REPÚBLICA DE COLOMBIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B
Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025)
Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: MUNICIPIO DE SOPETRÁN
Demandado: IDC INVERSIONES SAS
Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - CPACA Asunto: SENTENCIA ANTICIPADA DE SEGUNDA
INSTANCIA – CADUCIDAD
Síntesis del caso: el Municipio de Sopetrán y la sociedad IDC Inversiones SAS suscribieron un contrato para la construcción de un “mega colegio”; la entidad considera que la contratista realizó la obra con fallas estructurales y, además, dejó obras inconclusas. Se revoca la sentencia anticipada apelada que negó la excepción de caducidad del medio de control y, en su lugar, se declarará que la demanda fue presentada extemporáneamente.
Temas: medio de control jurisdiccional de controversias contractuales – caducidad.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia anticipada del 18 de septiembre de 2024 proferida por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: SE DECLARA PROBADA la excepción de CADUCIDAD
respecto de la Demanda de Reconvención presentada por la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S. en contra del MUNICIPIO DE SOPETRÁN (ANT.), por las razones anteriormente expuestas.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se declara terminada la Demanda de Reconvención presentada por la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S. en contra MUNICIPIO DE SOPETRÁN (ANT.).
TERCERO: SE DECLARA INFUNDADA la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales incoado por el MUNICIPIO DE SOPETRÁN (ANT.), en contra de la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S. por las razones anteriormente expuestas.
TERCERO (sic): Se ordena continuar el trámite del proceso únicamente frente a la demanda inicial presentada por el MUNICIPIO DE SOPETRÁN (ANT.), en contra de la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S.
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
CUARTO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, de conformidad con lo anteriormente expuesto.” (índice 21 – archivo 098SentenciaAnticipada (pdf) – negrillas y mayúsculas fijas dentro del original).
ANTECEDENTES
La demanda
El 19 de marzo de 2023 (fl. 1)2, el Municipio de Sopetrán (Antioquia) presentó una demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales (fls. 1 a 128)3 en contra de la sociedad IDC Inversiones SAS para que se acceda a las siguientes pretensiones:
“PRIMERA. - Que se declare que el contratista IDC INVERSIONES S.A.S, incumplió con las obligaciones derivadas del contrato de obra pública LP 001 de 2017, suscrito con el MUNICIPIO DE SOPETRÁN – ANTIOQUIA, cuyo objeto fue “(...) “Construcción del mega colegio para la integración de la institución educativa José María Villa, sede principal y la sede marco Fidel Suarez del Municipio de Sopetrán”, de acuerdo con los fundamentos de hecho y derecho de la presente demanda.
SEGUNDA. - Como consecuencia de la anterior, se condene a IDC INVERSIONES S.A.S, identificada con NIT. 811.001.757-3, a indemnizar los perjuicios ocasionados, producto de su incumplimiento y en favor de la entidad contratante, en la cuantía que se estima en la presente demanda o en una suma mayor de encontrarse probada.
TERCERA: como consecuencia de la condena a indemnizar perjuicios sea condenado el demandado y sus garantes a pagar a mi poderdante las siguientes sumas y conceptos:
(…).
Los valores ya erogados por parte del Municipio sean llevados a valor presente, entre la fecha que se realizó la erogación y la fecha que sean efectivamente reintegrados.
Los valores de las obras a ejecutar, como las demoliciones, adecuaciones y repotenciaciones, deberán ser actualizadas al momento del pago, teniendo como base los Indicies de Precios de la Construcción de Camacol.
CUARTA. – Que se declare que IDC INVERSIONES S.A.S, en la ejecución del contrato de obra pública LP 001 de 2017, ocasionó daños
1 En adelante, los archivos que se citarán en esta providencia obran en un enlace remitido por el tribunal que se encuentra en el índice 2 SAMAI – archivo 2_EXPEDIENTEDIGI_REMITOEXPEDIENTEDIGI_0_20241113110729586 – (pdf).
2 Índice 2 SAMAI – archivo Correo_ Daniela Catan~o Urrego – Outlook – (pdf).
3 Índice 2 SAMAI – archivo Demanda Megacolegio – (pdf).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
a la casa vecina del Megacolegio, los cuales derivaron en la obligación de evacuación de dicha propiedad.
QUINTA. – Como consecuencia de la anterior declaración se condene a IDC INVERSIONES S.A.S, y sus garantes a la reparación integral del daño causado en la casa vecina, durante el proceso constructivo.
SEXTA. – Consecuencial con la pretensión cuarta se condene a IDC INVERSIONES S.A.S y sus garantes a la restitución de los cánones de arrendamiento que el municipio ha pagado para la reubicación temporal de esta familia. (…).
