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Radicado: 11001 03 24 000 2014 00189 00
Demandante: Hernando Morales Plaza
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)
Radicación núm.: 11001 03 24 000 2014 00189 00
Demandado: La Nación – Autoridad Nacional de Televisión
Tesis: No son nulas, por falta de competencia, las disposiciones que determinan las faltas, las clasifican, fijan sanciones, criterios de gradación e indican la aplicación del principio de favorabilidad respecto de los concesionarios del servicio de televisión por suscripción, si, a juicio del accionante, su expedición está radicada de manera exclusiva en cabeza del Legislador.
Es nula, por falta de competencia, la disposición que expide la CNTV regulando y precisando las sanciones a imponer a los concesionarios del servicio de televisión por suscripción, si rebasa los topes que el Legislador ya ha establecido en materia de sanciones.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad de la referencia promovido por el señor Hernando Morales Plaza contra el capítulo III, artículos 42, 43, 44, 45 y 46 del Acuerdo nro. 010 del 24 de noviembre de 2006, “POR MEDIO DE CUAL SE REGLAMENTA EL SERVICIO DE TELEVISIÓN POR
SUSCRIPCIÓN”, proferido por la Comisión Nacional de Televisión, ahora Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV).
LA DEMANDA
Pretensiones
Figura como pretensiones las siguientes:
“PRETENSIONES
PRIMERA: Se declare la nulidad del capítulo III, artículos 42 al 46 del Acuerdo No. 010 del 24 de noviembre de 2006 “Por medio del cual se reglamenta el servicio de televisión por suscripción”, expedido por la AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN.
SEGUNDA: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, ordene a la autoridad administrativa que profirió el acto proceda al cumplimiento para los efectos legales pertinentes.”1.
El acto cuestionado.
A continuación, se transcribirá el acto acusado, así:
POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA EL SERVICIO DE TELEVISIÓN POR SUSCRIPCIÓN
La Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 5 literal c), 12 literal a) y 18 de la Ley 182 de 1995 y 21 de la Ley 335 de 1996
CONSIDERANDO:
(…)
ACUERDA:
(…)
CAPÍTULO II
DE LAS FALTAS Y SANCIONES
Artículo 42. Falta. Para los efectos del presente acuerdo, se entiende como falta toda conducta realizada o ejecutada por el concesionario de televisión por suscripción que sea contraria a la Constitución; a la ley, en especial a las normas y obligaciones contenidas en las Leyes 182 de 1995, 335 de 1996, 506 de 1999 y 680 de 2001; al contrato de concesión; a lo dispuesto en el presente acuerdo y en todas aquellas normas que lo modifiquen, complementen o adicionen.
Artículo 43. Clasificación de las faltas. Las faltas en que incurran los concesionarios de televisión por suscripción en cumplimiento de la prestación de este servicio se clasificarán de la siguiente manera:
En la transmisión de producción nacional propia:
1 Visible a folio 47 del Cuaderno Principal.
Informar directamente a los televidentes de manera parcializada o tendenciosa los sucesos o noticias.
Comprometer la objetividad e imparcialidad del contenido de un programa a cambio de retribución en dinero o en especie por parte de terceros que se beneficien de aquel, salvo que se trate de publirreportajes plenamente identificados como tales y que cumplan la reglamentación que para el efecto expida la Comisión.
No permitir al televidente conocer dos o más posiciones diferentes frente a un tema o situación en particular, en programas informativos.
Denigrar de la religión, clase social, raza, cultura, sexo o condición sexual, de personas con defectos físicos, o de partidos o movimientos políticos.
Difundir informaciones inexactas, falsas, injuriosas o lesivas de la honra o del buen nombre de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Negarse a otorgar el derecho de rectificación cuando hubiere lugar, conforme al procedimiento descrito en el artículo 30de la Ley 182 de 1995.
Haber tenido el deber de rectificar por orden de juez competente por más de tres (3) veces, informaciones inexactas, injuriosas, falsas o lesivas de la honra o del buen nombre de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Hacer publicidad de cultos religiosos, partidos políticos o ideologías de cualquier índole, que induzcan al televidente a adherirse o a tomar decisiones frente a estos, mediante la utilización de elementos que impliquen engaño.
Incluir en la programación anuncios comerciales que promocionen cualidades, calidades o características de bienes o servicios que no correspondan a la realidad.
Las demás de esta naturaleza, que contraríen la Constitución, la ley y el presente acuerdo y las normas que lo modifiquen, complementen o adicionen.
Operativas y administrativas:
Prestar el servicio de televisión por suscripción en un área diferente a la adjudicada o autorizada.
Incumplir las obligaciones de carácter económico contraídas con la Comisión Nacional de Televisión.
Abrir la señal de sus canales para que sean recibidas por el público en general, sin la previa autorización de la Comisión.
Incumplir las condiciones de los contratos celebrados con los usuarios.
Ser titulares directamente o por interpuesta persona o en asociación con otras empresas, de más de una concesión del servicio de televisión por suscripción. Esta limitación se extiende a los cónyuges, compañera o compañero permanente y a los parientes de estos en el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil. Igualmente, a las sociedades en las que participen los socios de una persona jurídica titular del
servicio de televisión por suscripción y aquellas en que participen las personas que tengan con dichos socios los vínculos aquí previstos.
Interrumpir a los suscriptores la recepción de los canales colombianos de televisión abierta y que se sintonicen en el área de cubrimiento y/o no transmitir dichos canales en los términos establecidos en el presente acuerdo o en las normas que lo complementen, modifiquen o adicionen.
Ceder el compromiso adquirido con la Comisión Nacional de Televisión en virtud de una concesión para operar el servicio público de televisión por suscripción.
Cobrar por la transmisión y distribución de señales incidentales.
Utilizar equipos DTH propios del sistema de televisión satelital para la recepción y transmisión de canales codificados.
Incumplir lo dispuesto en el presente acuerdo respecto de la cesión de cuotas sociales o modificación de la composición accionaria.
Incumplir las normas de protección al consumidor.
No informar anualmente ante la Comisión Nacional de Televisión el pago de los derechos de autor y conexos.
No registrar ante la Comisión la(s) tarifa(s) que cobran a los usuarios en los términos previstos en el presente acuerdo.
No cumplir el Plan de Expansión presentado a la Comisión.
No prestar el servicio de manera gratuita en los términos previstos en el artículo 49del presente acuerdo.
Las demás de esta naturaleza que contraríen la Constitución, la ley y el presente acuerdo y las normas que lo modifiquen, complementen o adicionen.
En la comercialización:
Incumplir las disposiciones sobre comercialización previstas en el presente acuerdo y las demás de esta naturaleza, que contraríen la Constitución, la ley y el presente acuerdo y las normas que lo modifiquen, complementen o adicionen.
Artículo 44. Sanciones. La Comisión Nacional de Televisión impondrá multas, así:
Desde cien (100) hasta (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha en que se cometió la falta, sin exceder el máximo legal, a los concesionarios del servicio de televisión por suscripción que por primera vez incurran en las faltas establecidas en el presente acuerdo;
Desde seiscientos (600) hasta (6.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha en que se cometió la falta, sin exceder el máximo legal, a los concesionarios del servicio de televisión por suscripción que reiteradamente incurran en las faltas establecidas en el presente acuerdo.
Conforme a lo establecido en el presente artículo, la Comisión Nacional de Televisión impondrá sanciones más gravosas a los concesionarios que reiteradamente incurran en la misma falta.
Parágrafo. Las sanciones previstas en este artículo se aplicarán sin perjuicio de lo previsto en el literal h) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995, y del decomiso de los bienes y equipos cuya utilización desnaturalice la prestación del servicio de Televisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24de la Ley 182 de 1995.
Artículo 45. Criterios para la aplicación y gradación de la sanción. Para la gradación y aplicación de las sanciones, se tendrán en cuenta la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión.
Artículo 46. Principios de legalidad y favorabilidad. A los concesionarios del servicio de televisión por suscripción que estén siendo investigados a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo, se les aplicarán las disposiciones relativas a las faltas y sanciones vigentes para la fecha de su comisión, salvo que las modificaciones dispuestas les resulten más favorables.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 24 de noviembre de 2006.
