Radicado: 11001-03-24-000-2022-00430-00 (28398)
Demandante: Juan Carlos Gómez Jaramillo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-24-000-2022-00430-00 (28398)
Demandante: Juan Carlos Gómez Jaramillo
Demandado: Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
Temas: Contribución a favor de la CRC- Hecho generador.
Procedimiento de determinación.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
Procede la Sala a dictar sentencia dentro del medio de control de nulidad promovido por el demandante contra algunas disposiciones de la Resolución 6936 del 14 de septiembre de 2022, expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC).
ANTECEDENTES
Demanda
Juan Carlos Gómez Jaramillo, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), formuló ante esta Corporación las siguientes pretensiones:
PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del siguiente aparte del artículo 4º de la Resolución 6936 del 14 de septiembre de 2022 expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
ARTÍCULO 4o. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA.
(…)
Hecho generador: El hecho generador de la Contribución a favor de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) está constituido por la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones o por la prestación de servicios postales.
SEGUNDA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del artículo 11 de la Resolución 6936 del 14 de septiembre de 2022 expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
ARTÍCULO 11. INSCRIPCIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL REGISTRO DE LOS
SUJETOS A LA CONTRIBUCIÓN. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la CRC podrá´ inscribir y actualizar los registros de los contribuyentes, a partir de la información obtenida de terceros, la cual una vez comunicada al interesado, tendrá´ plena validez legal dentro de las actuaciones que se adelanten. Dicha información podrá´ ser modificada por el contribuyente y tendrá´ efectos a partir de su modificación.
TERCERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del artículo 13 de la Resolución 6936 del 14 de septiembre de 2022 expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
ARTÍCULO 13. OBLIGACIÓN DE ATENDER REQUERIMIENTOS. Todas las
personas naturales y jurídicas, sociedades de hecho, consorcios, uniones temporales, ya sean sujetos pasivos, o no de la Contribución a favor de la CRC, deberán atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas con investigaciones que realice la Entidad, cuando a juicio de esta, sean necesarios para verificar la situación impositiva de unos y otros, o de terceros relacionados con ellos. Lo anterior de conformidad con el artículo 686 del Estatuto Tributario Nacional. Cuando se hagan requerimientos ordinarios o solicitudes de información por parte de la Comisión, el plazo mínimo para responder será´ de 15 días calendario, de conformidad con lo señalado en el artículo 261 de la Ley 223 de 1995.
CUARTA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del artículo 142 de la Resolución 6936 del 14 de septiembre de 2022 expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
ARTÍCULO 142. REMISIÓN GENERAL. Para todo lo no regulado en la presente resolución, en cuanto a cumplimiento de deberes formales, fiscalización, determinación, discusión, régimen sancionatorio y probatorio, cobro, devolución y /o compensación, siempre que no se contradigan las disposiciones aquí´´ contendidas, se aplicarán las normas del Estatuto Tributario Nacional y demás normas que lo modifiquen y/o adicionen.
El demandante indicó como normas violadas las siguientes:
Artículos 4, 6, 29, 121, 150.12, y 338 de la Constitución Política
Artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019
Artículos 2, y 34 a 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Ley 1581 de 2012.
Concepto de violación y oposición
Bajo el siguiente concepto de violación en la demanda se sustentaron los cargos1, y en la contestación se ejerció el derecho de contradicción, así2:
Nulidad por violación del principio de legalidad tributaria. El acto demandado establece un hecho generador de la contribución diferente al autorizado en la ley
Según el demandante, la finalidad de la contribución a favor a la CRC consagrada en el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, es recuperar los costos del servicio de regulación que presta esta entidad. Por tanto, el hecho generador de esta contribución es el hecho de estar sujeto a la regulación de la entidad, y no la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones o de servicios postales, como se dispone en la norma acusada, en contravía de lo dispuesto en la ley.
De conformidad con la norma que la establece, la contribución a favor de la CRC solo debe pagarse en la medida en que el sujeto pasivo esté sometido a la regulación de dicha entidad. Lo anterior supone que, si un sujeto no está sometido a la regulación de la CRC, no existe ninguna obligación de pagar la contribución y la entidad no puede cobrarle a dicho sujeto ese tributo, pues no existe ningún servicio que deba serle compensado.
Según el principio de legalidad tributaria, solamente la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas. Y aunque las autoridades administrativas pueden establecer y delimitar deberes y obligaciones formales de los tributos, no pueden fijar a través de un acto administrativo aspectos esenciales de una obligación tributaria, como el hecho generador, la base gravable o el sujeto pasivo. La resolución demandada excedió el marco legal fijado por el legislador, ya que la definición del hecho generador contenida en el artículo 4 de la Resolución CRC 6936 de 2022 es sustancialmente diferente a la prevista en la Ley: El único hecho generador que prevé la Ley 1341 de 2009 es estar sometido a la regulación de la CRC; mientras que el acto demandado dispone que el hecho generador es la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones o la prestación de servicios postales.
