CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las comunicaciones (MinTIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) / PROBLEMA JURÍDICO – Caso concreto / AUTORIDAD COMPETENTE – Caso concreto
Conoce la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), con el fin de determinar cuál de estas dos entidades es la competente para resolver una solicitud de registro de canales temáticos satelitales, presentada por RCN Televisión S.A. […] La solicitud presentada por RCN está directamente relacionada con la función de verificación de contenidos para el incremento de la producción nacional que se encuentra radicada en la CRC, pues la revisión del registro implica: a. El área temática, b. La emisión satelital, c. La señal originada en territorio colombiano, d. Que el 70% de las emisiones correspondan a la producción nacional, y e. Que haya un 70% de inversión nacional. Todo lo anterior se refiere a una actividad de regulación de contenidos audiovisuales. […] En síntesis, después de una lectura armónica de los artículos 22 numeral 29 y 39 de la Ley 1978 de 2019, y por las consideraciones expuestas, para la Sala la función de registro de canales temáticos satelitales está radicada en la CRC. Por ello, la Sala declarará competente para resolver la petición incoada por RCN Televisión S.A. relacionada con el registro de los canales temáticos satelitales: RCN NOVELAS, NTN24 y NUESTRA TELE INTERNACIONAL a la CRC.
FUENTE FORMAL: LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 29 / LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 39
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10
PROCEDIMIENTO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 1437 DE 2011 – Prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN – Aspectos generales y funciones / SERVICIO DE TELEVISIÓN – Aspectos generales
En los antiguos artículos 76 y 77 de la Constitución de 1991 se mencionaba que, respecto a la utilización del espectro electromagnético para los servicios de televisión, se crearía un organismo con: personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica y con un régimen legal propio. Asimismo, este ente desarrollaría y ejecutaría los planes y programas del Estado en relación con el servicio de televisión. […] la Carta consideró necesario la creación de un organismo autónomo con régimen legal propio para desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado. Lo anterior, dada la importancia de este medio de comunicación para preservar el Estado Social de Derecho. […] la Ley 182 de 1995 en desarrollo del mandato constitucional vigente en el momento, creó la CNTV y le asignó las funciones en cuanto al servicio de televisión. […]
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las funciones y objeto de la Comisión Nacional de Televisión, así como su potestad normativa exclusiva en relación con el servicio de televisión, ver: Corte Constitucional, sentencia C-570/10
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 76 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 77 / ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 182 DE 1995 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 5 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 18 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 19 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 20 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 21 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 22
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN – Canales temáticos satelitales / CANALES TEMÁTICOS SATELITALES – Acuerdo 001 de 2009
La liquidada CNTV, con fundamento en la Ley 182 de 1995, expidió, con base en las facultades otorgadas en el artículo 5º de la Ley 182 de 1995, el Acuerdo 001 de 2009 «Por medio del cual se incentiva la producción nacional de televisión en canales satelitales temáticos de origen colombiano para su teledifusión a través de los sistemas de televisión cerrada del país». […] Este Acuerdo 001 tiene como objetivo estimular la creación de contenido audiovisual nacional, a través de incentivos para la emisión de canales de origen colombiano. […] el acuerdo corresponde a una típica regulación de contenidos para incentivar la producción nacional de televisión en canales satelitales temáticos de origen colombiano. Para ello, obliga a los operadores a registrar estos canales ante el órgano regulador y les establece un valor a pagar relacionados con el porcentaje de facturación bruta, que obtengan por concepto de esta publicidad. Es innegable que el registro al que alude este acto administrativo tiene su causa o fin en la regulación de contenidos en este tipo de canales para incentivar la producción nacional en los mismos, pero también para establecer un gravamen por la venta de publicidad de estos operadores en los canales temáticos satelitales.
FUENTE FORMAL: LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 5 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 5 LITERAL A / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 5 LITERAL C / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 29 / ACUERDO 001 DE 2009 / ACUERDO 002 DE 2010
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN – Canales temáticos satelitales / CANALES TEMÁTICOS SATELITALES – Acuerdo 002 de 2010
Mediante el Acuerdo 002, se modifica la tarifa de compensación del servicio de televisión por suscripción y se establece en el parágrafo del artículo 4º, una compensación para los operadores de televisión por suscripción que incluyan en la parrilla de programación, un mínimo de cinco canales temáticos satelitales nacionales […] Este acuerdo no modificó la obligación del registro ante la CNTV, solo amplió la posibilidad de acceder a los beneficios por producción nacional al servicio de televisión por suscripción. Por último, dado el origen constitucional de esta autoridad administrativa independiente, es procedente advertir que la CNTV asume todas las funciones de televisión: desde señalar la política de regulación sobre los contenidos, bienes y servicios, así como las funciones de inspección, vigilancia y control. Todas se encuentran concentradas en esta única entidad. Tan es así, que le corresponde definir las políticas generales de televisión, dirigirlas, ejecutarlas y desarrollarlas, tal y como lo señala el literal a) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995.
FUENTE FORMAL: LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 5 LITERAL A / ACUERDO 002 DE 2010
AGENCIA NACIONAL DE TELEVISIÓN – Aspectos generales y funciones / AGENCIA NACIONAL DE TELEVISIÓN - Canales temáticos satelitales
En virtud del Acto Legislativo número 2 de 2011 y ordenada la liquidación de la CNTV, la Ley 1507 de 2011 crea la ANTV. Es importante resaltar que se trata de una autoridad del orden legal a diferencia de la CNTV y que, además, no se le asignan todas las competencias de esta última autoridad. […] en vigencia de la Ley 1507 de 2011, le correspondía a la CRC la clasificación de los servicios de televisión, entre ellos, el de televisión satelital, en los términos de los artículos 18 y 19 de la Ley 182 de 1995. En cuanto a la regulación asignada o atribuida a la ANTV, esta se encuentra referida principalmente a aspectos relacionados con los contenidos de la programación, franjas, publicidad y comercialización. […] La ANTV, a través de la Resolución 26 de 2018, reglamentó el servicio de televisión por suscripción y dispuso en relación con los canales temáticos adicionar unos requisitos para la obtención de los beneficios consagrados en el Acuerdo 001 […] Posteriormente, la ANTV, mediante la Resolución 650, reglamentó la televisión comunitaria y estableció unas obligaciones para este tipo de servicio respecto a los canales temáticos satelitales que produzcan dentro de sus parrillas de programación […] tanto en las competencias de la CNTV como de la ANTV: i) se conserva el incentivo por contenidos de producción nacional y ii) la forma de materializar ese incentivo es a través del registro, inicialmente ante la CNTV y posteriormente ante la ANTV.
FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011 / LEY 182 DE 1995 / LEY 1507 DE 2011 / RESOLUCIÓN 26 DE 2018 / RESOLUCIÓN 650 DE 2018
MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS Y LAS COMUNICACIONES – Aspectos generales y funciones / MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS Y LAS COMUNICACIONES – Canales temáticos satelitales
El artículo 39 de la Ley 1978 de 2019 ordenó la supresión de la CNTV […] Por esta razón, se adicionaron las funciones del MinTIC para incorporar varias relacionadas con el servicio de televisión. Se observa que, si bien la Ley 1978 de 2019 no derogó la Ley 182 de 1995, sí distribuyó las competencias de la antigua ANTV, entre otras autoridades, en el MinTIC y en la CRC. […] En síntesis, además de las funciones expresamente consagradas en las citadas leyes (L.1341/09 y 1978/19) para el MinTIC con relación al servicio de televisión, se le asignan las de inspección vigilancia y control que tenía la ANTV y que no tienen relación con los contenidos.
Por consiguiente, el MinTIC como regla general ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los operadores del servicio público de televisión, salvo lo relacionado con contenidos, según lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 39 de la Ley 1978 de 2019. Por excepción y por norma expresa, el MinTIC ejerce algunas competencias para reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones del servicio de televisión y demás funciones relacionadas con este título habilitante, en los términos de los numerales 23 al 25 del artículo 18 de la Ley 1341, entre otros. […] La Ley 1978 de 2019 no asignó competencia alguna al MinTIC en lo atinente a la regulación de los canales temáticos satelitales y, por el contrario, en forma expresa señala en el artículo 39 que no es de su competencia lo relacionado con los contenidos, ni siquiera con las funciones de inspección, vigilancia y control en esos aspectos […].
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 39 / LEY 182 DE 1995 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 18 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 23 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 24 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 25
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES – Aspectos generales
Como se mencionó en materia de televisión, la anterior Ley 1507 de 2012 ya le había atribuido competencias a la CRC en especial aquellas referidas a las redes y servicios de televisión. Posteriormente, con la Ley 1978 de 2019 se atribuyeron nuevas funciones y una nueva conformación del órgano regulador. En efecto, el artículo 17, que modificó el artículo 20 de la Ley 1341 de 2009, señala la composición de la CRC, así: 1. La Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales. 2. La Sesión de Comisión de Comunicaciones. […] observa la sala la clara intención del legislador para que todo lo atinente a las funciones de regulación, inspección, vigilancia y control en materia de contenidos del servicio de televisión asignadas en su momento a la ANTV y a la CNTV fueran ejercidas por la CRC. En la misma forma y corolario de esta función, también le corresponde regular lo relacionado a las condiciones de operación y explotación del servicio incluido, pero no limitado a la publicidad.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la función de regulación y en especial de la ejercida por las comisiones de regulación, dentro de la cual se incluye la potestad normativa, ver: Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2003
FUENTE FORMAL: LEY 1507 DE 2012 / LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 17 / LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 19 / LEY 1978 DE 2019 – ARTÍCULO 19 NUMERAL 29 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 20 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 25 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 26 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 27 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 28 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 29 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 22 NUMERAL 30
FUNCIONES DE REGULACIÓN, INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL – Alcance
Como lo ha expuesto la Sala en reiteradas oportunidades , las funciones de inspección, vigilancia y control pueden ser ejercidas en forma integral o en la medida en que el legislador lo determine, razón por la cual, este les ha otorgado a las autoridades que las ejercen, instrumentos jurídicos y atribuciones legales para el mantenimiento del orden jurídico, contable, técnico, económico del sector que vigila y de todos aquellos aspectos administrativos relacionados con la formación y funcionamiento de la entidad. Ahora bien, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función de inspección hace relación con « la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control»; la de control, con la «posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones»; y la de vigilancia, con el «seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada». Así, en criterio de la H. Corte Constitucional, las funciones de inspección y vigilancia pueden calificarse como mecanismos leves o intermedios orientados a detectar irregularidades en la prestación de un servicio, en tanto que la de control implica la potestad de adoptar correctivos, esto es, de incidir directamente en las decisiones de la entidad sujeta a control.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las funciones de inspección, vigilancia y control, Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de julio de 2017, radicación 110010306000201700041 00, decisión del 26 de septiembre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017-00023-00 y, decisión del 12 de diciembre de 2017, radicación 110010306000201700144 00.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00247-00(C)
Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES (CRC)
Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS
Partes: El Ministerio de Tecnologías de la Información y las comunicaciones (MinTIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC).
Asunto: Competencia para decidir de fondo una solicitud de registro de unos canales temáticos satelitales.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El 26 de noviembre de 2019, el representante legal de la sociedad RCN Televisión S.A. presentó ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante MinTIC), una solicitud para el registro de los siguientes canales temáticos satelitales:
RCN NOVELAS
NTN24
NUESTRA TELE INTERNACIONA.
El 14 de febrero de 2020, el director de Industria de Comunicaciones del MinTIC remitió a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (en adelante CRC), la petición presentada por RCN Televisión S.A., pues, en su criterio, de acuerdo con lo establecido «en el artículo 15 de la Ley 1978 de 2019, que modificó el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, la misma deben ser resueltas por la CRC en ejercicio de la función prevista en el numeral 29 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019».
El 2 de julio de 2020, la CRC remitió al MinTIC, junto con la solicitud del Canal RCN Televisión S.A., un concepto en el cual consideraba que no era competente para hacer el registro de los canales temáticos, dado que esa función no requiere un análisis de fondo del contenido transmitido por los canales a registrar, sino que valida los porcentajes de producción nacional e inversión extranjera que son funciones del MinTIC.
El referido concepto señaló:
[L]a CRC no es la única entidad que quedó con competencias relacionadas con el servicio de televisión, es así como al MINTIC le corresponde, como se observa en el numeral 1. del artículo 18 de la Ley 1341 de 2009, “[d]iseñar, adoptar y promover las políticas, planes, programas y proyectos del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”, que abarca conforme a la legislación vigente el servicio de televisión.
En este punto se reitera que la razón de ser de los canales temáticos y de su registro obedece al desarrollo de una política pública para fomentar, estimular y proteger la producción colombiana de contenidos temáticos de televisión, y así lo establece el artículo 1° del acuerdo CNTV No. 01 de 2009, sin que la implementación o seguimiento de la política haya quedado atada a alguna de las funciones específicas que ahora se encuentran en cabeza de la CRC, por lo que se entiende que es el MINTIC, la entidad que acorde con sus competencias en la adopción y promoción de las políticas públicas, debería llevar el registro respectivo, el cual le permitirá constatar si el fomento de la producción nacional se está dando, y en qué medida el mismo se está desarrolland.