EDUARDO NORIEGA DE LA HOZ
El Director (E.)”2
Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora sostuvo que el acto acusado desconoce los artículos 4, 6, 121, 150 y 152 de la Constitución Política, el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 5 de 1992 y los principios de legalidad y reserva de la ley.
A continuación, se realizará una síntesis del concepto de violación esgrimido:
Afirmó que no existía norma constitucional o legal que facultara a la entidad demandada para reglamentar lo atinente a las faltas y sanciones en el servicio de televisión por suscripción, pues dicha atribución solo le correspondía al Congreso de la República, en virtud de los previsto en los numerales 1, 2, 8 y 23 del artículo 150 y los literales a y b del artículo 152 de la Constitución Política, y el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 5 de 1992. Expuso que, por esas razones, era evidente que el Acuerdo nro. 010 del 24 de noviembre de 2006 violaba las disposiciones en
2 Visible a folios del 2 al 31 del Cuaderno principal.
mención y, en consecuencia, debía ser declarada su nulidad por la causal de infracción de norma superior.
Ahora, respecto del principio de legalidad, señaló que había sido quebrantado por la ANTV, ya que ésta no contaba con la atribución para determinar la calificación gradual de las faltas y sanciones en el mencionado servicio, debido a que toda conducta que fuera punible debía ser descrita por el Legislador de manera previa, clara y precisa, de acuerdo con lo ordenado por la Carta Política.
Discutió que también se estaba infringiendo el principio de reserva de la ley, pues en el artículo 44 del acto acusado se impusieron una serie de penalizaciones a los concesionarios de televisión, que fueron definidas con criterios que determinó la Comisión Nacional de Televisión, la cual no tenía la “potestad reglamentaria, ni legislativa”3.
TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR
- A través del libelo introductorio4, el actor pidió la suspensión provisional de los artículos 42 al 46 del Acuerdo nro. 010 del 24 de noviembre de 2006, expedido por la CNTV. De esta se corrió traslado mediante auto del 11 de junio de 20145.
- El 23 de julio de 20146, el Despacho resolvió decretar la suspensión de las disposiciones censuradas.
- Mediante memorial del 4 de agosto de 20147, la ANTV interpuso recurso de súplica en contra de la citada providencia. Este fue resuelto por la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, el 14 de julio de 20168, ordenando revocar parcialmente la decisión, en el sentido de negar la suspensión de los artículos 42, 43, 45 y 46 del Acuerdo nro. 010 de 24 de noviembre de 2006 y confirmar la medida cautelar adoptada respecto del artículo 44 del mismo acto administrativo.
- Posteriormente la entidad acusada, a través de escrito del 4 de mayo de 20179, requirió que se revocará la suspensión del artículo 44 del Acuerdo controvertido.
- Por medio de auto del 5 de junio de 201710, el Despacho sustanciador rechazó por improcedente la solicitud de la ANTV.
5 Visible a folio 17 del Cuaderno de Medida Cautelar
6 Visible a folios del 21 al 37 ibídem.
7 Visible a folios 41 a 77 ibídem.
8 Visible a folios 88 a 109 ibídem.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La ANTV, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 21 de julio de 2014, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de nulidad11, bajo los argumentos que pasan a sintetizarse:
Mencionó que no era cierto que dicha autoridad haya expedido el Acuerdo nro. 010 del 24 de noviembre 2006, por cuanto la ANTV nació a la vida jurídica con la Ley 1507 del 2012.
Indicó que el régimen sancionatorio para las personas sometidas a las inspección, vigilancia y control de la CNTV, dentro de las cuales estaban los prestadores del servicio público de televisión por suscripción, se encontraba previsto en los literales b), c), d) y n) del artículo 5, literal a) y h) del artículo 12 y los artículos 4, 18, 24, 25 y 53 de la Ley 182 de 1995; asimismo, en la sentencia de la Corte Constitucional C- 726 de 2009.
Aseguró que la Comisión, contaba con la competencia para reglamentar el servicio de televisión por suscripción e impartir sanciones a los concesionarios que lo operan, de conformidad con las normas del debido proceso, cuando se produzca la violación de sus obligaciones contractuales o se trasgredan las disposiciones legales y reglamentarias.
9 Visible a folios 115 a 124 ibídem.
10 Visible a folios 128 a 129 ibídem.
11 Visto a folios 74 a 101 ibidem.
Manifestó que el artículo 43 de la Ley 182 de 1995 facultó a la CNTV para regular el citado servicio y reglamentar las condiciones de los contratos nuevos y los que debían ser prorrogados, al igual que definir los requisitos de las licitaciones.
Asimismo, expuso que, al suscribir los contratos de concesión del servicio de televisión por suscripción, se pactaba la cláusula 24, la cual estaba relacionada con la facultad sancionatoria de la Comisión, puesto que allí se establecía que se podría castigar por medio de multas a la parte que incurriera en algún incumplimiento.
AUDIENCIA INICIAL
El día 23 de marzo de 2018, se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera:
“El Despacho observa que la controversia planteada en el presente proceso gira en torno al derecho, pues las partes concuerdan en el acto que ha sido demandado y la autoridad que lo expidió, así como en la vigencia del mismo, por lo que no hay hechos relevantes en discusión. Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta la demanda y su contestación, observa la Sala Unitaria que deberá resolverse:
En relación con la competencia:
Si, de conformidad con lo establecido en los artículos 4, 6, 121, 150 y 152 de la Constitución Política y el artículo 6, numeral 2° de la Ley 5 de 1992, se extralimitó la Comisión, hoy ANTV, al expedir cada uno de los artículos 42, 43, 44, 45 y 46 del Acuerdo No. 010 de 24 de noviembre de 2006.
En el evento en que la respuesta al anterior planteamiento sea positiva, para cada uno de los artículos indicados, la Sala deberá resolver sobre si ellos son nulos, por infracción de las normas en que debían fundarse o por falta de competencia.
En relación con el principio de legalidad, la Sala deberá resolver:
Si es cierto que el Acuerdo No. 010 del 24 de noviembre de 2006, expedido por la Comisión Nacional de Televisión, hoy ANTV, en cada uno de sus artículos 42, 43, 44, 44, 45 y 46, a su discrecionalidad normó la tasación y calificación gradual de las faltas y sanciones que contiene.
Si la respuesta dada al interrogante anterior es afirmativa, deberá establecer si cada uno de los artículos citados violó el principio de legalidad y en caso afirmativo y como consecuencia de ello, si adolece de nulidad.
En relación con la reserva legal en materia sancionatoria:
La Sala deberá determinar si la Comisión Nacional de Televisión, hoy ANTV, violó una reserva legal en materia sancionatoria al expedir el artículo 44 del
Acuerdo No. 010 de 2006 y, en caso afirmativo y como consecuencia de ello, si adolece de nulidad.”12
Antes de finalizar la audiencia inicial, se concedió a las partes e intervinientes diez
(10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto; dicho término inició el 2 de abril de 2018 y finalizó el 13 del mismo mes y año, dentro del cual se realizaron las siguientes manifestaciones:
Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 11 de abril de 2018, la parte actora procedió a comparar las disposiciones previstas en la Ley 182 de 1995 con lo reglado en los artículos 42, 43, 44, 45 y 46 del Acuerdo nro. 010 de 2006, y concluyó que los primeros dos (2) artículos determinaban comportamientos que se constituían en faltas o reproches, y lo demás creaba sanciones y fijaba los criterios para su aplicación y graduación, lo que claramente desconocía la reserva legal en materia sancionatoria.
Mencionó que el acto acusado “desborda la competencia atribuida por la Ley 182 de 1995 a la CNTV -hoy ANTV-, para efectos de establecer el régimen sancionatorio a los operadores, concesionarios y suscriptores del servicio de televisión, por lo cual es evidente además la transgresión de los artículos 4, 6, 121, 150 y 152 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 5ª de 1992, ya que se configura una extralimitación de la facultad sancionatoria de la citada Ley 182 de 1995”13.