SÉPTIMA. – Se declare que como llamado en garantía a la Aseguradora Seguros Confianza S.A., identificada con NIT. 860.070.374, responsable de las codenas realizadas en contra de
I.D.C. INVERSIONES S.A.S. con cargo a los amparos de cumplimiento, estabilidad de la obra y calidad de los materiales, equipos e insumos suministrados, debe responder por los daños ocasionados y que se derivan del incumplimiento del contratista y hasta el límite del valor asegurado, al ser la compañía de seguros que amparó estos siniestros al contratista y derivados de la ejecución y culminación del objeto previsto en el contrato de obra pública LP 001 de 2017.
OCTAVA. - Como consecuencia de la declaración anterior se condene a Seguros Confianza, identificada con NIT. 860.070.374 de forma solidaria a indemnizar a la entidad contratante, MUNICIPIO DE SOPETRÁN – ANTIOQUIA, por los perjuicios derivados del incumplimiento del contratista, según las sumas deprecadas en la pretensión tercera, hasta el límite del valor asegurado por los siniestros de cumplimiento, estabilidad de la obra y calidad de los materiales, equipos e insumos suministrados, y de conformidad con la cuantía que se estima en la presente demanda o en una suma mayor de encontrarse probada.
NOVENA. – Que se declare como garante y llamado en garantía la Aseguradora Seguros Confianza S.A., identificada con NIT. 860.070.374, es responsable por los daños ocasionados por IDC INVERSIONES S.A.S. a la casa vecina y en consecuencia es responsable de la reparación integral del daño en virtud del amparo de responsabilidad civil extracontractual.
(…).
DÉCIMA. – Se declare que como llamado en garantía a los Integrantes del consorcio interventor CONSORCIO MEGACOLEGIO 2018, está conformado por la CONSTRUCTORA PALACIOS HENAO S.A.S, identificada con NIT. 900.910.869-2, representada legalmente por el señor Juvenal Alexander Palacios, identificado con cédula de ciudadanía No. 71.774.893, y el consorciado el señor FEDERICO GARCIA ARBELAEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 7.544.804 y en consecuencia respondan solidariamente por los perjuicios a los que sea condenado el contratista en virtud de los preceptuado por la ley 1474 de 2011.
DÉCIMA PRIMERA. – Como consecuencia de la declaratoria de Incumplimiento se oficie a la Cámara de Comercio de Medellín para
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que dicho incumplimiento sea anotado en el Registro Único de Proponentes de la empresa IDC. INVERSIONES S.A.S. (…).
DÉCIMA SEGUNDA. – Que se ordene la liquidación del contrato de obra pública LP 001 de 2017, celebrado entre el MUNICIPIO DE SOPETRÁN – ANTIOQUIA y el contratista IDC INVERSIONES S.A.S,
el día 12 de febrero de 2018.
DÉCIMA TERCERA: Se condene en costas y agencias en derecho a
IDC INVERSIONES S.A.S, identificada con NIT. 811.001.757-3.
DÉCIMA CUARTA. – Las demás que el juzgador competente considere procedentes y pertinentes o que llegue a aparecer probadas en el transcurso del proceso” (fls. 2 y 8 – índice 2 SAMAI – archivo Demanda Megacolegio (pdf) – mayúsculas sostenidas y negrillas del original).
Los hechos
Las pretensiones de la demanda se sustentan, en síntesis, en los siguientes elementos fácticos:
El 12 de febrero de 2018, el Municipio de Sopetrán (Antioquia) y la sociedad IDC Inversiones SAS celebraron el contrato de “obra pública licitación pública 001 de 2007 [con el objeto de construir un] megacolegio” (fl. 201)4.
Las partes acordaron que el plazo de ejecución del contrato sería de doce (12) meses contados a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio; asimismo, pactaron que la vigencia del contrato sería “igual al término de ejecución y cuatro meses más” (fl. 247)5.
El 21 de febrero de 2018, las partes suscribieron el acta de inicio (fl. 252)6.
El plazo de ejecución del contrato terminó el “26 de julio de 2020” (fl. 26)7, teniendo en cuenta que fue modificado en las siguientes ocasiones: (i) con el otrosí no. 1, firmado el 20 de febrero de 2019, en el cual se estipuló que el plazo del contrato sería de “dieciocho (18) meses” (fl. 263)8 contados a partir del acta de inicio; (ii) en virtud del otrosí no. 2 del 20 de agosto de 2019, en el que se
4 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
5 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
6 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
7 Índice 2 SAMAI – archivo Demanda Megacolegio – (pdf).
8 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
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convino que el nuevo plazo de ejecución sería de “veintiún (21) meses” (fl. 269)9;
(iii) por medio del otrosí no. 3 del 20 de noviembre de 2019, de acuerdo con el cual el nuevo plazo fue de “veintidós (22) meses” (fl. 273)10; (iv) por cuenta del otrosí no. 4 del 20 de diciembre de 2019, en el que el nuevo plazo se fijó en “veinticinco (25) meses” (fl. 278)11; (v) con el acta de suspensión no. 1 celebrada el 21 de enero de 2020, en la que se suspendió la ejecución del contrato porque el Municipio de Sopetrán requería celebrar un nuevo contrato de interventoría12 de la obra (fl. 280 a 286)13, y (vi) con el acta de reinicio del contrato, firmada el 26 de enero de 2020 (fls. 287 a 290)14.