El 9 de diciembre de 2020, la CRC planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el conflicto negativo de competencias surgido entre esa autoridad y el MinTIC, con el fin de que se sirva determinar cuál es la entidad que debe dar respuesta a la petición presentada por el Canal RCN Televisión S.A., respecto a la solicitud de registro de los canales temáticos satelitales: NTN24, RCN NOVELAS y NUESTRA TELE INTERNACIONAL.
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto
Consta que se informó sobre el presente conflicto al MinTIC, a la CRC, al representante legal de RCN Televisión S.A. y al apoderado de la CRC, para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinent.
Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, no se recibieron alegato.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC)
Si bien la autoridad guardó silencio dentro del término concedido para presentar alegatos, resulta pertinente hacer referencia a los argumentos expuestos en el oficio 202011537 del 14 de febrero de 2020, mediante el cual declaró su falta de competencia y remitió la petición a la CRC.
El MinTIC consideró que de conformidad con el artículo 15 de la Ley 1978 de 2019, la CRC «es el encargado (sic) de […] la prestación de los servicios de televisión abierta radiodifundida […]».
Igualmente, el MinTIC señaló que el artículo 19 de la Ley 182 de 1995, en su numeral 29 dispuso como funciones de la CRC la de «Clasificar, […] las distintas modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de […]contenido de la programación, […] servicios satelitales».
Por lo anterior, afirmó que es la CRC la competente para resolver la solicitud presentada por el Canal RCN Televisión S.A.
Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
Aunque la autoridad guardó silencio dentro del término concedido para presentar alegatos, se resaltan los argumentos expuestos en el oficio 2020512906 del 2 de julio de 2020 y del escrito mediante el cual formuló el conflicto negativo de competencias.
La CRC consideró que la solicitud presentada por RCN Televisión S.A. se enmarcaba dentro de una función de política pública de «fomento, estímulo y protección de la producción colombiana» que está en cabeza del MinTIC.
Señaló, igualmente la CRC que, si bien «tiene a cargo la función de regulación en lo que respecta al servicio de televisión y los contenidos del mismo, tal como lo hacía en su momento la CNTV y posteriormente la ANTV, lo cierto es que dicha función de regulación, igual como ocurre con otros servicios, no abarca per se la implementación o seguimiento de los mecanismos para que dichas disposiciones se materialicen».
Es decir, que en el caso del registro de canales temáticos no resulta acertado considerar que le corresponde a la CRC tramitar el mismo solo por (i) tener competencia en materia de televisión y (ii) por tratarse de un tema de regulación de contenidos.
Asimismo, afirmó que la CRC no es la única entidad con facultades relacionadas con el servicio de televisión, pues también hay algunas en cabeza del MinTIC.
Por último, descartó su competencia al señalar que, aunque una de sus funciones es la regulación de contenidos, dentro de la misma no está la de llevar el registro de canales temáticos. Al respecto señaló:
[n]o se trata de una actividad de regulación de contenidos audiovisuales -como parece haberlo insinuado el MinTIC en su comunicación de rechazo de competencia para resolver la petición de RCN Televisión S.A.- sino de la verificación de las condiciones objetivas -no de contenido audiovisual- que el Acuerdo 001 de 2009 exige para implementar los estímulos en él consagrados, asunto que, una vez más, denota que se trata del desarrollo e implementación de una política pública en materia de fomento en televisión y no de la regulación en materia de franjas y contenidos de televisión, corroborándose de esta manera la competencia de MinTIC para resolver la petición.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su
Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[…]
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
[…]
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
[…]
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este orden de ideas, la Sala es competente para resolver el presente conflicto, teniendo en cuenta que: i) se trata de una controversia administrativa entre dos autoridades nacionales, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), y ii) el asunto discutido es particular y concreto, pues se refiere al registro de los canales temáticos satelitales NTN24, RCN novelas y Nuestra tele Internacional.
Ambas autoridades administrativas negaron tener la competencia para conocer de la petición de registro mencionada, por lo que se está al frente de un conflicto negativo de competencias administrativas.
2. Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico
Conoce la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), con el fin de determinar cuál de estas dos entidades es la competente para resolver una solicitud de registro de canales temáticos satelitales, presentada por RCN Televisión S.A.
Con este propósito, la Sala se referirá a: i) Autoridades administrativas que cumplen funciones respecto del servicio público de televisión: aspectos generales y funciones relacionadas con el registro de canales temáticos satelitales: Comisión Nacional de Televisión, Agencia Nacional de Televisión, MinTIC y CRC, y ii) el caso concreto.
Competencia de las autoridades administrativas respecto del servicio público de televisión
Comisión Nacional de Televisión (en adelante, CNTV)
A.1. Aspectos generales de la CNTV y del servicio de televisión
Artículo 76. La intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio a que hace referencia el inciso anterior. Notas de Vigencia (derogado artículo 1 Acto Legislativo 2 de 2011).
Artículo 77. La dirección de la política que en materia de televisión determine la ley sin menoscabo de las libertades consagradas en esta Constitución, estará a cargo del organismo mencionado. La televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio. […](modificado artículo 2 Acto Legislativo 2 de 2011).
Como se observa, la Carta consideró necesario la creación de un organismo autónomo con régimen legal propio para desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado.
Lo anterior, dada la importancia de este medio de comunicación para preservar el Estado Social de Derech.
La Corte Constitucional al referirse a las funciones y objeto de la CNTV, respecto al servicio de televisión, señaló:
Como se ha indicado el espectro electromagnético es un bien cuyo uso público es utilizado para las comunicaciones en general, correspondiéndole al Estado su gestión y control, a través de los diferentes órganos de la administración central, concretamente, por intermedio del Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Pero cuando el espectro es utilizado para los servicios de televisión, la intervención del Estado se encuentra a cargo, privativamente, de la CNTV, a quien corresponde su gestión y control en los términos de la Constitución y la ley, siendo la función de intervención asignada a la CNTV concretada en dos aspectos: (i) la dirección de la política en materia de televisión, y (ii) la regulación de la prestación de ese servicio; atribuciones éstas que, en los términos que defina la ley, se complementan para concentrar en el aludido órgano todo lo referente a la regulación, manejo y control del servicio de televisión en Colombia.
