Radicado: 08001233300020220032301 (71897)
Ejecutante: Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 08001233300020220032301 (71897)
Ejecutante: Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS
Ejecutado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Referencia: Ejecutivo
TEMAS: PROCESO EJECUTIVO - es el vehículo procesal que está al servicio del acreedor para forzar el cumplimiento del derecho crediticio que se halla insatisfecho ya sea por el incumplimiento total o parcial del deudor, o por su cumplimiento tardío. TÍTULO EJECUTIVO – Es el documento proveniente del deudor o del juez en el que consta una obligación clara, expresa y exigible. TÍTULO EJECUTIVO SINGULAR – se presenta cuando el título ejecutivo está integrado por un solo documento, evento en el cual el estudio de los requisitos a partir de los cuales se predica el mérito ejecutivo habrá de ser adelantado con base en el contenido de aquel. CONDICIONES FORMALES Y SUSTANCIALES DEL TÍTULO EJECUTIVO – Las condiciones formales exigen que el documento en el que consta la obligación sea auténtico y provenga del deudor o del juez, al paso que las condiciones sustanciales demandan que el documento contenga una obligación clara, expresa y exigible. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO – Se condena en costas a la parte recurrente, por haberse resuelto desfavorablemente el recurso interpuesto. Por concepto de agencias en derecho se fija la suma equivalente a 1 SMLMV a favor de la sociedad demandante, atendiendo la naturaleza del asunto y la gestión desplegada en esta instancia.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contra la sentencia proferida el 26 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual declaró no probadas las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante con la ejecución.
- SÍNTESIS DEL CASO
- ANTECEDENTES
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla –en adelante, el Distrito de Barranquilla– y la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS suscribieron el contrato No. 012020001447 de 2020, cuyo objeto consistió en el suministro de alimentación para el personal recluido en el centro de rehabilitación masculino “El Bosque” y en el centro de rehabilitación femenino “El Buen Pastor”. El contrato terminó el 23 de marzo de 2021, por lo que el Distrito de Barranquilla y la sociedad contratista lo liquidaron bilateralmente con el objeto de realizar el cruce de cuentas de este, lo que dio como resultado un saldo en favor de la sociedad contratista por $3.246.344.755, que aún no ha sido objeto de pago.
La demanda
El 23 de septiembre de 2022 la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS presentó demanda1 ejecutiva contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con el objeto de que se librara mandamiento de pago en su favor por concepto de capital e intereses, en los siguientes y precisos términos:
“PRETENSIÓN PRIMERA: Por lo anteriormente expuesto, solicito respetuosamente, se libre mandamiento de pago ejecutivo a favor de ARDIKO A&S CONSTRUCCIONES SUMINISTROS Y SERVICIOS SAS y en contra del DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, por la suma de TRES MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($3.246.344.755) por
concepto del título ejecutivo, identificado como acta de liquidación bilateral del contrato de suministro N° 012020001447 de 2020 más los respectivos intereses corrientes causados desde el 23 de marzo de 2022 fecha de firma del acta de liquidación y en que debía realizarse el pago; y los intereses de mora causados desde el 24 de marzo de 2022, a la tasa máxima legal vigente, hasta el momento en que el demandado efectúe el pago total de la obligación.
PRETENSIÓN SEGUNDA: Que se condene en costas, gastos del proceso y agencias en derecho a la parte demandada.
PRETENSION TERCERA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y ss, del CPACA, así como actualizar e indexar a valor presente la totalidad de la condena a que se tenga lugar en la sentencia y en los términos del numeral cuarto del artículo 195 del CPACA.
PRETENSION CUARTA: Por lo anterior y al reunir los requisitos establecidos en la normatividad vigente, solicito muy respetuosamente se sirva despachar favorablemente todas y cada una de las pretensiones”.
La parte ejecutante narró, en síntesis, los siguientes hechos:
El 12 de marzo de 2020 el Distrito de Barranquilla y la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS suscribieron el contrato No. 012020001447 de 2020, cuyo objeto consistió en el suministro de alimentación para el personal recluido en el centro de rehabilitación masculino “El Bosque” y en el centro de rehabilitación femenino “El Buen Pastor”.
El contrato se celebró por un valor inicial de $2.912.219.700 y con un plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2020 o hasta el agotamiento de los recursos destinados para su ejecución. Posteriormente, como consecuencia de diversas adiciones presupuestales y prórrogas, su valor final ascendió a $4.368.329.550, mientras que el plazo fue ampliado hasta el 23 de marzo de 2021. En esa fecha, el contrato finalizó tras verificarse el cumplimiento a satisfacción de su objeto por parte de la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS.
El 23 de marzo de 2022 el Distrito de Barranquilla y la sociedad contratista suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato No. 012020001447 de 2020.
1 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “4ED_1DEMANDAEJECUTIVACAR(.pdf) NroActua 2”.
En dicho documento dejaron constancia de que la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS suministró alimentos por valor de
$4.305.412.626. De igual manera, se determinó que el Distrito de Barranquilla realizó pagos en su favor por valor de $1.059.067.871, motivo por el cual quedó un saldo a favor de la sociedad demandante por $3.246.344.755, que aún no ha sido objeto de pago.
De ahí que la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS acuda al proceso ejecutivo para efectos de obtener el pago del capital que le adeuda el Distrito de Barranquilla, así como de “los correspondientes intereses corrientes causados desde la fecha de firma del acta de liquidación, y los intereses moratorios causados desde el día siguiente de la fecha de firma hasta el momento del pago total de la obligación asumida en el mencionado documento contractual, por lo que emerge la necesidad de que, vía tramite ejecutivo, se ordene el pago del saldo insoluto”.
