención de prohibiciones artículos 13 y 290 Decreto 222 de 1983).
El proyecto introduce una modificación sustancial en la materia en cuanto que, en primer término, contempla expresamente tanto la responsabilidad de las entidades públicas (Art. 44), como la que se atribuye al servidor público, a los consultores, interventores, asesores, particulares y a los consorcios (artículos 45, 48 y 49).
En segundo lugar, no restringe la fuente de la responsabilidad a situaciones irregulares vinculadas a la celebración del contrato, puesto que la extiende, en general, a los hechos u omisiones que se produzcan en desarrollo de la actuación contractual. Es decir que el ámbito de la responsabilidad se amplía tanto por razón de los sujetos como de sus fuentes, manteniendo, respecto de todas las personas diferentes de la entidad pública, el criterio de la culpa grave o dolo como elemento esencial de su configuración.
De allí que, como se indicó al tratar genéricamente del principio de la responsabilidad, diversas conductas del servidor público o de los demás sujetos que intervienen en la contratación, son susceptibles de generar responsabilidad civil, penal o disciplinaria”.
23. Aunque la denominación descriptiva de “responsabilidad contractual” que ofrece el artículo 50 citado puede prestarse para equívocos, la Sala aclarara que el citado artículo refiere a la responsabilidad personal por la pretermisión de requisitos o formalidades y contravención de prohibiciones, y para el caso específico del contratista, por hechos u omisiones que habiendo sido cometidos con dolo o culpa grave y con ocasión de su intervención en la contratación, causen un daño19 y supongan una infracción a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación Estatal y sus normas complementarias.
24. Se trata pues de un marco normativo de responsabilidad por infracción de la ley, mas no por el incumplimiento de un contrato estatal, cuyas controversias se gobiernan por las leyes procesales vigentes al momento de la reclamación judicial, en los taxativos términos de la Ley 153 de 188720.
25. La Sala no desconoce que durante el tránsito de legislación entre lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 y la entrada en vigencia de las modificaciones que introdujo la Ley 446 de 1998 a las reglas que regulaban la caducidad de la acción en el Código de Contencioso Administrativo (CCA), la jurisprudencia del Consejo de Estado sostuvo que el término para el oportuno ejercicio del derecho de acción era
19 Exposición de motivos de la Ley 80 de 1993, Capítulo X. Responsabilidad contractual.
20 Sobre este particular, la Corte Constitucional en sentencia C-574 de 1998 explicó que “El artículo 55 de la ley 80 de 1993 reguló la prescripción de la acción civil por responsabilidad contractual contra las entidades estatales, los servidores públicos, los contratistas, consultores, interventores y asesores externos por las conductas y omisiones que les sean imputables en el proceso de contratación y que ocasionen perjuicios. Dicha acción, por su naturaleza estrictamente civil, esto es, sustentada en normas de derecho privado, es diferente a las acciones contractuales, fundadas en normas de derecho público a que se refiere el art. 87 del C.C.A, que tenían un término de caducidad especial en la norma acusada”.
de 2 años, cuando la demanda se fundaba en hechos que se suscitaron en vigencia de la primera norma pero con antelación a la segunda, y cuyas pretensiones se dirigieran contra conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes contratantes (hechos imprevisibles) y la validez de los actos jurídicos contractuales, al tenor de la preceptiva consagrado en el artículo 136 del CCA, mientras que lo relativo a conductas antijurídicas contractuales, resultaba aplicable el término de 20 años consagrado en el artículo 55 de la Ley 80 de 199321.
26. Posteriormente, salvo en lo relacionado con la nulidad del contrato, la Ley 446 de 1998 unificó el término de caducidad contractual en dos años, contados a partir de distintos momentos según los supuestos que esa misma norma previó para estos casos22 al modificar las normas del CCA, aspecto que se mantuvo posteriormente con la expedición del CPACA, por lo que la regla jurisprudencial antes indicada, resulta inaplicable a hechos suscitados con posterioridad a la vigencia de la Ley 446 de 1998.