[…]
La naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Televisión está determinada en los artículos 76 y 77 de la Carta, que la definen como un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, dotada de independencia funcional y sujeta a un régimen legal propio, que se encarga, de manera privativa, de la representación estatal en la labor de intervención del espectro electromagnético en el campo de la televisión, para lo cual desarrolla y ejecuta los planes y programas del Estado en ese servicio, siendo por tanto de su competencia la dirección de la política en materia de televisión, su regulación y la intervención del Estado en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión.
[…]
La autonomía reconocida a la CNTV para llevar a cabo el ejercicio de sus funciones de regulación, manejo y control del servicio público de televisión, se refleja en tres aspectos básicos: (i) en que dicha autonomía es oponible al Gobierno Nacional y no a la ley, por corresponderle a ésta determinar la política estatal en materia de televisión; (ii) en que la potestad normativa reglamentaria atribuida a dicho organismo es privativa, y, por tanto, no puede ser compartida, sustituida o atribuida a otra entidad, y (iii) en que las decisiones que la Comisión adopte en cumplimiento de sus funciones son independientes, por lo que se entiende que no están sometidas al control de tutela administrativa y en ningún caso pueden ser revisadas por las entidades del sector central de la administració. (Resaltado por fuera del texto).
En esta misma sentencia, en cuanto a la potestad normativa exclusiva de la CNTV en relación con el servicio de televisión, mencionó:
Si bien las telecomunicaciones son un servicio público que requiere para su prestación del uso del espectro electromagnético y el Estado debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural, siendo su intervención en este caso asignada a distintas entidades de la administración, como es el caso de la radio, la telefonía y la telegrafía, entre otros, en cabeza del hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; pero admitir que el Gobierno Nacional, por intermedio de sus distintos organismos, pueda reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines de intervención en el sector de televisión, constituye una intromisión indebida de una autoridad administrativa en el cumplimiento de una función propia de un organismo autónomo como lo es la CNTV, que conlleva un sometimiento arbitrario de éste órgano a la voluntad de otras autoridades administrativas comprometiendo no solo la autonomía institucional de la CNTV, sino también la independencia que necesita la entidad para que el servicio de televisión se preste libre del control e injerencia del Gobierno y de los grupos sociales, políticos o económicos de interés
El Acto Legislativo número 2 de 2011, en su artículo 1º derogó el artículo 76 y en el 2º modificó el artículo 77 de la Constitución, razón por la cual la CNTV se liquidó.
Artículo 1°. Derógase el artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
Artículo 2°. El artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así:
Artículo 77. El Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión.
Artículo transitorio. Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente.
A.2. Funciones de la CNTV
Es importante señalar que la Ley 182 de 1995 en desarrollo del mandato constitucional vigente en el momento, creó la CNTV y le asignó las funciones en cuanto al servicio de televisión. En especial, la Sala desea resaltar las siguientes:
Artículo 5. FUNCIONES. <Artículo derogado por el artículo 51 de la Ley 1978 de 2019> En desarrollo de su objeto corresponde a la Comisión Nacional de Televisión:
a. Dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión determinada en la ley y velar por su cumplimiento, para lo cual podrá realizar los actos que considere necesarios para preservar el espíritu de la ley;
b. Adelantar las actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio público de televisión. Para estos efectos, podrá iniciar investigaciones y ordenar visitas a las instalaciones de los operadores, concesionarios de espacios de televisión y contratistas de televisión; exigir la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, sin que le sea oponible la reserva o inviolabilidad de los mismos; e imponer las sanciones a que haya lugar;
Clasificar, de conformidad con la presente Ley, las distintas modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada, configuración técnica, franjas y contenido de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad, comercialización en los términos de esta Ley, modificaciones en razón de la transmisión de eventos especiales, utilización de las redes y servicios satelitales, y obligaciones con los usuarios;
[…]
h. Formular los planes y programas sectoriales para el desarrollo de los servicios de televisión y para el ordenamiento y utilización de frecuencias, en coordinación con el Ministerio de Comunicacione. (Resaltado fuera del texto).
[…]
Se destacan las funciones de los literales a) y c): la primera de ellas para dirigir, ejecutar y desarrollar el servicio de TV y la segunda para clasificar los servicios de televisión y regular sus condiciones de operación, entre otros, los contenidos de la programación y la publicidad.
En cuanto a la clasificación del servicio de televisión, los artículos 18 a 22 regulan las diferentes modalidades, así:
ARTÍCULO 18. REGLA DE CLASIFICACIÓN. El servicio de televisión se clasificará en función de los siguientes criterios: a) Tecnología principal de transmisión utilizada; b) Usuarios del servicio; c) Orientación general de la programación emitida; d) Niveles de cubrimiento del servicio. PARÁGRAFO. Cada servicio de televisión será objeto de clasificación por parte de la Comisión Nacional de Televisión según los criterios enunciados en este artículo. La entidad podrá establecer otros criterios de clasificación o clases diferentes, para mantener el sector actualizado con el desarrollo de los servicios y los avances tecnológicos.
Respecto de las modalidades del servicio de televisión y específicamente en lo relacionado con el tema consultado, es importante citar los artículos 19 y 20 de la ley en comento:
ARTÍCULO 19. CLASIFICACIÓN DEL SERVICIO EN FUNCIÓN DE LA TECNOLOGÍA DE TRANSMISIÓN. La clasificación en función de la tecnología atiende al medio utilizado para distribuir la señal de televisión al usuario del servicio. En tal sentido la autoridad clasificará el servicio en: a) Televisión radiodifundida: es aquella en la que la señal de televisión llega al usuario desde la estación transmisora por medio del espectro electromagnético, propagándose sin guía artificial; b) Televisión cableada y cerrada: es aquella en la que la señal de televisión llega al usuario a través de un medio físico de distribución destinado exclusivamente a esta transmisión, o compartido para la prestación de otros servicios de telecomunicaciones de conformidad con las respectivas concesiones y las normas especiales que regulan la materia. No hacen parte de la televisión cableada, las redes internas de distribución colocadas en un inmueble a partir de una antena o punto de recepción; c) Televisión satelital: es aquella en la que la señal de televisión llega al usuario desde un satélite de distribución directa. PARÁGRAFO. Previo acuerdo entre las partes, los concesionarios del servicio de televisión podrán utilizar, de ser técnicamente posible las redes de telecomunicaciones y de energía eléctrica del Estado o de las empresas de servicios públicos domiciliarios, así como la infraestructura correspondiente a postes y ductos, para tender y conducir los cables necesarios para transportar y distribuir la señal de televisión al usuario del servicio. El acuerdo a que alude el inciso anterior debe incluir las condiciones de utilización de las redes de infraestructura y el valor de compensación por el uso que de ellas hagan los concesionarios del servicio de televisión.