Mandamiento de pago
Mediante auto del 17 de julio de 20232, el Tribunal Administrativo del Atlántico libró mandamiento de pago en favor de la sociedad demandante y en contra del Distrito de Barranquilla por concepto de capital e intereses moratorios, al constatar que el acta de liquidación bilateral del contrato No. 012020001447 de 2020 daba cuenta del cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales que se predican del título ejecutivo establecido como presupuesto para acceder al juicio ejecutivo.
Sobre este particular, el Tribunal explicó que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal tenía la virtualidad de constituir un título ejecutivo autónomo respecto de los demás documentos contractuales, en la medida en que se erige como un negocio jurídico extintivo del vínculo contractual en el que se realiza el cruce de cuentas final, por lo que tiene fuerza vinculante para quienes concurren a su perfeccionamiento. Fue así como el Tribunal concluyó que, pese a haberse allegado al proceso varios documentos contractuales, el acta de liquidación bilateral del contrato era suficiente para ejecutar las obligaciones derivadas de la relación contractual.
Así las cosas, el mandamiento de pago fue librado en los siguientes y precisos términos:
“PRIMERO: LIBRAR mandamiento de pago contra el Distrito de Barranquilla, por valor de tres mil doscientos cuarenta y seis millones trescientos cuarenta y cuatro mil setecientos cincuenta y cinco ($ 3.246.344.755), más los intereses moratorios causados a que haya lugar, hasta el día que se realice el pago efectivo de la obligación, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Distrito de Barranquilla que cumpla con la obligación de pagar al ejecutante, las sumas anteriormente señaladas dentro del término de cinco
(5) días siguientes a la notificación personal de esta providencia, conforme lo dispuesto en el artículo 431 del CGP. […]”.
2 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “10ED_7202200323LIBRAMANDA(.pdf) NroActua 2”.
Medios exceptivos formulados por el Distrito de Barranquilla
El Distrito de Barranquilla3 se opuso a las pretensiones de la demanda ejecutiva promovida en su contra por la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS. Como fundamento de su defensa, propuso las excepciones que denominó (i) pago parcial de la obligación, la cual sustentó en el hecho de que el ente territorial hubiese pagado $1.059.067.871 por concepto de lo ejecutado en el marco del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020, tal y como se verificaba a partir del certificado de pagos No. 6761 del 11 de agosto de 2023 expedido por la oficina de contabilidad; y (ii) inexistencia temporal de la obligación, la cual soportó en el hecho de que los pagos que debieran realizarse con ocasión de la ejecución del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 estaban sujetos al Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, por lo que si la obligación objeto de cobro no había sido satisfecha era porque no había llegado el turno en la programación de pagos, lo que la hacía inexigible.
Trámite relevante referente a la primera instancia
Mediante auto del 22 de agosto de 20234, el Tribunal Administrativo del Atlántico corrió traslado a la parte accionante de las excepciones propuestas por el Distrito de Barranquilla.
Dentro del término concedido para el efecto, la sociedad ejecutante descorrió el traslado de las excepciones5 y expuso las razones por las cuales consideró improcedentes los medios de defensa formulados por el Distrito de Barranquilla. En tal sentido, explicó que el pago efectuado en su favor por valor de $1.059.067.871 no correspondía al saldo establecido en el acta de liquidación del contrato, sino a algunas facturas que fueron canceladas antes de la terminación del contrato. De hecho, el acta de liquidación del contrato daba cuenta de ello, en tanto allí se dejó establecido que el valor antes indicado había sido pagado, al igual que quedaba un saldo insoluto que es objeto de cobro ejecutivo.
De otra parte, en lo que refiere a la excepción denominada inexistencia temporal de la obligación, la parte accionante sostiene que el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– no constituía un condicionamiento para el pago de la obligación pecuniaria. En sustento de lo anterior, explicó que “[…] [t]odo aquello que corresponda a trámites internos que deba adelantar la entidad no son una excepción que permita enervar la exigibilidad del título ejecutivo estatal, por lo que la célebre programación de pagos no es más que un turno cronológico sin ninguna incidencia judicial”, al paso que refirió que si se acogía el entendimiento otorgado por el Distrito de Barranquilla a los pagos que debían ser realizados con ocasión de la ejecución del contrato, el medio de control ejecutivo no tendría eficacia alguna.
Por último, la parte ejecutante estableció que el cuestionamiento de los atributos o requisitos del título ejecutivo debía ser alegado a través de la impugnación del auto
3 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “16ED_12ESCRITODEEXCEPCION(.pdf) NroActua 2”.
4 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “18ED_13202200323CORRETRAS(.pdf) NroActua 2”.
5 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “20ED_15DESCORRERTRASLADOE(.pdf) NroActua 2”.
que libró mandamiento de pago. Así pues, como el Distrito de Barranquilla no recurrió el mandamiento de pago, concluyó que se había agotado la oportunidad procesal para promover un debate alrededor del atributo de la exigibilidad de la obligación.
Por medio de auto del 13 de junio de 20246, el Tribunal Administrativo del Atlántico corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos de conclusión. Del mismo modo, estableció que el Ministerio Público podría presentar concepto dentro del mismo término si a bien lo tenía.
Dentro del término concedido para el efecto, la sociedad ejecutante presentó escrito de alegatos de conclusión7, por medio del cual solicitó continuar adelante con la ejecución habida consideración de que existía una obligación insatisfecha producto de la ejecución del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020, la cual se hallaba incorporada en el acta de liquidación del referido contrato sin que hubiese sido sometida a condicionamiento alguno.
En este último particular sostuvo que era desproporcionado considerar que el contratista mermado en su patrimonio como consecuencia del incumplimiento de la entidad debiera soportar, además del impago, la carga que supone el desarrollo de trámite presupuestales que, en todo caso, no desdecían la exigibilidad de la obligación. Adicionalmente, insistió en que el pago efectuado por el Distrito de Barranquilla por $1.059.067.871 no podía imputarse al saldo establecido en el acta de liquidación, pues aquel satisfizo la ejecución de obligaciones contractuales antes de la suscripción del acta de liquidación.
