Número de radicación: 25000 23 24 000 2009 00162 01
Demandante: Colombia Telecomunicaciones SA ES
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Número de radicación: 25000 23 24 000 2009 00162 01 Demandante: Colombia Telecomunicaciones SA ESP Demandada: Alcaldía Mayor de Bogotá DC
Acción: Nulidad simple
Tesis: No es cierto que en el fallo apelado se omitió el análisis de los cargos relativos a la presunta infracción del POT y del PMT de Bogotá, así como del artículo 27 de la Ley 388 de 1997.
Es nulo por expedición irregular el acto administrativo por el cual se establecieron unas restricciones y prohibiciones para la ubicación de antenas de telecomunicaciones de un municipio, si para esos efectos no se siguió el trámite de modificación del contenido estructural del Plan de Ordenamiento Territorial de ese ente.
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
DEMANDA
Pretensiones
Colombia Telecomunicaciones SA ESP, en ejercicio de la acción de nulidad, presentó demanda contra la Alcaldía Mayor de Bogotá DC, con fundamento en las
pretensiones que se exponen a continuación:
«PRIMERA: Que son nulos los artículos Primero, Segundo, Tercero y parágrafo, y Cuarto del Acuerdo No. 339 del 24 de noviembre de 2008 del Concejo de Bogotá D.C. […].
SEGUNDA: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa correspondiente, para los efectos legales consiguientes.» 1
Disposiciones demandadas
Los artículos 1, 2, 3 y 4 del Acuerdo 339 de 24 de noviembre de 2008 establecen:
«ACUERDO 339 DE 2008
(Noviembre 24)
“Por medio del cual se dictan normas de restricción para la ubicación de antenas de telecomunicaciones y la estructura que las soporta y se dictan otras disposiciones”
EL CONCEJO DE BOGOTÁ, D. C.,
En uso de las atribuciones que le confiere la Constitución Política en el artículo 322 y, en especial el Decreto Ley 1421 de 1993 en su artículo 12, numeral 1, 5 y
7 concordante con el Acuerdo 095 de 2003,
A C U E R D A:
ARTÍCULO PRIMERO. La Administración Distrital deberá determinar las restricciones del espacio físico y aéreo para la ubicación temporal o permanente de antenas de telecomunicaciones y la estructura que las soporta, atendiendo a criterios sociales, técnicos, urbanísticos y arquitectónicos.
ARTÍCULO SEGUNDO. Para la implementación de lo establecido, las entidades y organismos de control distrital adoptarán las medidas y acciones eficaces correspondientes de acuerdo con su competencia.
ARTÍCULO TERCERO. Para la localización de estaciones de telecomunicaciones inalámbricas en zona de uso residencial neto establecido por el Decreto Distrital 190 de 2004, esta se permitirá en un radio no menor de 250 metros de otras estaciones de telecomunicaciones y a no menos de 200 metros de centros educativos, centros geriátricos y centros de servicios médicos.
PARAGRAFO. La Secretaria Distrital de Planeación emitirá el acto administrativo correspondiente a la aprobación o negación del permiso de ubicación,
1 Samai, archivo «025ED_C01_01Demanda.pdf», páginas 41 y 42.
regularización e implantación de antenas de telecomunicaciones y/o a la estructura que las soporta, con base, entre otros, a los siguientes criterios:
Paisajísticos. Simulación grafica que mida el impacto visual a través de un fotomontaje que demuestre las estrategias de mitigación.
Ambiental. Se prohíbe la dispersión de antenas de telecomunicaciones en el Sistema orográfico distrital.
ARTICULO CUARTO. La Administración Distrital reglamentará lo dispuesto
dentro de la vigencia del presente acuerdo […].»
Concepto de violación
Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 58, 121, 123 y
365 de la Constitución Política; 22 del Decreto Ley 1900 de 1990; 5 del Decreto 741
de 1993; 1 de la Ley 37 de 1993; 25 y 28 (numeral 4) de la Ley 388 de 1997; 26 y
28 de la Ley 12 de 1994; 26, 28 de la Ley 142 de 1994; 38 (numeral 4) del Decreto
Ley 1421 de 1994; 1 del Decreto 796 de 1999; 45 (numerales 8, 10, 11), 46 (numeral
2, parágrafo 3), 225 (parágrafos 1, 3) del Decreto 190 de 2004; 3, 8, 11, 16 del
Decreto 195 de 2005; y 24 del Decreto 317 de 2006.