Principalmente, el contratista incumplió el contrato porque hubo obras faltantes y la obra entregada adolecía de fallas estructurales.
Posición de la parte demandada
A través de escrito radicado el 16 de junio de 2023, IDC Inversiones SAS contestó la demanda (fl. 1 a 165)15 con oposición a las pretensiones y, entre otros asuntos16, formuló la excepción “previa [de] caducidad del medio de control” (fl. 159)17, pues, los documentos “otrosí” números 3 y 4 nunca fueron suscritos, razón por la cual “no cobraron vida jurídica y por ende, legalmente el plazo del contrato venció el día 20 de noviembre de 2019”, con lo cual la demanda presentada el 19 de mayo de 2023 es extemporánea.
Posición de los llamados en garantía
En la contestación de la demanda, el Municipio llamó en garantía a la empresa Constructora Palacios Henao SAS y al señor Federico García Arbeláez,
9 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
10 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
11 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
12 Inicialmente se había celebrado el contrato de interventoría CM 001 de 2018 con el Consorcio Megacolegio 2018, el cual tuvo una vigencia entre el 21 de febrero de 2018 y el 3 de enero de 2020; fecha en la que se venció el contrato por vencimiento del plazo pactado.
13 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
14 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
15 Índice 2 SAMAI – 01CONTESTACIÓN DEMANDA – (pdf).
16 El demandado formuló otras excepciones, las cuales no serán tenidas en cuenta pues no fueron resueltas en la sentencia anticipada; asimismo, la Sala tampoco hará referencia sobre la demanda de reconvención presentada por IDC Inversiones SAS, en la medida en que la sentencia anticipada declaró su caducidad y este asunto no fueron objeto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, razón por la cual esa decisión está en firme.
17 Índice 2 SAMAI – 01CONTESTACIÓN DEMANDA – (pdf).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
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miembros del Consorcio Megacolegio 2018 que había realizado inicialmente la interventoría de la obra, y a la Compañía Aseguradora de Fianzas SA, aseguradora del contrato de obra, quienes manifestaron lo siguiente:
Los miembros del Consorcio Megacolegio 2018 no contestaron la demanda ni el llamamiento en garantía18.
La Compañía Aseguradora de Fianzas SA contestó la demanda (fls. 1 a 70)19 y solicitó que el juez profiera sentencia anticipada en caso de que encontrar probada alguna de las excepciones previstas en el artículo 182A del CPACA, dentro de las cuales se encuentra la caducidad de la acción.
Trámite relevante de primera instancia y alegaciones de conclusión
El 14 de agosto de 2024, por medio de auto de ponente, el Tribunal Administrativo de Antioquia dio traslado a las partes para que se pronunciaran acerca de si operó o no la caducidad del medio de control judicial ejercido con la demanda, oportunidad en la que expresaron lo siguiente:
El Municipio de Sopetrán (fl. 1 a 8)20 indicó que no operó la caducidad, con base en los siguientes argumentos:
Si bien los documentos “otrosí” números 3 y 4 “no se encontraban formalizados en debida forma lo cual podría ser completamente inexpugnable si dicha argumentación se realizara con desconocimiento o en ausencia de todas las actuaciones, precedentes y documentos suscritos por las partes contractuales con posterioridad a dichos otrosíes” (fl. 3)21, los informes de interventoría demuestran que la obra siguió ejecutándose e inclusive las partes suscribieron un acta de suspensión del término de ejecución del contrato y un acta de reanudación del mismo.
18 Índice 2 SAMAI – 064AutoResuelveSolicitudYPoneEnConocimientoRespuestaBanco – (pdf).
19 Índice 2 SAMAI – 1. Contestación a la Demanda y al llamamiento Municipio de Sopetrán (Rad. 2023-00308) Seguros Confianza. + Anexos – (pdf).
20 Índice 2 SAMAI – 095AlegatosMunicipioDeSopetra´n – (pdf).
21 Índice 2 SAMAI – 095AlegatosMunicipioDeSopetra´n – (pdf).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
La excepción planteada va en contravía de los postulados de la buena fe y lealtad procesal, pues, la misma parte demandada modificó la garantía del contrato, para lo cual “se requirió la suscripción y presentación ante la aseguradora de los documentos (otrosí No, 3 y 4) que ahora pretende desconocer” (fls. 3y 4)22.
Una postura contraria violaría el acceso a la justicia y la verdad material, con lo que se configuraría un exceso ritual manifiesto que afectaría el derecho fundamental del debido proceso de la parte demandante; por ello, “a lo sumo da pie a que la misma sea resuelta mediante sentencia de fondo una vez surtidas las respectivas etapas procesales” (fl. 4)23.