Por otro lado, utilizó como base para sustentar sus alegatos los argumentos expuestos por esta Sala en el auto del 16 de julio de 2016, mediante el cual se resolvió revocar la suspensión provisional de las disposiciones acusadas, para exponer que el régimen sancionatorio no podía ser tan flexible como allí había quedado expuesto, pues, si bien el Legislador le confirió a la ANTV las funciones que en su momento habían sido atribuidas a la CNTV, a través de la Ley 1507 de
12 Visible a folios 140 y 141 ibídem.
13 Visible a folio 155 del Cuaderno Principal.
2012, lo cierto era que allí existía un vacío respecto de cuáles eran la penalidades que podía imponer a los operadores del servicio de televisión por suscripción, el cual debía ser llenado con los lineamientos descritos en la Ley 182 de 1995, por lo que el acto acusado debía guardar coherencia con lo dispuesto en esa norma.
Por último, resaltó que el Acuerdo impugnado “atenta contra lo dispuesto por la Ley 182 de 1995, al consagrar sanciones que no corresponden a las establecidas en el literal h) del artículo 12 de esa ley o a los criterios fijados por ella”14.
La ANTV presentó alegatos de conclusión15, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el día 13 de abril de 201816, en el que expuso los siguientes argumentos:
Con el fin de resolver los problemas jurídicos que fueron definidos en la audiencia inicial llevada a cabo por el Despacho sustanciador el 23 de marzo de 2018, procedió a precisar el concepto de la potestad reglamentaria, aduciendo que el Estado era el único que constitucionalmente se encontraba legitimado para intervenir normativamente en los ámbitos sociales y económicos, debido a que dicha actividad comprometía los intereses públicos del país.
Mencionó que la Carta Política del 1991 optó por un sistema desconcentración de la potestad reglamentaria, en el permitió que órganos del Estado diferentes al Presidente de la República pudieran expedir actos normativos generales y de carácter reglamentario para regular ciertas áreas.
14 Visible a folio 160 ibídem.
15 Visto a folios 162 a 177 ibidem.
16 Visto a folios 178 a 187 ibidem.
Al descender al caso en concreto, adujo que la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-564 de 1995, estableció que la CNTV, hoy ANTV, era la entidad competente para regular el servicio público de televisión, debido a que es un organismo de ejecución que desarrolla las políticas fijadas en el artículo 77 de la norma superior.
Expuso que era claro que la CNTV, hoy ANTV, era la competente para ejercer funciones de regulación, inspección, vigilancia, seguimiento y control del servicio de televisión, ya que se encuentra facultada para reglamentar con autonomía el régimen televisivo y sancionatorio, de conformidad con lo previsto en los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución Política y la atribución legal que confiere la Ley 182 de 1995. En consecuencia, los artículos 42, 43, 44, 45 y 46 del Acuerdo nro. 10 del
24 de noviembre de 2006, no infringieron lo dispuesto en los artículos 4, 6, 121, 150 y 152 de la norma superior, ni el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 5 de 1992.
Ahora, frente al punto relacionado con el principio de legalidad, procedió a realizar un cuadro comparativo entre las normas invocadas como vulneradas y el acto acusado. Luego, señaló que la ANTV no había creado un nuevo procedimiento sancionatorio con el cual suprimió una competencia que estaba reservada para el Legislador, puesto que dicho trámite encuentra soporte en la Ley 182 de 1995, que establece la facultad de imponer sanciones por el incumplimiento en la prestación del servicio de televisión por suscripción.
Advirtió que evidenciaba que la disposición acusada contenía una clasificación de faltas en la transmisión, operación y comercialización, que hacen referencia a la conducta del operador cuando éste incumpla sus funciones; aspecto que no desborda el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que dicha atribución se encuentra contemplada en el literal e) del artículo 5 de la Ley 182 de 1995, la cual le permite a la ANTV regular el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas del servicio de televisión, lo que demostraba que el Acuerdo nro. 10 del 24 de noviembre de 2006 se encontraba ajustado al principio de legalidad.
DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Competencia.
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Cuestión previa
En atención a lo solicitado por el apoderado general de la Fiduciaria La Previsora S.A., en torno a que se asuma la parte procesal de la CNTV, luego ANTV17, por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, dada la supresión y liquidación de la ANTV18, en primer lugar, es menester indicar que la sucesión procesal es una figura que permite modificar los sujetos que conforman las partes en el proceso, en tanto que los que se encontraban en dicha posición deben ser sustituidos ante su fallecimiento o declaratoria de ausencia, si se trata de una persona natural, o ante la extinción, fusión o escisión, si se trata de persona jurídica, tal y como lo prevé el artículo 68 del Código General del Proceso (en adelante CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 306 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPCA). La primera de las disposiciones en mención es del siguiente tenor:
“Artículo 68. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador.
17 Por virtud de lo dispuesta en la Ley 1507 de 2012.
18 Folio 195 del Cuaderno principal.
Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.
El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente.
Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente.” (Subrayas del Despacho)
Valga resaltar que dicha situación no interrumpe el proceso ni modifica el litigio y, por ende, el juez sigue habilitado para resolver de fondo el conflicto, agotando las etapas procesales subsiguientes.
Así las cosas, advierte el Despacho que la ANTV fue suprimida y su proceso de liquidación fue iniciado a partir de la entrada en vigor de la Ley 1978 de 2019, “por la cual se moderniza el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC, se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones”, según lo dispone el artículo 39 ibidem, a saber:
“Artículo 39. Supresión de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). A partir de la vigencia de la presente ley, se suprime y se liquida la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) de que trata la Ley 1507 de 2012, en consecuencia, esta entidad entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación “Autoridad Nacional de Televisión en liquidación”. En consecuencia, todas las funciones de regulación y de inspección, vigilancia y control en materia de contenidos que la ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones y las demás funciones de inspección, vigilancia y control que la ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Así mismo, todas las funciones de protección de la competencia y de protección del consumidor que la ley asignaba a la ANTV serán ejercidas por la Superintendencia de Industria y Comercio. Con excepción de las expresamente asignadas en la presente ley.
En caso de ser necesario la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, transferirá al Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, los recursos suficientes para que pueda cumplir con el pago de las acreencias que se reciban o resultaren del proceso liquidatorio de la Autoridad Nacional de Televisión.” (Subrayas del Despacho)
De la norma transcrita resulta claro que la ANTV fue eliminada como entidad pública; en consecuencia, desapareció como persona jurídica, cesó el ejercicio de
sus funciones y no pudo seguir siendo sujeto de derechos ni de obligaciones, razón por la cual sus actividades fueron asumidas por la CRC y el Mintic.
Conforme a lo anterior y en lo respecta a los procesos judiciales, la norma en comento, en el artículo 43, determinó lo siguiente:
“Artículo 43. Liquidación de contratos y cesión de la posición contractual, judicial y administrativa. Todos los contratos celebrados por la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) para la atención de gastos de funcionamiento deberán ser terminados y liquidados por la Autoridad Nacional de Televisión en Liquidación. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones sustituirá a la ANTV en los contratos de concesión suscritos por esta. La posición contractual de los demás contratos será sustituida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, de acuerdo con las competencias de las entidades liquidadas que se transfieren por medio de la presente ley.
De la misma manera, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, de acuerdo con las competencias que se transfieren por medio de la presente ley, sustituirán a la Autoridad Nacional de Televisión en la posición que esta ocupare en los procesos judiciales en curso, incluyendo arbitramentos en que participen en cualquier calidad.
Igualmente, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, de acuerdo con las competencias de la entidad liquidada que se transfieren por medio de la presente ley, continuarán, sin solución de continuidad, con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la entrada a la vigencia de la presente ley.
Durante el proceso de liquidación, la Autoridad Nacional de Televisión en Liquidación transferirá al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, de acuerdo con las competencias que se transfieren por medio de la presente ley, los derechos reales y personales sobre los activos tangibles e intangibles que fueren necesarios para el ejercicio de las funciones objeto de transferencia.” (Subrayas del Despacho)
Dicho esto, es menester indicar que, a través de la presente acción, se pretende la declaratoria de nulidad de los artículos 42 a 46 del Acuerdo 010 de 2006, expedido por la CNTV, que reglamenta el servicio de televisión por suscripción y establece el régimen sancionatorio, asunto que, en virtud de la regulación contenida en el artículo 22 de la Ley 1341 de 200919, se encuentra en el ámbito funcional de la CRC, lo que determina que es la entidad llamada a suceder a la ANTV en este proceso, por ministerio de la ley.