Falta de competencia
Manifestó que el Concejo de Bogotá, al expedir el acuerdo demandado, reglamentó disposiciones que no estaban previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (en adelante POT) compilado en el Decreto 190 de 2004, ni en el Plan Maestro de Telecomunicaciones (en adelante PMT) dispuesto en el Decreto 317 de 2006. Sostuvo que dicha Corporación se arrogó competencias asignadas a la Administración Distrital, autoridad encargada de reglamentar lo relativo a la ubicación de las antenas de telecomunicaciones.
Adujo que se desconocieron los artículos 224 y 225 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, los cuales disponen que el Programa de Desarrollo del Sector de las Telecomunicaciones debe ser concertado entre los operadores, los propietarios de la infraestructura y la Administración Distrital, a través de entidades como el entonces Departamento Administrativo del Medio Ambiente (en adelante
DAMA) y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación). Precisó que esta última entidad era la competente para expedir la reglamentación correspondiente al programa, incluyendo aspectos como restricciones de localización, alturas máximas, aislamientos y alternativas de mimetización de los equipos con base en los estudios técnicos presentados por las empresas operadoras.
En ese contexto, explicó que se vulneró igualmente el artículo 27 de la Ley 388 de 1997, que establece el procedimiento para la adopción de los Planes Parciales, por cuanto la reglamentación del «Programa de Desarrollo para el Sector de las Telecomunicaciones» no fue expedida por la Secretaría Distrital de Planeación (en adelante SDP), autoridad llamada por la ley a elaborarlo y someterlo a adopción mediante decreto del alcalde, conforme a los parámetros del POT.
Agregó que el Concejo Distrital introdujo modificaciones al POT sin seguir el procedimiento legal establecido en los artículos 25, 27 y 28 (numeral 4) de la Ley
388 de 1997, que disponen que las revisiones a ese instrumento deben ser propuestas por el alcalde respectivo y sometidas a consideración del Concejo para su aprobación.
Desconocimiento del principio de legalidad
Alegó que el acto administrativo demandado vulneró los artículos 3, 8, 11 y 16 del Decreto 195 de 2005, al imponer requisitos y restricciones no contempladas en dicha normativa, tales como la exigencia de una distancia mínima de 250 metros entre estaciones y de 200 metros respecto de centros educativos, geriátricos y médicos, sin sustento técnico, científico ni jurídico, bajo una errada invocación del principio de precaución.
Indicó que estas disposiciones desconocen, además, lo previsto en el artículo 3 de la Resolución 1645 de 2005 y la Circular 270 de 2007, así como lo dispuesto en el parágrafo del artículo 8 del Decreto 195 de 2005, según el cual los municipios y distritos deben tener en cuenta las disposiciones ambientales expedidas por las autoridades competentes y la compatibilidad con el uso del suelo definido en el POT para autorizar la instalación de antenas o estaciones radioeléctricas.
Por la misma razón antes expuesta, afirmó que se infringieron los artículos 1 del Decreto 796 de 1999 (que modificó el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998), 26 y
28 de la Ley 142 de 1994, el artículo 16 del Decreto 195 de 2005 y el artículo 1,
numeral 1, de la Ley 962 de 2005.
Falsa motivación
Manifestó que el acto administrativo demandado incurrió en falsa motivación al fundamentarse en los artículos 322 de la Constitución y 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, así como el Acuerdo 095 de 2003 que no otorgan competencia al Concejo de Bogotá para modificar el ordenamiento urbano ni para intervenir en la reglamentación del PMT.
Además, en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 438 de 2008, que dio lugar al acto acusado, el propio Concejo reconoció que la competencia para definir restricciones espaciales y aéreas correspondía a la Administración Distrital, conforme a los lineamientos técnicos y urbanísticos del POT, contradiciendo lo que finalmente se aprobó.
Asimismo, invocó erróneamente el principio de precaución para justificar restricciones a la instalación de estaciones de telecomunicaciones, pese a que este tema ha sido regulado por autoridades del orden nacional en salud, medio ambiente y telecomunicaciones, pues normas como la Resolución 1645 de 2005 y la Circular 270 de 2007 establecían que los niveles de radiación estaban dentro de parámetros internacionales seguros, y que no existen restricciones para instalar estaciones cerca de centros educativos, médicos o residenciales. En este sentido, se había pronunciado la Unión Internacional de Telecomunicaciones y la Comisión Internacional para la Protección de la Radiación No Ionizante.
Arguyó que la exposición de motivos del acto censurado también incurre en afirmaciones incorrectas al señalar una supuesta ausencia de regulación en Bogotá, ignorando que el POT y el PMT ya establecían el marco normativo aplicable.
