CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Radicado: 15001-23-33-000-2017-00482-01
Demandante: Fundación Salvemos el Medio Ambiente Demandado: Contraloría General de la República Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Temas: Responsabilidad fiscal. Alcance del juez de segunda instancia. Principio de congruencia. Determinación de la instancia aplicable en este tipo de procesos. Aplicación del artículo 110 de la Ley 1474 de 2011. Prescripción de la responsabilidad fiscal. Suspensión y reanudación de términos.
Decisión: Confirma fallo que negó las pretensiones de la demanda
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Fundación Salvemos el Medio Ambiente1 en contra de la sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1.1. La demanda2
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, FUNAMBIENTE, por conducto de apoderado judicial, demandó a la Contraloría General de la República, con el objeto de que se accediera a las siguientes pretensiones:
Primera: Sírvase declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Fallo de única instancia No. 019 del 25 de octubre de 2016 y en el Auto No. 549 del 7 de diciembre de 2016 expedidos por la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá de la Contraloría General de la República dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 2014-00972-1291, a través de los cuales se declaró responsable fiscal a mi representada y confirmó el fallo impugnado, respectivamente; y el Auto No. 00041 proferido el 13 de enero de 2017 por la Dirección de Juicios Fiscalías de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva a través del cual se resolvió el grado de
1 En adelante FUNAMBIENTE o la demandante.
2 La demanda fue admitida mediante auto de 3 de octubre de 2017. Índice 25 del aplicativo Samai. Documento: ED_CUADERNO3_01AUTOADMISORIO(.pdf) NroActua 25.
consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal cuando ya estaba prescrita la responsabilidad fiscal de mi representada según artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
Segunda: A título de restablecimiento del derecho de la demandante, respetuosamente solicito se exonere a FUNAMBIENTE de la responsabilidad fiscal que por valor de DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO
PESOS ($259'333.998,oo) M/Cte. le endilgó la demandada dentro del espurio proceso de responsabilidad fiscal devenido en una vía de hecho administrativa por violación de derechos y garantías constitucionales y legales de FUNAMBIENTE.
1.2 Actos acusados
Mediante fallo de responsabilidad fiscal de única instancia No. 019 del 25 de octubre de 2016 se resolvió lo siguiente:
PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL, conforme lo previene el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, en cuantía indexada de DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS ($259'333.998,00) en contra de la
Empresa ELACAN U.T. […] y de la Empresa FUNDACIÓN SALVEMOS EL MEDIO AMBIENTE "FUNAMBIENTE" […], quienes deberán responder de manera solidaria por la indicada suma de dinero, dado que no lograron desvirtuar todos los cargos que se les formularon en el Auto de Imputación N° 005 de 18 de febrero de 2016, relacionado con la contribución que tuvieron en la configuración del detrimento patrimonial ocasionado al municipio de Puerto Boyacá como consecuencia del siniestro por estabilidad de la obra ejecutada en virtud del Contrato 431 de 2005 […].
Por auto No. 549 del 7 de diciembre de 2016 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, así:
PRIMERO: Negar el recurso de reposición interpuesto por la apoderada de oficio de la Empresa ELACAN U.T. y, por el contrario, confirmar el fallo con responsabilidad fiscal proferido en su contra.
SEGUNDO: Negar el recurso de reposición interpuesto por la apoderada de oficio de la Empresa FUNDACIÓN SALVEMOS EL MEDIO AMBIENTE
"FUNAMBIENTE" y, por el contrario, confirmar el fallo con responsabilidad fiscal proferido en su contra.
TERCERO: Negar el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de confianza de la FUNDACIÓN SALVEMOS EL MEDIO AMBIENTE "FUNAMBIENTE", el abogado JUAN DE JESÚS GALVIS GARCÍA y, por el
contrario, confirmar el fallo con responsabilidad fiscal proferido en su contra.
CUARTO: Rechazar el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria al recurso de reposición interpuesto por el Dr. JUAN DE JESÚS GALVIS GARCÍA contra el fallo N° 019 de 25 de octubre de 2016.
QUINTO: Remítase el expediente a la Dirección de Juicios Fiscales a fin de que se surta el grado de consulta frente a la decisión adoptada […].
Por auto No. 00041 proferido el 13 de enero de 2017 se resolvió el grado de consulta, así:
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá, en el Fallo No. 019 de 25 de octubre de 2016 por medio del cual se falla sin responsabilidad fiscal el Proceso de Responsabilidad Fiscal No. PRF-2014-00972_1291, en favor de […], y con responsabilidad fiscal en contra de ELACAN U.T. […] y FUNDACIÓN SALVEMOS EL MEDIO AMBIENTE
"FUNAMBIENTE" […], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el artículo séptimo del Fallo No. 019 de 25 de octubre de 2016, y en consecuencia declarar, como tercero civilmente responsable, a la Aseguradora Liberty Seguros S.A. e incorporar al fallo la Póliza Única de Seguro de Cumplimiento No. 675284 de 9 de diciembre de 2005 […], de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia […].
Fundamentos de hecho
El municipio de Puerto Boyacá, mediante licitación pública, adjudicó a la Unión Temporal Alcantarillado 2005 la ejecución del Contrato de Obra No. 431 de 2005, cuyo objeto consistió en la construcción del alcantarillado sanitario en varios sectores de dicha entidad territorial. La referida unión temporal estaba integrada por ELACAN E.U., con una participación del 90 %, y por FUNAMBIENTE, con una participación del 10 %.
El proyecto se estructuró con fundamento en los estudios y diseños previamente elaborados en desarrollo de un contrato de consultoría suscrito entre el municipio y la empresa FUNDEUIS, en los cuales se determinó que la red de alcantarillado sanitario se instalaría por debajo de la vía peatonal y de la berma de la vía vehicular existentes en los sectores intervenidos.
Iniciadas las obras, fue necesario suspender su ejecución al encontrarse el tubo matriz del acueducto municipal en el trazado previsto. Posteriormente las partes acordaron reiniciar la ejecución contractual mediante la suscripción de un otrosí, en virtud del cual el trazado del alcantarillado pasó a ubicarse por debajo de las vías vehiculares, sin que se modificaran las especificaciones técnicas originalmente previstas para una intervención sobre vías peatonales.
Se afirmó que dicha modificación fue objetada tanto por el contratista como por la interventoría, al considerar que la construcción de una red de alcantarillado bajo vías vehiculares de alto tráfico y gran tonelaje requería especificaciones técnicas especiales, además de actividades relacionadas con la intervención y reconstrucción de pavimentos asfálticos que no estaban contempladas en el objeto inicial del contrato.
Durante la ejecución de las obras comenzaron a presentarse ondulaciones, agrietamientos, filtraciones y empozamientos en las vías intervenidas, situaciones que fueron puestas en conocimiento de la administración municipal por parte de la firma interventora.
Pese a tales observaciones, las obras fueron recibidas por la entidad territorial y el contrato fue liquidado unilateralmente mediante la Resolución No. 0110-62-1752 del 26 de septiembre de 2007. Se indicó que la firma interventora CORA Ltda. se negó a suscribir el acta de recibo final y presentó denuncias ante los organismos de control por las presuntas irregularidades advertidas en la ejecución contractual.
Ante el deterioro de algunos tramos viales intervenidos, el Secretario de Obras Públicas expidió la Resolución No. 4410 del 30 de noviembre de 2009, mediante la cual declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra correspondiente al Contrato No. 431 de 2005.