Naturaleza de la controversia en el caso concreto
27. La Sala anticipa que la acción incoada es la de controversias contractuales, comoquiera que todas las pretensiones expuestas en la demanda tienen sustento en lo pactado por las partes bajo los contratos de comodato 70 del 30 de septiembre de 1991 y 54 del 20 de octubre de 1992, de modo que es el procedimiento ordinario previsto en los artículos 141 del CPACA así como las reglas de caducidad allí dispuestas y en el CCA las aplicables al caso sub judice, como se explicará, aun cuando la eventual prosperidad de una de las pretensiones del demandante dé lugar a la restitución del inmueble dado en comodato, que como se indicó, corresponde a una obligación esencial a cargo del comodatario.
28. En este sentido, se observa que las pretensiones traídas a juicio por el demandante son de la siguiente literalidad (se transcribe incluyendo posibles errores del texto original):
“PRIMERA: DECLARAR la Terminación de los siguientes contratos de comodato:
21 Esta posición estaba sustentada en que el texto original del CCA no regulaba en su totalidad todas las posibles pretensiones que se podían originar con motivo de las controversias contractuales, aspecto que fue superado con las modificaciones introducidas por la Ley 446 de 1998.
22 En este sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación: auto del 9 de marzo de 2000 (Exp. 17333), auto del 19 de febrero de 2004 (Exp. 24427), sentencia del 4 de diciembre de 2006 (Exp. 15239), auto del 14 de agosto de 2013 (Exp. 45191), entre otras.
COLOMBO SUECO, actualizada su nomenclatura por La Oficina de Catastro según Resolución no. 8589 de 2008, siendo la dirección actual calle 78 B no. 84-41.
Los lotes descritos fueron desenglobados mediante escritura pública 2843 del 20 de octubre de 2006 de la Notaria 21 del Círculo de Medellín.
SEGUNDA: ORDENAR que como consecuencia de la anterior declaración, al representante legal de Denominación Misión Panamericana de Colombia a restituir los bienes inmuebles fiscales entregados en comodato donde funciona el Colegio Panamericano Colombo Sueco y su Jardín Infantil.
TERCERA: ORDENAR la práctica de la diligencia de entrega de los bienes a favor del Municipio de Medellín, de conformidad con el artículo 337 del C de P C, comisionando al funcionario responsable para efectuarla. (Inspector de Policía Urbana competente)
CUARTA: Que se DECLARE que el demandante no está obligado a indemnizar las expensas necesarias referidas en el art. 965 del Código Civil por tratarse de mero tenedor de los bienes inmuebles fiscales, y que se dé cumplimiento a la sentencia, en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
29. Del petitum del municipio actor se logra colegir que todas las pretensiones que trae a juicio se insertan en los alcances de lo pactado con Denominación Misión Panamericana de Colombia en los contratos 70 de 1991 y 54 de 1992; la primera pretensión busca que se declaren terminados ambos contratos por extinción del plazo en ellos pactado; la segunda y tercera, consecuenciales a la primera, procuran que se hagan cumplir los efectos extintivos de aquel plazo contractual y por ende que se obligue a Denominación Misión Panamericana de Colombia a devolver los inmuebles por medio de diligencia judicial, como obligación expresa a cargo del comodatario a la finalización del comodato; y, la cuarta pretensión, procura que se libere al municipio de Medellín de las obligaciones de pagar las expensas de conservación de los inmuebles según lo pactado en los negocio jurídicos.
30. Con este panorama, resulta indiscutible que el reclamo traído a juicio por el actor es una auténtica controversia contractual, dado que su fuente, sus alcances y las declaraciones perseguidas tienen su fundamento en las obligaciones derivadas de los negocios jurídicos, sin que el eventual resultado restitutivo de los bienes fundante de la segunda y tercera pretensión, de carácter consecuencial, desconozca la naturaleza del pleito como pretende hacer ver el censor en sede de apelación, en tanto resulta evidente que sus pretensiones buscan hacer valer los efectos jurídicos convenidos
en los contratos que motivan la controversia.