En ningún caso el pago por el uso que trata este artículo podrá ser canjeado por ningún tipo de publicidad. El no pago de las sumas convenidas por el uso de la infraestructura de postes y ductos dará lugar a la pérdida del derecho al uso de las mismas, sin perjuicio de las multas que se pacten en el acuerdo.
ARTÍCULO 20. CLASIFICACIÓN DEL SERVICIO EN FUNCIÓN DE LOS USUARIOS. La clasificación del servicio en función de los usuarios, atiende a la destinación de las señales emitidas. En tal sentido la Comisión clasificará el servicio en: a) Televisión abierta: es aquella en la que la señal puede ser recibida libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación, sin perjuicio de que, de conformidad con las regulaciones que al respecto expida la Comisión Nacional de Televisión, determinados programas se destinen únicamente a determinados usuarios; b) Televisión por suscripción: es aquella en la que la señal, independientemente de la tecnología de transmisión utilizada y con sujeción a un mismo régimen jurídico de prestación, está destinada a ser recibida únicamente por personas autorizadas para la recepción.(Resaltado fuera del texto).
A.3. Canales temáticos satelitales
Acuerdo 001 de 2009 de la CNTV
La liquidada CNTV, con fundamento en la Ley 182 de 1995 expidió, con base en las facultades otorgadas en el artículo 5º de la Ley 182 de 1995, el Acuerdo 001 de 2009 «Por medio del cual se incentiva la producción nacional de televisión en canales satelitales temáticos de origen colombiano para su teledifusión a través de los sistemas de televisión cerrada del país».
El título del acto administrativo es diciente sobre su finalidad: incentivar el contenido de producción nacional en los canales satelitales temáticos.
Este acuerdo se profirió con fundamento en las funciones otorgadas en los literales a) y c) de la Ley 182 de 1995, (dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión y adelantar las actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio público de televisión), atrás mencionadas.
Para corroborar esta afirmación, resulta pertinente la lectura de algunos considerandos del Acuerdo:
[…]
Que la producción de televisión nacional está relacionada con la generación de contenidos, la construcción de contenidos, formación de pensamiento, construcción de ciudadanía, generación de valores y fomento a la actividad cultural del país, como herramienta determinante para los procesos de información, educación y comunicación social independiente.
[…]
En los siguientes apartes de los considerandos se reitera la inescindible vinculación de este acto administrativo con el desarrollo de canales de contenido temático o especializados de origen colombiano:
Que el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 atribuye a la Comisión Nacional de Televisión la facultad de regular las condiciones de operación y explotación del servicio público de televisión, lo cual incluye la generación de contenidos que son emitidos por parte de los distintos operadores del servicio público de televisión.
Que el artículo 29 de la Ley 182 de 1995 establece que el servicio público de televisión estará sujeto a la intervención, dirección, vigilancia y control de la Comisión Nacional de Televisión y que el derecho a operar y explotar medios masivos de televisión debe ser autorizado por el Estado. Que esta misma norma garantiza la libertad de expresión y difusión de los contenidos de la programación y la publicidad en el servicio de televisión, los cuales no serán objeto de censura ni control previo, pero podrán ser regulados y clasificados por la CNTV a efecto de promover su calidad y garantizar el cumplimiento de los fines y principios del servicio público de televisión.
Que el literal a) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 establece la facultad de la Comisión Nacional de Televisión para dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión de conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos. (Resaltado fuera del texto).
En cuanto al articulado de este Acuerdo 001, la Sala procede a trascribir las normas que consolidan este propósito, a la vista de las motivaciones incorporadas en los considerandos de este acto:
Artículo 1º. Objeto. Por medio del presente Acuerdo se desarrolla la política de fomento, estímulo y protección de la producción colombiana de contenidos temáticos de televisión realizada en el país por productores colombianos o extranjeros residentes en Colombia y transmitidos por los concesionarios del servicio de televisión suscripción (satelital y por cable) y comunitaria sin ánimo de lucro.
Artículo 2°. Definición. Canal temático. Es aquel canal de televisión cuyo contenido está especializado en una determinada temática o dirigida a un sector de la población y cuya señal para efectos de este Acuerdo debe ser transmitida vía satélite.
[…] (Resaltado fuera del texto).
En la misma forma y con idéntica finalidad, el artículo 3º establece la obligación de que cada canal temático tenga un porcentaje mínimo del total del tiempo al aire de contenido de producción nacional:
Artículo 3°. Porcentajes de producción nacional e inversión extranjera. Para obtener los beneficios establecidos en el presente Acuerdo, cada canal temático satelital deberá emitir como mínimo un setenta por ciento (70%) del total del tiempo al aire de producción nacional, en las condiciones definidas por la CNTV en la regulación vigente y deberá tener como mínimo una inversión de capital nacional del 70%.
[…] (Resaltado fuera del texto)
Es procedente advertir que se trata de una regulación sobre una modalidad de televisión, la satelital, clasificada en función de la tecnología que busca incentivar contenidos de producción nacional.
Igualmente, el artículo 4º establece unos estímulos para que los operadores de televisión por suscripción cableada y satelital incluyan dentro de su parrilla un número mínimo de canales codificados temáticos satelitales de origen nacional:
Artículo 4°. Estímulos por la distribución de canales temáticos satelitales de origen nacional. Los operadores de televisión por suscripción, cableada y satelital, que incluyan dentro de la parrilla de programación de todos los municipios donde tengan cobertura, un mínimo de diez (10) canales codificados temáticos satelitales de origen nacional, quedarán exonerados de la obligación de producir el canal de producción nacional al que se refiere el artículo 12 del Acuerdo 010 de 2006.
Para las comunidades organizadas operadoras del servicio de Televisión Comunitaria sin ánimo de lucro estos canales codificados temáticos satelitales de origen nacional no se computarán dentro de las siete señales codificadas que pueden emitir. (Resaltado fuera del texto).
Posteriormente, el artículo 5º establece las excepciones para estos beneficios cuando se trate de canales temáticos satelitales de origen nacional cuyos contenidos sea religiosos o especializados en venta, pornografía y violencia:
Artículo 5°. Se exceptúan de los beneficios del presente Acuerdo aquellos canales temáticos satelitales de origen nacional cuyo contenido esté relacionado con temas religiosos o especializados en ventas, pornografía y violencia. En todo caso, los canales satelitales que se transmitan a través de operadores de televisión por suscripción o televisión comunitaria sin ánimo de lucro, deberán cumplir los fines y principios del servicio público de televisión.