Con fundamento en tales hechos, la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá de la Contraloría General de la República, mediante auto No. 052 del 20 de diciembre de 2011, ordenó la apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 2014-00972-1291, “por un presunto detrimento patrimonial ocasionado al Municipio de Puerto Boyacá, como consecuencia de irregularidades en la ejecución del Contrato de Obra No. 431 de 2005”.
Al proceso fiscal fueron vinculados funcionarios de la administración municipal, quienes, posteriormente, fueron desvinculados de la actuación, continuando la investigación respecto de quienes integraron la Unión Temporal Alcantarillado 2005, entre ellos FUNAMBIENTE.
Señaló que la Contraloría, mediante auto No. 005 del 18 de febrero de 2016, imputó responsabilidad fiscal a FUNAMBIENTE y dispuso continuar la actuación bajo el procedimiento de única instancia previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, al considerar como referente la menor cuantía para contratación vigente en el municipio durante el año 2009, cuando fue declarado el siniestro de estabilidad de la obra.
Mediante Fallo No. 019 del 25 de octubre de 2016, la Contraloría General de la República declaró fiscalmente responsables a los integrantes de la Unión Temporal Alcantarillado 2005, al concluir que las irregularidades advertidas en la ejecución del Contrato de Obra No. 431 de 2005, particularmente aquellas relacionadas con la construcción de la red de alcantarillado y los daños prematuros presentados en las vías intervenidas, generaron un detrimento patrimonial al municipio de Puerto Boyacá.
Contra esa determinación se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante auto No. 540 del 7 de diciembre de 2016, que confirmó en su integridad el fallo recurrido.
En desarrollo del grado de consulta surtido ante la Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, se profirió el auto No. 0041 del 13 de enero de 2017, mediante el cual se mantuvo incólume la declaratoria de responsabilidad fiscal.
Normas vulneradas y concepto de violación
La demandante señaló como infringidos los artículos 1, 2 y 29 de la Constitución Política, así como las Leyes 610 de 2000, 1474 de 2011 y 1564 de 2012. Con fundamento en ello, formuló los siguientes cargos de nulidad:
Indebida valoración de las causas que originaron el daño patrimonial
El detrimento atribuido a los integrantes de la Unión Temporal Alcantarillado 2005 tuvo su origen en falencias de planeación imputables al municipio de Puerto Boyacá, toda vez que los estudios y diseños que sirvieron de soporte al Contrato de Obra No. 431 de 2005 no identificaron la existencia de la tubería matriz del acueducto ni previeron las especificaciones técnicas que requería la modificación posterior del trazado de la red de
alcantarillado. En su criterio, la Contraloría omitió valorar adecuadamente estas circunstancias y trasladó al contratista las consecuencias derivadas de errores atribuibles a la entidad contratante.
Violación de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción por la aplicación indebida del trámite de única instancia previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011
La Contraloría tramitó la actuación bajo el procedimiento de única instancia previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, para lo cual tomó como referencia la menor cuantía vigente en el año 2009, cuando se declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra. Sostuvo que los hechos generadores del presunto detrimento patrimonial ocurrieron y fueron advertidos desde el año 2007, razón por la cual debía aplicarse la menor cuantía correspondiente a esa vigencia y, en consecuencia, el procedimiento ordinario de doble instancia previsto en la Ley 610 de 2000.
Agregó que la entidad desconoció sus garantías de defensa y contradicción al negar la nulidad propuesta frente al cambio de procedimiento, rechazar las pruebas encaminadas a demostrar la cuantía aplicable al proceso y valorar un informe técnico sin tramitar adecuadamente las solicitudes de aclaración y complementación formuladas respecto de dicho medio probatorio.
Configuración de la prescripción de la responsabilidad fiscal
La responsabilidad fiscal se encontraba prescrita, toda vez que el auto No. 0041 del 13 de enero de 2017, mediante el cual se resolvió el grado de consulta, fue expedido y notificado después de transcurridos cinco años desde la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, ocurrida el 20 de diciembre de 2011. En consecuencia, afirmó que para ese momento ya había operado el fenómeno de la prescripción previsto en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
Contestación de la demanda4
La Contraloría General de la República se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que los actos acusados fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico y con fundamento en las pruebas recaudadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal.
Sostuvo que la declaratoria de responsabilidad fiscal se sustentó en la existencia de un daño patrimonial al Estado derivado de la declaratoria del siniestro de estabilidad de la obra, así como en la acreditación de los demás elementos exigidos para la configuración de la responsabilidad fiscal, motivo por el cual descartó la alegada vulneración del debido proceso y del derecho de defensa.
Frente al cuestionamiento relacionado con el trámite de única instancia, señaló que el daño fiscal fue determinado con ocasión de la declaratoria del siniestro efectuada mediante la Resolución No. 0100-0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009, por valor
4 Índice 25 del aplicativo Samai. Documento: ED_CUADERNO3_12CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua.
de $199.061.011, suma inferior a la menor cuantía de contratación del municipio de Puerto Boyacá para esa vigencia. Por tal razón, resultaba procedente aplicar el procedimiento previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Respecto de la prescripción, indicó que el término correspondiente se suspendió durante 59 días por diversas actuaciones procesales, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, circunstancia que extendió su vencimiento hasta el 17 de febrero de 2017. Por tanto, para cuando se resolvió el grado de consulta mediante auto No. 0041 del 13 de enero de 2017, la acción fiscal aún no había prescrito.
Propuso como excepción la inexistencia del derecho pretendido, al estimar que el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó con observancia de las normas legales aplicables y pleno respeto de las garantías procesales de la demandante.
LA SENTENCIA APELADA
En sentencia del 15 de mayo de 20195, el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió lo siguiente:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Fundación Salvemos el Medio Ambiente contra la Contraloría General de la República, conforme lo expuesto en la parte motiva de ésta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante por el trámite de esta instancia. Su liquidación se efectuara en la forma establecida en el artículo 366 del CGP.
TERCERO: En firme la presente providencia, ARCHIVAR el proceso, previas las anotaciones del caso.
Consideró que los actos administrativos mediante los cuales la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad fiscal de FUNAMBIENTE conservaban su presunción de legalidad y que los cargos formulados por la parte actora no lograban desvirtuarla. Los argumentos fueron los siguientes:
- De la indebida planeación y ausencia de responsabilidad fiscal
- De la violación de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción por el trámite de única instancia
- De la prescripción de la acción fiscal
- Indebida apreciación de las pruebas y vulneración del debido proceso por el trámite de única instancia
- Desconocimiento de las normas que regulan la suspensión de términos y la prescripción de la responsabilidad fiscal
El Tribunal consideró que las presuntas falencias de planeación atribuidas al municipio de Puerto Boyacá no excluían la responsabilidad fiscal de FUNAMBIENTE como integrante de la Unión Temporal Alcantarillado 2005. Precisó que el objeto del proceso no era determinar la eventual responsabilidad de la entidad contratante, sino establecer si la conducta de la demandante contribuyó a la producción del daño patrimonial identificado por la Contraloría.
Concluyó que la unión temporal incumplió la obligación postcontractual de garantizar la estabilidad de la obra, pues las pruebas recaudadas demostraban la existencia de fallas en el tramo intervenido y la omisión de las reparaciones requeridas.
5 Índice 36 del aplicativo SAMAI correspondiente al expediente de primera instancia.
Agregó que el contratista tenía el deber de verificar la idoneidad de los materiales y las condiciones técnicas de la ejecución contractual, por lo que, aun de existir deficiencias en los estudios previos, debía advertirlas oportunamente o abstenerse de ejecutar una obra que considerara técnicamente inadecuada. En consecuencia, encontró acreditada la culpa grave que sustentó la declaratoria de responsabilidad fiscal.