Por su parte, la empresa IDC Inversiones SAS (fls. 1 a 11)24 insistió en que operó la caducidad, en la medida en que, de acuerdo con los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, es menester elevar a escrito los documentos modificatorios del contrato, lo cual es una formalidad necesaria para que existan, tal como ha sido reconocido por la Sección Tercera del Consejo de Estado25.
A su turno, la Compañía Aseguradora de Fianzas SA (fls. 1 a 14)26 puso de presente que operó la caducidad, pues, los “otrosí” números 3 y 4 “carecen de eficacia, existencia y validez de conformidad con lo dispuesto en los artículo (sic) 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, tomando en consideración que los mismos no cumplen con los requisitos de Ley al no constar debidamente por escrito, lo cual implica necesariamente las firmas autógrafas de las partes el Municipio de Sopetrán e IDC Inversiones SAS” (fl. 7)27.
La sentencia apelada
El 18 de septiembre de 2024, la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó la excepción de caducidad, sobre la base de
22 Índice 2 SAMAI – 095AlegatosMunicipioDeSopetra´n – (pdf).
23 Índice 2 SAMAI – 095AlegatosMunicipioDeSopetra´n – (pdf).
24 Índice 2 SAMAI – 096AlegatosInversionesIDC – (pdf).
25 Para tales efectos, cita la sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 15.596, MP(E) Mauricio Fajardo Gómez y del 20 de noviembre de 2008, expediente 17.031, MP Ruth Stella Correa Palacio.
26 Índice 2 SAMAI – 097Alegatos-SegurosConfianza (pdf).
27 Índice 2 SAMAI – 097Alegatos-SegurosConfianza (pdf).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
considerar que el plazo de ejecución del contrato fue modificado en los otrosíes números 1, 2, 3 y 4, adicionalmente, el plazo fue suspendido y reanudado por las partes en sendos documentos modificatorios (fls. 1 a 27 – índice 2 SAMAI – archivo 098SentenciaAnticipada – (pdf)).
En relación con los argumentos relativos a la inexistencia de los documentos otrosí números 3 y 4, el tribunal precisó lo siguiente:
“Por otra parte, y antes de proseguir resulta inaplazable dejar sentadas las razones con base en las cuales esta Sala de Decisión, no acoge los argumentos expuestos por la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S. respecto a que el plazo del contrato de obra pública LP 001 de 2017 celebrado entre las partes, venció desde el 20 de noviembre de 2019, (…) teniendo en cuenta que dichos Otros sí (sic) no se formalizaron, esto es, nunca se suscribieron por la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S.
Sin embargo, echa de menos la sociedad IDC INVERSIONES S.A.S. que aun cuando los Otros sí (sic) 3 y 4 referidos28, no se hallan suscritos por su representante legal, mediante ellos se adicionaba el plazo del contrato y durante dicho período de tiempo, la contratista continuó ejecutando el contrato, de lo cual dan cuenta los propios informes de actividades que presentaba a la interventoría y el “Acta de suspensión” del 21 de enero de 202029, anteriormente transcrita, que si (sic) se halla firmada por IDC INVERSIONES S.A.S. y en la que se hace un recuento de los plazos contractuales pactados y se mencionan expresamente los Otros sí 3 y 4.
Adicionalmente, obra dentro de la encuadernación, copia del “Acta reinicio obra IDC Inversiones e Interventoría Carlos A-A 26-05-2020”30 de fecha 26 de mayo de 2020, con la cual se reanuda el contrato, que también está suscrita por la contratista IDC INVERSIONES S.A.S., en la cual las partes expresan “… 6. Que una vez cumplido con las anteriores consideraciones las partes encuentran ajustado reiniciar la obra a partir del martes 26 de mayo del 2020”.
Bajo esta lógica, la contratista aceptó la existencia de los Otros sí (sic) 3 y 4 que le ampliaban el plazo del contrato, por petición propia de la contratista, y así fue aceptado al momento de dar respuesta a la demanda, y adicionalmente, se suspendió el contrato, reanudándose el día 26 de mayo de 2020, y al haber quedado pendiente dos (2) meses de ejecución, la fecha final de ejecución del contrato era el día
26 de julio de 2020” (fl. 19 – índice 2 SAMAI – archivo 098SentenciaAnticipada – (pdf)).
28 Obrantes a folios 270 a 279 del denominado “Anexos.pddf” del archivo 01 del expediente
electrónico.
29 Ver prueba denominada “1.14. Acta suspensión Ctto Megacolegio Sopetra´n con IDC Inversiones 21-01-2020”, la cual se encuentra en el PDF “Pruebas documentales 1”, pa´ginas 280 a 286.
30 Ver prueba denominada “1.15. Acta reinicio obra IDC Inversiones e Interventoría Carlos A-A 26-05-2020”, la cual se encuentra en el PDF “Pruebas documentales 1”, pa´ginas 287 a 290.