Con fundamento en los considerandos anteriores y en las normas citadas, el artículo 6º establece la obligación de registro ante la CNTV de estos titulares de contenidos que conforman los canales temáticos satelitales para que tengan derecho al beneficio establecido en el mencionado acuerdo:
Artículo 6°. Requisitos. Los canales satelitales nacionales y los programadores y productores nacionales titulares de los contenidos que conforman los canales temáticos satelitales de origen nacional deberán estar registrados en la Comisión Nacional de Televisión, para que les sea aplicado el beneficio establecido en este Acuerdo, diligenciando el formato que para este efecto apruebe la Junta Directiva. (Resaltado fuera del texto).
Se puede inferir que el registro de estos canales atiende a las finalidades ya reiteradas en este estudio, para que a los operadores les sea aplicable, si es del caso, el beneficio establecido en el Acuerdo.
Finalmente, el artículo 8º regula la publicidad en estos canales satelitales temáticos de origen colombiano y la obligación de pagar a la CNTV un porcentaje de la facturación bruta por concepto de esta publicidad:
Artículo 8°. Para incluir publicidad los canales satelitales temáticos codificados de origen colombiano que se distribuyan a través de los operadores de televisión por suscripción o televisión comunitaria sin ánimo de lucro, deberán cumplir con la normatividad establecida por la CNTV en esta materia y deberán pagar a la Comisión Nacional de Televisión el porcentaje de la facturación bruta por concepto de venta de publicidad que esta establezca, con destino al Fondo para el Desarrollo de la Televisión. (Resaltado fuera del texto).
En síntesis, el acuerdo corresponde a una típica regulación de contenidos para incentivar la producción nacional de televisión en canales satelitales temáticos de origen colombiano. Para ello, obliga a los operadores a registrar estos canales ante el órgano regulador y les establece un valor a pagar relacionados con el porcentaje de facturación bruta, que obtengan por concepto de esta publicidad.
Es innegable que el registro al que alude este acto administrativo tiene su causa o fin en la regulación de contenidos en este tipo de canales para incentivar la producción nacional en los mismos, pero también para establecer un gravamen por la venta de publicidad de estos operadores en los canales temáticos satelitales.
Acuerdo 002 de 201:ampliación de los beneficios de canales temáticos satelitales al servicio de televisión por suscripción
Artículo 4. Valor de la compensación. El valor de la compensación a partir del 1 de mayo del año 2010 será del 7% del total de los ingresos brutos mensuales provenientes de la prestación del servicio de televisión por suscripción, cableada y satelital directa al hogar (DTH), y cualquiera otra modalidad de televisión por suscripción, independientemente de la tecnología de trasmisión que se utilice.
Parágrafo. El porcentaje de compensación señalado en el presente artículo, se aplicará a aquellos operadores de televisión por suscripción, que incluyan en su parrilla de programación un mínimo de cinco (5) canales temáticos satelitales nacionales. En su defecto el valor de la compensación será del 8% de sus ingresos brutos.
Los canales temáticos satelitales nacionales se encuentran definidos en el acuerdo 001 de 2009. (subrayado fuera del texto)
Por último, dado el origen constitucional de esta autoridad administrativa independiente, es procedente advertir que la CNTV asume todas las funciones de televisión: desde señalar la política de regulación sobre los contenidos, bienes y servicios, así como las funciones de inspección, vigilancia y control. Todas se encuentran concentradas en esta única entidad. Tan es así, que le corresponde definir las políticas generales de televisión, dirigirlas, ejecutarlas y desarrollarlas, tal y como lo señala el literal a) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995.
Agencia Nacional de Televisión (en adelante ANTV)
A.1. Aspectos generales de la ANTV y del servicio de televisión
Es importante resaltar que se trata de una autoridad del orden legal a diferencia de la CNTV y que, además, no se le asignan todas las competencias de esta última autoridad.
Basta leer el título de la ley donde expresamente señala que el objetivo de esa norma es establecer la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión.
Entre las varias funciones asignadas a la ANTV y a la Junta Nacional de Televisión, es importante destacar la del parágrafo del artículo 11, el cual otorga a esa autoridad (ANTV), el control y vigilancia por el cumplimiento de las normas relacionadas con los contenidos de televisión.
En una redacción no muy afortunada, el artículo 12 (L.1507/11) distribuye las funciones en materia de regulación del servicio de televisión. Al respecto, afirma que la CRC, además de las veinte funciones que le atribuye el artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, asume varias que detentaba la extinta CNTV.
Es procedente señalar que dentro de tales funciones a cargo de la CRC se encuentra la del artículo 18 de la Ley 182 de 199 relacionada con la clasificación del servicio de televisión según los criterios enunciados en esta norma.
En cuanto a la regulación asignada o atribuida a la ANTV, esta se encuentra referida principalmente a aspectos relacionados con los contenidos de la programación, franjas, publicidad y comercialización.
A.2. Canales temáticos satelitales
a) Resolución 26 de 2018
Artículo 30. CANALES TEMÁTICOS SATELITALES. Con el objeto de fomentar la industria de televisión colombiana, los concesionarios del servicio de televisión por suscripción, deberán incluir dentro de su parrilla de programación como mínimo cinco (5) canales temáticos satelitales de origen nacional de conformidad con lo establecido en el Acuerdo CNTV número 001 de 2009 o la norma que lo modifique, derogue o sustituya. Quedarán exentos del cumplimiento de la obligación establecida en el presente artículo aquellos operadores con cuenten con el canal de producción propia de que trata el artículo 28 de la presente resolución, siempre que en el mismo se emitan mínimo cinco (5) horas diarias de programación nacional propia.
Resolución 650 de 2018
Artículo 20. Obligaciones específicas de programación.
[…]
Para efectos de la presente resolución, y con miras a incentivar la industria nacional de televisión, la difusión de la cultura e información del país, así como la generación de empleo que de ella se deriva, dentro de las siete (7) señales codificadas de televisión que pueden emitir los operadores del servicio de Televisión Comunitaria, no se computarán aquellas señales de televisión codificadas que correspondan a canales temáticos satelitales, de origen nacional con contenidos que se produzcan, generen y emitan desde el territorio nacional, previamente registrados ante la Autoridad Nacional de Televisión, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 001 de 2009 o el que haga sus veces.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC)
A.1. Aspectos generales del MinTIC
El artículo 39 de la Ley 1978 de 2019 ordenó la supresión de la CNTV:
ARTÍCULO 39. Supresión de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). A partir de la vigencia de la presente Ley, se suprime y se liquida la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) de que trata la Ley 1507 de 2012, en consecuencia, esta Entidad entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación "Autoridad Nacional de Televisión en liquidación".