Expedición irregular
Sostuvo que el acto acusado omitió las formalidades exigidas por el artículo 225, parágrafo 1 del POT de Bogotá, que establece que toda normatividad técnica relacionada con la localización de torres y equipos de telecomunicaciones debe estar sustentada en estudios técnicos previamente concertados con las entidades públicas, privadas y empresas de servicios públicos, en coordinación con la SDP.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Alcaldía Mayor de Bogotá afirmó que las facultades del Concejo de Bogotá para expedir el acto demandado estaban previstas en el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico del Distrito Capital, el cual le otorgaba competencia para regular aspectos urbanísticos y administrativos. Por tanto, explicó que no era cierto que el Concejo Distrital hubiera invocado facultades inexistentes, ya que actuó como autoridad máxima en materia administrativa, con atribuciones para reglamentar la localización, alturas, aislamientos y mimetización de instalaciones técnicas especiales2.
Frente al señalamiento de desconocimiento del artículo 225 del POT, arguyó que la intención del Concejo no fue excluir a los operadores ni modificar el POT, sino vincular a las autoridades distritales para controlar la proliferación desordenada de antenas y mitigar impactos ambientales y sociales. Así, la norma censurada buscó coordinar a entidades de las áreas de planeación, ambiente, salud y policía para ejercer sus competencias, sin despojar a la SDP de sus atribuciones establecidas en el PMT.
Asimismo, sostuvo que no se vulneró el PMT, pues el acto acusado no alteró competencias ni normas superiores, sino que promovió la participación institucional en el desarrollo del sector. Es más, en casos de instalación en zonas ambientalmente sensibles, exigió concepto técnico de la Secretaría de Ambiente.
2 Samai, archivo «033ED_C01_09ContestacionDeLaDemanda.pdf», páginas 34 a 45.
Rechazó la acusación de falta de estudios técnicos, al aclarar que la única medida directa adoptada fue la fijación de distancias mínimas para estaciones inalámbricas respecto a otras estaciones y centros educativos, geriátricos y de salud, en aplicación del principio de precaución y concluyó que el acto demandado no vulneró derechos ni normas superiores y respondía al clamor ciudadano frente a la instalación irregular de antenas en la ciudad.
III SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 22 de octubre de 20123, negó las pretensiones de la demanda.
Frente a la falta de competencia, sostuvo que el Concejo de Bogotá, actuando dentro del marco constitucional y legal que le confieren los artículos 311, 313, 322 y 365 de la Constitución Política y el Decreto Ley 1421 de 1993 (artículo 12, numerales 1, 5 y 7), en concordancia con el Acuerdo 095 de 2003, expidió el acuerdo demandado en ejercicio legítimo de sus competencias.
Respecto del desconocimiento de normas en las que debía fundarse el acto censurado, adujo que los artículos 212 y 213 del Decreto 619 de 2000, compilado por el Decreto 190 de 2004 (POT de Bogotá), que regulan los componentes del servicio de telecomunicaciones y los objetivos de intervención, debían interpretarse de forma sistemática junto con la Ley 388 de 1997. Así, la infraestructura de telecomunicaciones, al requerir el uso del suelo y del espacio público, tiene una incidencia directa en el ordenamiento territorial. Por ello, las autoridades distritales estaban facultadas para establecer regulaciones normativas que condicionaran la expedición de licencias de uso y autorizaciones para la ocupación del espacio público.
Aseveró que el acuerdo demandado no interfería con la formulación de la política nacional del sector, sino que se enmarca en las competencias locales para
3 Samai, archivo «059ED_C01_35Fallo.pdf», páginas 1 a 29.
regular el uso del suelo y proteger el entorno urbano, en concordancia con principios como el de precaución ambiental consagrado en la Ley 99 de 1993.
Respecto al cargo de falsa motivación, argumentó que la decisión objeto de análisis surgió con el propósito de atender la problemática social derivada de la instalación desordenada de antenas de telefonía celular y su impacto ambiental.
A su vez, expresó que este se armonizaba con lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, que otorgan al Estado la responsabilidad de prevenir y controlar el deterioro ambiental, y con la Ley 99 de 1993, que establecen el principio de precaución.
Finalmente, en cuanto al cargo relacionado con la expedición irregular del acto administrativo por desconocimiento de lo exigido por el POT de Bogotá, explicó que no prosperaba porque este vicio solo se configuraba cuando la decisión administrativa vulneraba normas objetivas sobre el procedimiento o la forma de presentación de la decisión censurada, lo cual no ocurrió ya que el acto fue expedido conforme a derecho y respetando el procedimiento establecido por el POT para definir dicha normativa técnica.