19 Modificada por la Ley 1978 de 2019.
De la falta de competencia
En atención a los previsto en la audiencia inicial celebrada el 23 de marzo de 2018, la Sala abordará la controversia con fundamento en lo allí indicado y, como consecuencia, de lo que tendrá que ocuparse primeramente será de definir si son nulas por falta de competencia las disposiciones emitidas por la CNTV, que determinan las faltas, las clasifican, fijan sanciones, criterios de gradación de las mismas e indican la aplicación del principio de favorabilidad respecto de los concesionarios del servicio de televisión por suscripción, si, a juicio del accionante, su expedición está radicada de manera exclusiva en cabeza del Legislador.
Para responder tal interrogante es relevante traer a colación parte del fundamento normativo de expedición del Acuerdo 010 de 2006, proferido por la CNTV; puntualmente el literal e) del artículo 5 de la Ley 182 de 1995 y el literal h) del artículo 12 ibidem, que a la letra dice:
“Artículo 5o. Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a la Comisión Nacional de Televisión:
e) Reglamentar el, otorgamiento y prórroga de las concesiones para la operación del servicio, los contratos de concesión de espacios de televisión y los contratos de cesión de derechos de emisión, producción y coproducción de los programas de televisión, así como los requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder al servicio, y el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos;” (Subrayas de la Sala).
“Artículo 12. Funciones de la Junta Directiva. Son funciones de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión:
h) Sancionar, de conformidad con las normas del debido proceso y con el procedimiento previsto en la ley, a los operadores del servicio, a los concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de los canales regionales por violación de sus obligaciones contractuales, o por transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias o de las de la Comisión, relacionadas con el servicio”. (Subrayas de la Sala).
Tales disposiciones fueron objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-726 de 2009, pronunciándose sobre la exequibilidad de las expresiones “el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y
contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y los reglamentos” y “de las de la Comisión”; veamos:
“3.4.4. Las facultades regulatorias de la CNTV en materia sancionatoria. Alcances del principio de legalidad en esta materia.
En las consideraciones jurídicas anteriores, se ha visto cómo la CNTV tiene facultades exclusivas de regulación normativa en el campo del servicio público de televisión, con sujeción a la ley. Además, se ha concluido que ejerce una potestad sancionatoria que le ha conferido el legislador, orientada a hacer cumplir sus decisiones, adoptadas dentro de la órbita de sus competencias legales y constitucionales.
Ahora bien, la Corte detecta que, dentro facultades de regulación normativa que el legislador le ha conferido a la CNTV, se encuentran algunas que se refieren concretamente a la reglamentación del régimen sancionatorio que ella aplica. Así, en el literal e) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995, que es una de las norma parcialmente demandadas dentro de este proceso, el legislador le ha otorgado la competencia para “Reglamentar… el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos” (subrayas fuera del original). En similar sentido, el literal h) del artículo 12 de la misma ley, que también se demanda parcialmente en esta causa, hace alusión a las facultades reglamentarias de la CNTV en materia sancionatoria, al decir que dentro de las funciones de la Junta Directiva de la entidad está aquella que consiste en “Sancionar… por transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias o de las de la Comisión, relacionadas con el servicio”. Así pues, es claro para la Corte que el legislador le ha conferido a la CNTV potestades reglamentarias respecto del régimen sancionatorio que ella misma aplica.
Ahora bien, para lo que interesa a la definición del primer problema jurídico que se propone en este proceso, interesa ahora indagar cuáles son los límites de las facultades regulatorias o reglamentarias de la CNTV, concretamente en materia sancionatoria. Lo anterior, porque el primer cargo de la demanda justamente aduce que las normas acusadas le conceden a este organismo, por la vía de las facultades reglamentarias, la potestad de determinar las sanciones y multas a aplicar a los administrados, pese a que esas materias tienen “reserva de ley”.
Al respecto, la Corte debe recordar brevemente su jurisprudencia sentada en torno a este asunto, en donde ha hecho ver que los principios del derecho penal se aplican, mutatus mutandi,al derecho sancionador. En efecto, reiteradamente la Corporación ha hecho ver que los principios del derecho penal “se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado”. Entre estos principios, ocupa un lugar principalísimo el de la legalidad de las faltas y de las sanciones, conforme al cual, la definición de las conductas sancionables y las sanciones administrativas correspondientes es competencia exclusiva del legislador (reserva de ley), y no de la administración o de los órganos administrativos independientes; y además, esta definición legal debe ser previa a la conducta
20 Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995, C- 244 de 1996 y C-690 de 1996, entre otras.
21 Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
que va a ser sancionada (tipicidad). Sobre el este asunto la Corte ha vertido, entre otros, los siguientes conceptos:
“Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa22. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"23. (Negrillas fuera del original)
Así mismo ha señalado:
“El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma”24. (Negrillas fuera del original)
En este punto, no sobra recordar que el fundamento constitucional del principio de legalidad en materia sancionatoria administrativa se deriva directamente de lo prescrito por el artículo 29 de la Constitución Política, conforme al cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. En efecto, este principio, que forma parte de las garantías integrantes de la noción de debido proceso, no opera únicamente en materia penal, sino que tiene validez en el campo de la actividad sancionatoria de la administración, puesto que el mismo artículo 29 superior indica que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” (Subrayas fuera del original). Así ha sido reconocido también por el Consejo de Estado, que al respecto ha sostenido:
“El principio de legalidad se ha establecido como uno de los más importantes instrumentos de garantía ciudadana, un verdadero límite a los poderes del Estado, y más aún frente al ejercicio del poder punitivo. Es la propia Constitución Política -artículo 29- quien impone a las autoridades judiciales y administrativas realizar las actuaciones de conformidad con los principios del debido proceso, incluida la legalidad y tipicidad de las conductas. Este precepto contiene un mandato claro: las autoridades -administrativas o judiciales- tienen la obligación de adelantar sus actuaciones conforme al principio de legalidad; más aún cuando se trata de la potestad
22 Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 12. 23 Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-280 de 1996.
24 Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
sancionadora, como quiera que el es pilar fundamental del derecho sancionador del Estado”. (Negrillas fuera del original)25.
3.4.5. No obstante lo anterior, la jurisprudencia también ha explicado que los matices con los cuales los principios del derecho penal se aplican al derecho sancionatorio hacen que el de tipicidad no tenga en esta última materia la misma connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más riguroso26. Esta diferencia de rigor, como lo ha hecho ver esta Corporación27, se explica por el hecho de que los tipos penales tienen una estructura autónoma, al paso que los administrativos sancionatorios no. En efecto, al respecto la doctrina del derecho administrativo sancionador señala:
“Las normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble tipografía”28.
La anterior diferencia en la estructura de los tipos penales y los sancionatorios hace que en el derecho sancionador la forma usual de predeterminación legal de las faltas sancionables sea la figura que la doctrina y la jurisprudencia han llamado “tipos en blanco”, en donde hay una cadena de normas cuya lectura sistemática permite entender cuál es la conducta sancionable y cuál la sanción correspondiente; en efecto, la noción de “tipo en banco”, en materia sancionatoria, ha sido explicada por la Corte así:
“Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.[47]Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de noviembre trece (13) de dos mil ocho (2008). Radicación número: 68001-23- 31-000-1996-02081-01(17009).
26 Cfr. Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
27 Cfr. Ibídem.
28 NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid, 1994.
P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente.29”.30
Ahora bien, a partir del entendimiento de lo anterior, la Corte ha señalado que en materia sancionatoria el principio de legalidad no reviste la misma intensidad que en materia penal, conclusión que se ha visto reforzada con las consideraciones relativas a que la sanción administrativa no implica privación de la libertad física, al paso que la sanción penal sí conlleva esta grave restricción de derechos fundamentales, y que el derecho penal tiene como destinatarios a la generalidad de las personas, al paso que el derecho administrativo sancionador opera en “ámbitos específicos”. En efecto, en este sentido esta Corporación ha dicho que los principios del derecho penal, entre ellos el de legalidad, no se aplican “exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal”.
Así pues, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso y del derecho penal, entre ellos el de predeterminación legal de las faltas, se siguen aplicando en materia administrativa sancionatoria, pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal. Por ello, la descripción típica de las conductas y de las sanciones hecha por el mismo legislador en todos sus elementos no resulta exigible con la misma intensidad y rigor en el campo administrativo sancionador; en este sentido, esta Corporación ha vertido estos elocuentes conceptos, que se refieren concretamente al derecho disciplinario, pero que igualmente pueden hacerse extensivos al derecho administrativo sancionador en general:
“Es cierto que existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de una conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad imputable al sindicado, y a la existencia de un procedimiento que asegure el debido proceso en la investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y la medición de las sanciones; no es menos cierto que de lo anterior no puede concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines perseguidos, la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus particulares contenidos, difieren unos de otros.