El Distrito de Barranquilla radicó oportunamente su escrito de alegatos de conclusión8, en cuyo desarrollo reiteró los argumentos propuestos con la contestación de la demanda.
El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 26 de julio de 20249, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probadas las excepciones propuestas por el Distrito de Barranquilla y, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución. En sustento de lo anterior, expuso lo siguientes argumentos:
El acta de liquidación bilateral del contrato estatal presta mérito ejecutivo, siempre que en ella conste una obligación clara, expresa y exigible a cargo de las partes intervinientes. En ese orden, el acta de liquidación sirve de sustento para iniciar un proceso ejecutivo sin que sea necesario aportar el contrato liquidado y
6 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “22ED_1620220032300ALEGATO(.pdf) NroActua 2”.
7 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “24ED_18ALEGATOSEJECUTANTE(.pdf) NroActua 2”.
8 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “26ED_19ALEGATOSDEMANDADOp(.pdf) NroActua 2”.
9 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “28ED_20SENTENCIA202200323(.pdf) NroActua 2”.
demás documentos contractuales, en la medida en que “[…] es precisamente en la liquidación donde se consigna el estado económico de la relación contractual, así como la valoración final de las obligaciones a cargo de los contratantes”.
El pago efectuado por el Distrito de Barranquilla por $1.059.067.871 no podía ser imputado al saldo establecido en favor de la ejecutante en el acta de liquidación bilateral del contrato No. 012020001447 de 2020. Aun cuando en el expediente obraba prueba de los pagos hechos a la sociedad ejecutante por la suma de dinero antes indicada, lo cierto era que estos fueron realizados con anterioridad a la suscripción del acta de liquidación bilateral del contrato de suministro, que es el título ejecutivo base del proceso ejecutivo de la referencia. De hecho, estos pagos fueron referenciados en el acta de liquidación del contrato de suministro y, aun así, se determinó un saldo a favor de la sociedad ejecutante, por lo que el Tribunal estimó que no podían tenerse como pagos parciales de la obligación objeto de cobro ejecutivo.
De otra parte, en lo que respecta a la excepción que la ejecutada denominó inexistencia temporal de la obligación, el Tribunal hizo referencia al contenido del acta de liquidación bilateral del contrato No. 012020001447 de 2020, el cual, según indicó, daba cuenta de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor de la sociedad ejecutante y en contra del Distrito de Barranquilla. A este respecto explicó que el acta de liquidación demostraba la existencia de un saldo a favor de la hoy ejecutante como consecuencia de la ejecución del contrato de suministro antes referenciado, sin que tal obligación hubiese sido sometida a plazo o condición alguna. Aun cuando reconoció que en el contrato de suministro se pactó que los pagos se realizarían de acuerdo con el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, lo cierto era que la redacción de la cláusula contractual permitía colegir que este era un condicionamiento facultativo u optativo de los contratantes.
El recurso de apelación
En su apelación la parte ejecutada10 solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia para que, en su lugar, se declare probada la excepción que propuso bajo el rótulo de inexistencia temporal de la obligación. En sustento, expone los siguientes planteamientos:
Como punto de partida, el Distrito de Barranquilla manifestó estar en desacuerdo con la sentencia de primera instancia en tanto el Tribunal Administrativo del Atlántico estableció que no presentó alegatos de conclusión en sede de primera instancia, cuando lo cierto era que lo hizo mediante escrito del 2 de julio de 2024.
Seguidamente, el ente estatal ejecutado cuestionó la forma en la que el Tribunal resolvió la excepción propuesta bajo el rótulo de inexistencia temporal de la obligación. Al punto, insiste en que las partes estipularon en el contrato No. 012020001447 de 2020 que los pagos que debieran efectuarse por cuenta de su ejecución se realizarían de acuerdo con el Programa Anual Mensualizado de Caja
– PAC, el cual es un instrumento que permite a las entidades territoriales programar sus pagos según su flujo de caja. Por consiguiente, si la obligación objeto de cobro
10 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 2, documento denominado “30ED_22RECURSOAPELACIONpd(.pdf) NroActua 2
ejecutivo no había sido satisfecha, ello obedecía a que no había llegado su turno en la programación de pagos, por lo que la obligación no era exigible.
A lo anterior agregó que estaba en desacuerdo con la interpretación efectuada por el a quo en el sentido de que el sometimiento de los pagos del contrato al Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC era optativo o facultativo. En su criterio, las cláusulas del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 eran claras al establecer que los pagos estaban supeditados al instrumento varias veces referido, sin que fuese razonable efectuar una interpretación como la contenida en la sentencia de primera instancia.
Trámite de la segunda instancia
Por medio de auto del 18 de marzo de 202511, esta Corporación admitió el recurso de apelación por haber reunido los requisitos de procedencia, oportunidad y sustentación.
Posteriormente, mediante auto del 12 de agosto de 202512, esta Corporación prescindió de realizar la audiencia prevista en el artículo 327 del Código General del Proceso –en adelante, CGP–. En su lugar, concedió a las partes y al Ministerio Público el término de 5 días para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente.
La sociedad ejecutante presentó oportunamente escrito de alegatos de conclusión13, por medio del cual expuso las razones por las cuales considera que las excepciones propuestas por la entidad ejecutada no tienen vocación de prosperidad.
En desarrollo de lo anterior, sostuvo que el medio exceptivo propuesto bajo la denominación de inexistencia temporal de la obligación no estaba llamado a prosperar, por cuanto en el contrato no se pactó cláusula alguna que supeditara los pagos derivados de su ejecución al Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC. Asimismo, enfatiza en que en el acta de liquidación del contrato de suministro –que en el proceso de la referencia se erige como el título ejecutivo presentado para cobro–la obligación consistente en el pago del saldo a favor de la sociedad ejecutante no fue sometida a plazo o condición alguna, por lo que nació a la vida jurídica pura y simple.