Añade que la contribución a favor de la CRC es realmente una tasa y no una contribución, en tanto la prestación nace como recuperación total o parcial de los costos a cargo del Estado por la prestación del servicio regulatorio de la CRC. Por ello, el hecho que genera el nacimiento de la obligación de pago de la tasa es exclusivamente el encontrarse sometido a tal regulación.
La CRC se opone a este cargo, sosteniendo que el hecho generador establecido en el artículo 4 de la Resolución 6936 de 2022 es idéntico al consagrado en la ley que desarrolla. El demandante confunde el hecho generador de la contribución con el sujeto pasivo de la obligación tributaria, al afirmar que el hecho generador es el hecho de estar sometido a la regulación por parte de la CRC, según la norma legal, el hecho generador de la contribución a favor de esta entidad es el ejercicio de proveer redes y servicios de telecomunicaciones o de prestar servicios postales. Salvada la confusión entre hecho generador y sujeto pasivo del demandante, resulta claro que las disposiciones establecidas en la Resolución 6936 de 2022 y la Ley 1341 de 2009, que establece la contribución a favor de la CRC, son concordantes.
El hecho de que un sujeto esté sometido a la regulación de la CRC no implica necesariamente que deba pagar el tributo, como erradamente lo interpreta el demandante al definirlo como hecho generador, pues la obligación de pago de la contribución solo surge cuando el sujeto obtiene ingresos por la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones o por la prestación de servicios postales, de tal manera que es esa provisión de servicios el hecho que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. Ello supone que, si un sujeto sometido a la regulación de la CRC no obtiene ingresos por las actividades previamente señaladas, no está obligado a presentar y pagar la declaración de la contribución, situación que se encuentra contemplada en el parágrafo del artículo 15 de la misma resolución demandada.
Añade que la contribución a favor de la CRC es realmente una contribución y no una tasa, puesto que la finalidad de la contribución a la CRC es brindar los recursos suficientes para que la entidad pueda prestar su servicio regulatorio en beneficio de los participantes del mercado de las telecomunicaciones y servicios postales. Este servicio regulatorio es un beneficio que no es individualizado sino genérico, a favor de todas las personas que realizan actividades de provisión de redes y servicios de telecomunicaciones o la prestación de servicios postales, carácter genérico que no resulta predicable de las tasas, como lo ha sostenido la jurisprudencia.
Violación del derecho al debido proceso y el principio de legalidad. El acto demandado viola las normas del procedimiento administrativo general a las cuales se encuentra sujeto, y el derecho fundamental de habeas data
Para el demandante, el artículo 11 de la Resolución CRC 6936 de 2022 permite inscribir de oficio y sin requerimiento o autorización previa a una determinada persona como contribuyente de la contribución, a partir de la información recibida de terceros, sin establecer primero si el sujeto inscrito está sometido o no a la regulación emitida por la CRC.
Según el literal f) del artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, la CRC debe establecer los procedimientos para la liquidación y pago de la contribución, así como ejercer las correspondientes funciones de fiscalización, imposición de sanciones y cobro coactivo. Esta potestad debe ejercerse con pleno respeto por la garantía constitucional del debido proceso, lo cual implica que se surta previamente un trámite en el que se observen los derechos a la defensa, de contradicción, de publicidad y de controvertir pruebas, entre otros.
En contraste, el artículo 11 de la resolución demandada le otorga plena validez legal a la inscripción oficiosa en el sistema de información de la entidad, sin brindarle la oportunidad al sujeto inscrito de oponerse a tal decisión, y de conocer previamente y poder controvertir la información obtenida de terceros como supuesta prueba de su condición de contribuyente. La posibilidad de inscribir en el registro de sujetos a la contribución a cualquier persona sin que se surta previamente un trámite bajo las reglas del debido proceso configura una extralimitación de funciones por parte de la CRC, y una transgresión del artículo 121 de la Constitución Política.
La inscripción oficiosa de un sujeto en el sistema de información de la CRC crea una situación jurídica en contra del sujeto inscrito, quien en tal virtud queda obligado a pagar la contribución a la entidad. En tanto esa actuación constituye un acto administrativo de carácter particular, debe expedirse conforme al procedimiento contenido en el Título III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que incluye la obligación de informar al interesado la iniciación de una actuación en su contra (artículo 35 CPACA), mediante una decisión debidamente motivada y expedida con base en las pruebas que pueda allegar al expediente el propio inscrito (artículo 42 CPACA), y notificada según lo dispone la ley (artículo 66 CPACA).
Por otra parte, el artículo 11 de la Resolución CRC 6936 de 2022 viola la Ley 1581 de 2012 sobre protección de datos personales, pues la CRC utiliza datos personales sin autorización previa de personas que no están sometidas a su regulación. El ámbito de competencia de la entidad se circunscribe a los sujetos regulados por ella, por lo que la autorización para recolectar y manejar información personal de sujetos no regulados por la CRC, con el fin de inscribirlos en el sistema de información de la entidad como sujetos a la contribución a favor de la entidad, constituye una violación del derecho fundamental de habeas data.