31. Además, la naturaleza de imprescriptible, inalienable e inembargable que caracteriza los bienes públicos (artículos 63, 72, 75 constitucionales y 674, 2518, 2519 del Código Civil) aducida por el apelante, guarda relación con los principios y valores de la prevalencia del interés general y en este sentido, buscan impedir que aquellos bienes integrantes patrimonio del Estado, la Unión, la Nación, o simplemente la colectividad, no puedan ser objeto de adquisición del dominio bajo ninguno de los modos que el ordenamiento jurídico prevé23, circunstancia ajena al objeto y al ámbito de decisión en el presente proceso, que concierne exclusivamente a definir la responsabilidad contractual del comodatario, y que no desdice ni desconoce la imperatividad de las normas procesales de orden público y obligatorio cumplimiento como las que determinan los plazos preclusivos de acceso a la jurisdicción, mismas que se aplican en función del principio de seguridad jurídica tendiente a garantizar la normalidad del tráfico jurídico entre los sujetos de derecho.
32. En consecuencia, los argumentos del apelante que indicaban una controversia especial con un trámite diferenciado y especial reglado por normas de oportunidad distintas a las dispuestas en el CCA y el CPACA resultan infundados, pues como en la demanda se pretende declarar terminados los contratos celebrados entre las partes del proceso, definir la inexistencia de pagar expensas a cargo de la entidad comodante y ordenar al comodatario la restitución de los predios entregados, cuya exigibilidad tiene origen en los aludidos negocios jurídico, la Sala concluye que el medio de control corresponde al de controversias contractuales.
33. Adicionalmente, la Sala advierte que los hechos que suscitan la controversia son posteriores a la vigencia de la Ley 446 de 1998, por cuanto la terminación del contrato, la obligación de restituir en los términos y el eventual pago de expensas por conservación conforme a lo indicado en la demanda y lo acordado en los negocios jurídicos, datan de los años 2011 y 2012, cuando venció el plazo de 20 años acordado bajo los contratos 70 del 30 de septiembre de 1991 y 54 del 20 de octubre de 1992, respectivamente; en esa medida, en el caso concreto tampoco resultan aplicables las reglas previstas por la jurisprudencia de esta Corporación para el tránsito de legislación entre lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 y la entrada en vigencia de las modificaciones que introdujo la Ley 446 de 1998.
El cómputo de la oportunidad de la demanda en el caso concreto
34. En concordancia con la definida naturaleza del pleito en función de las
23 Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA/SALA DE CASACIÓN Y SERVICIO CIVIL/ Magistrado ponente: OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE/ SC3793-2021/RADICACIÓN 15455318900120110002501/ Bogotá D.C. primero (1) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
pretensiones de la demanda, el cauce procesal que gobierna el asunto es el definido en el CPACA para el medio de control de controversias contractuales (artículo 14124) y las reglas de oportunidad de la demanda son las contenidas en su artículo 164 y las previstas en el artículo 136 del CCA, dependiendo de la vigencia de las normas antes indicadas para el momento en que el término de caducidad hubiese empezado a correr, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
35. Como se indicó, la terminación del contrato de comodato 070 del 30 de septiembre de 1991 por vencimiento del plazo ocurrió el 30 de septiembre de 2011, mientras que en el contrato 054 del 20 de octubre de 1992 el plazo venció el día 20 de octubre de 2012, momentos en que además se hizo exigible la obligación del comodatario de restituir el bien objeto del comodato y la del comodante de recibirlo. Por tanto, el plazo contractual del primer negocio jurídico venció cuando aún se encontraba vigente el artículo 136 del CCA subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en cuyo numeral 10, literal b), se estableció que las acciones relativas a los contratos que no requieren liquidación, como los objeto de estudio, debían ser interpuestas a más tardar dentro de los dos (2) años contabilizados desde la terminación del contrato por cualquier causa. En lo que refiere al contrato 054 del 20 de octubre de 1992, el plazo feneció el 20 de octubre de 2012, y, por lo tanto, le es aplicable el literal j) - ii del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, norma que en cualquier caso reiteró el término de caducidad de dos (2) años, contados en los contratos “que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa”.