“...
“La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en las que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que,
29 Cfr. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
30 Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
31 Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.”32
Como puede verse, la jurisprudencia ha admitido que la tipicidad en materia sancionatoria permite conceder a la autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad cierto margen de evaluación más amplio y flexible que el que tiene el juez en materia penal.
En similar sentido, es decir refiriéndose al menor rigor del principio de legalidad de las faltas en materia sancionatoria administrativa, en la Sentencia C-872 de 2002, en donde se examinaba una norma que facultaba al Banco de la República para fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito, señalar o no su remuneración y "establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia", la Corte dijo que si bien el principio de legalidad es común a todos los regímenes punitivos, "no se proyecta en todos ellos con la misma intensidad.” Y agregó que "que la ley ha señalado elementos básicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo sancionatorio que será aplicado por la Superintendencia Bancaria - con sujeción a los principios y reglas que orientan en la Constitución y en la ley la aplicación de las sanciones-, quedando así salvaguardado el principio de tipicidad de la sanción”. (Negrillas y subrayas fuera del original)
Así mismo, esta Corporación ha explicado que debido a que en el derecho administrativo sancionador existen controles para evitar la arbitrariedad de quien impone la sanción, como son las acciones contencioso administrativas, es admisible una mayor flexibilidad del principio de legalidad, de manera que “la forma típica pueda tener un carácter determinable.” 33Pero en todo caso, ha señalado que lo anterior “no significa la concesión de una facultad omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia34”.35
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En este mismo sentido, es decir, refiriéndose a que la mayor flexibilidad del principio de legalidad no implica su abandono, la Corte ha dicho lo siguiente:
“En consecuencia, guarda coherencia con los fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las hipótesis fácticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la administración,
32 Sentencia C-427/94. MP Fabio Morón Díaz, reiterado en la Sentencia C-244/96. MP Carlos Gaviria Díaz.
33 Sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
34 Cfr. C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
35 Sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
de forma tal que ésta pueda cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad.”36. (Subrayas de la Sala y negritas del original).
En ese contexto, es claro que el Congreso de la República habilitó a la CNTV para la expedición del régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión y que tal facultad fue declarada ajustada a la Carta, conforme a lo cual el cargo de falta de competencia en este punto carece de prosperidad, lo mismo que la acusación sobre la trasgresión del principio de reserva legal en materia sancionatoria.
Para el mismo efecto, es esencial el discernimiento vertido en el auto del 14 de julio de 2016, a través del cual la Sala resolvió la súplica contra el auto que decretó la medida cautelar a que se hizo referencia en el respectivo acápite:
“Ahora bien, de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, en el derecho administrativo de carácter sancionatorio, a diferencia del derecho penal, la aplicación de los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, como manifestación del derecho al debido proceso, reviste un menor grado de rigurosidad, dado por la naturaleza de las conductas objeto de reproche, el tipo de sanciones que su ocurrencia acarrea, el procedimiento para su imposición y los derechos fundamentales que se ven involucrados.
(…)
En tal sentido, se tiene que si bien la Constitución Política prevé que la definición de determinadas conductas como infracciones y la potestad de que las mismas sean sancionadas, es una facultad exclusiva del Legislador, lo cierto es que no puede desconocerse la existencia de un margen de acción a la protestad reglamentaria sancionatoria, y específicamente en los eventos en los cuales la norma legal ha definido “de manera previa los elementos básicos de la conducta a sancionar, los criterios para su definición, las sanciones y pautas para su determinación, y finalmente el procedimiento para su imposición”37, esto es, cuando a la luz de las disposiciones legales la conducta a sancionar resulte determinable.
37 Sentencias C- 343 de 2006, C-498 de 2002, C-1076 de 2002, C-125 de 2003.
(…)
Tal flexibilidad en la aplicación de los principios constitucionales a que se viene haciendo referencia, implica que la actividad sancionatoria de la Administración ha de circunscribirse al desarrollo de los elementos esenciales de aquellos comportamientos considerados como faltas, de tal suerte que los actos reglamentarios expedidos resultan complementarios de la ley, como sucede en el caso sometido a consideración, en el cual la CNTV, a partir de los parámetros fijados en la Ley 182 de 1995, procedió a fijar cada una de las conductas que conllevan el desconocimiento de las obligaciones de los operadores, concesionarios de espacios y contratistas de televisión, así como las sanciones atribuibles en el evento en que las mismas ocurran.
En efecto, de la lectura de la Ley 182 de 1995 y de los artículos 42 a 46 del Acuerdo número 010 de 24 de noviembre de 2006, la Sala puede advertir que dicha ley, además de contemplar los elementos esenciales para la definición por vía reglamentaria de los comportamientos constitutivos de falta, prevé criterios orientadores para definir el tipo de sanción a imponer y, en el caso de las multas, el rango dentro del cual las mismas han de oscilar.
En tal sentido, resulta procedente confrontar los artículos acusados con los preceptos legales de la Ley 182 de 1995, que le sirvieron de sustento, tal y como se realizará a continuación.
LEY 182 DE 1995 | ACUERDO 010 DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2006 |
ARTICULO 5o. FUNCIONES. En desarrollo de su objeto, corresponde a la Comisión Nacional de Televisión: (…) Investigar y sancionar a los operadores, concesionarios de espacios y contratistas de televisión por violación del régimen de protección de la competencia, el pluralismo informativo y del régimen para evitar las prácticas monopolísticas previsto en la Constitución y en la presente y en otras leyes, o por incurrir en prácticas, actividades o arreglos que sean contrarios a la libre y leal competencia y a la igualdad de oportunidades entre aquéllos, o que tiendan a la concentración de la propiedad o del poder informativo en los servicios de televisión, o a la formación indebida de una posición dominante en el mercado, o que constituyan una especie de práctica monopolística en el uso del espectro electromagnético y en la prestación del servicio. Reglamentar(…) el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos. | ARTÍCULO 42. FALTA. Para los efectos del presente acuerdo, se entiende como falta toda conducta realizada o ejecutada por el concesionario de televisión por suscripción que sea contraria a la Constitución; a la ley, en especial a las normas y obligaciones contenidas en las Leyes 182de 1995, 335de 1996, 506 de 1999 y 680de 2001; al contrato de concesión; a lo dispuesto en el presente acuerdo y en todas aquellas normas que lo modifiquen, complementen o adicionen. |
ARTÍCULO 29. LIBERTAD DE OPERACIÓN, EXPRESIÓN Y DIFUSIÓN. (…) Salvo lo dispuesto en la Constitución y la ley, es libre la expresión y difusión de los contenidos de la programación y de la publicidad en el servicio de televisión, los cuales no serán objeto de censura ni control previo. Sin embargo, los mismos podrán ser clasificados y regulados por parte de la Comisión Nacional de Televisión, con miras a promover su calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen el servicio público de televisión, protegen a la familia, a los grupos vulnerables de la población, en especial los niños y jóvenes, para garantizar su desarrollo armónico e integral y fomentar la producción colombiana. ARTICULO 55. OBLIGATORIEDAD DE DEDICAR TIEMPO DE PROGRAMACIÓN A TEMAS DE INTERÉS PÚBLICO. Los canales | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. Las faltas en que incurran los concesionarios de televisión por suscripción en cumplimiento de la prestación de este servicio se clasificarán de la siguiente manera: a) En la transmisión de producción nacional propia: Informar directamente a los televidentes de manera parcializada o tendenciosa los sucesos o noticias. Comprometer la objetividad e imparcialidad del contenido de un programa a cambio de retribución en dinero o en especie por parte de terceros que se beneficien de aquel, salvo que se trate de publirreportajes plenamente identificados como tales y que cumplan la reglamentación que para el efecto expida la Comisión. |
| nacionales, regionales, zonales y locales de televisión estarán obligados a dedicar un porcentaje ele su tiempo a temas de interés público. El cubrimiento de éstos debe hacerse con criterio de equidad, en el sentido de que, en éste, se provea igualdad de oportunidades para la presentación de puntos de vista contrastantes. La Comisión Nacional de Televisión reglamentará los términos para el cumplimiento de la obligación prevista en el presente artículo | No permitir al televidente conocer dos o más posiciones diferentes frente a un tema o situación en particular, en programas informativos. Denigrar de la religión, clase social, raza, cultura, sexo o condición sexual, de personas con defectos físicos, o de partidos o movimientos políticos. (…) 9. Incluir en la programación anuncios comerciales que promocionen cualidades, calidades o características de bienes o servicios que no correspondan a la realidad. Las demás de esta naturaleza, que contraríen la Constitución, la ley y el presente acuerdo y las normas que lo modifiquen, complementen o adicionen. |