Para la entidad demandada, el artículo 11 de la Resolución CRC 6936 de 2022 es acorde con el ordenamiento jurídico superior. La propia Ley 1341 de 2009 revistió a la CRC con amplias potestades para establecer los procedimientos destinados al control y recaudo de la contribución y ejercer las correspondientes funciones de fiscalización, imposición de sanciones y cobro coactivo. En ejercicio de esa facultad expresamente concedida en la ley, la CRC ejerce esas potestades
respecto de los contribuyentes obligados a declarar y pagar el tributo, no respecto de cualquier persona.
No se vulnera el derecho al debido proceso, toda vez que la inscripción y actualización del registro de los sujetos a la contribución establecida a favor de la CRC no supone una manifestación de voluntad de la entidad capaz de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo, ya que como se dispone expresamente en la norma acusada, el contribuyente puede modificar la información contenida en el sistema. El registro no genera la obligación de pagar la contribución, ya que un sujeto puede estar inscrito en el registro de contribuyentes, pero si no obtiene ingresos por la realización del hecho generador, no hay lugar a declarar y pagar el tributo.
Tampoco resulta vulnerado el derecho fundamental de habeas data, pues como lo reconoce el mismo actor en el escrito de la demanda, si bien el artículo 9 de la Ley 1581 exige que, salvo algunas excepciones, para el tratamiento de datos personales se requiere la autorización previa e informada del titular de la información, de conformidad con lo establecido en el literal a) del artículo 10 de la citada ley, uno de los casos en los que no se requiere de dicha autorización es el requerimiento de información por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales, tal como sucede en el presente caso.
El acto demandado viola el principio de legalidad, al obligar a sujetos ajenos a la potestad regulatoria de la CRC a responder requerimientos y remitir pruebas
3.1, Según el demandante, de conformidad con la ley, la comisión debía crear una regulación para establecer el procedimiento de liquidación y pago de la contribución por parte de los sujetos regulados por la entidad.
Los límites de esta competencia resultan vulnerados porque el artículo 13 de la Resolución CRC 6936 de 2022 dispone que los obligados a responder los requerimientos de la entidad son “todas las personas naturales y jurídicas, sociedades de hecho, consorcios, uniones temporales, ya sean sujetos pasivos o no de la Contribución a favor de la CRC”. La ley solo le otorga la competencia a la CRC para regular el procedimiento de liquidación y cobro de la contribución a los proveedores sometidos a la regulación de la Comisión, y no a cualquier persona del territorio nacional.
La falta de atención a esos requerimientos por parte de personas ajenas a la potestad regulatoria de la CRC no puede sancionarse con base en el artículo 686 del Estatuto Tributario, pues esta no es una norma sancionatoria de aquellas que pueda aplicar la CRC por remisión. El deber en cabeza de los contribuyentes y de los no contribuyentes de atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas con investigaciones que realice la DIAN está consagrado en una norma con fuerza material de ley que se refiere única y exclusivamente a dicha entidad, y no puede extenderse a la CRC.
Para el demandante, aceptar que la CRC cuenta con competencias para requerir información a cualquier persona del territorio nacional, sin que esta se encuentre sometida a su regulación, sería tanto como admitir que la entidad tiene atribuciones para legislar, y que cuenta con las mismas facultades que la ley le otorga exclusivamente a la DIAN.
3.2. Para la demandada, el Estado tiene la competencia para verificar las obligaciones de los administrados, como lo señala el artículo 15 constitucional. Precisamente con el fin de determinar la obligación de presentar y pagar la declaración de la contribución por parte de los sujetos requeridos, la CRC ejerce sus facultades de fiscalización mediante el requerimiento de información, lo cual no implica que con ello se esté creando la obligación de pagar el tributo a la entidad. Las potestades para establecer los procedimientos relacionados con la contribución fueron expresamente reconocidas por el legislador mediante la Ley 1341 de 2009, y reiteradas con la modificación introducida por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019.
Si bien es cierto que la calidad de obligado a reportar información a la DIAN se encuentra en una norma con fuerza material de Ley (artículo 686 del E.T.), la contribución a la CRC y las facultades otorgadas para su fiscalización se encuentran establecidas en la ley, por lo que la CRC no está tomándose atribuciones para legislar.
Violación del principio de legalidad, por remisión improcedente a las normas del Estatuto Tributario
Para el demandante, el artículo 142 de la Resolución CRC 6936 de 2022 remite a las normas del Estatuto Tributario a efectos de regular el cumplimiento de deberes formales, fiscalización, determinación, discusión, régimen sancionatorio y probatorio, cobro, devolución y/o compensación de la contribución a favor de la CRC, cuando la ley solo autoriza aplicar las normas del Estatuto Tributario relativas a las sanciones aplicables al impuesto sobre la renta, y no las normas procedimentales.