Sumado a lo expuesto en los anteriores términos, la parte ejecutante puntualizó que el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC es un instrumento de planeación interno de la entidad territorial que resultaba ajeno a las obligaciones contractuales que derivaban del contrato de suministro. En tal sentido, “[…] [p]retender que la exigibilidad del título ejecutivo dependa de la disponibilidad presupuestal desconoce la naturaleza de la liquidación y traslada de manera desproporcionada al contratista las cargas de la deficiente planeación presupuestal del Distrito”.
El Distrito de Barranquilla presentó oportunamente escrito de alegatos de conclusión14, a través del cual reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
11 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 5.
12 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 13.
13 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 18.
14 SAMAI – Consejo de Estado, Índice No. 19.
El Ministerio Público15 rindió concepto y sugirió confirmar la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución. En sustento de lo sugerido, expuso los siguientes argumentos:
El acta de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 da cuenta de la existencia de un saldo a favor de la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS, como consecuencia de la ejecución del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020. De ahí que, el acta de liquidación, constituya el título ejecutivo objeto de cobro en tanto su contenido refleja la existencia una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Distrito de Barranquilla, y a favor de la sociedad hoy ejecutante.
Las obligaciones contractuales de la entidad territorial no pueden estar supeditadas al turno que le corresponda al contratista en el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, puesto que la finalidad de ese instrumento es racionalizar la ejecución del gasto, más no condicionar de manera irrazonable el cumplimiento de los compromisos válidamente adquiridos. En consecuencia, la entidad estatal demandada no podía supeditar la exigibilidad de la obligación objeto de cobro al hecho eventual, incierto y enteramente atribuible a su propia gestión, como lo era la inclusión en el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC.
Admitir la tesis planteada por el Distrito de Barranquilla “[…] supondría consagrar una prerrogativa inadmisible de autoexoneración: bastaría con omitir la programación en el PAC para evitar el cumplimiento de obligaciones válidas, lo que resulta contrario a los principios de eficiencia, responsabilidad y confianza legítima, que informan la actividad contractual del Estado y protegen al contratista frente a eventuales disfunciones del aparato administrativo”.
Por último, el Ministerio Público sostiene que las pruebas que obran en el expediente ponen de manifiesto irregularidades en la gestión presupuestal del Distrito de Barranquilla. Al respecto, explica que aun cuando el ente territorial ejecutado reservó los recursos para realizar los pagos derivados de la ejecución del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 mediante los correspondientes certificados de registro presupuestal, lo cierto es que el suministro de alimentos realizado por la sociedad ejecutante no había sido pagado en su integridad.
- CONSIDERACIONES
Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales; (2) objeto del recurso y problema jurídico a resolver; (3) hechos probados, (4) caso concreto; y (5) costas.
Presupuestos procesales
De conformidad con lo previsto en el numeral 6 del inciso segundo del artículo 10416 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
15 SAMAI – Consejo de Estado, Índices Nos. 11 y 17.
16 “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto
Administrativo –en adelante, CPACA–, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por las entidades estatales. En ese sentido, corresponde a esta jurisdicción conocer el presente asunto, toda vez que la pretensión ejecutiva está dirigida a perseguir el pago de obligaciones derivadas de la ejecución del Contrato de Suministro No. 012020001447 de 2020, las cuales quedaron reconocidas e incorporadas en el acta de liquidación bilateral del referido contrato.
De otra parte, cabe indicar que el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 26 de julio de 2024, de conformidad con lo previsto en los artículos 15017 y 152.618 del CPACA. Lo anterior, por cuanto el presente proceso tiene vocación de doble instancia y la cuantía de las pretensiones supera 1.500 SMLMV19, umbral a partir del cual el conocimiento del medio de control ejecutivo corresponde, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, siendo competente el Consejo de Estado para resolver la impugnación formulada contra la decisión adoptada por aquellos.
Según lo previsto en el artículo 42220 del CGP, el proceso ejecutivo es el medio
en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: […] 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. […]”.
17 “ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y
CAMBIO DE RADICACIÓN. [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]”.
18 “ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA
INSTANCIA.<Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86 El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios. Asimismo, conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía.
Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
19 Se advierte que en el sub examine la pretensión económica fue formulada por $3.246.344.755, monto que, para el año de radicación de la demanda (2022), excedía los 1.500 SMLMV ($1.500.000.000) que se exigía como presupuesto para que el caso fuera conocido en sede de primera instancia por los Tribunales Administrativos.
20 “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.
idóneo para reclamar el cumplimiento de las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en documentos provenientes del deudor y que constituyan plena prueba contra él, los cuales reciben el nombre de título ejecutivo. De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 29721 del CPACA, constituyen título ejecutivo “[…] los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”. De ahí que el medio de control ejecutivo resulte procedente en este caso, en tanto la parte accionante pretende la ejecución de una obligación pecuniaria que está contenida en el acta de liquidación del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020.
Ahora bien, es del caso referir que la demanda ejecutiva fue interpuesta dentro del término establecido en el literal k) del numeral 2 del artículo 16422 del CPACA, esto es, dentro del término de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, por lo que la Sala está habilitada para abordar el fondo del asunto. A este respecto cabe indicar que el acta de liquidación del contrato de suministro fue suscrita el 23 de marzo de 2022, al paso que la demanda fue radicada el 23 de septiembre de 2022. En igual medida, no debe perderse de vista que la parte accionante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 18 de abril de 2022, la cual suspendió el término de caducidad hasta el 15 de septiembre de 2022, día en que se profirió la constancia23 que refleja la ausencia de ánimo conciliatorio.