36. Visto lo anterior, como el contrato de comodato 070 del 30 de septiembre de 1991 terminó por vencimiento del plazo pactado el 30 de septiembre de 2011, la demanda debía ser interpuesta, para considerarse oportuna, a más tardar el 1 de octubre de 2013 conforme a lo establecido en el artículo 136 del CCA; en lo referente al contrato 054 del 20 de octubre de 1992, como su plazo venció el día 20 de octubre de 2012, el término para la presentación de la demanda se extendió hasta el 21 de octubre de 2014 en los términos del artículo 164 del CPACA; no obstante, según se evidencia en el expediente, la demanda fue presentada el 5 de agosto de 2015, momento para el cual ya había operado la caducidad respecto de ambos negocios jurídicos, aun sin tener en cuenta el trámite de conciliación extrajudicial que en el presente caso no se agotó, al no ser obligatorio en los términos del inciso segundo del artículo 613 del CGP, comoquiera que es una entidad pública la parte demandante.
24 “Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley”.
37. En consecuencia, sin existir ningún otro argumento de disenso que permita a la Sala evaluar la decisión del Tribunal de Administrativo de Antioquia que declaró la caducidad de la acción, la Sala la confirmará.
Costas
38. En consideración a que este proceso se rige por el artículo 188 del CPACA, en armonía con el artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala condenará en costas a la parte actora en la medida en que se confirmará la sentencia de primera instancia y en tanto dicha condena no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria, sino de la verificación objetiva de quién resultó vencido, conforme con el numeral 1 Ídem.
39. La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.
40. En relación con las agencias en derecho, se pone de presente que estas se regirán por el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda25. De conformidad con su artículo tercero, en la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, debe tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y demás circunstancias relevantes.
41. En este caso, la Sala advierte que, la demandante no fue condenada a pagar por agencias en derecho en primera instancia, suerte que no corrió en esta instancia en la que todos los cargos alegados en la apelación resultaron infundados.
42. En lo que tiene que ver con el valor de las agencias en derecho en segunda instancia, éstas pueden ser hasta el 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, dependiendo de la gestión procesal ejecutada por el apoderado de la parte, según disponen los artículos 3 y 6 del aludido Acuerdo. En este caso existió gestión procesal del apoderado de la demandada en esta instancia y en tal virtud, las agencias en derecho se fijan en diez millones ochocientos veintinueve mil cuatrocientos cuarenta pesos ($10'829.440), teniendo en cuenta la
25 Que fija, en su numeral 3.3.1. que las agencias de derecho podrán ser fijadas en hasta el 5% de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. Este Acuerdo es aplicable a este caso pese a la derogatoria que hizo de él el Acuerdo 10554 de 2016 que fue expedido con ocasión de la entrada en vigencia del CGP. El Acuerdo 10554 estableció en su artículo 7º que “se aplicará respecto de los procesos iniciados a partir de dicha fecha. Los comenzados antes se siguen regulando por los reglamentos anteriores sobre la materia, de manera especial los contenidos en los Acuerdos 1887 de 2003”.
relación porcentual del 1% del valor de las pretensiones económicas del demandante26.
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de marzo de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la caducidad de la acción.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandada y FIJAR como agencias en derecho a favor de la parte demandada, la suma de DIEZ MILLONES OCHOCIENTOS VEINTINUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS
($10'829.440) M/cte. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal
a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ
(aclaración de voto) (salvamento de voto)
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.
VF
26 La cuantía se fijó en $1.082'944.000, valor de la sumatoria del avalúo catastral de los inmuebles entregados en comodato, folio 34 c. 1.