El Tribunal estimó ajustada a derecho la decisión de la Contraloría de tramitar el proceso bajo el procedimiento de única instancia previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011. Consideró que el daño patrimonial investigado correspondía al derivado de la declaratoria del siniestro de estabilidad de la obra mediante la Resolución No. 0100-0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009, razón por la cual la cuantía relevante para determinar las instancias era la vigente para dicha anualidad.
A partir de ello, concluyó que el monto del daño patrimonial fijado en $199'061.011 era inferior a la menor cuantía de contratación del municipio de Puerto Boyacá para el año 2009, circunstancia que hacía procedente el trámite en única instancia. Por tal razón, descartó la alegada vulneración del debido proceso derivada de la aplicación de dicho procedimiento.
Sobre los reproches relacionados con la negativa de la nulidad procesal, el rechazo de las pruebas solicitadas para controvertir la cuantía aplicable y la omisión de dar trámite a las solicitudes de aclaración, complementación y ajuste del informe técnico incorporado al proceso, el Tribunal no efectuó un pronunciamiento específico, ni desarrolló un análisis individual de tales irregularidades.
Su conclusión se limitó a señalar, de manera general, que el procedimiento de única instancia fue correctamente aplicado y que la demandante tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa dentro de la actuación fiscal.
El Tribunal concluyó que la prescripción no se configuró, pues consideró que durante el trámite del proceso operaron varias suspensiones de términos que extendieron el plazo previsto en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
Tras revisar las actuaciones correspondientes a la Semana Santa de los años 2012 y 2014, así como el trámite de un impedimento y una recusación, estableció que el proceso estuvo suspendido durante 36 días, por lo que la competencia temporal de la Contraloría se extendía hasta el 25 de enero de 2017. En consecuencia, concluyó que tanto el Fallo No. 019 del 25 de octubre de 2016 como el auto No. 041 del 13 de enero de 2017 fueron expedidos oportunamente.
Asimismo, en cuanto al argumento relacionado con las suspensiones y reanudaciones de términos no habían sido ordenadas mediante auto de trámite ni notificadas por estado, como exige el artículo 13 de la Ley 610 de 2000. El Tribunal consideró que tales circunstancias no constituían irregularidades sustanciales que afectaran el debido
proceso, pues las actuaciones respectivas fueron conocidas por las partes e incorporadas al expediente.
En virtud de las anteriores consideraciones, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda y mantuvo incólume la declaratoria de responsabilidad fiscal impuesta a FUNAMBIENTE.
RECURSO DE APELACIÓN
FUNAMBIENTE apeló la decisión de primera instancia y planteó los siguientes cargos de inconformidad6:
El Tribunal incurrió en una indebida valoración del material probatorio al concluir que el proceso de responsabilidad fiscal debía tramitarse por el procedimiento de única instancia previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Afirmó que el daño patrimonial investigado no se produjo con la expedición de la Resolución No. 0100-0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009, mediante la cual el municipio declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra, sino desde el año 2007, cuando se presentaron y fueron advertidas por la interventoría las irregularidades constructivas que posteriormente dieron lugar a la imputación de responsabilidad fiscal.
Señaló que las pruebas obrantes en el expediente demostraban que los hundimientos, agrietamientos, filtraciones y demás defectos de la obra fueron advertidos por la interventoría y puestos en conocimiento de la administración municipal antes del recibo definitivo de las obras y de la liquidación unilateral del contrato realizada mediante Resolución No. 0110-62-1752 del 26 de septiembre de 2007. En consecuencia, para determinar la instancia procedente dentro del proceso fiscal debía tenerse en cuenta la menor cuantía de contratación vigente para el año 2007, y no la correspondiente al año 2009.
Adujo que el Tribunal pasó por alto que, según la certificación expedida por el municipio de Puerto Boyacá, la menor cuantía para contratación en el año 2007 ascendía a
$121'436.000, mientras que el daño patrimonial estimado por la Contraloría fue de
$199.061.011, circunstancia que imponía adelantar el proceso bajo el trámite de doble instancia. A partir de ello concluyó que se vulneraron sus derechos al debido proceso y de defensa al haberse tramitado el asunto como un proceso de única instancia.
Asimismo, manifestó que dentro del proceso fiscal promovió una solicitud de nulidad por desconocimiento del principio de doble instancia, la cual fue rechazada por la autoridad fiscal, y que no pudo controvertir dicha decisión en sede de apelación precisamente a que el procedimiento se tramitaba como de única instancia.
6 Índice 39 del aplicativo SAMAI correspondiente al expediente de primera instancia.
Sostuvo que las suspensiones del proceso fiscal no habían cumplido los requisitos establecidos en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000.
Explicó que la norma mencionada exige que tanto la suspensión como la reanudación de los términos sean ordenadas mediante auto de trámite y notificadas por estado, requisitos que, según afirmó, no se acreditaron en el expediente. A su juicio, no existía prueba de la expedición ni de la notificación en debida forma de las decisiones por medio de las cuales se suspendieron y reanudaron los términos del proceso fiscal.
Manifestó que el Tribunal desconoció el carácter imperativo de las normas procesales al considerar irrelevante dicha irregularidad por el hecho de que las partes hubiesen tenido conocimiento material de las actuaciones. En su criterio, tal conclusión desconocía el artículo 13 de la Ley 610 de 2000 y las garantías del debido proceso y el principio de publicidad de las decisiones administrativas.
Con fundamento en lo anterior, sostuvo que las suspensiones invocadas por la Contraloría carecían de eficacia jurídica y que, en consecuencia, la acción de responsabilidad fiscal se encontraba prescrita, razón por la cual solicitó revocar la sentencia apelada.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante providencia de 22 de octubre de 20197, se admitió el recurso de apelación interpuesto por FUNAMBIENTE. Posteriormente, en auto del 24 de enero de 20208 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera rendir concepto.
FUNAMBIENTE9 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación relacionados con la vulneración del debido proceso derivada del trámite de única instancia impartido al proceso de responsabilidad fiscal, así como con la prescripción de la acción por la indebida suspensión de términos.
Adicionalmente, planteó un argumento sobreviniente relacionado con el decaimiento de los actos administrativos demandados. Al respecto, informó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia del 14 de mayo de 2019, declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 0100-0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009 y 0100-0110-62-0440 del 24 de marzo de 2010, por medio de las cuales el municipio de Puerto Boyacá declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra del Contrato No. 431 de 2005. Para sustentar dicho planteamiento, allegó copia de la sentencia y la respectiva constancia de ejecutoria.
Sostuvo que tales actos constituyeron el fundamento de la apertura del proceso fiscal y de la posterior declaratoria de responsabilidad en su contra. En esa medida, argumentó
7 Índice 12 del aplicativo Samai.
8 Índice 16 del aplicativo Samai.
9 Índice 13 del aplicativo Samai.
que su anulación produjo la pérdida de fuerza ejecutoria de las decisiones demandadas por desaparición de sus fundamentos fácticos y jurídicos, circunstancia que, en su criterio, imponía acceder a las pretensiones de la demanda.
El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada. Consideró que el daño patrimonial no se configuró en el año 2007, como lo sostenía la demandante, sino en el año 2009, cuando el municipio de Puerto Boyacá declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra y debió asumir los costos de reparación de los daños presentados en las obras ejecutadas por la Unión Temporal Alcantarillado 2005. Sobre el cargo relacionado con la prescripción de la responsabilidad fiscal no emitió pronunciamiento alguno.