| ARTÍCULO 30. DERECHO A LA RECTIFICACIÓN. El Estado garantiza el derecho a la rectificación, en virtud del cual, a toda persona natural o jurídica o grupo de personas se les consagra el derecho inmediato del mismo, cuando se vean afectadas públicamente en su buen nombre u otros derechos e intereses por informaciones que el afectado considere inexactas, injuriosas o falsas transmitidas en programas de televisión cuya divulgación pueda perjudicarlo (…). | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. (…) Difundir informaciones inexactas, falsas, injuriosas o lesivas de la honra o del buen nombre de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. Negarse a otorgar el derecho de rectificación cuando hubiere lugar, conforme al procedimiento descrito en el artículo 30de la Ley 182 de 1995. Haber tenido el deber de rectificar por orden de juez competente por más de tres (3) veces, informaciones inexactas, injuriosas, falsas o lesivas de la honra o del buen nombre de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. |
ARTÍCULO 51. DE LA PROTECCIÓN AL USUARIO Y AL CONSUMIDOR. (…) En ningún caso se permitirá realizar proselitismo político, ni destacar la gestión de determinadas personas en dichos espacios (…). | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. (…) 8. Hacer publicidad de cultos religiosos, partidos políticos o ideologías de cualquier índole, que induzcan al televidente a adherirse o a tomar decisiones frente a estos, mediante la utilización de elementos que impliquen engaño. |
| ARTÍCULO 5. FUNCIONES. En desarrollo de su objeto, corresponde a la Comisión Nacional de Televisión: (…) c) (…) regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada (…) ARTÍCULO 24. DE LA OCUPACIÓN ILEGAL DEL ESPECTRO. Cualquier servicio de televisión no autorizado por la Comisión Nacional de Televisión, o que opere frecuencias electromagnéticas sin la previa asignación por parte de dicho organismo, es considerado clandestino. ARTÍCULO 48. DE LAS CONCESIONES A LOS OPERADORES ZONALES. (…) i) El establecimiento, uso, explotación, modificación o ampliación de la red de televisión autorizada deberán efectuarse de conformidad con el título de concesión (…). | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. (…) b)Operativas y administrativas 1. Prestar el servicio de televisión por suscripción en un área diferente a la adjudicada o autorizada. (…) 3. Abrir la señal de sus canales para que sean recibidas por el público en general, sin la previa autorización de la Comisión. |
ARTÍCULO 48. DE LAS CONCESIONES A LOS OPERADORES ZONALES. La escogencia de los operadores zonales, se hará siempre y sin ninguna excepción por el procedimiento de licitación pública (…).Para tales efectos, la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión tendrá en cuenta las siguientes disposiciones especiales (…). (…) c) El otorgamiento de la concesión por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión por contrato o licencia, dará lugar al pago de una tarifa (…). (…) m) La concesión obliga a la explotación directa del servicio público objeto de la misma y será intransferible. | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. b)Operativas y administrativas (…) 2. Incumplir las obligaciones de carácter económico contraídas con la Comisión Nacional de Televisión. (…) 5. Ser titulares directamente o por interpuesta persona o en asociación con otras empresas, de más de una concesión del servicio de televisión por suscripción. Esta limitación se extiende a los cónyuges, compañera o compañero permanente y a los parientes de estos en el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil. Igualmente, a las sociedades en las que participen los socios de una persona jurídica titular del servicio de televisión por suscripción y aquellas en que participen las personas que tengan con dichos socios los vínculos aquí previstos. (…) |
| 7. Ceder el compromiso adquirido con la Comisión Nacional de Televisión en virtud de una concesión para operar el servicio público de televisión por suscripción. b)Operativas y administrativas (…) | |
| ARTÍCULO 25. DE LAS SEÑALES | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE |
| INCIDENTALES Y CODIFICADAS DE | LAS FALTAS. |
| TELEVISIÓN Y DE LAS SANCIONES POR | |
| SU USO INDEBIDO. | b)Operativas y administrativas |
| (…) | (…) |
| La recepción de señales incidentales de | |
| televisión es libre, siempre que esté | 6. Interrumpir a los suscriptores la |
| destinada al disfrute exclusivamente | recepción de los canales colombianos |
| privado o a fines sociales y comunitarios | de televisión abierta y que se |
| sintonicen en el área de cubrimiento | |
| Las señales incidentales, no podrán ser | y/o no transmitir dichos canales en los |
| interrumpidas con comerciales, excepto los | términos establecidos en el presente |
| de origen. | acuerdo o en las normas que lo |
| complementen, modifiquen o | |
| Previa autorización y pago de los derechos | adicionen. |
| de autor correspondientes (…) los | |
| operadores públicos, privados y | (…) |
| comunitarios y los concesionarios de | |
| espacios de televisión, podrán recibir y | 8. Cobrar por la transmisión y |
| distribuir señales codificadas. | distribución de señales incidentales. |
| Cualquier otra persona natural o jurídica | 9. Utilizar equipos DTH propios del |
| que efectúe la recepción y distribución a | sistema de televisión satelital para la |
| que se refiere el inciso anterior con | recepción y transmisión de canales |
| transgresión de lo dispuesto en el mismo, | codificados. |
| se considerará infractor y prestatario de un | |
| servicio clandestino y como tal estará sujeto | (…) |
| a las sanciones que establece el artículo | |
| anterior. | 15. No prestar el servicio de manera |
| gratuita en los términos previstos en el | |
| Las empresas que actualmente presten los | artículo 49del presente acuerdo. |
| servicios de recepción y distribución de | |
| señales satelitales se someterán, so pena | |
| de las sanciones correspondientes a lo | |
| dispuesto en este artículo. | |
ARTÍCULO 54. INVALIDEZ DE LAS NEGOCIACIONES HECHAS SIN PREVIA AUTORIZACIÓN. No tendrá ninguna validez la negociación de derechos o cuotas sociales de sociedades concesionarias de espacios o programas de televisión de canales estatales, espacios o programas de televisión, cuando ésta no cuente con la autorización previa de la Comisión Nacional de Televisión (…). | ARTÍCULO 43. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. b)Operativas y administrativas (…) |
| ARTÍCULO 57. DEL CONTROL SOBRE LA ENAJENACIÓN DE LA PROPIEDAD. (…) | |
| Respecto de la enajenación de la propiedad | 10. Incumplir lo dispuesto en el |
| de las acciones que se negocien en bolsa, | presente acuerdo38 respecto de la |
| el propietario deberá informar sobre la | cesión de cuotas sociales o |
| misma a la Junta Directiva de la Comisión | modificación de la composición |
| Nacional de Televisión, dentro de los cinco | accionaria. |
| (5) días siguientes, siempre que la | |
| transacción comprenda la adquisición en | |
| forma global o sucesiva del cinco por ciento | |
| (5%) o más de las acciones. Será ineficaz | |
| toda enajenación de acciones de las | |
| sociedades abiertas, cuando se | |
| contravenga lo dispuesto en el presente | |
| Título y en las demás normas sobre la | |
| materia. | |
ARTÍCULO 12. FUNCIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA. Son funciones de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión: (…) | ARTÍCULO 45. CRITERIOS PARA LA APLICACIÓN Y GRADACIÓN DE LA SANCIÓN. Para la gradación y aplicación de las sanciones, se tendrán en cuenta la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión. |
| h) Sancionar, de conformidad con las normas del debido proceso y con el procedimiento previsto en la ley, a los operadores del servicio, a los concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de los canales regionales por violación de sus obligaciones contractuales, o por transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias o de las de la Comisión, relacionadas con el servicio. | ARTÍCULO 46. PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y FAVORABILIDAD. A los concesionarios del servicio de Televisión por suscripción que estén siendo investigados a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo, se les aplicarán las disposiciones relativas a las faltas y sanciones vigentes para la fecha de su comisión, salvo que las modificaciones dispuestas les resulten más favorables”. |
| (…) | |
| Para el ejercicio de tal facultad la Junta Directiva deberá tener en cuenta la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión; | |
Siendo ello así, para la Sala, en principio, es dable afirmar que los artículos 42, 43, 45 y 46 del referido acto administrativo, no parecen desbordar la competencia atribuida por la Ley 182 de 1995 a la CNTV – hoy ANTV, para efectos de establecer el régimen sancionatorio a los operadores, concesionarios y suscriptores del servicio de televisión, por cuanto, como quedó visto, dichos preceptos desarrollan de manera precisa y detallada las disposiciones jurídicas contenidas en la Ley 182 de 1995.