Se observa que, si bien la Ley 1978 de 2019 no derogó la Ley 182 de 1995, sí distribuyó las competencias de la antigua ANTV, entre otras autoridade
, en el MinTIC y en la CRC.
Al respecto, se citan algunas de las funciones que el MinTIC tenía asignadas en virtud de la Ley 1341 de 2009 (artículo 18) y que fueron adicionadas por el artículo 14 de la Ley 1978 de 2019, en relación con el servicio de televisión. Para el objeto de este conflicto, se citan las siguientes:
Diseñar, adoptar y promover las políticas, planes, programas y proyectos del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
De acuerdo con esta función, es pertinente atender su acepción según la RAE, para efectos de entender el alcance de la misma:
Diseñar: «Proyecto, plan que configura algo».
Adoptar: «Tomar resoluciones o acuerdos con previo examen o deliberación».
Promover: «impulsar el desarrollo o la realización de algo».
Como se infiere, el MinTIC en todo lo relacionado con el sector de las TIC, le corresponde lo atinente a diseñar, adoptar y promover la política y sus lineamientos generales, para que las demás autoridades del sector la ejecuten y desarrollen. En efecto, según el artículo 208 de la Constitución, a los ministros les corresponde formular las políticas de su sector y dirigir la actividad administrativa.
Otra función relacionada con el servicio de televisión del MinTIC es la consagrada en el numeral 11:
11. Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en el sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, conforme con la Ley.
Los numerales 23 a 25 del señalado artículo 14, se refieren a los contratos de concesión relacionadas con el servicio de televisión:
23. Reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones para la operación del servicio, los contratos de concesión de espacios de televisión y los contratos de cesión de derechos de emisión , producción y coproducción de los programas de televisión, así como los requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder al servicio , y el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la Ley y en los reglamentos.
24. Fijar las tarifas, tasas y derechos, asociados a la concesión, a que se refiere la Ley 182 de 1995. En materia del pago de la contraprestación los operadores públicos del servicio de televisión mantendrán las exenciones y excepciones que les sean aplicables a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley.
25. Asignar las concesiones para la operación del servicio público de televisión, así como adjudicar y celebrar los contratos de concesión de espacios de televisión.
[…]
Adicionalmente, a las anteriores funciones, el artículo 39 de la Ley 1978 redistribuyó las competencias que tenía la ANTV en materia de inspección, vigilancia y control sobre el servicio de televisión que no estuvieran relacionadas con los contenidos, en cabeza del MinTIC y dispuso que «las demás funciones de inspección, vigilancia y control que la ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.»
Por consiguiente, el MinTIC como regla general ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los operadores del servicio público de televisión, salvo lo relacionado con contenidos, según lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 39 de la Ley 1978 de 2019. Por excepción y por norma expresa, el MinTIC ejerce algunas competencias para reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones del servicio de televisión y demás funciones relacionadas con este título habilitante, en los términos de los numerales 23 al 25 del artículo 18 de la Ley 1341, entre otros.
A.2. Canales temáticos satelitales
La Ley 1978 de 2019 no asignó competencia alguna al MinTIC en lo atinente a la regulación de los canales temáticos satelitales y, por el contrario, en forma expresa señala en el artículo 39 que no es de su competencia lo relacionado con los contenidos, ni siquiera con las funciones de inspección, vigilancia y control en esos aspectos, los cuales corresponden como se verá, a la CRC.
Por su importancia se transcribe el texto de la norma:
ARTÍCULO 39. Supresión de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). […] En consecuencia, todas las funciones de regulación y de inspección; vigilancia y control en materia de contenidos que la Ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones y las demás funciones de inspección, vigilancia y control que la Ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. […](Resaltado fuera del texto)
Al respecto, es preciso considerar lo manifestado por la Sala y la Corte Constitucional en cuanto a las funciones de regulación, inspección, vigilancia y control.
Como lo ha expuesto la Sala en reiteradas oportunidade, las funciones de inspección, vigilancia y control pueden ser ejercidas en forma integral o en la medida en que el legislador lo determine, razón por la cual, este les ha otorgado a las autoridades que las ejercen, instrumentos jurídicos y atribuciones legales para el mantenimiento del orden jurídico, contable, técnico, económico del sector que vigila y de todos aquellos aspectos administrativos relacionados con la formación y funcionamiento de la entidad.
Ahora bien, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función de inspección hace relación con « la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control»; la de control, con la «posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones»; y la de vigilancia, con el «seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada». Así, en criterio de la H. Corte Constitucional, las funciones de inspección y vigilancia pueden calificarse como mecanismos leves o intermedios orientados a detectar irregularidades en la prestación de un servicio, en tanto que la de control implica la potestad de adoptar correctivos, esto es, de incidir directamente en las decisiones de la entidad sujeta a contro
.
Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
A.1. Aspectos generales de la CRC
Posteriormente, con la Ley 1978 de 2019 se atribuyeron nuevas funciones y una nueva conformación del órgano regulador.
, que modificó el artículo 20 de la Ley 1341 de 2009, señala la composición de la CRC, así:
1. La Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales.
2. La Sesión de Comisión de Comunicaciones.
Esta Ley 1978 de 2019, dentro de las funciones adicionales que le atribuye a la CRC en el artículo 19, agregó y modificó las asignadas en los numerales 25 al 30 del artículo 22 de la Ley 1341 de 200 2 3 4 5 8 9 12 18 19 20 23 24 25 26 27 28 29 30 31 22
.
Asimismo, también tiene la competencia para regular la utilización de las redes y servicios satelitales.
Se transcribe por su importancia el numeral 29:
29. Adicionado por el art. 19, Ley 1978 de 2019. Clasificar, de conformidad con la Ley 182 de 1995 y demás normas aplicables, las distintas modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada, configuración técnica, franjas y contenido de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad, comercialización en los términos de esta Ley, modificaciones en razón de la transmisión de eventos especiales, utilización de las redes y servicios satelitales, y obligaciones con los usuarios.(Resaltado fuera del texto).
Por último, es pertinente citar la competencia general atribuida por el artículo 39 de la Ley 1978 de 2019 en los siguientes términos:
ARTÍCULO 39. Supresión de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV).