La CRC vulnera la ley al aplicar normas del Estatuto Tributario que están previstas única y exclusivamente para los procedimientos tributarios que adelanta la DIAN, en lugar de aplicar las normas del CPACA, a las cuales se encuentra sujeta como norma general aplicable (artículos 2 y 34, CPACA). No existe ninguna ley especial que regule el procedimiento para el cobro, discusión, liquidación y pago de la contribución a favor de la CRC, de donde se concluye que todas las actuaciones administrativas que adelante esta entidad, deben sujetarse al procedimiento administrativo común y principal establecido en el CPACA. La entidad carece de facultad legal para aplicar las normas del Estatuto Tributario en asuntos diferentes al régimen sancionatorio, por lo que el artículo 142 de la Resolución CRC 6936 de 2022 está viciado de nulidad.
A juicio de la CRC, la demanda se limita a exponer de forma genérica que la entidad no podía hacer remisión al Estatuto Tributario, pero no formula razones jurídicas que imposibilitan dicha acción. En todo caso, el accionante sustenta sus argumentos en afirmaciones equivocadas, pues asegura que en el literal f) del artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, se señala expresamente que única y exclusivamente la CRC tiene la facultad para aplicar el Estatuto Tributario en materia de sanciones por el incumplimiento de obligaciones relacionadas con la contribución. Esta afirmación no encuentra ningún sustento, pues la norma citada no contempla la referida condición o restricción de forma expresa, ni tampoco surge de su interpretación.
En todo caso, la CRC profirió la Resolución 6936 con el fin de garantizar los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, igualdad y debido proceso de los contribuyentes, y al regular el procedimiento se remitió a las disposiciones del Estatuto Tributario para promover la unificación de la normativa en materia tributaria, considerando que dicho cuerpo estatutario es por excelencia el que regula el procedimiento en esa materia. No hay un límite legal para remitirse a ese cuerpo normativo solo en materia sancionatoria, pues la norma no prevé que la CRC únicamente pueda aplicar el Estatuto Tributario en materia de sanciones establecidas para el impuesto de renta y complementarios.
El literal f) del artículo 24 de la Ley 1341 de 2009 no impone ninguna prohibición o limitación a la CRC para establecer los procedimientos para la liquidación y pago de la contribución a su favor. En realidad, la norma prevé como obligación la aplicación del Estatuto Tributario en materia de sanciones, sin desconocer que pueda llegar a aplicarse el mismo cuerpo normativo en relación con otras disposiciones necesarias para garantizar el debido proceso administrativo en lo referente a los procesos de determinación, discusión y cobro de la contribución a la CRC. Si el legislador hubiese pretendido que esta entidad solo pudiese aplicar el Estatuto Tributario en materia de sanciones, lo hubiera consagrado así explícitamente en la norma, lo cual no ocurrió.
Sería extraño que la CRC, siendo la competente para crear los procedimientos de liquidación y pago de la contribución establecida a su favor, se distanciara del marco legal establecido en el Estatuto Tributario y adopte medidas que contrasten o contradigan lo ya previsto por el legislador, cuando son dos regulaciones procedimentales que materialmente deben guardar similitud, en tanto ambas se ubican en el plano de lo tributario. Más aún, lo que carecería de sentido es que, existiendo una norma que establece procedimientos tributarios claros y conocidos por los contribuyentes, no se hiciera remisión a ella, y en su lugar se pretendiera crear un régimen completamente nuevo, ajeno y opuesto al Estatuto Tributario Nacional.
De hecho, la remisión a las normas del Estatuto Tributario para efectos de regular la fiscalización y cobro de tributos a cargo de otras autoridades ya se ha realizado en el ordenamiento jurídico colombiano, como es el caso de las entidades territoriales, remisión autorizada por la jurisprudencia constitucional, y que, para el caso de la CRC, ya había sido avalado por el Consejo de Estado. La remisión que realiza la norma acusada al Estatuto Tributario no es arbitraria ni ilegal, sino que, por el contrario, se hace en cumplimiento de los deberes legales que son asumidos por la CRC y en el marco de un contexto estrictamente tributario.
Alegatos de conclusión
El demandante reiteró lo expuesto en la demanda3. Por su parte, la demandada
insistió, en esencia, en los argumentos de la contestación de la demanda4. El ministerio público no rindió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problemas jurídicos
Atendiendo a los cargos planteados en la demanda, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿La Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC-, al expedir la Resolución nro. 6936 de 2022, vulneró el principio de legalidad tributaria al definir un hecho generador de la contribución a su favor distinto al previsto en la Ley 1341 de 2009?
¿Se vulnera el principio de legalidad, y los derechos al debido proceso y habeas data, al habilitar a la CRC a inscribir y actualizar de oficio como contribuyentes a personas con base en información suministrada por terceros?
¿Se viola el principio de legalidad al obligar a sujetos ajenos a la potestad regulatoria de la CRC a responder requerimientos y remitir pruebas?
¿Es válida la remisión efectuada por la Resolución CRC 6936 de 2022 a las normas procedimentales del Estatuto Tributario, para efectos de la fiscalización y el cobro de la contribución a su favor?