IV. RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante, apeló la sentencia de primera instancia, bajo las razones que se sintetizan enseguida4:
- Falta de Competencia
- Desconocimiento de normas superiores
- Expedición irregular
- Falsa motivación
Reiteró que el vicio de incompetencia estaba acreditado, pues la regulación sobre la localización de antenas de telecomunicaciones correspondía a la Alcaldía Distrital a través de la SDP, según lo dispuesto en el POT (artículos 224 y 225) y el PMT de Bogotá (artículos 3, 4, 5, 8, 20 a 31).
4 Samai, archivo «061ED_C01_37RecursoApelacion.pdf», páginas 1 a 26.
Agregó que se desconoció el POT y el PMT de Bogotá, ya que no se tuvo en cuenta que el programa de desarrollo del sector de las telecomunicaciones de Bogotá debe ser concertado con los operadores y propietarios de infraestructura y que cualquier normativa que se expida sobre ese particular debe estar fundamentada en estudios técnicos, circunstancia que inclusive, fue corroborada en el oficio VTSP-2010-0829 del 7 de abril de 2010.
Anotó que se desconoció lo dispuesto en los artículos 25 y 28 (numeral 4) de la Ley 388 de 1997, que exige que tanto la propuesta inicial del POT como sus revisiones deben ser presentadas por el alcalde, para luego ser consideradas y aprobadas por el Concejo. Lo anterior, como quiera que en el acto enjuiciado se reglamentaron aspectos propios del POT tales como la ubicación temporal o permanente de las antenas de telecomunicaciones, así como la prohibición en su localización en ciertas zonas de la ciudad.
Explicó que el a quo no se pronunció sobre la vulneración del artículo 27 de la Ley 388 de 1997, que regula el procedimiento para la aprobación de Planes Parciales, pues según esta norma dichos planes deben ser elaborados por las autoridades de planeación, comunidades o particulares interesados conforme a los parámetros del POT y adoptados por el alcalde mediante decreto. Al no haber sido la SDP la entidad que reglamentó lo relacionado con el «Programa de Desarrollo para el Sector de las Telecomunicaciones», se desconoció el procedimiento legalmente establecido.
Anotó que, en la sentencia censurada, se vulneró el principio de congruencia por no estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en la demanda, ya que el fallador hizo caso omiso de las disposiciones acusadas y de las pruebas recaudadas en el proceso, al fundamentar su decisión en los artículos 82, 287, 311 y 313 de la Constitución Política y 41 de la Ley 152 de 1994, para concluir que la entidad demandada sí tenía facultades para expedir el acto enjuiciado. Sin embargo, advirtió que dichas normas son de carácter general y debían ser interpretadas en armonía con las disposiciones legales y administrativas que delimitan de manera específica las competencias del Distrito de Bogotá, las cuales,
precisamente, fueron invocadas como vulneradas.
Reprochó que en el fallo apelado no se efectuó pronunciamiento alguno respecto del cargo relacionado con la vulneración del POT y del PMT de Bogotá, en cuanto la decisión enjuiciada no fue concertada con los operadores y propietarios de la infraestructura, como lo exigen dichos instrumentos. De igual modo, señaló que el fallo omitió analizar la presunta infracción del artículo 27 de la Ley 388 de 1997, según el cual los Planes Parciales deben ser elaborados por las autoridades municipales, las comunidades o los particulares interesados.
Alegó que la decisión enjuiciada vulneró los artículos 25, 27 y 28 numeral 4 de la Ley 338 de 1998, toda vez que las competencias relativas a la modificación de los POT y los Planes Parciales está reservada a los Concejos Municipales por iniciativa de los alcaldes. Resaltó que se infringieron los artículos 3, 4, 5 y 8 del Decreto 317 de 2006, que adoptó el PMT y que asignó la competencia para expedir la reglamentación que defina las restricciones de localización, alturas máximas, los aislamientos y la mimetización de las redes de telecomunicaciones en la SDP.
Anotó que se infringió lo dispuesto en el Decreto 195 de 2005, expedido por el Gobierno Nacional, al imponer restricciones para la instalación de antenas de telecomunicaciones con fundamento en una interpretación errónea del principio de precaución, sin que existieran estudios técnicos, científicos o ambientales que justificaran la adopción de tales medidas.
Reprochó que a pesar de que el proyecto de acuerdo fue objeto de revisión por parte de la Secretaría de Planeación y la Secretaría Distrital de Ambiente, lo cierto es que el articulado inicialmente presentado es distinto al finalmente aprobado por el Concejo de Bogotá, ya que en este último se restringió la ubicación física de las estaciones de telecomunicaciones.