Por último, la Sala advierte que la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS está legitimado en la causa porque suscribió el contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 y se reporta como la acreedora de la obligación pecuniaria objeto de cobro ejecutivo, tal y como se desprende del contenido del acta de liquidación bilateral de aquel. Por su parte, el Distrito de Barranquilla está legitimado en la causa por pasiva porque el acta de liquidación del contrato de suministro da cuenta de que es la deudora de la obligación pecuniaria cuya efectividad persigue la sociedad ejecutante.
Objeto del recurso de apelación y problema jurídico a resolver
El recurso de apelación se dirigió a cuestionar la sentencia de primera instancia, por cuanto, a diferencia de lo concluido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el Distrito de Barranquilla estima que la obligación objeto de cobro no es exigible.
21 “ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: […] 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.
22 ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser
presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]”.
23 SAMAI – Consejo de Estado, índice No. 2, documento denominado “7ED_4constanciasdeprocur(.pdf) NroActua 2”.
Sobre este particular insiste en que en el contrato No. 012020001447 de 2020 quedó estipulado que los pagos que debieran efectuarse por cuenta de su ejecución se realizarían de acuerdo con el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, el cual definió como un instrumento que permite a las entidades territoriales programar sus pagos en atención a su flujo de caja. Por consiguiente, si la obligación objeto de cobro ejecutivo no había sido satisfecha, ello obedecía a que no había llegado su turno en la programación de pagos, por lo que, en su criterio, la obligación no era exigible.
Por su parte, la sociedad ejecutante sostiene que en el contrato no se pactó cláusula alguna que supeditara los pagos derivados de su ejecución al Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, punto en el cual agrega que resulta desproporcionado someter la exigibilidad de la obligación a un instrumento de planeación interno del ente territorial como lo era el referido programa. Asimismo, señala que en el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro, que en el proceso de la referencia se erige como el título ejecutivo presentado para cobro, la obligación consistente en el pago del saldo en favor de la sociedad ejecutante no fue sometida a plazo o condición alguna, por lo que nació a la vida jurídica pura y simple.
Bajo este contexto, de acuerdo con los cargos de la apelación formulados por la entidad ejecutada, los cuales constituyen el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia conforme lo dispuesto por los artículos 32024 y 32825 del CGP, corresponde a la Sala establecer si el documento presentado para cobro reúne los requisitos sustanciales para ser considerado como un título ejecutivo. En tal sentido, la Sala habrá de estudiar el contenido del acta de liquidación del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 para determinar si la obligación establecida en favor de la parte activa nació a la vida jurídica pura y simple o si, por el contrario, quedó sujetada al Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, como lo sugiere la parte ejecutada en el recurso de apelación. Una vez dilucidado lo anterior, la Sala determinará si la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución debe ser confirmada, o si debe disponerse la terminación del proceso al hallarse probada la excepción propuesta por el Distrito de Barranquilla bajo la denominación de inexistencia temporal de la obligación.
Por último, la Sala advierte que no emitirá pronunciamiento alguno en punto a la excepción de pago parcial propuesta por el Distrito de Barranquilla. Al efecto, basta indicar que en sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo del Atlántico estableció que no estaba probado que el ente territorial ejecutado hubiese pagado la obligación objeto de cobro, sin que en el recurso de apelación el Distrito de Barranquilla formulara reparos dirigidos a cuestionar las razones por las cuales el a quo arribó a esa conclusión. De ahí que lo relativo al pago de la obligación pecuniaria objeto de cobro sea un asunto que hubiese quedado definido en sede de
24 “ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]”.
25 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. […]”.
primera instancia, razón por la cual la Sala se abstendrá de abordar su estudio en esta providencia judicial.
Hechos probados
De conformidad con los medios probatorios arrimados al proceso26, se encuentran probados los siguientes hechos relevantes para la decisión del presente asunto:
El 12 de marzo de 2020 el Distrito de Barranquilla y la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS suscribieron el contrato No. 012020001447 de 202027, cuyo objeto consistió en el suministro de alimentación para el personal recluido en el centro de rehabilitación masculino “El Bosque” y en el centro de rehabilitación femenino “El Buen Pastor”.
De conformidad con lo pactado en la cláusula 3 del contrato en mención, su valor inicial fue fijado en $2.912.219.700, suma de dinero que debía ser pagada “[…] por mensualidades vencidas de acuerdo con el número de raciones efectivamente entregadas en el respectivo periodo, recibidas a satisfacción por el supervisor y el precio unitario previsto en el contrato, previa presentación de la factura o cuenta de cobro y recibido a satisfacción por parte del supervisor del contrato”. De igual manera, cabe indicar que los pagos debían ser efectuados dentro de los 90 días siguientes a la fecha de presentación de la factura, así como también que los pagos se realizarían de acuerdo con el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC.
De otro lado, es del caso referir que, conforme a lo estipulado en la cláusula 6 del contrato de suministro, su plazo de ejecución se extendía hasta el 31 de diciembre de 2020 o hasta que se agotaran los recursos destinados a la ejecución del contrato. Cumplida cualquiera de estas condiciones, las partes debían proceder con la liquidación bilateral del contrato de acuerdo con lo establecido en la Ley 1150 de 2007, conforme a lo pactado en la cláusula 18 del contrato varias veces referido. Y en caso de no lograrse la liquidación por mutuo acuerdo, la entidad debía proceder a su liquidación unilateral en los términos de lo establecido en la Ley 1150 de 2007.
Ahora bien, está demostrado que el 6 de abril de 2020 el Distrito de Barranquilla y la sociedad ejecutante suscribieron el acta de inicio del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020. De igual forma, está probado que durante la ejecución del contrato de suministro las partes adicionaron su valor en $1.456.109.850, así como también que su plazo fue prorrogado en varias oportunidades. En consecuencia, el valor final del contrato ascendió a $4.368.329.550, mientras que su plazo de ejecución fue ampliado hasta el 23 de marzo de 202128, fecha en que el contrato
26 En cuanto a la prueba documental, la Sala otorga valor a las copias simples en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CGP, a saber: “Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia […] Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”.