La Contraloría General de la República guardó silencio.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo previsto por los artículos 150 del CPACA y 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Delimitación de la controversia
Antes de abordar los cargos de apelación, la Sala considera necesario precisar el alcance de la controversia sometida a su conocimiento.
En los alegatos de conclusión de segunda instancia, la parte actora planteó la configuración de un supuesto de decaimiento de los actos administrativos demandados, al poner de presente que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 14 de mayo de 2019, declaró la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales el Municipio de Puerto Boyacá había reconocido la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra del Contrato No. 431 de 2005. Con fundamento en ello, sostuvo que la desaparición de tales actos del ordenamiento jurídico incidía en la validez de las decisiones de responsabilidad fiscal aquí controvertidas.
La Sala advierte que dicho planteamiento no hizo parte de los cargos formulados en la demanda. Sin embargo, también observa que la sentencia invocada fue proferida con posterioridad a la presentación del libelo introductorio e, incluso, al fallo de primera instancia dictado en este proceso. Por ello, los alegatos de conclusión en segunda instancia constituían la única oportunidad procesal con que contaba la demandante para poner en conocimiento de la Sala dicha decisión judicial y solicitar que se examinara su eventual incidencia sobre los actos administrativos aquí demandados.
En consecuencia, corresponde a la Sala examinar el alcance de la referida decisión judicial y determinar si la misma tiene incidencia en la legalidad de los actos administrativos demandados.
10 Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado.
En este contexto, de conformidad con las consideraciones precedentes, la controversia se circunscribe a determinar: (i) si la Contraloría General de la República aplicó correctamente el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011 al disponer que el proceso de responsabilidad fiscal debía tramitarse en única instancia; (ii) si la responsabilidad fiscal declarada en contra de la demandante se encontraba prescrita; y (iii) si la nulidad sobreviniente de las resoluciones que declararon la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra tiene incidencia sobre la legalidad de los actos administrativos aquí demandados.
Análisis de la Sala
Del cargo por la vulneración del debido proceso por haberse tramitado en única instancia el proceso de responsabilidad fiscal
Para establecer si el proceso de responsabilidad fiscal adelantado contra FUNAMBIENTE debía tramitarse en única o en doble instancia, corresponde determinar el momento en que se configuró el presunto daño patrimonial estimado por la autoridad fiscal, toda vez que a partir de dicha fecha debe establecerse la menor cuantía para contratación aplicable y efectuar la comparación prevista en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Con tal propósito, resulta necesario examinar los hechos que dieron lugar a la investigación fiscal y las actuaciones administrativas relacionadas con la ejecución del Contrato de Obra No. 431 de 2005, a fin de establecer el momento en que la afectación patrimonial atribuida a los investigados adquirió certeza y fue susceptible de valoración económica para efectos de su estimación dentro del proceso de responsabilidad fiscal.
Contrato de obra No. 431 de 2005
El 16 de diciembre de 2005, el municipio de Puerto Boyacá y la Unión Temporal Alcantarillado 200511 suscribieron el Contrato de Obra Pública No. 431, cuyo objeto consistía en la construcción del alcantarillado sanitario en los tramos comprendidos entre la calle 22 y las carreras 5 y 7A, la carrera 5 entre las calles 22 y 31 y la calle 31 entre las carreras 2 y 5, en el casco urbano de dicho municipio. El contrato fue celebrado por un valor de $743'096.202 y con un plazo de ejecución de 135 días calendario12.
El 12 de diciembre de 2005, se suscribió el Acta No. 001 de inicio de obra y se ordenó el pago del anticipo correspondiente al 50 % del valor del contrato. Posteriormente, mediante Acta No. 002 del 23 de enero de 2006, las partes acordaron suspender la ejecución contractual, la cual fue reanudada mediante Acta No. 003 del 27 de junio de 200613.
El 1º de agosto de 2006, las partes suscribieron el Contrato Adicional No. 013 al Contrato de Obra No. 431 de 2005, cuyo objeto consistió en reconocer y contratar obras
11 Integrada por ELACAN E.U., con una participación del 90 %, y por FUNAMBIENTE, con una participación del 10 %.
12 C.D. obrante a folio 228, págs. 12 a 19.
13 C.D. obrante a folio 228, págs. 24 a 26.
adicionales y complementarias a las inicialmente previstas para la ejecución del proyecto, por valor de $367'505.092. Asimismo, se amplió la vigencia de la póliza única de cumplimiento, fijándose el amparo de estabilidad de la obra hasta el 9 de diciembre de 201014.
Obra igualmente en el expediente una serie de informes de interventoría rendidos el 19 de octubre, 24 de noviembre, 13 y 27 de diciembre de 2006, así como el 5 de marzo y el 17 de abril de 2007, en los cuales se advirtieron deficiencias constructivas y la utilización de material de relleno inadecuado en la ejecución de las obras objeto del Contrato No. 431 de 200515.
El 28 de abril de 2007, la firma CORA Ltda., en calidad de interventora, rindió informe final de interventoría del Contrato No. 431 de 2005 y su Adicional No. 013 de 2006. En dicho documento señaló que el contratista no había dado cumplimiento integral a las obligaciones contractuales dentro del plazo inicialmente convenido y que, pese a los múltiples requerimientos efectuados, persistían falencias en la ejecución de las obras. Asimismo, reportó que el valor de las obras ejecutadas y susceptibles de recibo ascendía a $979'125.131, equivalente al 88,16 % del valor total contratado16.
Mediante informe de visita técnica del 10 de septiembre de 2007, suscrito por el contratista y la Secretaría de Obras Públicas de Puerto Boyacá, se dejó constancia de que habían sido atendidas las observaciones y pendientes señalados por la interventoría, quedando únicamente algunos compromisos menores por cumplir17.
Posteriormente, una comisión interdisciplinaria integrada por representantes de la Unión Temporal Alcantarillado 2005 y de la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Puerto Boyacá presentó un informe de cantidades finales de obra ejecutadas, en el cual se modificó el balance elaborado por la interverntora en el informe final.
Mediante Resolución No. 0110-62-1752 del 26 de septiembre de 2007, el Secretario General del municipio de Puerto Boyacá liquidó unilateralmente el Contrato de Obra No. 431 de 2005 y el Contrato Adicional No. 013 de 2006, ordenando el pago a favor de la Unión Temporal Alcantarillado 2005 de la suma de $236'000.42119.
Luego de evidenciarse deficiencias en la obra ejecutada, la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Puerto Boyacá requirió a la Unión Temporal Alcantarillado 2005 mediante oficio del 21 de noviembre de 2007, en el que le informó la existencia de daños en varios sectores de la capa asfáltica intervenida y le solicitó adelantar las reparaciones correspondientes20.
14 C.D. obrante a folio 228, págs. 20 a 23.
15 C.D. obrante a folio 228, págs. 27 a 32, 35 a 36, 38 a 40 y 53 a 59.
16 C.D. obrante a folio 228, págs. 61 a 66.
17 C.D. obrante a folio 228, págs. 75 a 76.
18 C.D. obrante a folio 228, págs. 78 a 80.
19 C.D. obrante a folio 228, págs. 131 a 134.
20 C.D. obrante a folio 228, págs. 137.
Mediante escrito del 22 de diciembre de 2008, la Unión Temporal Alcantarillado 2005 respondió el requerimiento formulado por el municipio. Atribuyó las fisuras y hundimientos observados a asentamientos diferenciales de la cimentación y a las condiciones de drenaje existentes, y sostuvo que la obra fue ejecutada conforme a las especificaciones técnicas y los ensayos de laboratorio practicados a la mezcla asfáltica y a la base granular21.