Indicó que el acuerdo demandado contravino el artículo 1° del Decreto 796 de
1999, el cual modificó el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998, así como los artículos
26 y 28 de la Ley 142 de 1994 al establecer limitaciones y prohibiciones sin fundamento técnico ni legal que impedían a las empresas de servicios públicos de telecomunicaciones ejercer el derecho y cumplir la obligación previstos en dichas normas para instalar, mantener y reparar redes destinadas a la prestación de servicios públicos incluyendo antenas, torres y estaciones radioeléctricas.
Explicó que el acuerdo creó restricciones no contempladas en los artículos 3 (numeral 3.11), 8 (párrafo único), 16 Decreto 195 de 2005, 3 de la Resolución 1645 de 2005 y la Circular 2007 de 2007, que establecían los únicos requisitos para la instalación de estaciones radioeléctricas.
Adujo que el a quo desestimó el cargo de expedición irregular sin analizar el cumplimiento del artículo 225 del POT de Bogotá, defendiendo las facultades del Concejo sin considerar que no se realizaron los estudios técnicos exigidos previamente concertados con las entidades públicas y privadas involucradas.
Señaló que el acto demandado no presentaba una justificación fáctica ni normativa válida para las decisiones adoptadas. Asimismo, ignoró las recomendaciones técnicas de organismos especializados como la Unión Internacional de Telecomunicaciones y la Comisión Internacional para la Protección de la Radiación No Ionizante, que establecen que los servicios de telefonía móvil son fuentes inherentemente conformes y no requieren restricciones como las impuestas por el acuerdo. Además, el acto censurado invocó el principio de precaución sin cumplir los requisitos jurisprudenciales exigidos por la Corte Constitucional, como la existencia de peligro grave, certeza científica y motivación del acto.
Afirmó que la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 438 de 2008
reconoce expresamente que el POT de Bogotá otorga a la Administración Distrital la competencia para determinar las restricciones de ubicación de antenas, pero incurre en una contradicción sustancial al final, cuando el Concejo asume directamente esa competencia reglamentaria. Además, la proliferación desordenada de antenas y las normas invocadas como fundamento no respaldaban la competencia del Concejo Distrital de Bogotá para reglamentar aspectos urbanísticos relacionados con la instalación de antenas de telecomunicaciones.
Finalmente, la demandante solicitó como prueba el requerimiento a la SDP, para que remita copias de los «oficios 2-207-17692 de junio de 2007 y 2007-ES15800 del 19 de junio de 2007», mediante los cuales se emitieron conceptos favorables al proyecto de Acuerdo 438 de 2008, que dio lugar al acto acusado, así como el texto completo del proyecto sobre el cual se pronunciaron las Secretarías de Ambiente y de Planeación de Bogotá, toda vez que fueron decretadas por el tribunal en el auto de pruebas del 25 de febrero de 2010, pero no fueron recaudadas, sin culpa de su representada.
ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Y DECRETO DE PRUEBAS DE SEGUNDA INSTANCIA
El Despacho, mediante auto de 6 de febrero de 20145, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Asimismo, mediante auto del 9 de abril de 20196, el despacho requirió a la SDP de Bogotá para que remitirá copia de los oficios 2-207-17692 y 2007-ES15800 de junio de 2007, mediante los cuales emitió concepto favorable al proyecto de Acuerdo 438 de 2008, así como el texto completo del proyecto, al considerar que cumplía con lo dispuesto en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo (CCA), pues en primera instancia ya había sido esta prueba decretada pero no practicada,
5 Samai, archivo «023ED_C05_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACIÓN SENTENCIA-RESERVADO»,
página 6.
sin culpa de la parte demandante.
El 23 de mayo de 20197, la Dirección de Defensa Judicial de la Alcaldía Mayor de Bogotá informó que tenía dentro de sus archivos el oficio 2-2007-17692 de junio de 20078, del cual se adjuntó copia sin anexos y que no se encontró evidencia documental ni registro archivístico del Acuerdo 438 de 2008 en el archivo de Manzanas y Urbanismos. Respecto al radicado 2007-ES15800 de junio de 2007, aclaró que no corresponde a un oficio de Secretaría de Planeación Distrital, ya que sus radicados no incluyen letras, y tras realizar la búsqueda no se obtuvo ningún resultado.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA
El despacho, mediante auto del 30 de septiembre de 20199, corrió traslado a las partes por el termino común de 10 días para que aleguen de conclusión.