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
El recurso de apelación
El contratista apela (fls. 4 a 12 – índice 2 SAMAI – archivo 100ApelaciónSociedadIDC – (pdf)) por las siguientes razones:
No puede admitirse considerar que el plazo del contrato se prorrogó pese a que no se hayan suscrito los otrosíes números 3 y 4, en la medida en que, por el hecho de no haber sido elevados por escrito, no nacieron a la vida jurídica, porque, por no cumplir la solemnidad exigida por la ley, son “inexistentes” (fl. 8)31.
No puede aceptarse que las actuaciones posteriores impliquen la “pervivencia del contrato” (fl. 6)32: por un lado, si bien la contratista allegó pólizas para cumplirlo, las entregó el 13 de enero de 2020, lo que implicó que hubo un período de ejecución sin cobertura, de forma tal que “si se hizo alguna ejecución de obra, su causa no era lícita, por lo que mal puede predicarse dicha ejecución como un indicativo de mantener vigente un contrato” (fl 7)33; por otro lado, el acta de suspensión y reinicio del contrato son irrelevantes para efectos de su terminación, porque no podían tener el efecto de “reviv[ir] un contrato que ya estaba finiquitado desde el 21 de noviembre de 2019” (fl 8)34.
El trámite procesal
El 9 de octubre de 2023, por decisión de ponente, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación (fls. 1 y 2)35, el cual fue admitido el 17 de enero de 2025 (fls. 1 y 2 – índice 4 SAMAI); durante la oportunidad prevista por la Ley 2080 de 2021, el Municipio de Sopetrán y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES
Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver de fondo el asunto,
31 índice 2 SAMAI – archivo 100ApelaciónSociedadIDC – (pdf).
32 índice 2 SAMAI – archivo 100ApelaciónSociedadIDC – (pdf).
33 índice 2 SAMAI – archivo 100ApelaciónSociedadIDC – (pdf).
34 índice 2 SAMAI – archivo 100ApelaciónSociedadIDC – (pdf).
35 Índice 2 SAMAI – archivo 101AutoConcedeApelación – (pdf).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión,
2) caducidad del medio de control judicial de controversias contractuales, 3) conclusión y 4) costas.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión
El recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia anticipada del 18 de septiembre de 2024 se limita a discutir si se configuró la excepción de caducidad del medio de controversias contractuales iniciado por el Municipio de Sopetrán (Antioquia).
Contrario a lo indicado por el tribunal, la Sala declarará la caducidad, en la medida en que los documentos “otrosí” números 3 y 4 no fueron elevados a escrito y, por ende, no cumplieron la formalidad exigida por la Ley 80 de 1993 para su nacimiento a la vida jurídica.
Caducidad del medio de control judicial de controversias contractuales
En el presente caso operó la caducidad, porque, el término para presentar la demanda debe computarse desde la terminación del contrato y, en atención de que los referidos “otrosí” no fueron llevados a escrito, la terminación ocurrió el 21 de noviembre de 2019, particularmente por lo siguiente:
El contrato objeto de estudio es estatal y se rige por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en la medida en que el Municipio de Sopetrán es una entidad estatal de acuerdo con lo expresamente dispuesto en el literal a) del ordinal 1º del artículo 2 de la Ley 80 de 199336, y no se observa ninguna causal subjetiva u objetiva que excluya la aplicación de dicho estatuto.
Con base en lo anterior, debe aplicarse lo consagrado en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los cuales preceptúan que, por regla general, los contratos
36 “ARTÍCULO 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS
PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley:
1o. Se denominan entidades estatales:
La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios (…)” (resalta la Sala).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
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estatales celebrados por las entidades regidas por el Estatuto de Contratación deben elevarse a escrito, así:
“ARTÍCULO 39. DE LA FORMA DEL CONTRATO ESTATAL. Los
contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública (…)
ARTÍCULO 41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los
contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito”.
En ese marco legal debe observarse entonces lo siguiente:
- El hecho de que las normas antes citadas exijan que los contratos sean elevados a escrito significa que el legislador estatuyó una solemnidad ad substantiam actus para el contrato estatal, lo cual ha sido precisado por la jurisprudencia de la Sección Tercera en los siguientes términos:
- En ese sentido, el incumplimiento de la mencionada formalidad conlleva que el negocio jurídico no exista, punto sobre el cual esta Subsección ha señalado lo siguiente:
- Esta posición fue reiterada recientemente por esta Subsección, de la siguiente manera:
- Lo anterior quiere decir, según la doctrina39 y la jurisprudencia40 de esta corporación, que el negocio no cuenta con efecto alguno: no hay trascendencia jurídica para el acto físico. Todas las consecuencias que pudo haber tenido ese hecho no tienen un respaldo en el mundo jurídico, sino exclusivamente en la realidad social; permanecen sin efecto alguno en la juridicidad.