Análisis del caso
Primer cargo. El hecho generador de la contribución a favor de la CRC
El artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, establece en los siguientes términos la contribución por regulación a favor de la CRC:
«Artículo 20. Modifíquese el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así:
Artículo 24. Contribución a la CRC. Con el fin de recuperar los costos del servicio de las actividades de regulación que preste la Comisión de Regulación de Comunicaciones, todos los proveedores sometidos a la regulación de la Comisión, con excepción del Operador Postal Oficial respecto de los servicios comprendidos en el Servicio Postal Universal, deberán pagar una contribución anual que se liquidará sobre los ingresos brutos, que obtengan en el año anterior a aquel al que corresponda la contribución, por la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, excluyendo terminales, o por la prestación de servicios postales, y cuya tarifa, que será fijada para cada año por la propia Comisión, no podrá exceder hasta el uno coma cinco por mil (0,15%).
Para el caso de los servicios de televisión abierta radiodifundida, prestado por aquellos operadores que permanezcan en el régimen de transición en materia de habilitación, y de radiodifusión sonora, el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones transferirá a la CRC el valor equivalente a la contribución anual a la CRC. Los operadores públicos del servicio de televisión se mantendrán exentos del pago de la contribución a la CRC de que trata el presente artículo.
Para la determinación de la tarifa, la Comisión deberá tener en cuenta el costo presupuestado del servicio de regulación para el respectivo año, y atenderá las siguientes reglas:
Por costo del servicio se entenderán todos los gastos de funcionamiento e inversión de la Comisión, incluyendo la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el período anual al cual corresponda la contribución.
El costo de referencia para fijar la tarifa debe determinarse teniendo en cuenta el proyecto de presupuesto, presentado al Congreso de la República, para el año en el que debe pagarse
la contribución. En caso de que, al momento de fijarse la tarifa, ya se haya expedido la respectiva Ley de Presupuesto, el costo de referencia será el establecido en esa ley.
La Comisión realizará una estimación de los ingresos brutos de los contribuyentes con base en la información con que cuente al momento de expedir la resolución mediante la cual fije la tarifa. Esta información podrá provenir, entre otras fuentes, de la información suministrada por los contribuyentes o de cruces de información con otras entidades.
La tarifa fijada debe ser aquella que, aplicada a la base gravable a que se hace referencia en el literal c) de este artículo, solamente arrojará lo necesario para cubrir el costo del servicio.
La suma a cargo de cada contribuyente equivaldrá a aplicar la tarifa fijada por la CRC a la base gravable establecida en el inciso primero de este artículo.
Corresponderá a la CRC establecer los procedimientos para la liquidación y pago de la contribución, así como ejercer las correspondientes funciones de fiscalización, imposición de sanciones y cobro coactivo. Sin perjuicio de lo establecido en normas especiales, las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones relacionadas con la contribución serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.
En caso de generarse excedentes, una vez queden en firme las declaraciones de la contribución a la CRC, tales montos se incorporarán en el proyecto del presupuesto de la siguiente vigencia fiscal con el fin de que sean abonados a las contribuciones del siguiente periodo, lo cual se reflejará en una disminución del valor anual de la contribución.
Los excedentes de contribución que se hayan causado con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley y cuyas declaraciones se encuentren en firme a la promulgación de la presente ley, serán utilizados en su totalidad para financiar parte del presupuesto de la siguiente vigencia fiscal.
Parágrafo transitorio. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la presente ley para los operadores del servicio de televisión comunitaria, se exceptúan del pago de la contribución anual a la CRC durante los cinco (5) años siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley». (Subrayas fuera del texto original).
A juicio de la Sala y de acuerdo con el texto mencionado, el hecho generador de la contribución a favor de la CRC consiste en la provisión de redes o servicios de telecomunicaciones o la prestación de servicios postales, en tanto es la prestación de tales servicios lo que constituye la actividad económica sobre la cual recae el tributo a favor de la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
Para la Sala, no cabe afirmar que el hecho generador de la contribución corresponde al hecho de que un sujeto determinado se encuentre sometido a la regulación expedida por la CRC, pues esa circunstancia constituye la condición de sujeción pasiva a la contribución. Así, cabe diferenciar entre el hecho generador de la contribución -la realización de las actividades de servicio indicadas anteriormente- y la sujeción pasiva a la misma, que corresponde a los sujetos que llevan a cabo esa actividad, y que, por eso mismo, deben estar sometidos a la regulación expedida por la CRC para el desarrollo de esas actividades.
No hay lugar a tomar la sujeción a la regulación de esta entidad como el hecho generador de la contribución, partiendo de la circunstancia de que la ley justifica su cobro en la recuperación de los costos propios del servicio de regulación. La mención legal a los sujetos sometidos a la regulación de esta entidad describe el conjunto de los sujetos que están obligados al pago de la contribución. Tal presupuesto no se refiere al hecho económico que da lugar al pago del tributo, pues la calidad de sujeto a regulación de la CRC depende de la realización de los servicios sometidos a regulación, y no al contrario. En otras palabras, es la
realización de la actividad la que deriva en que tal sujeto deba someterse a la regulación de la CRC, y como consecuencia de ello, deba pagar una contribución atendiendo a los ingresos obtenidos en el desarrollo de esa actividad.