Mediante comunicación del 30 de diciembre de 2008, la Secretaría de Obras Públicas de Puerto Boyacá rechazó las explicaciones ofrecidas por la Unión Temporal Alcantarillado 2005 sobre el origen de las fallas observadas en la obra. Señaló que los daños se localizaban precisamente en los sectores intervenidos por el contratista, que no existía soporte documental de solicitudes para el cambio del material de relleno y que el empleo de materiales inadecuados comprometía la estabilidad y duración de la obra. En consecuencia, anunció el inicio de las actuaciones tendientes a hacer efectivas las garantías de estabilidad correspondientes22.
Mediante comunicación del 25 de noviembre de 200923, la Secretaría de Obras Públicas de Puerto Boyacá informó a la Secretaría General del municipio que el contratista había sido requerido en varias oportunidades para reparar los daños presentados en la franja intervenida, sin que atendiera dichas solicitudes. En consecuencia, remitió el informe técnico y el presupuesto de reparación de la obra, con el fin de iniciar el trámite para hacer efectivas las pólizas de estabilidad correspondientes.
En el informe técnico anexo se realizó el balance de daños ocasionados en la carpeta asfáltica de la carrera 5 entre las calles 22 y 29 del municipio y se estimó que el costo total de las obras requeridas para su reparación ascendía a $199'061.011, suma que comprendía actividades de excavación, reposición de materiales granulares, recuperación del pavimento flexible y transporte de materiales.
Mediante Resolución No. 0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009, el secretario general del municipio de Puerto Boyacá declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra correspondiente al Contrato No. 431 de 200524.
Posteriormente, mediante Oficio No. 0100-150-59-074 del 15 de febrero de 2010, la Secretaría de Obras Públicas presentó un informe sobre los sectores de la obra que continuaban presentando problemas estructurales25.
Finalmente, mediante las Resoluciones Nos. 0110-62-0270 del 16 de febrero de 2010 y 0110-62-0440 del 24 de marzo de 2010, el secretario general del municipio resolvió los recursos de reposición interpuestos por la Unión Temporal Alcantarillado 2005 y por
21 C.D. obrante a folio 228, págs. 151 a 153.
22 C.D. obrante a folio 228, págs. 154 a 155.
23 C.D. obrante a folio 228, págs. 155 a 157.
24 C.D. obrante a folio 228, págs. 160 a 161.
25 C.D. obrante a folio 228, pág. 196.
Liberty Seguros S.A. contra la Resolución No. 0110-62-4410 de 2009, confirmando la declaratoria del siniestro de estabilidad de la obra26.
Las actuaciones surtidas dentro del proceso de responsabilidad fiscal
Por auto del 15 de octubre de 2007, la Procuraduría Provincial de Puerto Berrío remitió a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de Puerto Boyacá la queja formulada por el interventor del Contrato de Obra No. 431 de 2005, relacionada con las presuntas irregularidades advertidas en la ejecución del proyecto27.
Posteriormente, el 21 de octubre de 2011 se emitió el Hallazgo Fiscal No. 16-04-0052, derivado de la denuncia ciudadana No. 15-08-0093, en el que se documentaron las actuaciones adelantadas por la administración municipal frente a los daños presentados en la obra, la declaratoria del siniestro de estabilidad y el presunto detrimento patrimonial ocasionado al municipio de Puerto Boyacá28.
En el hallazgo se indicó que las obras objeto del contrato fueron ejecutadas entre los años 2006 y 2007 y que los daños evidenciados en la vía obedecían, “presuntamente”, a la utilización de materiales inadecuados en los rellenos del sistema de alcantarillado. Asimismo, se señaló que la administración municipal recibió las obras pese a las observaciones formuladas por el interventor respecto de su estabilidad y calidad.
Igualmente, se concluyó que existía un presunto daño patrimonial al municipio de Puerto Boyacá derivado de los costos necesarios para reparar la franja de vía afectada por los hundimientos presentados sobre la red de alcantarillado construida por el contratista. Para ello se tomó como referencia el informe técnico remitido por la Secretaría de Obras Públicas el 25 de noviembre de 2009, en el cual se estimó que las obras de reparación ascendían a la suma de $199'061.011, valor que fue identificado como el monto del presunto detrimento patrimonial y que sirvió de fundamento para recomendar la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal.
Mediante auto No. 052 del 20 de diciembre de 2011, la Contraloría General de la República ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal por los hechos relacionados con la ejecución del Contrato de Obra No. 431 de 2005 y vinculó a varios funcionarios del municipio de Puerto Boyacá; posteriormente, en el auto No. 125 del 10 de abril de 2014, dispuso la vinculación de los integrantes de la Unión Temporal Alcantarillado 2005, entre ellos FUNAMBIENTE29.
Mediante auto No. 005 del 18 de febrero de 201630, la Contraloría General de la República imputó responsabilidad fiscal a varios funcionarios del municipio de Puerto Boyacá y a los integrantes de la Unión Temporal Alcantarillado 2005 por las irregularidades
26 C.D. obrante a folio 228, págs. 197 a 207 y 212 a 222.
27 C.D. obrante a folio 228, págs. 135 a 136.
28 C.D. obrante a folio 228, págs. 2 a 11.
29 C.D. obrante a folio 228, págs. 361 a 367 y 829 a 830
30 C.D. obrante a folio 228, págs. 1110 a 1131.
advertidas en la ejecución del Contrato de Obra No. 431 de 2005 y la inestabilidad presentada en la obra una vez liquidado el contrato. Para el efecto consideró lo siguiente:
En relación con el daño patrimonial, la Contraloría sostuvo que las irregularidades advertidas durante la ejecución y la etapa poscontractual del Contrato No. 431 de 2005 generaron problemas de estabilidad en los sectores intervenidos por la Unión Temporal Alcantarillado 2005, particularmente en la carrera 5 entre las calles 22 y 31.
Indicó que tales circunstancias condujeron a la expedición de la Resolución No. 4410 del 30 de noviembre de 2009, mediante la cual el municipio de Puerto Boyacá declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra y estimó que el valor de los daños y de las reparaciones necesarias para restablecer la vía ascendía a la suma de $199'061.011. Asimismo, señaló que, pese a los requerimientos efectuados al contratista durante los años 2007 a 2009, las deficiencias no fueron corregidas, razón por la cual concluyó que existía un daño patrimonial cierto y cuantificable por dicho valor.
En relación con la instancia por la cual debía adelantarse la actuación, la Contraloría sostuvo:
La Ley 1474 de 2011 introdujo cambios a la Ley 610 de 2000 que regula el proceso de responsabilidad fiscal, entre dichas modificaciones esta´ la de contemplar la posibilidad de adelantarse procesos de responsabilidad fiscal de única instancia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 110 de la mentada Ley 1474.
[…]
Para el caso que aquí nos ocupa, el presupuesto del Municipio de Puerto Boyacá para el año 2009, que fue la fecha en que se expidió la Resolución Administrativa No. 4410 de 30 de noviembre de 2009 que declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra del Contrato 431 de 2005, ascendía a la suma de $75.415.108.062, mientras que el salario mínimo legal para ese año correspondía al valor de $496.900, lo cual indica que para ese entonces la menor cuantía de contratación del municipio ascendía a la suma de
$223.605.000. Ahora bien, como el detrimento patrimonial que aquí se reprocha es por un valor inferior al de la menor cuantía de la entidad territorial afectada para ese entonces ($199.061.011), es procedente imputar responsabilidad fiscal y continuar con el trámite del proceso de responsabilidad fiscal de única instancia, de conformidad con lo señalado en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Mediante auto No. 438 del 4 de octubre de 2016, la Contraloría General de la República negó la solicitud de nulidad promovida por FUNAMBIENTE, quien había cuestionado el trámite de única instancia impartido al proceso. La peticionaria sostuvo que la cuantía debía calcularse con base en la vigencia 2007, año en que fue liquidado el Contrato No. 431 de 2005, y no con referencia al año 200931.