[…] En consecuencia, todas las funciones de regulación y de inspección; vigilancia y control en materia de contenidos que la Ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones […](subrayado fuera del texto).
Respecto a la función de regulación y en especial de la ejercida por las comisiones de regulació
, en la cual se incluye la potestad normativa, la Corte Constitucional ha considerado, entre otras sentencias, en la C- 150 de 2003, lo siguient:
[…]
[l]os actos de intervención estatal pueden someter a los actores económicos a un régimen de declaración –un nivel bajo de intervención que sólo exige que los actores económicos presenten a las autoridades determinada información–, un régimen de reglamentación, mediante el cual se fijan condiciones para la realización de una actividad, un régimen de autorización previa, que impide el inicio de la actividad económica privada sin que medie un acto de la autoridad pública que lo permita, un régimen de interdicción, que prohíbe ciertas actividades económicas juzgadas indeseables, o un régimen de monopolio, mediante el cual el Estado excluye del mercado determinadas actividades económicas, y se reserva para sí su desarrollo sea de manera directa o indirecta según lo que establezca la ley.
4.1.1.2. En efecto, en forma gradual y progresiva la función estatal de regulación socio-económica ha venido adquiriendo un contenido que la diferencia de las demás funciones de intervención estatal en la economía. Así la función estatal de regulación está segmentada por sectores de actividad económica o social, de tal manera que la regulación de un sector pueda responder a las especificidades del mismo.
[…]
Ahora bien, las funciones de regulación dependen del sector de actividad socio–económica regulado, y por lo tanto puede cobijar distintas facultades e instrumentos. En un extremo se encuentra la facultad normativa de regulación, consistente en la adopción de normas que concreten reglas de juego dentro de ámbitos precisos predeterminados, en cumplimiento del régimen fijado por el legislador. En otro extremo se ubican facultades que, en principio, carecen de efectos jurídicos como la de divulgar información relativa al sector con el fin de incidir en las expectativas de los agentes económicos y consumidores o usuarios dentro del mismo, lo cual podría llevarlos a modificar su comportamiento. Entre estos extremos se pueden identificar múltiples facultades encaminadas al ejercicio de la función de regulación. Estas comprenden la facultad de conocer información proveniente de los agentes regulados con el fin de que el órgano de regulación cuente con todos los elementos de juicio para adoptar sus decisiones; la facultad de rendir conceptos a petición de un interesado, de oficio o por mandato de la ley; la facultad de emitir recomendaciones; la facultad de adoptar medidas individuales como autorizaciones o permisos; la facultad de efectuar el seguimiento del comportamiento de un agente regulado para advertirle que reoriente sus actividades dentro de los fines señalados por la ley o para dirigirle órdenes de hacer o no hacer después de haber seguido el procedimiento establecido en el régimen vigente; la facultad de presentar denuncias o iniciar acciones judiciales; la facultad de imponer sanciones administrativas respetando el debido proceso y el derecho de defensa; la facultad de definir tarifas dentro del régimen establecido por el legislador, en fin. Corresponde al legislador en ejercicio de su poder de configuración y respetando los límites constitucionales determinar qué facultades son adecuadas para que el órgano de regulación correspondiente cumpla sus funciones en aras de promover el interés general y de alcanzar los fines públicos que justifican su existenci .
5. El caso concreto
Es necesario determinar a qué autoridad le corresponde la función de registro de canales temáticos satelitales, según el ordenamiento jurídico vigente.
El MinTIC, como se evidenció, no tiene asignadas funciones relacionadas con el contenido de televisión, ni con sus condiciones de operación y explotación o regulación sobre la publicidad, ni siquiera dentro de las facultades de inspección, vigilancia y control.
Según el amplio análisis de los considerandos y articulado del Acuerdo 001 de 2009, se evidencia que tiene como objetivo incentivar el contenido de producción nacional en estos canales temáticos registrados, razón por la cual establece su registro y de contera la regulación de su publicidad para establecer un pago en favor de la autoridad pública.
El régimen legal expedido vigente consagra en cabeza de la CRC las funciones que en su momento se radicaban en la CNTV y en la ANTV, como autoridades especializadas, en especial en lo que tiene que ver con el servicio de televisión y sus distintas modalidades.
Los artículos 22, numeral 29 y 39 de la Ley 1978 de 2019, claramente le asignan la competencia a la CRC sobre contenidos de televisión, inclusive, dentro de las funciones de inspección, vigilancia y control, entre ellas, el servicio de televisión satelital.
Por tanto, en lo que es de interés para el caso concreto, y que corresponde a la CRC, las actividades relacionadas con la regulación, incluida su potestad normativa, están directamente asociadas con el contenido de los servicios de televisión incluida la de programación y las condiciones de operación, entre ellos, la publicidad.
La solicitud presentada por RCN está directamente relacionada con la función de verificación de contenidos para el incremento de la producción nacional que se encuentra radicada en la CRC, pues la revisión del registro implic https://www.crcom.gov.co/recursos_user/Documentos_CRC_2013/Actividades_Regulatorias/Reporte_info_TV/Doc_soporte_reporte_info_tv.pdf
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El área temática,
La emisión satelital,
La señal originada en territorio colombiano,
Que el 70% de las emisiones correspondan a la producción nacional, y
Que haya un 70% de inversión nacional.
Todo lo anterior se refiere a una actividad de regulación de contenidos audiovisuales.
En síntesis, después de una lectura armónica de los artículos 22 numeral 29 y 39 de la Ley 1978 de 2019, y por las consideraciones expuestas, para la Sala la función de registro de canales temáticos satelitales está radicada en la CRC.
Por ello, la Sala declarará competente para resolver la petición incoada por RCN Televisión S.A. relacionada con el registro de los canales temáticos satelitales: RCN NOVELAS, NTN24 y NUESTRA TELE INTERNACIONAL a la CRC.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), para resolver y dar trámite a la petición presentada por RCN Televisión S.A, respecto al registro de los canales temáticos satelitales RCN NOVELAS, NTN24 y NUESTRA TELE INTERNACIONAL.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión de Regulación de Comunicación (CRC), para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a: i) el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC); ii) a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC); iii) al representante legal de RCN Televisión S.A. y, iv) al apoderado de la CRC.
CUARTO: RECONOCERLE personería al doctor DAVID AGUDELO BARRIOS como apoderado de la CRC, en los términos conferidos en el mismo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquél en que se comunique la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR: que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
ÁLVARO NAMÉN VARGAS ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Consejero de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