Conforme lo anterior, no le asiste razón al demandante al afirmar que el único hecho generador de la contribución es el sometimiento a la regulación de la CRC, pues esta circunstancia -ser sujeto al cumplimiento de las reglas expedidas por esta entidad- no es la causa del cobro de esta. La causa es la prestación del servicio sujeto a regulación. Si un sujeto presta uno de los servicios gravados, entonces debe someterse a regulación por parte de la CRC, además, debe contribuir a cubrir los costos que suscite la prestación del servicio de regulación que presta la CRC.
El servicio de regulación de la CRC surge con ocasión de la realización de servicios de provisión de redes o servicios postales, y no al contrario, por lo que se entiende que el hecho generador es el desarrollo de los servicios de provisión de redes o servicios postales, antes que el sometimiento a la regulación de la CRC.
Conforme lo anterior, se tiene que el artículo 4 de la Resolución CRC 6936 del 14 de septiembre de 2022 no vulnera el principio de legalidad tributaria, en tanto la descripción del hecho generador de la contribución a favor de la CRC allí contenida corresponde al hecho generador de la misma establecido en la ley.
Por lo anterior, no prospera el cargo.
Segundo cargo: Vulneración del principio de legalidad, y de los derechos al debido proceso y habeas data
Según lo dispuesto en el artículo 11 de la Resolución 6936 del 14 de septiembre de 2022 expedida por la CRC, esta entidad podrá´ inscribir y actualizar los registros de los contribuyentes a partir de la información obtenida de terceros, la cual una vez comunicada al interesado, tendrá´ plena validez legal, sin perjuicio de que pueda ser modificada por iniciativa del contribuyente registrado.
La facultad de inscribir de oficio a los sujetos a la contribución debe leerse en conjunto con la obligación de inscribirse como obligado al pago del tributo, contenida en el artículo 10 de la resolución demandada. Dicen estas normas:
«ARTÍCULO 10. Inscripción en el sistema de información establecido por la CRC para la contribución. Las personas y entidades sometidas a la regulación de la CRC están obligadas a inscribirse en el sistema de información establecido por la CRC para la presentación y pago de la contribución.
Los sujetos pasivos de la contribución a favor de la CRC se identificarán mediante el Número de Identificación Tributaria (NIT) que les asigne la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de conformidad con el artículo 555-1 del Estatuto Tributario Nacional.
ARTÍCULO 11. Inscripción y actualización del registro de los sujetos a la contribución. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la CRC podrá inscribir y actualizar los registros de los contribuyentes, a partir de la información obtenida de terceros, la cual una vez comunicada al interesado, tendrá plena validez legal dentro de las actuaciones que se adelanten. Dicha información podrá ser modificada por el contribuyente y tendrá efectos a partir de su modificación» (Subrayas fuera del texto original).
La inscripción oficiosa permite entonces suplir la inobservancia del deber de inscribirse como contribuyente a cargo de los sujetos pasivos, de manera que la falta del registro por parte de estos no impida el cobro de la contribución.
El literal f) del artículo 24 de la Ley 1978 de 2019 faculta a la CRC a establecer los procedimientos para la liquidación y pago de la contribución, así como ejercer las correspondientes funciones de fiscalización, imposición de sanciones y cobro coactivo. Con base en esta facultad, la CRC puede solicitar el registro de quienes ejercen la actividad gravada, y que da lugar a las gestiones de vigilancia de la CRC; y, en caso de que el propio sujeto no observe su deber de registrarse, se habilita a la propia entidad para que lo haga, de tal manera que conozca el conjunto de sujetos que lleva a cabo la actividad que debe ser objeto de regulación.
La Sala estima que la posibilidad de que la CRC inscriba de oficio como contribuyentes a quienes desarrollan una de las actividades sujetas a su vigilancia, y que no cumplieron con el deber de registrarse como tales no vulnera las normas superiores a las que se encuentra sujeta, en tanto esa potestad resulta acorde con su facultad para establecer los procedimientos para la gestión, fiscalización y cobro de la contribución, y debe entenderse establecida de conformidad con las garantías propias del debido proceso.
La propia norma demandada dispone que la inscripción como sujeto al pago de la contribución a favor de la CRC solo tiene efectos a partir de la comunicación al interesado, lo cual supone que la condición de contribuyente registrado como tal ante la CRC solo tiene validez a partir de que el propio afectado conozca tal decisión, y con ello, pueda controvertirla mediante los medios procesales dispuestos en la ley para ello, si así lo considera. Además, la propia resolución aclara que la información obtenida por el contribuyente puede ser modificada, lo cual le permite corregir la información obtenida de terceros.
Con base en lo anterior, resulta que el procedimiento de inscripción de oficio como sujeto de la contribución no vulnera las garantías constitucionales del debido proceso, en tanto la misma norma que habilita esta modalidad de inscripción le permite al contribuyente modificar los términos de su registro, y validar el registro mismo a partir del momento de su modificación, de manera que el pago del tributo corresponda a su situación real. La posibilidad de la inscripción oficiosa no debe leerse como ajena a las garantías del debido proceso, pues es claro que el inscrito podrá cuestionar la información obtenida de terceros para efectos del registro, y solicitar su modificación.