- En el caso, esto es precisamente lo que ha acaecido, las partes no han elevado el contrato a escrito. Ha faltado una solemnidad sustancial41 para la existencia del acto42 (…)”43
“(…) como la actuación contractual pública se sujeta a estrictos procedimientos legales para la formación de la voluntad y la concertación que no pueden soslayarse por las partes del contrato estatal, para que se presente la extensión o prórroga del plazo y, por ende, del tiempo para ejercer todas las prerrogativas derivadas de las cláusulas exorbitantes de modificación, terminación, interpretación y caducidad, es menester celebrar con antelación a su culminación un contrato adicional en debida y regular forma, es decir, por escrito, según la solemnidad ad substantiam actus y ad probationem que rige el acuerdo de voluntades en los negocios jurídicos estatales (arts. 26 y 51 del Decreto ley 222 de 1983; 39 y 41 de la Ley 80 de 1993)”37.
“Así, la acción interpuesta no tiene vocación de prosperidad puesto que en ella se pretende la declaratoria de la existencia de un contrato que, de conformidad con las prescripciones de las normas que gobiernan la contratación estatal, no puede existir. La misma afirmación debe hacerse respecto de la pretensión subsidiaria en la que se busca que se sentencie sobre la nulidad del contrato. Si un contrato no existe, es claro que no puede declararse nulo. Recuérdese que todo contrato estatal debe observar el cumplimiento de la solemnidad de ser llevado a escrito y, en el presente caso, no se acreditó la existencia de contrato escrito.
37 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 17.031, MP Ruth Stella Correa Palacio.
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
Demandante: Municipio de Sopetrán Controversias contractuales – apelación de sentencia anticipada
Lo expresado ha sido reiterado en múltiples ocasiones por el Consejo de Estado quien ha sido enfático en manifestar que los contratos estatales nacen a la vida jurídica desde el momento en que se elevan a escrito. Solo así puede garantizarse el cumplimiento de los fines que le son propios a la función administrativa, particularmente aquellos establecidos en el artículo 209 constitucional”38.
“26. Esta formalidad escrita, ad substantiam actus, del contrato estatal sometido al EGCAP implica que, en ausencia de escrito, sencillamente el contrato no se ha perfeccionado: es inexistente.
En el presente asunto está demostrado que los documentos denominados “otrosí” números 3 (fls. 273 a 274)44 y 4 (fl. 275 a 279)45 no están suscritos y, por ende, no fueron perfeccionados, por lo tanto, no producen los efectos jurídicos del pretendido negocio jurídico, aspecto sobre el cual, además, debe advertirse lo siguiente:
38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente 32.626, MP Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.
39 Fernando Hinestrosa Forero, Tratado de las obligaciones, Volumen II: las fuentes de las obligaciones: Negocio Jurídico, Tomo II, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2015, páginas 689 y siguientes.
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, 30 de abril de 2012, Exp. 21.699.
41 El inciso segundo del artículo 898 del Código de Comercio prescribe: “Será inexistente el negocio jurídico cuando se haya celebrado sin las solemnidades sustanciales que la ley exija para su formación, en razón del acto o contrato y cuando falte alguno de sus elementos esenciales”.
42 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 21 de mayo de 1968, CXIV
43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de septiembre de 2024, expediente 69.240, MP Alberto Montaña Plata. El doctor Martín Bermúdez Muñoz salvó el voto, porque, en su opinión, sí se había cumplido la formalidad en el caso, y el doctor Fredy Ibarra Martínez lo aclaró porque el medio de control judicial no debió ser adecuado a controversias contractuales.
44 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
45 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
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Podría pensarse que el hecho de que no obre la firma es una mera formalidad que no desconoce el requisito de que el contrato conste por escrito, pues, los documentos se presumen auténticos46; no obstante, este no es el caso, pues, la misma Ley 80 de 1993, norma especial y, por ende, prevalente, preceptúa, explícita e inequívocamente, que el documento se eleva a escrito cuando es suscrito47.
Además, si se tiene en cuenta la conducta contractual de las partes, es claro que los demás documentos modificatorios celebrados sí fueron suscritos por las partes, incluidas el acta de suspensión y la de reanudación del término48.
Asimismo, en este caso el contratista señaló expresamente que no firmó los modificatorios y este hecho fue aceptado por el Municipio de Sopetrán en los alegatos de conclusión rendidos en primera instancia, en los cuales manifestó que “los 'otrosíes No. 3 y 4' no se encontraban formalizados en debida forma, lo cual podría ser completamente inexpugnable si dicha argumentación se realizara con desconocimiento (…) de todas las actuaciones, precedentes y documentos suscritos por las partes contractuales con posterioridad a dichos otrosíes” (fl. 3)49.