27 SAMAI – Consejo de Estado, índice No. 2, documento denominado “33ED_ANEXOSzip(.zip) NroActua 2”.
28 SAMAI – Consejo de Estado, índice No. 2, documento denominado “33ED_ANEXOSzip(.zip) NroActua 2”.
finalizó habiéndose cumplido a satisfacción el objeto contractual por parte de la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS.
Como consecuencia de lo anterior, el 23 de marzo de 2022 el Distrito de Barranquilla y la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS suscribieron el acta29 de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020, cuyo contenido acredita que la sociedad ejecutante suministró alimentos por valor de $4.305.412.626, así como también que el Distrito de Barranquilla realizó pagos en su favor por valor de $1.059.067.871. De ahí que el Distrito de Barranquilla y la sociedad ejecutante dejaran expresa constancia sobre la existencia de un saldo a favor de la contratista por valor de $3.246.344.755, sin que en el texto del acta se indicara que el pago de esa obligación quedara supeditado al Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC 30.
Caso concreto
La Sala anticipa que confirmará la sentencia de primera instancia que declaró no probada la excepción propuesta por el Distrito de Barranquilla bajo la denominación de inexistencia temporal de la obligación y, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución. Esta decisión se adopta porque el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020, que es el título base de la ejecución, reúne los requisitos sustanciales exigidos para integrar un título ejecutivo singular, toda vez que de su contenido emana la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad territorial ejecutada, y en favor de la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS.
En concreto, la Sala destaca que el texto del acta de liquidación bilateral del contrato de suministro evidencia con claridad que la obligación objeto de cobro nació a la vida jurídica pura y simple, motivo por el cual era exigible desde el momento mismo en que las partes suscribieron el acuerdo que extinguió el vínculo contractual. Si bien en el contrato de suministro las partes estipularon que los pagos se realizarían de acuerdo con el con el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, lo cierto es que dicho documento no integró el título ejecutivo presentado para cobro. De ahí que las estipulaciones contractuales referentes a la forma de pago no resultaran oponibles al estudio de la exigibilidad de la obligación reconocida en el acta de liquidación bilateral, pues fue este último documento el que incorporó de manera definitiva el saldo adeudado y consolidó una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Distrito de Barranquilla.
Para mayor organización y claridad, a efectos del examen que debe abordarse para establecer la aptitud del documento base del cobro como título ejecutivo singular, la Sala expondrá su análisis abordando separadamente los siguientes aspectos, en su orden, a saber: (i) el acta de liquidación bilateral del contrato estatal como título
29 En este particular la Sala destaca que la parte accionante allegó al expediente copia de un derecho de petición por medio del cual solicitó copia íntegra y auténtica del acta de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020, así como copia de la respuesta otorgada por el Distrito de Barranquilla a ese derecho de petición, a la cual fue anexada copia del acta de liquidación bilateral del contrato de suministro.
30 SAMAI – Consejo de Estado, índice No. 2, documento denominado “33ED_ANEXOSzip(.zip) NroActua 2”.
ejecutivo autónomo; y (ii) el alcance de la obligación consignada en el acta de liquidación del contrato de suministro.
El acta de liquidación bilateral del contrato estatal como título ejecutivo autónomo
El proceso ejecutivo está instituido en el ordenamiento jurídico colombiano como un instrumento para lograr el cumplimiento de las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en un documento que recibe el nombre de título ejecutivo, ante el incumplimiento total o parcial del deudor, o su cumplimiento tardío. El juicio ejecutivo, entonces, está edificado sobre la base de una situación anormal, que no es otra distinta al incumplimiento de una prestación de dar, hacer o no hacer31, lo que habilita al titular del derecho de crédito a acudir al poderío del Estado para forzar su cumplimiento, inclusive, en contra de la voluntad del obligado32, siempre que el vínculo obligacional conste en un documento que reúna determinadas características.
Es así como, el proceso ejecutivo parte de la existencia de un derecho cierto que tiene su génesis en un título ejecutivo, aspecto en el que se diferencia diametralmente del proceso declarativo, al que acuden los usuarios de la administración de justicia en procura de la declaración de la certeza del derecho33. Es por este motivo en el marco del proceso ejecutivo resulta inútil toda discusión que pretenda suscitarse alrededor de la existencia del derecho del crédito, pues la esencia misma de este proceso parte de la base de que ese derecho existe, solo que se encuentra huérfano de cumplimiento. En este sentido, esta Subsección ha sostenido en anteriores oportunidades que “[…] en esta clase de diligencias, no se busca el reconocimiento de derecho alguno, sino la efectividad de uno declarado o contenido en un título, pues el Juez parte de la base que le produce el título ejecutivo y no del conocimiento que respecto del derecho del demandante pudiera adquirir posteriormente en el curso del proceso”34.
Es entonces el título ejecutivo el elemento esencial que abre paso a la posibilidad de acudir a este proceso para lograr la satisfacción del derecho de crédito que se halla lesionado. No en vano el artículo el artículo 422 del CGP, al fijar los
31 En este particular vale la pena traer a colación doctrina autorizada en la materia que ha precisado el alcance de estas prestaciones en el siguiente sentido: “Ahora bien, ¿Cuál es la conduta que debe realizar el deudor? No existen, sino tres posibilidades: dar, hacer o no hacer. Las demás son variaciones de éstas. La fuente de la obligación nos dirá cuál es el objeto de la prestación: (a) para que sea de dar, necesariamente debe transferirse el derecho real sobre una cosa; por eso no se puede ejecutar –in natura– por una obligación de dar si el deudor no puede hacer la tradición álida (C.C., arts. 740, 752 y 1633); (b) será de hacer, cuando deba ejecutarse un hecho que para nada involucre la tradición del derecho; por ejemplo, construir una casa, elaborar una escultura o firmar un documento, pero también será de hacer la obligación de entregar –no dar– u nbien o restituirlo, y (c) la de no hacer consiste en un deber de abstención; aunque el deudor quiera hacer algo, no puede hacerlo, porque su interés fue refrenado por la apetencia o el egoísmo del acreedor”. ÁLVAREZ GÓMEZ, Marco Antonio. La Ejecución: Derecho y Proceso. Tirant Lo Blanch. Bogotá D.C. 2025, Pgs 65 a 66.