Así las cosas, de los precitadas normas reglamentarias no emerge, prima facie, la transgresión de los artículos 4, 6, 121, 150 y 152 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, aludida por el demandante
38Acuerdo 010 de 24 de noviembre de 2006. Artículo 25. CESIÓN DE CUOTAS SOCIALES O CAMBIOS EN LA COMPOSICIÓN ACCIONARIA. Cualquier modificación en las cuotas sociales o en la composición accionaria del concesionario, superior al cinco por ciento (5%) realizada en un año continuo, deberá ser autorizada previamente por la Comisión Nacional de Televisión, la cual podrá solicitar los documentos que considere necesarios para tal efecto.
en la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las disposiciones acusadas, comoquiera que las mimas no suponen la adición o, incluso, modificación de la Ley 182 en comento”.
De la definición de las sanciones
Ahora bien, la Sala dilucidará si es nula, por falta de competencia, la disposición que expide la CNTV regulando y precisando las sanciones a imponer a los concesionarios del servicio de televisión por suscripción, si, en criterio del demandante, no existe disposición alguna que la habilite para ese efecto.
Como se estableció previamente, el Congreso de la República autorizó a la CNTV de manera expresa para definir el régimen sancionatorio de los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, entendiéndose por tal la descripción de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones y el procedimiento que debe seguirse para su imposición.
Bajo esa perspectiva, es altamente pertinente el cuadro comparativo al que se aludió en el proveído de esta Sección que resolvió el recurso ordinario de súplica mencionado contra el auto que decretó la medida cautelar, pues allí se puso de presente lo dispuesto en el literal d) del artículo 5 de la Ley 182 de 1995, de cara a lo que el acto cuestionado definió sobre el particular:
| LEY 182 DE 1995 | ACUERDO 010 DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2006 |
| Artículo 5. Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a la Comisión Nacional de Televisión: (…) d) Investigar y sancionar a los operadores, concesionarios de espacios y contratistas de televisión por violación del régimen de | |
| protección de la competencia, el pluralismo informativo y del régimen para evitar las prácticas monopolísticas previsto en la Constitución y en la presente y en otras leyes, o por incurrir en prácticas, actividades o arreglos que sean contrarios a la libre y leal competencia y a la igualdad de oportunidades entre aquéllos, o que tiendan a la concentración de la propiedad o del poder informativo en los servicios de televisión, o a la formación indebida de una posición dominante en el mercado, o que constituyan una especie de práctica monopolística en el uso del espectro electromagnético y en la prestación del servicio. Las personas que infrinjan lo dispuesto en este literal serán sancionadas con multas individuales desde seiscientos (600) hasta seis mil (6.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción, y deberán cesar en las prácticas o conductas que hayan originado la sanción. Igualmente, la Comisión sancionará con multa desde cien (100) hasta seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren las conductas prohibidas por la Constitución y la ley. | Artículo 44. Sanciones. La Comisión Nacional de Televisión impondrá multas, así: Desde cien (100) hasta (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha en que se cometió la falta, sin exceder el máximo legal, a los concesionarios del servicio de televisión por suscripción que por primera vez incurran en las faltas establecidas en el presente acuerdo; Desde seiscientos (600) hasta (6.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha en que se cometió la falta, sin exceder el máximo legal, a los concesionarios del servicio de televisión por suscripción que reiteradamente incurran en las faltas establecidas en el presente acuerdo. Conforme a lo establecido en el presente artículo, la Comisión Nacional de Televisión impondrá sanciones más gravosas a los concesionarios que reiteradamente incurran en la misma falta. Parágrafo. Las sanciones previstas en este artículo se aplicarán sin perjuicio de lo previsto en el literal h) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995, y del decomiso de los bienes y equipos cuya utilización desnaturalice la prestación del servicio de Televisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24de la Ley 182 de 1995 |
En esa oportunidad, la Sala ordenó la suspensión del artículo 44 del Acuerdo por considerarlo violatorio de la citada disposición legal arguyendo el razonamiento que se presenta a continuación:
“Así las cosas, mientras la Ley 182 de 1995 prevé que en los eventos en que los “administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas naturales” infrinjan el régimen de prohibiciones, serán sujetos pasivos de multas comprendidas entre cien (100) y seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes; el artículo 44 señala dicha sanción para los concesionarios de televisión por suscripción que, por primera vez, incurran en comportamientos erigidos como faltas en el Acuerdo número 010 de 24 de noviembre de 2006, haciendo menos gravosa la situación para ellos. Por ende, encuentra la Sala, en principio, un desconocimiento de los límites fijados por el Legislador para la imposición de las multas, y con ello de las normas invocadas en la solicitud de suspensión provisional, existiendo razón jurídica para mantener la medida cautelar respecto del artículo 44 acusado.” (Subrayas de la Sala).
Sobre el particular es pertinente traer a colación el desarrollo sobre el ejercicio del poder regulador y la potestad reglamentaria con miras a determinar si trasgrede o excede la norma legal respectiva.
Sobre el concepto de reglamento y clases, resulta pertinente lo expresado por esta Corporación en la sentencia del 20 de octubre de 2014, radicado 2008-00087-00, CP Enrique Gil Botero, en la que el análisis discurrió en los siguientes términos:
“el reglamento es una especie de acto administrativo, entendiendo por este una declaración unilateral de voluntad, que proviene de la administración o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos39. El reglamento tiene estos mismos elementos, porque entre ambos existe una relación de género a especie, siendo género el acto administrativo y especie el reglamento, como también son especies los actos administrativos generales, los particulares, los reglados, los discrecionales, etc.
(…)
b) Clases de reglamentos: Praeter legem y secundum legem
La clasificación más relevante de los reglamentos los identifica como praeter legem y secundum legem, que atiende a la relación en que se encuentra dicha norma frente a las de rango superior. Los secundum legem, como su nombre lo indica, son los que se someten a la ley –“según la ley”-. No obstante, no todos desarrollan directamente una Ley, porque pueden tener dicha relación con otras normas de inferior jerarquía, como por ejemplo otros reglamentos; es el caso del que expide el alcalde para desarrollar los acuerdos del Consejo (sic), en este evento aquél no se subordina a una ley sino a un Acuerdo –cuando este a su vez contiene un reglamento-.
39 El profesor Jaime O. SANTOFIMIO GAMBOA, define el acto administrativo como: “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos.” -Tratado de derecho administrativo, tomo II Acto administrativo, cuarta edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, p. 131-.
La otra clase de reglamentos son los praeter legem, cuya característica principal es que no se subordinan a la ley, ni a otro reglamento, por lo que tienen mayor autonomía para tratar la materia que tienen asignada; ya que a diferencia de los secundum legem solo la Constitución los crea y justifica, otorgando directamente la potestad reglamentaria a una autoridad, por lo que entre ellos no media una ley, así que cuentan con la capacidad creadora propia del legislador.
En este sentido, el reglamento praeter legem o independiente no completa ni desarrolla una ley previa, porque surge en virtud de la Constitución, que radica en él la competencia para regular un asunto, lo que implica que tal espacio queda vedado al legislador, quien debe respetar dicha reserva, so pena de violar la Constitución.
De esta manera, este reglamento tiene una jerarquía similar a la ley, pues ambos se someten directamente a la constitución; no obstante, para evitar confusiones no se suele asimilar este reglamento a la ley, pero sólo porque formalmente no tienen “fuerza de ley”.