No obstante lo anterior, el Municipio de Sopetrán sostuvo que la omisión de elevar a escrito dichos otrosí no conllevaba que operara la caducidad de la acción por tres motivos, a saber:
46 Al respecto, el artículo 244 CGP dispone: “ARTÍCULO 244. DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento”.
47 El literal e) del ordinal 1º del artículo 8º ordena que se declare la inhabilidad de “Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal adjudicado”; el ordinal sexto del artículo
25 dispone que las “entidades estatales abrirán licitaciones (…) e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”; el inciso segundo del artículo 27 regula que, para restablecer el equilibrio económico del contrato, “las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar(…)”; el numeral 12 del artículo 30 estatuye que si “el adjudicatario no suscribe el contrato correspondiente dentro del término que se haya señalado, quedará a favor de la entidad contratante, en calidad de sanción, el valor del depósito o garantía constituidos para responder por la seriedad de la propuesta, sin menoscabo de las acciones legales conducentes al reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de los citados depósito o garantía”, y el inciso cuarto del artículo 41 preceptúa que en “caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante”.
48 Las rúbricas obran en los siguientes folios: Otrosí No. 1 (fl. 264), Otrosí No. 2 (fl. 269), acta de suspensión (fl. 286) y acta de reinicio (fl. 290). Todos los folios obran en Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
49 Índice 2 SAMAI – 095AlegatosMunicipioDeSopetra´n – (pdf).
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En primer lugar, en relación con la aceptación mencionada, argumentó que el contratista realizó actos de ejecución contractual con posterioridad a tales documentos, lo que incluye la suscripción de un acta de suspensión, el reinicio del término de ejecución o la modificación de las garantías del contrato.
Sin embargo, debe advertirse que dichas actuaciones no permiten revivir un contrato que legalmente había fenecido; en efecto, no basta la mera voluntad de las partes para generar la modificación del contrato estatal, como ha señalado la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado:
“De conformidad con las normas transcritas, respecto de los contratos estatales no es posible afirmar que con el simple consentimiento de las partes puedan ser perfeccionados, de lo cual se colige, de manera directa, que la modificación de los mismos, consistente en adición de obras, valor y período para la ejecución, también debe constar por escrito para que puedan alcanzar eficacia, existencia y validez. Esto último, en cuanto que la modificación respecto de un acuerdo que consta por escrito debe surtir el mismo proceso que se dio para su constitución, dado que el acuerdo modificatorio está tomando el lugar del acuerdo originario y la solemnidad que se predica legalmente del segundo ha de ser exigida para el reconocimiento de eficacia, existencia y validez del primero. El artículo 1602 del Código Civil, claramente consagra esta regla bajo la definición de que: '[T]odo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales'. En este caso, el consentimiento mutuo para adicionar esa ley particular que es el contrato debe corresponder a las condiciones legales que se exigían para la creación del vínculo jurídico originario.
En el caso concreto, el actor afirmó en la declaración que rindió en el proceso que la realización de la obra adicional habría sido acordada verbalmente con el Gobernador del Departamento de Casanare, William Pérez, con anterioridad al mes de febrero de 1996, lo cual significa, de acuerdo con la versión del demandante, que respecto del Contrato 247 - 95 se habría intentado efectuar una modificación con el mero consentimiento de las partes, razón por la cual jamás alcanzó existencia, desde la perspectiva contractual, para el mundo del Derecho.”50 (negrillas adicionales).
En segundo término, sostuvo el municipio que declarar la caducidad constituiría un exceso ritual manifiesto y que dicha figura solo podría declararse mediante “sentencia de fondo” (fl. 4)51.
50 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, expediente 15596, MP(E) Mauricio Fajardo Gómez.
51 Índice 2 SAMAI – 095AlegatosMunicipioDeSopetra´n – (pdf).
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Ese razonamiento no es de recibo debido a que, en el presente caso, no existen dudas probatorias sobre lo ocurrido: por el contrario, se insiste, ambas partes reconocen que los otrosíes números 3 y 4 no fueron celebrados de acuerdo con las formalidades exigidas por la ley, no se perfeccionaron porque no fueron suscritos por ellas; de igual manera, debe tenerse en cuenta que el término de caducidad es una norma de orden público que no puede ser desconocida por una de las partes del contrato que, por lo demás, hubiera podido presentar la demanda a tiempo.
Finalmente, en el escrito de traslado de las excepciones, la entidad demandante alegó que la formalidad fue saneada porque los modificatorios se publicaron en el Sistema Electrónico de Compras Públicas (Secop I)52. Este argumento, sin embargo, no permite suplir la formalidad de elevar el contrato o la modificación a escrito, pues, dicha plataforma, a diferencia del Secop II, no es transaccional, lo que significa que simplemente daba publicidad a las actuaciones contractuales, pero, los contratos o sus modificatorios no se celebraban electrónicamente; de este modo, el hecho de que los otrosíes números 3 y 4 estuvieran en dicha plataforma simplemente demuestra que esos documentos fueron publicados por la entidad contratante, pero, se reitera, carecen de la firma de las partes, por lo tanto, es claro que nunca se perfeccionaron.