La parte demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación10.
La Alcaldía mayor de Bogotá reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda11.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO
El Agente del Ministerio Público12 guardó silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES
Competencia de la Sala
9 Ibidem, páginas 117 y 118.
11 Ibidem, páginas 152 a 158.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, así como de lo ordenado en los artículos 129 y 132 (numeral 1) del CCA y en el artículo 1313 del Acuerdo 80 de 201914, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
De la controversia sobre el estudio de los cargos de la demanda en la sentencia recurrida
Tendrá que definirse si es cierto que en el fallo apelado se omitió el análisis de los cargos relativos a la presunta infracción del POT y del PMT de Bogotá, así como del artículo 27 de la Ley 388 de 1997.
A efectos de absolver ese interrogante, resulta necesario hacer referencia a lo señalado en la sentencia recurrida, en la cual se abordaron los reparos formulados por la parte actora en los siguientes términos:
«Cargo primero: Alegó que el demandado al expedir el Acuerdo en cuestión, invocó facultades constitucionales y legales inexistentes, toda vez que reglamentó disposiciones como restricciones al uso del suelo del Distrito, para la ubicación de estaciones de telecomunicaciones y antenas inalámbricas en zonas de usos residencial neto, así como el sistema orográfico distrital, no previstas en el Decreto 190 de 2004, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, ni el Decreto 317 de 2006, Plan Maestro de Telecomunicaciones de Bogotá, que competían exclusivamente a la Secretaría Distrital de Planeación.
Señaló que se incurrió también en vicio por incompetencia al introducir modificaciones al POT de Bogotá, desconociendo los artículos 25 y 28 numeral 4° de la Ley 388 de 1997, que disponen que las instancias competentes para proponer y aprobar los Planes de Ordenamiento Territorial a nivel municipal o distrital, deben ser propuestas por el alcalde respectivo y puestas a consideración del Concejo Municipal o Distrital para su aprobación, lo que fue omitido por el acuerdo demandado.
Que con el acto demandado, el Concejo también desconoció las exigencias contempladas en los artículos 224 y 225 del POT de Bogotá y en el Plan Maestro de Telecomunicaciones de Bogotá, según los cuales para que existiera el Programa de Desarrollo del Sector de las Telecomunicaciones para Bogotá D.C., éste debía ser concertado previamente con los operadores y propietarios de la infraestructura de telecomunicaciones y la Administración Distrital a través
13 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 2024, «por medio del cual se modifican los
artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84,
85, 86, 87, 88, 89 y 90».
14 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
del Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA) y el Departamento Administrativo Distrital, como también desconoció que esta norma le atribuyó competencia directa a esta última entidad para expedir toda reglamentación relativa al Programa de Desarrollo para el Sector de las Telecomunicaciones, asi como sobre restricciones de localización, alturas máximas, aislamientos y alternativas de mimetización o camuflaje de los equipos de telecomunicaciones, sustentadas en los estudios técnicos que presentaran las entidades públicas o privadas y las empresas de servicios públicos que requieran instalaciones técnicas especiales del telecomunicaciones(Sic).
Resaltó que al no ser la Secretaría de Planeación Distrital la que reglamentó lo atinente al Programa de Desarrollo para el Sector de las Telecomunicaciones, se desconoció también el artículo 27 de la Ley 388 de 1997, que regula el procedimiento para la aprobación de Planes Parciales, en el que se dispone que estos serán elaborados por las autoridades municipales o distritales de planeación, por las comunidades o por los particulares interesados, de conformidad con los parámetros previstos en el POT y que será adoptado por el respectivo alcalde municipal mediante decreto.
En consonancia con lo alegado por la accionante y para definir que con el Acuerdo demandado se vulneraron los anteriores preceptos constitucionales y legales y si el Concejo Distrital invadió o no la competencia de otras entidades, es necesario detenerse en el alcance de las decisiones adoptadas en él, por ello encuentra la Sala pertinente entrar a revisar los cargos que la actora acusa.
Respecto al régimen de las entidades territoriales, Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1° Constitución Política). Estos principios constitutivos del Estado colombiano implican que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación.
La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicho derecho autonómico se les reconoce.
La autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la Administración Pública, la fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, de solucionar los problemas locales. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la gestión de sus intereses. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 ?.?.).
El artículo 311 de la Carta Magna, asigna a los entes territoriales la satisfacción de las necesidades locales para ello deberá prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
En concordancia con las citadas disposiciones de la Constitución, el artículo 313 ibidem establece las funciones de los Concejos Municipales, entre ellas la de reglamentar los usos del suelo (núm. 7°).