A modo de ejemplo de reglamentos praeter legem, la Constitución establece, en varios artículos y a favor de diferentes órganos, la reserva de reglamento. De esta manera establece en el artículo 35540que al Gobierno le corresponde reglamentar la forma en la cual se podrán celebrar contratos en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con entidades privadas sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo; el artículo
189.17 atribuye al presidente la república la facultad para distribuir los negocios, según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos41; el artículo 131 inciso 3° establece que le corresponde al Gobierno crear, suprimir y fusionar los círculos de notariado y registro, así como determinar el número de notarios y oficinas de registro; el artículo 268.12, faculta al Contralor General de la República para “Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial”; los artículos 235.6, 237.6 y 241.11 facultan a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a la Corte Constitucional, respectivamente, para darse su propio reglamento”.
Esta Sección, en cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, ha señalado que “(…) no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador (…)”42.
40 “Art. 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.
41 “Art. 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”.
42 Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz y C-1262 del 5 de diciembre de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 201443, definió sus parámetros, así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley, (ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales, (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material o alcance, (iv) su atribución corresponde principalmente al Presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los Ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Carta44, y en la Rama Judicial a las altas Cortes, como sucede según lo dispuesto así en los artículos 241 para la Corte Constitucional, 237 para el Consejo de Estado y 235 para la Corte Suprema de Justicia.
En lo atinente a los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación que, en el ejercicio del poder reglamentario, a las autoridades les compete complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido45.
Ahora bien, sobre el concepto de reserva de ley, resulta particularmente ilustrativa la sentencia C-507-14, en la que se estudió la constitucionalidad del parágrafo del artículo 25 de la ley 1564 de 2012, por el cual se le asignaba al Consejo Superior de la Judicatura la facultad para modificar las cuantías como factor de competencia.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional indicó lo siguiente:
43 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2010-00119-00.
44 El artículo 208 de la Carta Política dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda. Sentencia del 6 de julio de 2017. Consejero Ponente William Hernández Gómez, expediente radicación nro. 11001-03- 24-000-2008-00390-00(0585-09),
“4.2.1. De manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha señalado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Legislador regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, las cuantías, entre otros.
En estos términos, la Corte ha señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…) regular y definir46entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.47 (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.(iv) Los medios de prueba49y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos”50. Sin embargo, ha señalado esta Corporación que dicha potestad no es absoluta, pues “[…] debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,51 y los principios de razonabilidad,proporcionalidad53y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” 54.
Esta competencia, según lo ha señalado esta Corporación, “le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho55. Y […] mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como 'el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas'”56.
47 Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200 entre otras.
49 Sentencia C-1270 de 2000.
51 Sentencia de la Corte Constitucional C-728 de 2000. 52 Sentencia de la Corte Constitucional C-886 de 2004. 53 Sentencia de la Corte Constitucional C-1104 de 2001.
54 Sentencias de la Corte Constitucional C-927 de 2000, C-555 de 2001, C-640 de 2002, C-642 de 2002, C-736 de 2002, C-740 de 2002, C-788 de 2002, C-561 de 2004, C-340 de 2006, T-738 de 2006, C-692 de 2008.
55 Sentencia T-001 de 1993.
La cláusula de reserva de ley es una de las manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes57, que suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de legitimidad, al ser la expresión de la soberanía popular, el resultado del procedimiento deliberativo en el proceso de formación de las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo, que significa que el Legislador debe adoptar las decisiones que el Constituyente le ha confiado, y que el instrumento a través del cual estas se reglamentan no puede establecer disposiciones que sean propias del ámbito del Legislador58.
La reserva de ley exige que la regulación de ciertas materias solo pueda adelantarse mediante ley, o cuando menos se funde en ella, en ciertos casos bajo el concepto de ley en sentido formal, es decir, emanada directamente del Congreso de la República, y denominada estricta reserva legal; y en otros bajo la noción de ley en sentido material, permitiendo la intervención del ejecutivo como excepcionalmente facultado para dictar normas con fuerza de ley (CP. art. 150.10). Lo anterior, significa que el Legislador de ninguna manera puede despojarse de las funciones que la Constitución le ha atribuido para delegarlas, sin más, en otra autoridad so pretexto de su reglamentación.
Bajo estos parámetros, a manera de síntesis, se puede afirmar que, según lo dispuesto en el artículo 150 numeral 2° y la jurisprudencia, la regulación de los aspectos procesales aplicables a los procedimientos judiciales y administrativos le corresponde al legislador, y la potestad reglamentaria está reservada para complementar la ley con el fin de garantizar su debida aplicación.
Es decir, que, cuando el legislador ejerce su competencia y expide la ley regulando el tema, las autoridades revestidas de la potestad reglamentaria, llámese Presidente de la República, Ministerios, órganos independientes o Rama Judicial, podrán complementar la ley para su debida aplicación, atendiendo criterios de necesidad, adecuación y suficiencia; pero en ningún caso podrán modificar, ampliar, o restringir su contenido material o alcance, so pena de excederse en la potestad reglamentaria, pues estaría usurpando una función constitucional de una de las ramas del poder público.
Ahora bien, materialmente lo anterior implica que se configura la extralimitación en la potestad reglamentaria en dos eventos. El primero de ellos es cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar. El segundo
57 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, C-448 de 1998, C-111 de 2000, C-710 de 2001,
C-234 de 2002, C-265 de 2002, C-675 de 2005, C-818 de 2005, C-1262 de 2005, C-507 de 2006, C-
713 de 2008, C-823 de 2011, entre otras.
escenario se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta59.
Existe un tercer supuesto según el cual, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía, o restringe su contenido material o alcance; en este caso desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la competencia, sino por infracción a norma superior.
7.4.3. En ese sentido, en lo atinente al asunto bajo examen, lo que observa la Sala es que la norma legal, para determinar el monto en el que oscila la sanción, distingue entre: (i) “los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren” las conductas allí descritas, y (ii) “las personas que infrinjan” esa misma disposición, de lo que se colige que el segundo supuesto aplica para las personas jurídicas.
También se desprende que, para el primer grupo, la sanción es más benévola, pues la impone en un rango de cien (100) hasta seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que si se trata de una persona jurídica es más drástica, como quiera que la multa comprende de seiscientos (600) a seis mil (6000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
59 CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 2017-00030-00. “Empero, como lo señaló la jurisprudencia de esta Sección, el ejercicio de esa competencia debe respetar los principios de necesidad y legalidad.
Según el primero, la facultad reglamentaria debe ser ejercida únicamente sobre aspectos de la ley que requieran de precisión para su correcta implementación. Por esto es que se afirma que entre más amplio o general sea el contenido de la ley, más amplia será la facultad reglamentaria. Mientras que, por el contrario, entre más precisa sea la ley menor será el ámbito de la facultad.
En cuanto al segundo, no puede exceder el alcance de la ley que dice reglamentar, pues en ese caso no está asegurando su cumplimiento, sino adicionando un contenido normativo lo que no tiene sustento en una norma de rango superior” .
Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03- 27- 000-2017-00047-00 (23490). Sentencia del 28 de junio de 2018. C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2012-00024-00 (19359). Sentencia del 6 de diciembre de 2017. C.P.: Milton Chaves García. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2009-00024-00 (17699). Sentencia del 30 de mayo de 2011. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia
Ahora, de lo dispuesto en el Acuerdo 010 de 2006, se advierte que consideró parámetros disímiles para la imposición de la sanción, en función de si la infracción se ha cometido por primera vez o si ha existido reincidencia y que el único destinatario es el concesionario de televisión por suscripción, lo cual es apenas lógico, dado que la reglamentación que es objeto de análisis tiene que ver con la prestación de ese tipo de servicio.
Siendo ello así, es evidente que, tal y como lo precisó la Sala en el proveído referido, se trasgredió el límite trazado por el Congreso de la República, pues se fijó un alcance distinto al definido previamente por la Ley 182 de 1995, en cuanto a las multas impuestas a título de sanción, ubicando el supuesto aquí estudiado en el tercero en cita, que por demás redunda en la nulidad de esa disposición.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del artículo 44 del Acuerdo 010 de 2006, expedido por la CNTV, por las razones antes expuestas.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de septiembre de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaro Voto
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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