31 C.D. obrante a folio 228, págs. 1464 a1466.
Al resolver tal solicitud, la entidad consideró que los hechos generadores del daño no culminaron con la liquidación del contrato, sino que se prolongaron durante los años 2008 y 2009, cuando se adelantaron las actuaciones encaminadas a establecer la inestabilidad de la obra, cuantificar los daños y declarar el siniestro correspondiente.
Por lo anterior, concluyó que la menor cuantía debía determinarse con fundamento en la vigencia 2009, pues fue en ese momento cuando se estableció el monto del detrimento patrimonial estimado en $199.061.011. Asimismo, señaló que la aplicación de la Ley 1474 de 2011 era procedente por tratarse de normas procesales de aplicación inmediata.
Mediante auto No. 465 del 21 de octubre de 2016, la Contraloría General de la República resolvió el recurso de reposición interpuesto por FUNAMBIENTE contra el auto No. 438 del 4 de octubre de 2016 y confirmó la decisión de negar la nulidad propuesta. Reiteró que el daño patrimonial objeto de investigación no se consolidó con la liquidación del Contrato No. 431 de 2005, sino con la posterior verificación, cuantificación y declaratoria de la inestabilidad de la obra, razón por la cual resultaba procedente tomar como referencia la vigencia 2009 para determinar la menor cuantía aplicable y, en consecuencia, tramitar el proceso por el procedimiento de única instancia32.
En fallo No. 019 del 25 de octubre de 2016, la Contraloría declaró fiscalmente responsables a ELACAN E.U. y a FUNAMBIENTE, en su condición de integrantes de la Unión Temporal Alcantarillado 2005, por la suma indexada de $259'333.998, al concluir que las fallas de estabilidad presentadas en la obra eran atribuibles a deficiencias en su ejecución. En la misma decisión exoneró de responsabilidad fiscal a los demás vinculados al proceso33.
Mediante auto No. 549 del 7 de diciembre de 2016, la Contraloría General de la República resolvió el recurso de reposición interpuesto por FUNAMBIENTE contra el Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 019 de 2016, confirmó la decisión recurrida y rechazó el recurso de apelación por tratarse de una actuación tramitada en única instancia34.
Finalmente, en auto No. 041 del 13 de enero de 2017, se resolvió el grado de consulta y se confirmó integralmente el fallo con responsabilidad Fiscal No. 019 del 25 de octubre de 201635.
Estudio del cargo
El cargo formulado por la apelante parte de la premisa según la cual el daño patrimonial investigado se produjo en el año 2007, cuando se evidenciaron las fallas constructivas de la obra, por lo que el proceso debía tramitarse en doble instancia con fundamento en la menor cuantía de contratación vigente para esa anualidad.
32 C.D. obrante a folio 228, págs. 1472 a1494.
33 C.D. obrante a folio 228, págs. 1476 a1493.
34 C.D. obrante a folio 228, págs. 1624 a 1631.
35 C.D. obrante a folio 228, págs. 1636 a 1650.
Las pruebas obrantes en el expediente demuestran que desde la etapa de ejecución contractual la interventoría advirtió diversas deficiencias técnicas relacionadas con la compactación de los rellenos, la estabilidad de la base granular y la calidad de algunos materiales empleados en la obra. Tales observaciones quedaron consignadas en los informes rendidos entre octubre y diciembre de 2006, así como en marzo y abril de 2007. Posteriormente, el informe final de interventoría del 28 de abril de 2007 señaló que persistían falencias en la ejecución del proyecto pese a los requerimientos efectuados al contratista.
Sin embargo, también está acreditado que, una vez culminada la ejecución de las obras, la administración municipal y el contratista adelantaron actuaciones orientadas a corregir las anomalías detectadas. Así lo evidencian la visita técnica realizada el 10 de septiembre de 2007, en la que se dejó constancia del cumplimiento de la mayoría de las observaciones formuladas por la interventoría, así como el informe posterior de la comisión interdisciplinaria conformada para verificar las cantidades finales de obra ejecutadas. Luego, el municipio procedió a liquidar unilateralmente el contrato mediante la Resolución No. 0110-62-1752 del 26 de septiembre de 2007.
Lo anterior permite concluir que para esa época existían observaciones técnicas, fallas constructivas e incluso daños advertidos en algunos sectores de la obra, pero no una determinación cierta del detrimento patrimonial. De hecho, después de la liquidación contractual el municipio continuó requiriendo al contratista para que realizara las reparaciones correspondientes, primero mediante oficio del 21 de noviembre de 2007 y posteriormente a través de nuevas actuaciones adelantadas durante los años 2008 y 2009.
Fue precisamente en ese contexto que la Secretaría de Obras Públicas, mediante comunicación del 25 de noviembre de 2009, informó que los requerimientos efectuados al contratista no habían sido atendidos y remitió el informe técnico y el presupuesto de reparación de la vía afectada. En dicho documento se cuantificó por primera vez el costo de las obras necesarias para restablecer las condiciones del tramo intervenido, estimándolo en la suma de $199'061.011.
La Resolución No. 0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009, mediante la cual se declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra, fue la consecuencia de las verificaciones técnicas, requerimientos y actuaciones adelantadas por la administración municipal desde años anteriores, y su cuantificación se fundamentó en el informe técnico remitido el 25 de noviembre de 2009 en el que se estableció el costo de las obras necesarias para su reparación.
En esas condiciones, la Sala considera ajustada a derecho la decisión de la Contraloría de tomar como referencia la vigencia 2009 para efectos de aplicar el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011. Fue en esa anualidad cuando el daño patrimonial objeto de investigación adquirió una expresión económica cierta y cuantificable, circunstancia que permitía establecer la menor cuantía de contratación de la entidad afectada y definir la instancia aplicable al proceso.
La determinación de la cuantía no solo encontró sustento en la Resolución No. 0110-62-4410 del 30 de noviembre de 2009, sino que fue el resultado de un conjunto de actuaciones previas, entre ellas los informes de interventoría, los requerimientos
formulados al contratista, las visitas técnicas adelantadas por la administración municipal, las respuestas presentadas por la Unión Temporal Alcantarillado 2005 y, especialmente, el informe técnico del 25 de noviembre de 2009 que identificó las obras necesarias para reparar la vía y estimó su costo en $199.061.011.
Así, aunque las fallas constructivas y los problemas de estabilidad de la obra fueron advertidos desde años anteriores, solo en 2009 se logró establecer con precisión el alcance económico de la afectación patrimonial. Por ello, era razonable que la Contraloría utilizara dicha anualidad como referente para determinar la menor cuantía de contratación aplicable y definir que el proceso debía tramitarse en única instancia.
Como para el año 2009 la menor cuantía de contratación del municipio de Puerto Boyacá ascendía a $223'605.00036 y el daño patrimonial fue estimado en $199'061.011, la actuación debía tramitarse en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011 el cual dispone lo siguiente:
El proceso de responsabilidad fiscal será de única instancia cuando la cuantía del presunto daño patrimonial estimado en el auto de apertura e imputación o de imputación de responsabilidad fiscal, según el caso, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la respectiva entidad afectada con los hechos y será de doble instancia cuando supere la suma señalada.