El artículo 41 de la Ley 152 de 1994 dispuso que los municipios, además de los planes de desarrollo, contaran con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. Esta función está desarrollada en la Ley 388 de 1997, cuyos objetivos son, entre otros: i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, impulsar el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las que confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política (artículo 1º).
En los términos del artículo 9º de la Ley 388 de 1997, el Plan de Ordenamiento Territorial que los entes territoriales deberán adoptar, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. El plan se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar, administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
De acuerdo el artículo 287 C.P., la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que le fijen la Constitución y la ley.
El artículo 311 de la Constitución Política de Colombia, delega a los municipios como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, la potestad de ordenar el desarrollo de su territorio.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, en tanto prevalece sobre el interés particular.
El artículo 365 de la Constitución Política de Colombia dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
El Distrito Capital como entidad territorial competente para ordenar el desarrollo de su territorio, debe expedir las normas urbanísticas para la instalación de las infraestructuras, equipamientos e instalaciones técnicas del Sistema de Telecomunicaciones.
El Concejo de Bogotá en ese marco promulgó el Acuerdo demandado en uso de las atribuciones que le confiere la Constitución Política en el artículo 322 y en especial el Decreto Ley 1421 de 1993 en su artículo 12, numeral 1, 5 y 7 concordante con el Acuerdo 095 de 2003.
Por lo anterior, la Sala considera que el Concejo de Bogotá está en pleno uso de sus facultades al proferir el acuerdo demandado, y que no carece de competencia al regular las materias en el descritas, no contraria ni modifica el régimen normativo previsto del ordenamiento territorial de la ciudad, por lo que se desvirtuan los argumentos del demandante y declara como no prospero el cargo de falta de competencia para regular lo concerniente al uso del suelo en el Distrito Capital»15 (Subrayas de la Sala).
En ese orden, resulta claro para la Sala que sí existió un pronunciamiento expreso sobre los reparos cuya omisión alega la parte recurrente, pues en la providencia apelada se concluyó que la autoridad demandada sí contaba con las facultades para expedir el acto enjuiciado. En consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.
Del cargo de expedición irregular
De entrada, advierte la Sala que es menester precisar el alcance de la decisión enjuiciada, habida cuenta de que existe controversia respecto de su naturaleza. En efecto, la parte actora sostiene que con su expedición se modificaron las normas del POT de Bogotá sin observar el procedimiento previsto para ese fin; mientras que, para el Tribunal en la sentencia recurrida, la decisión enjuiciada no implicó una modificación de las normas de ordenamiento territorial y fue emitida conforme al procedimiento establecido.
En ese orden, la Sala deberá determinar si las medidas adoptadas por el Concejo de un municipio, consistentes en la restricción para la ubicación de antenas de telecomunicaciones, correspondían a decisiones que debían incorporarse a
15 Visible a índices 276 a 280 del Cuaderno del Tribunal.
través del trámite de modificación del POT.
Para ello, es pertinente referir el marco normativo de telecomunicaciones bajo la premisa de que el acto enjuiciado, esto es, el Acuerdo 339 de 2008, fue emitido con anterioridad a la expedición de la Ley 1341 de 200916. En consecuencia, lo relativo a la telefonía fija conmutada se regía por la Ley 142 de 1994, la cual preveía que dicho servicio tenía la naturaleza de servicio público domiciliario. En efecto, el artículo 1 de la última norma en comento disponía:
«Artículo 1o. Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley»
Por su parte, el artículo 1 de la Ley 37 de 1993, determinó que la telefonía móvil celular era un servicio público no domiciliario, en los siguientes términos:
«Artículo 1o. Definición del servicio de telefonía móvil celular. La telefonía móvil celular es un servicio público de telecomunicaciones, no domiciliario, de ámbito y cubrimiento nacional, que proporciona en sí mismo capacidad completa para la comunicación telefónica entre usuarios móviles y, a través de la interconexión con la red telefónica pública conmutada (RTPC), entre aquellos y usuarios fijos, haciendo uso de una red de telefonía móvil celular, en la que la parte del espectro radioeléctrico asignado constituye su elemento principal» (Subrayas de la Sala).