Los artículos 9 y 10 de la Ley 1581 de 2012 establecen los supuestos en los que se autoriza la recopilación de información personal. Dice estas normas:
«Artículo 9°. Autorización del Titular. Sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley, en el tratamiento se requiere la autorización previa e informada del titular, la cual deberá ser obtenida por cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior.
Artículo 10. Casos en que no es necesaria la autorización. La autorización del Titular no será necesaria cuando se trate de:
- Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial;
(…) (Subrayas fuera del texto original)».
Con base en lo anterior, resulta claro que la CRC no actúa más allá de las competencias reconocidas por la ley para el tratamiento de la información personal de los contribuyentes, según lo dispuesto en la Ley 1581 de 2012, pues la solicitud y el tratamiento de los datos obtenidos para efectos del registro de los sujetos a la contribución a su favor se enmarca dentro del cumplimiento de sus funciones legales, y por tanto, dentro de las autorizaciones legales para el manejo de este tipo de información.
Así, cabe concluir que lo dispuesto en la norma demandada no vulnera la garantía fundamental al habeas data de los contribuyentes, no solo porque la obtención y el tratamiento de la información se contempla como una actuación conforme a sus funciones, sino porque en todo caso, el contribuyente puede solicitar la modificación de la información recogida por la CRC, si considera que la misma no se ajusta a su verdadera situación económica o jurídica.
No prospera el cargo.
Tercer cargo. La obligación de responder requerimientos y remitir pruebas a la CRC
La resolución demandada contempla la posibilidad de que la CRC solicite información mediante requerimientos a cualquier sujeto, tenga o no la calidad de contribuyente, con el fin de obtener los datos que le permitan efectuar el cobro de la contribución a su favor, según lo dispuesto en el artículo 686 del Estatuto Tributario. Esta norma dice:
«Artículo 686. Deber de atender requerimientos. Sin perjuicio del cumplimiento de las demás obligaciones tributarias, los contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, (UAE - Dirección de Impuestos y aduanas nacionales) así como los no contribuyentes de los mismos, deberán atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas con investigaciones que realice la Administración de Impuestos, cuando a juicio de ésta, sean necesarios para verificar la situación impositiva de unos y otros, o de terceros relacionados con ellos».
Esta norma contempla expresamente el deber de atender requerimientos en cabeza de quienes no son contribuyentes de los impuestos administrados por la propia DIAN. De manera similar, la norma demandada extiende el deber de atender los requerimientos de la CRC a quienes no son contribuyentes de la contribución a favor de esta entidad.
Para la Sala, lo dispuesto en la norma demandada no vulnera las competencias establecidas en la ley de la CRC relativas a las actividades de fiscalización de la contribución a su favor, por el hecho de que se extienda el deber de atender los requerimientos a quienes, prima facie, no estarían sujetos al pago de esta. La necesidad de atender los requerimientos se ajusta a las competencias reconocidas por la ley para que la entidad demandada adelante las actuaciones propias de la fiscalización y el cobro de la contribución.
La Ley 1341 de 2009 arriba transcrita es clara al facultar a la CRC para establecer los procedimientos de fiscalización de la contribución a su favor, en ejercicio de lo cual la resolución demandada contempló la posibilidad de enviar requerimientos a cualquier sujeto, con el fin de obtener información relativa a los obligados a su pago. Si bien es claro que no toda persona estará obligada a sufragar este tributo, la necesidad de que la entidad recoja información mediante requerimientos enviados a quienes no resulten sujetos al pago de la contribución resulta acorde con el
ejercicio de facultades de fiscalización de los tributos. Es claro que la solicitud de información no convierte al requerido que no desarrolla actividades gravadas en contribuyente, y en cambio, sí permite hacer efectivo el desarrollo de las actividades de fiscalización.
No prospera el cargo.
Cuarto cargo. Remisión a las normas procedimentales del Estatuto Tributario
El literal f) del artículo 24 de la Ley 1978 de 2019 arriba transcrito le otorga la facultad a la CRC de determinar las normas de procedimiento para efectos de la liquidación, fiscalización y cobro de la contribución. Con base en ello, el artículo 142 de la resolución demandada contempla una remisión general a las normas del Estatuto Tributario, para lo cual no se haya establecido una norma especial en el resto del texto de la resolución.
Para la Sala, la autorización contenida en la ley para que la CRC establezca el procedimiento aplicable le otorga suficiente respaldo legal a la remisión general a las normas del Estatuto Tributario que hace la norma demandada, en la medida en que la autorización legal no limita la posibilidad del reenvío que hace la norma demandada a las normas procedimentales tributarias en relación con el cobro de la contribución a favor de la CRC. Si bien no se advierte la existencia de una norma legal especial que regule el procedimiento aplicable para la determinación de esta contribución, nada obsta en la autorización contenida en la ley para que la CRC decida aplicar las normas de procedimiento contenidas en la legislación tributaria.