De la lectura de la disposición se advierte que el legislador previó dos parámetros para definir las instancias del proceso. El primero corresponde a la cuantía del presunto daño patrimonial, esto es, el valor económico del detrimento que la autoridad fiscal estima en el auto de apertura e imputación o en el auto de imputación. El segundo concierne a la menor cuantía para contratación de la entidad afectada con los hechos, la cual sirve como referente para determinar si la actuación debe tramitarse en única o en doble instancia.
La referencia que hace el artículo el 110 de la Ley 1474 de 2011 a la «entidad afectada con los hechos» tiene por objeto identificar el ente cuyo patrimonio resultó comprometido por la conducta investigada; sin embargo, de dicha expresión no se desprende que la menor cuantía de contratación que sirve de parámetro para determinar las instancias del proceso deba corresponder necesariamente a la vigente al momento de ocurrencia de los hechos investigados.
Lo anterior encuentra sustento en que los hechos objeto de investigación y el daño patrimonial no siempre se producen o consolidan simultáneamente. En efecto, pueden existir actuaciones, omisiones o irregularidades que solo generen una afectación patrimonial determinada y susceptible de valoración económica en un momento posterior.
Por ello, la determinación de la vigencia relevante para establecer la menor cuantía de contratación exige identificar previamente cuándo pudo ser cuantificado el detrimento patrimonial objeto de investigación, pues es únicamente a partir de ese momento que puede realizarse la comparación prevista en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
36 De conformidad con el certificado de menor cuantía de los años 2007,2008 y 2009 expedido por la Secretaría de Hacienda Municipal de Puesto Boyacá. Folio 261 c-2.
En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que dentro del presente asunto se encuentra acreditado que el daño patrimonial fue cuantificado en el año 2009, era esa la vigencia a partir de la cual se debía determinar la instancia por la cual se regía el proceso de responsabilidad iniciado contra el demandante.
De ahí que al haberse determinado que, para el año 2009, la menor cuantía de contratación del municipio de Puerto Boyacá ascendía a $223'605.000 y el daño patrimonial fue estimado en $199'061.011, el proceso de responsabilidad fiscal debía adelantarse en única instancia, motivo por el cual no se incurrió en la vulneración del artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Tampoco prospera el argumento según el cual se vulneraron los derechos de defensa y contradicción de la demandante por la imposibilidad de apelar la decisión que negó la nulidad propuesta contra el trámite de única instancia. Ello, por cuanto dicha censura parte de la premisa de que el proceso debía adelantarse en doble instancia, aspecto que, como se explicó, no se ajusta a la forma en que debía aplicarse el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011 al caso concreto.
En consecuencia, al resultar procedente el trámite de única instancia, la negativa de la solicitud de nulidad y el rechazo del recurso de apelación no comportaron una vulneración del debido proceso, sino la aplicación de las reglas procesales que gobernaban la actuación.
Por las razones expuestas, la Sala no encuentra acreditada la vulneración del debido proceso alegada por la demandante, razón por la cual este cargo de la apelación no está llamado a prosperar.
Del cargo por la prescripción de la responsabilidad fiscal
La demandante sostuvo que la responsabilidad fiscal se encontraba prescrita, pues entre la expedición del auto de apertura del proceso y la decisión que resolvió el grado de consulta transcurrió el plazo de cinco años previsto en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000. Consideró que las suspensiones de términos carecían de eficacia jurídica porque no se acreditó el cumplimiento de las formalidades previstas en el artículo 13 de la misma ley para su suspensión y posterior reanudación, por lo que dichos periodos no podían descontarse del cómputo prescriptivo.
El artículo 9 de la Ley 610 de 200037 regula la caducidad de la acción fiscal y la prescripción de la responsabilidad fiscal. La primera opera cuando transcurren cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño sin que se haya proferido auto
37 “Artículo 9°. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto. La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública”.
de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Por su parte, la segunda se configura cuando, una vez abierto el proceso, transcurren cinco (5) años contados desde el auto de apertura sin que se haya dictado providencia en firme que declare la responsabilidad fiscal.
Así, mientras la caducidad se relaciona con la oportunidad para iniciar la actuación fiscal, la prescripción se refiere al término con que cuenta la autoridad para culminarla mediante una decisión ejecutoriada38.
A su turno, el artículo 1339 de la misma ley prevé que el cómputo de los términos se suspenderá en los eventos de fuerza mayor, caso fortuito o durante el trámite de impedimentos y recusaciones. En tales casos, la suspensión y la reanudación de los términos deben ordenarse mediante auto de trámite, que se notificará por estado al día siguiente.
En el presente asunto, el Auto No. 052 de apertura del proceso de responsabilidad fiscal fue proferido el 20 de diciembre de 2011, por lo que, en principio, la Contraloría General de la República contaba hasta el 20 de diciembre de 2016 para proferir una decisión en firme que declarara la responsabilidad fiscal.
Sin embargo, durante el trámite de la actuación administrativa tuvieron lugar diversas circunstancias que dieron lugar a la suspensión de los términos procesales:
| Motivo de la suspensión | Período | Días |
| Suspensión de términos con ocasión de la Semana Santa de 2012 (Resolución No. 167 de 26 de marzo de 2012)40. | 2, 3 y 4 de abril de 2012 | 3 |
| Trámite del impedimento presentado por el Marco Javier Cortés Casallas41. | Del 4 al 8 de mayo de 2012 | 4 |
| Suspensión de términos con ocasión de la Semana Santa de 2014 (Resolución No. 001 de 10 de abril de 201442). | 4, 15 y 16 de abril de 2014 | 3 |
| Trámite de la recusación formulada por el apoderado de FUNAMBIENTE (Auto No. 502 de 10 de noviembre de 201643 que decreta suspensión y levantamiento mediante Auto No. 548 de 5 de diciembre de 201644). | Del 10 de noviembre al 6 de diciembre de 2016 | 26 |
| Total de días de suspensión | 36 | |
Ahora bien, respecto de las actuaciones que dieron lugar a la suspensión de términos, se observa que las Resoluciones Nos. 167 del 26 de marzo de 2012 y 001 del 10 de abril de
38 Sobre diferencias entre la caducidad de la acción fiscal y la prescripción de la responsabilidad fiscal en los términos previstos en la Ley 610 de 2000. Ver sentencias del 3 de octubre de 2019, rad. 13001-23-31-000-2005-01012-01, del 20 de junio de 2024, rad. 25000-23-41-000-2018-00434-01, entre otras.
39 Artículo 13. Suspensión de términos. El cómputo de los términos previstos en la presente ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por la tramitación de una declaración de impedimento o recusación. En tales casos, tanto la suspensión como la reanudación de los términos se ordenará mediante auto de trámite, que se notificará por estado al día siguiente y contra el cual no procede recurso alguno.
40 C.D. obrante a folio 228, págs. 430.
41 C.D. obrante a folio 228, págs. 457.
42 C.D. obrante a folio 228, págs. 831 a 832.
43 C.D. obrante a folio 228, págs. 1614 a 1616.
44 C.D. obrante a folio 228, págs. 1618 a 1621.
2014, fueron objeto de publicación por parte de la entidad, en virtud de las cuales se dispuso no contabilizar determinados días hábiles dentro de los procesos adelantados por la Contraloría con ocasión de la Semana Santa de los respectivos años.
Por su parte, el auto No. 266 del 29 de mayo de 201245, relacionado con el impedimento presentado por el Marco Javier Cortés Casallas, fue proferido de cúmplase y, por tal razón, no fue notificado por estado.