32 ÁLVAREZ GÓMEZ, Marco Antonio. La Ejecución: Derecho y Proceso. Tirant Lo Blanch. Bogotá
D.C. 2025, Pgs 25 a 33.
33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, Exp. 66122.
34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de julio de 2025. Exp. 71143.
lineamientos generales bajo los cuales resulta viable acudir a este tipo de proceso, establece que “[…] pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]”.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sección35 ha definido las condiciones formales y sustanciales que debe reunir un documento para que de él pueda predicarse la existencia de un título ejecutivo. Sobre este particular es del caso precisar que las condiciones formales exigen que el documento en el que consta la obligación sea auténtico y provenga del deudor o del juez, al paso que las condiciones sustanciales demandan que el documento contenga una obligación clara, expresa y exigible. “Se trata, entonces, de que el título permita establecer con claridad que al obligado le corresponde cumplir a favor de su acreedor una prestación de dar, de hacer o de no hacer y que la obligación de la cual deriva dicha prestación además sea clara, expresa y exigible”36.
En igual medida, la jurisprudencia de esta Sección37 ha precisado que el título ejecutivo puede ser singular o complejo. Lo primero ocurre cuando el título base de la ejecución está integrado por un solo documento, evento en el cual el estudio del cumplimiento de los requisitos a partir de los cuales se predica el mérito ejecutivo habrá de ser adelantado de cara al contenido de aquel. Por su parte, el título ejecutivo será complejo cuando esté integrado por varios documentos, caso en el cual el análisis de los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad de la obligación deberá realizarse de manera conjunta e integral, a partir de la valoración armónica de todos los documentos que lo conforman.
Dicho esto, conviene señalar que el artículo 297 del CPACA enlista los documentos que constituyen título ejecutivo en materia de lo contencioso administrativo, entre los cuales ocupan un lugar relevante el contrato estatal y los documentos proferidos con ocasión de la actividad contractual. En efecto, el numeral 3 del citado artículo
297 ejusdem establece que prestarán mérito ejecutivo “[…] los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.
35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 66285. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de octubre de 2025, exp. 68133. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 24 de octubre de 2025, exp. 73235.
36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de octubre de 2025, exp. 68133.
37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 66285. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de octubre de 2025, exp. 68133. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 24 de octubre de 2025, exp. 73235.
A este respecto vale la pena agregar que la jurisprudencia de esta Sección38 ha establecido que cuando la obligación que se cobra tiene su origen en un contrato estatal el título ejecutivo, por regla general, es complejo “[…] en la medida que está conformado no sólo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente provenientes de la Administración en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo del contratista, y de las que se pueda deducir la exigibilidad de la obligación de pago para la entidad contratante”39. Empero, nada obsta para que un documento proferido durante la actividad contractual constituya título ejecutivo autónomo e independiente respecto del contrato mismo y los demás documentos contractuales, siempre que de su contenido emane una obligación clara, expresa y exigible.
De hecho, esta Corporación40 ha reconocido que el acta de liquidación bilateral del contrato constituye un título ejecutivo autónomo e independiente, habida cuenta de que “[…] que dicho acto se constituye en un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones –créditos y deudas recíprocas- y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene”41. Con todo, también se ha sostenido que, para que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal preste mérito ejecutivo, no deben haberse consignado salvedades o reservas respecto de los elementos que sirven de fundamento a la obligación que hubiese quedado establecida en favor de alguno de los intervinientes, pues tales manifestaciones evidencian la existencia de discrepancias entre las partes e impiden tener por definida de manera clara la prestación reclamada.
La obligación consignada en el acta de liquidación del contrato de suministro
En el proceso está demostrado que el 12 de marzo de 2020 el Distrito de Barranquilla y la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS suscribieron el contrato No. 012020001447 de 2020, cuyo objeto consistió en el suministro de alimentación para el personal recluido en el centro de rehabilitación masculino “El Bosque” y en el centro de rehabilitación femenino “El Buen Pastor”. En el proceso también quedó demostrado que el contrato terminó el 23 de marzo de 2021, por lo que el Distrito de Barranquilla y la sociedad contratista lo liquidaron bilateralmente con el objeto de realizar el cruce de cuentas de este y definir si quedaron obligaciones pendientes de cumplimiento.
38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp.32666. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 30 de julio de 2019, exp. 63243. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 24 de octubre de 2025, exp. 73235.
39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp.32666.
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp.32666. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 30 de julio de 2019, exp. 63243. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 24 de octubre de 2025, exp. 73235.
41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp.32666.
El acta de liquidación bilateral del contrato de suministro demuestra que la sociedad ejecutante suministró alimentos por valor de $4.305.412.626, así como también que el Distrito de Barranquilla realizó pagos en su favor por valor de $1.059.067.871. Por consiguiente, el Distrito de Barranquilla y la sociedad ejecutante dejaron expresa constancia sobre la existencia de un saldo a favor de la contratista por valor de $3.246.344.755, sin que en el texto del acta se indicara que el pago de esa obligación quedara supeditado al Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC. Al efecto, es del caso señalar que tal circunstancia no solo quedó consignada en el balance financiero del contrato consignado en el acta de liquidación, sino también en la parte final de dicho documento, así:
“ANOTACIONES ADICIONALES:
Se deja constancia de las siguientes circunstancias:
[…]
2.- Que el supervisor certifica que existe un saldo a favor del contratista por valor de TRES MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS M/L
($3.246.344.755), el cual se encuentra en trámite por parte de la Secretaría de Hacienda por tratarse de pago de vigencia expirada”.