Así la cosas, en este caso concreto, operó la caducidad del medio de control judicial ejercido con la demanda si se tiene en cuenta la fecha de terminación del contrato, esto es, el 21 de noviembre de 2019, por lo siguiente:
52 Disponible en el siguiente enlace: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=17-1-184993&g- recaptcha-response=03AL8dmw8T-jbJ7bM4YuJAQqWJLzb1zlOdddbAXFa2KYoG1kX- tQ6Rbghpt- Vmcmn7hClQNHTg84Eq7JpMlIvYHrh5dYSRK_dAlMddSJ8SkLHsSCanjR0M6scHtkkBFGbz5bf ucjJ3w0C8ldO7y86cCGDC46VLxUOY64sL_rJ_1Y0PGbFbUtdt_spHWdHF2fZMN4SrxQgEWYq 72hHQJpBiExFYGUDD3p7hqnZdtCFoGjr7FjCEr6ybLL0MEhYPP7hgC6AdFrHw4ynVyLqgD0W2 3wXhXT-XrgsxZqDScydK98YxhQBso8YceVSFI18- tgcZSM18R_O9cbjuEuG5Mz7F6pQQqVMSSt6DUnuDgV4yXTSud4csh18BzioWaMjcnfVatRWk ejFAZRjpdxeWUBnEMAsUP36clvpMAaeDsZSuWL_ZxmRqClVf9tADfpLn7t7UNHBJqajgeREMq woVVEwiV4vJA8yf5uLO_rD-c6zJ4uS5eJkj7UqxjOyNgTvOFMiNCFpRmMgwk- sXGWk3Wqcj3NQXw5itZj_adA5JYQ7MDqSxqvmzozUOd8zXutMZu9UMxXgPPe9ah1QC.
53 La Circular Única Externa de Colombia Compra Eficiente sen~ala que el “SECOP II: Es una plataforma esencialmente transaccional (…) Desde sus cuentas las Entidades crean, evalúan, adjudican, celebran contratos electrónicos y, en general, tramitan todas las etapas del Proceso de Contratación. Los Proveedores pueden presentar manifestaciones de interés, observaciones, ofertas y firmar contratos” (negrillas fuera del texto).
Expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-02 (72.108)
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El numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que el término de caducidad en materia de controversias contractuales debe computarse así:
“j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos
(2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…).
En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:
(…).
v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
Está probado que i) de conformidad con el otrosí no. 254 el plazo de ejecución del contrato fue de “veintiún (21) meses” (fl. 269)55 contados desde el día en que las partes firmaron el acta de inicio, y ii) esta acta se suscribió el 21 de febrero de 2018 (fl. 252)56, circunstancia por la cual el plazo de ejecución del contrato venció el 21 de noviembre de 201957.
Como las partes no estipularon un término especial para liquidar bilateralmente el contrato, el plazo máximo para hacerlo venció el 22 de marzo de 2020 y, a su vez, el término para liquidar unilateralmente el contrato feneció el 23 de mayo de 2020.
Por consiguiente, el término máximo para presentar la demanda era el 24 de mayo de 2022 y, por lo tanto, la caducidad del medio de control ya había operado el 29 de diciembre de 2022 (fl. 16)58 y el 19 de marzo de 2023 (fl. 1)59, fechas en las que, respectivamente, el Municipio de Sopetrán presentó una solicitud de
54 Última modificación elevada a escrito en vigencia del contrato.
55 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
56 Índice 2 SAMAI – archivo Pruebas documentales 1 – (pdf).
57 Es importante precisar que, para efectos del cómputo de caducidad, es irrelevante que se haya pactado una vigencia del contrato diferente al plazo de ejecución, dado que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 señala que, salvo estipulación en contrario, “la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”.
58 Índice 2 SAMAI – archivo Anexos – (pdf).
59 Índice 2 SAMAI – archivo Correo_ Daniela Catan~o Urrego – Outlook – (pdf).
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conciliación ante el Ministerio Público y la demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Conclusión
La Sala declara la caducidad del medio de control judicial ejercido, pues, los otrosíes números 3 y 4 no fueron debidamente elevados y perfeccionados por escrito, lo que conlleva que son inexistentes y, en consecuencia, que el contrato terminó el 21 de noviembre de 2019.
Costas
En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 1) del CGP, como el recurso de apelación de la parte demandada prosperó, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN
B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º) Revócanse los ordinales tercero y tercero (sic) de la sentencia anticipada del 18 de septiembre de 2024 proferida por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declárase la caducidad del medio de control judicial ejercido con la demanda interpuesta por el Municipio de Sopetrán (Antioquia).
2°) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia.
3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) | |
| ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado | FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) |
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Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.