En relación con la recusación promovida por el apoderado de FUNAMBIENTE, obra en el expediente que el Auto No. 502 del 10 de noviembre de 2016, mediante el cual se suspendieron los términos de la actuación, fue notificado por estado el 11 de noviembre siguiente46. Asimismo, el auto No. 548 del 5 de diciembre de 2016, por medio del cual se dispuso la reanudación de los términos, fue notificado por estado el 6 de diciembre de 201647.
Del examen de las actuaciones anteriormente reseñadas se advierte que no todas las decisiones relacionadas con la suspensión y reanudación de términos observaron las formalidades previstas en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000; sin embargo, dicha circunstancia, por sí sola, no conduce a la invalidez de los actos administrativos demandados.
En efecto, la jurisprudencia de esta Sala ha precisado que «la sola constatación de una irregularidad procedimental no resulta suficiente para invalidar los actos administrativos demandados, pues, para que dicha irregularidad tenga efectos anulatorios, debe verificarse que haya afectado materialmente el derecho de defensa, comprometido la competencia sustancial de la autoridad que adoptó la decisión de fondo o incidido de manera real y determinante en el sentido de la actuación administrativa»48.
En el presente caso, las suspensiones obedecieron a circunstancias objetivas, tales como los períodos de suspensión dispuestos por la entidad con ocasión de la Semana Santa de los años 2012 y 2014, el trámite del impedimento formulado por un servidor de la Contraloría y la recusación promovida por el apoderado de la propia demandante. Además, no se acreditó que la forma en que dichas actuaciones fueron publicadas o incorporadas al expediente hubiera impedido el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción.
A lo anterior se suma que el procedimiento de responsabilidad fiscal prevé mecanismos específicos para cuestionar las irregularidades que puedan presentarse durante su trámite. En efecto, el artículo 109 de la Ley 1474 de 201149 establece la oportunidad para
45 En este se se dejó constancia de que el servidor presentó escrito de impedimento el 4 de mayo de 2012 ante los directivos de la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá y que este fue aceptado en sesión del 8 de mayo siguiente. En la misma providencia se ordenó incorporar al proceso la certificación expedida por el Contralor Provincial para asumir el conocimiento de la actuación.
46 C.D. obrante a folio 228, pág. 1616.
47 C.D. obrante a folio 228, pág. 1621.
48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de abril de 2026, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, rad. 63001-23-33-000-2019-00062-01.
49 “Oportunidad y requisitos de la solicitud de nulidad. La solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de proferirse la decisión final, la cual se resolverá dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su presentación”.
promover nulidades antes de la expedición de la decisión final. Esta disposición debe interpretarse de manera armónica con el régimen general de nulidades procesales previsto en el Código General del Proceso, conforme al cual las irregularidades que no se alegan oportunamente se entienden convalidadas50.
Así las cosas, teniendo en cuenta que los términos del proceso estuvieron suspendidos durante 36 días, el plazo de prescripción previsto en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 se extendía hasta el 25 de enero de 2017. Como la decisión que resolvió el grado de consulta fue proferida el 13 de enero de 2017 y quedó en firme el 18 de enero siguiente51, la responsabilidad fiscal fue declarada dentro del término legalmente previsto.
En consecuencia, no se configuró el fenómeno de la prescripción alegado por la demandante y este cargo de apelación tampoco está llamado a prosperar.
Análisis de la situación sobreviniente por la nulidad de las resoluciones que declararon la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra
En la sentencia del 14 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá anuló las Resoluciones 0100-0110-62-4410 de 2009 y 0100-0110-62-0440 de 2010, mediante las cuales el Municipio de Puerto Boyacá declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra del Contrato No. 431 de 2005 y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicha decisión, respectivamente.
Para ello, dicho Tribunal consideró que la administración sustentó la declaratoria del siniestro en hechos que correspondían a incumplimientos advertidos durante la ejecución contractual y no a situaciones amparadas por una garantía de naturaleza postcontractual. Asimismo, concluyó que se vulneró el debido proceso de la aseguradora Liberty Seguros S.A., al no haberse agotado un procedimiento que le permitiera ejercer adecuadamente sus derechos de defensa y contradicción antes de la declaratoria del siniestro.
Sin embargo, cabe advertir que la referida providencia no desconoció la existencia de las deficiencias advertidas en la obra ni de los daños reportados por la interventoría y la administración municipal. Por el contrario, reconoció la existencia de hundimientos, fisuras, problemas de compactación y otras anomalías constructivas evidenciadas durante y después de la ejecución del contrato.
En aquel proceso, el tribunal declaró la nulidad de las resoluciones teniendo como fundamento la indebida utilización del amparo de estabilidad y la vulneración de las garantías procesales de la aseguradora, mas no la inexistencia de los hechos que dieron lugar a las actuaciones administrativas posteriores.
Bajo esa premisa, la legalidad de los actos administrativos aquí demandados debe analizarse a partir de las circunstancias fácticas y jurídicas existentes al momento de su expedición52. Además, la posterior nulidad de las resoluciones que declararon la
50 El artículo 133 del CGP estableé que “irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece”.
51 C.D. obrante a folio 228, págs. 1618 a 1621.
52 Consejo de Estado Sección Primera. Sentencia de 16 de febrero de 2001 MP Olga Inés Navarrete Barrero: “en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de
ocurrencia del siniestro no determina, por sí sola, la invalidez de las decisiones de responsabilidad fiscal objeto de este proceso.
En efecto, se trata de actos particulares expedidos por autoridades distintas -el Municipio de Puerto Boyacá y la Contraloría General de la República- y con finalidades jurídicas igualmente diferentes. Mientras las primeras decisiones estuvieron dirigidas a declarar la ocurrencia del siniestro y a hacer efectiva la garantía correspondiente, los actos aquí demandados definieron la existencia de responsabilidad fiscal a partir de una valoración propia del material probatorio recaudado dentro del respectivo proceso fiscal.
Asimismo, la declaratoria de responsabilidad no se apoyó exclusivamente en la existencia formal de las Resoluciones 0100-0110-62-4410 y 0100-0110-62-0440 -que fueron declaradas nulas por el Tribunal-. Como quedó expuesto al reseñar las pruebas de la actuación, la Contraloría valoró los informes de interventoría rendidos entre los años 2006 y 2007, los requerimientos dirigidos al contratista, las visitas técnicas adelantadas por la administración municipal, las respuestas suministradas por la Unión Temporal Alcantarillado 2005 y el informe técnico del 25 de noviembre de 2009 que cuantificó los daños en $199'061.011, entre otros elementos de juicio.
En consecuencia, aunque las resoluciones que declararon la ocurrencia del siniestro fueron posteriormente anuladas por autoridad competente, ello no implica la desaparición de los hechos materiales que sirvieron de fundamento a la actuación fiscal ni de los demás elementos probatorios valorados por la Contraloría. Por tal razón, la nulidad sobreviniente de aquellos actos no tiene la entidad suficiente para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos aquí demandados.
Condena en costas
La Sala no condenará en costas en la presente instancia, comoquiera que las mismas no aparecen causadas ni probadas, lo anterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 306 de la mencionada ley.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme con lo señalado en la parte motiva.
situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del decaimiento, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, comoquiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición”. Reiterada en Consejo de Estado Sección Primera. Sentencia de 26 de enero de 2026, MP Nubia Margoth Peña Garzón.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA
NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Normograma de la Comisión de Regulación de Comunicaciones
n.d.
Última actualización: 15 de octubre de 2026 - (Diario Oficial No. 53.651 - 7 de octubre de 2026)