De ahí que las partes se declararan a paz y salvo por todo concepto una vez se llevara a cabo el pago del saldo, sin que dejaran salvedades en punto a los elementos que sirven de fundamento a la obligación que quedó establecida en favor de la sociedad contratista. En efecto, tanto el Distrito de Barranquilla como la sociedad contratista reconocieron de manera expresa la existencia del saldo pendiente de pago y su cuantía, sin formular objeciones en punto a su origen o alcance. En tales condiciones, la obligación quedó plenamente determinada y libre de controversia por las partes, lo que de suyo evidencia que el acta de liquidación del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 cumple a cabalidad las condiciones sustanciales a partir de las cuales se predica su mérito ejecutivo.
En este punto es del caso resaltar que para la Sala resulta meridiano que la obligación objeto de cobro nació a la vida jurídica pura y simple, motivo por el cual era exigible desde el momento mismo en que las partes suscribieron el acuerdo que extinguió el vínculo contractual. Si bien está demostrado que en el contrato de suministro las partes estipularon que los pagos se realizarían de acuerdo con el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–, lo cierto es que dicho documento no integró el título ejecutivo presentado para cobro. De ahí que las estipulaciones contractuales referentes a la forma de pago no resultaran oponibles al estudio de la exigibilidad de la obligación reconocida en el acta de liquidación bilateral, pues fue este último documento el que incorporó de manera definitiva el saldo adeudado y consolidó una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Distrito de Barranquilla.
A este respecto conviene recordar que, tal y como se desprende de la lectura de las pretensiones de la demanda, la parte accionante impetró la demanda ejecutiva con base en el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020, como título ejecutivo singular. En el mismo orden, es del caso referir que
el mandamiento de pago fue librado con base en el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro, y no con sustento en el contrato ni en otros documentos contractuales. Es por este motivo que el análisis del cumplimiento de los requisitos del título ejecutivo debe abordarse desde el contenido del acta de liquidación bilateral del contrato de suministro, y no con sustento en otros documentos contractuales.
Sobre este particular la Sala destaca que el razonamiento expuesto en esta providencia judicial no resulta extraño a lo que esta Subsección ha planteado en anteriores oportunidades. Al efecto, cabe recordar que en reciente pronunciamiento42 esta Subsección precisó que en aquellos casos en que el título ejecutivo está integrado, única y exclusivamente, por el acta de liquidación bilateral del contrato estatal, los condicionamientos establecidos en el contrato para el pago de las prestaciones pactadas no resultan predicables respecto de la obligación objeto de cobro.
En el anterior orden de ideas, de cara a los argumentos que han sido planteados, la Sala concluye que el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 012020001447 de 2020 reúne los requisitos sustanciales exigidos para integrar un título ejecutivo singular, toda vez de su contenido emana la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad territorial ejecutada, y a favor de la sociedad Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS. De modo que se impone confirmar la sentencia de primera instancia que declaró no probada la excepción propuesta bajo el rótulo de inexistencia temporal de la obligación y, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución.
Por último, la Sala advierte que la parte ejecutada cuestiona la sentencia de primera instancia por cuanto el Tribunal Administrativo del Atlántico omitió que en el trámite de la primera instancia presentó alegatos de conclusión. Aun cuando las piezas procesales que obran en el expediente dan cuenta de que el Tribunal no tuvo en cuenta el escrito de alegatos de conclusión efectivamente presentado por el Distrito de Barranquilla, lo cierto es que tal irregularidad no tiene ninguna incidencia en el proceso. Al efecto, basta señalar que en los alegatos de conclusión presentados en sede de primera instancia el ente ejecutado se limitó a reiterar lo argumentado en el escrito por medio del cual formuló excepciones, a propósito de lo cual vale la pena referir que estos argumentos fueron analizados en su integridad en la sentencia de primera instancia.
Costas
El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su turno, los artículos 36543 y 36644 ejusdem, aplicables a los procesos
42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de octubre de 2025, exp. 68133.
43 “Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]. // 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”.
44 ““Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede
contenciosos administrativos por remisión del artículo 188 del CPACA45, establecen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de alzada, siempre que se demuestre en el expediente su causación; y su liquidación se realizará, de manera concentrada, por la secretaría del a quo, correspondiéndole a este juzgador la fijación de las agencias en derecho de segunda instancia, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura, y atendiendo a la naturaleza, calidad y cuantía del proceso, así como también la actuación desplegada por la parte vencedora.
Bajo este entendido, la Sala condenará en costas al Distrito de Barranquilla dado que el recurso de apelación formulado por aquel fue resuelto de manera desfavorable. Para tal efecto, la Secretaría de la Corporación efectuará la liquidación y tasación de costas, debiendo considerar que, con fundamento en las tarifas fijadas en el acuerdo PSAA16-10554 expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura46, se fijan las agencias en derecho en 1 SMMLV en favor de la sociedad demandante, teniendo en consideración su intervención en el trámite de la segunda instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia dictada el 26 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el a quo, debiendo considerar que en esta instancia se fijaron agencias en derecho en un (1) SMMLV a favor de la sociedad demandante.
TERCERO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE
ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas”. 45 “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”.
46 ACUERDO PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016. El artículo 5 numeral 4 establece que, para los procesos ejecutivos, la tarifa en segunda instancia será “entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrada
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrado
GE2
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