En un caso similar, en el que se analizó el alcance de las potestades de la CRC a la luz de lo dispuesto en la Ley 1369 de 2009, con un texto idéntico, había dicho la Sala sobre el particular5:
«Se advierte que la norma facultaba de forma amplia y general a la CRC de establecer los procedimientos para la liquidación y pago de la contribución y especificaba en relación con el Estatuto Tributario la obligación de aplicar las normas sancionatorias del impuesto sobre la renta en caso de incumplimiento del tributo8. En consecuencia, no le asiste razón al demandante en el sentido de que la CRC no tenía facultades para reglar temas procedimentales, ya que del tenor literal de la norma a la mencionada entidad se le otorgó expresamente esa potestad.
Adicionalmente, se aclara que la norma no determina que el legislador haya establecido que en materia procedimental se aplicara de forma obligatoria la Ley 1437 de 2011 (CPACA), por lo que la CRC no se encontraba obligada a aplicar dicho código en temas procesales, como erróneamente lo alega el actor.
(…)
Los artículos de la resolución demandados tampoco son violatorios de los artículos 6 y 121 de la Constitución Política, debido a que estas normas no obligan a aplicar el código de procedimiento administrativo y por el contrario el legislador permitió a la CRC la remisión a las normas del Estatuto Tributario en relación con la contribución especial y en materia procesal.
En el mismo sentido, no se advierte violación a los artículos 2 y 34 del CPACA, ya que el legislador no estableció que en relación con la contribución especial de la CRC se aplicara dicho código, por el contrario, permitió a la entidad demandada regular de acuerdo con su consideración el procedimiento, fiscalización, recaudo y sanciones de dicho tributo.
5 Sentencia del 22 de junio de 2023, exp. 25478, M.P. Milton Chaves García.
Se aclara, que pese a que el artículo 1 del Estatuto Tributario determina que sus normas aplican a la DIAN no limita a que solo esa entidad puede utilizarlas, como ocurre con la obligatoriedad de las entidades territoriales de aplicar el mencionado estatuto de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 200215, por lo que no existe exclusividad de dicha normativa, como lo alega el demandante».
En este caso cabe llegar a la misma conclusión, puesto que la autorización legal para fijar el procedimiento para la fiscalización y el cobro de la contribución en cabeza de la CRC habilita plenamente la posibilidad de que la CRC remita a las normas procedimentales tributarias, como lo hace el artículo 142 de la resolución demandada. En ejercicio de esta autorización, resulta válido remitirse a las normas del Estatuto Tributario, sin que haya lugar a aplicar las normas del CPACA por encima de estas, en la medida en que la aplicación de una normativa especial se encuentra ajustada a la ley, como consecuencia del ejercicio de la potestad legal por parte de la entidad demandada para fijar el procedimiento aplicable.
Por lo anterior, no prospera el cargo.
Conclusiones
El artículo 4 de la Resolución CRC 6936 de 2022 no vulnera el principio de legalidad tributaria al definir el hecho generador de la contribución a favor de esta entidad. El hecho generador de la contribución corresponde al ejercicio de las actividades de provisión de redes o servicios de telecomunicaciones o la prestación de servicios postales, y no al hecho de estar sometido a la regulación de la CRC. Ahora bien, la calidad de sujeto sometido a la regulación de la CRC califica a los sujetos pasivos de la contribución.
No se vulnera el principio de legalidad, y los derechos al debido proceso y habeas data, al habilitar a la CRC a inscribir y actualizar de oficio como contribuyentes a personas con base en información suministrada por terceros. La posibilidad de inscribir oficiosamente a los contribuyentes de la contribución, y de discutir el registro y la información utilizada para ello se entiende sujeta a las garantías del debido proceso.
No se viola el principio de legalidad al obligar a sujetos ajenos a la potestad regulatoria de la CRC a responder requerimientos y remitir pruebas en el desarrollo de las facultades de determinación y fiscalización de la contribución, en tanto esa facultad resulta acorde con la ley que habilita a la CRC a recoger información de contribuyentes y de terceros, para efectos de administrar la contribución a su favor.
Es válida la remisión efectuada por la Resolución CRC 6936 de 2022 a las normas procedimentales del Estatuto Tributario, para efectos de la fiscalización y el cobro de la contribución a su favor, en la medida en que no hay ninguna restricción legal para efectuar tal remisión. No resultan aplicables los procedimientos establecidos en el CPACA, en la medida en que la remisión a las normas procedimentales generales no resulta obligatoria por la ley. La remisión general a las normas de procedimiento tributario resulta acorde con la potestad regulatoria reconocida por la ley a la CRC, para efectos de la fiscalización y cobro de la contribución establecida en la Ley 1978 de 2019.
Como quiera que no prosperaron los cargos presentados por el demandante, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
Condena en costas
En consideración de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, no procede la condena en costas, por cuanto en el presente asunto se debate una pretensión de nulidad general, la cual lleva inmersa un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A
Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Sin condena en costas.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