A su vez, el artículo 2 de la Ley 37 de 1993, señaló que las redes de telefonía móvil celular eran:
« Artículo 2o. Redes de telefonía móvil celular. Las redes de telefonía móvil celular son las redes de telecomunicaciones, que interconectadas entre ellas o a través de la red telefónica pública conmutada, permiten un cubrimiento nacional destinadas principalmente a la prestación al público del servicio de telefonía móvil celular en las cuales el espectro radioeléctrico asignado se divide
16 «Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones»
en canales discretos, los cuales a su vez son asignados en grupos de células geográficas para cubrir un área. Los canales discretos son susceptibles de ser reutilizados en diferentes células dentro del área de cubrimiento»
En ese sentido, el artículo 14 del Decreto Ley 1900 de 1990, indicó:
«Artículo 14. La red de telecomunicaciones del Estado es el conjunto de elementos que permite conexiones entre dos o más puntos definidos para establecer la telecomunicación entre ellos, y a través de la cual se prestan los servicios al público. Hacen parte de la red los equipos de conmutación, transmisión y control, cables y otros elementos físicos, el uso de los soportes lógicos, y la parte del espectro electromagnético asignada para la prestación de los servicios y demás actividades de telecomunicaciones» (Subrayas de la Sala).
Por su parte, el artículo 22 ibidem, señaló que la instalación de las redes de telecomunicaciones constituía motivo de interés social y de utilidad pública, así:
«Artículo 22. El establecimiento, la instalación, la expansión, la modificación, la ampliación, la renovación y la utilización de la red de telecomunicaciones del Estado, o de cualquiera de sus elementos, constituyen motivos de utilidad pública e interés social» (Subrayas de la Sala).
En ese orden, es claro para la Sala que las telecomunicaciones ostentan la naturaleza de servicio público, ya sea en la modalidad de domiciliario como ocurre con la telefonía fija pública básica conmutada regulada por la Ley 142 de 1994, o en la modalidad de no domiciliario como sucede con la telefonía móvil celular, definida en la Ley 37 de 1993.
A su vez, como se vio, el Legislador calificó expresamente la construcción, instalación, expansión y renovación de la infraestructura asociada a estos servicios como actividades de utilidad pública e interés social. Ello pone de manifiesto que su desarrollo constituye un objetivo prioritario para el Estado, en la medida en que dicha infraestructura resulta indispensable para garantizar la prestación del servicio en condiciones de continuidad, eficiencia y calidad, lo que al mismo tiempo se traduce en la concreción efectiva de los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
Precisado el alcance de la regulación del servicio de telecomunicaciones, la Sala
indicará su tratamiento de cara al ordenamiento territorial. El artículo 8 de la Ley 388 de 1997 definió la acción urbanística en la forma que se transcribe enseguida17:
«Artículo 8. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
(…)
Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.
Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.
(…)
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
(…)
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio
(…)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley» (Subrayas del Despacho).
Así, de acuerdo con lo expuesto, las acciones urbanísticas previstas en la Ley
388 de 1997 comprenden, entre otras, la localización y definición de las características de la infraestructura destinada a la prestación de servicios públicos domiciliarios así como de servicios de interés público, como ocurre con las redes y
17 Este artículo fue adicionado por el artículo 192 de la Ley 1450 de 2011 y modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021. Por lo tanto, se cita la versión que estaba vigente al momento de la expedición del acto demandado.
estaciones de telecomunicaciones, así como la determinación de la zonificación, los usos específicos del suelo y las intensidades de uso aplicables a este tipo de instalaciones.
Además, en el parágrafo del artículo 8 de la Ley 388 de 1997 se precisó que este tipo de acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial definidos por el artículo 9 ibidem en los siguientes términos:
«Artículo 9º. Plan de ordenamiento territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo».
Ahora, conforme con lo dispuesto en el artículo 11 ibidem, el Plan de Ordenamiento Territorial debe comprender los siguientes componentes:
«Artículo 11. Componentes de los planes de ordenamiento territorial. Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes:
El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.
El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.
El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo». (Subrayas de la Sala).
Por otra parte, el artículo 15 de la Ley bajo estudio, modificado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004, señala que las normas urbanísticas contenidas en los planes de ordenamiento territorial están jerarquizadas en: (i) normas urbanísticas estructurales, (ii) normas urbanísticas generales, y (iii) normas complementarias, y que éstas deben establecer el procedimiento para su revisión, ajuste o modificación. De igual manera, dice cómo debe producirse la modificación de las normas urbanísticas:
«Artículo 15. Normas urbanísticas. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala.
En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la Junta Metropolitana, en los asuntos de su competencia.
Normas urbanísticas estructurales
Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras:
Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta ley.
Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos; las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos, las que reservan espacios libres para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo» (Subrayas de la Sala).
Ahora, en atención a lo dispuesto en el artículo 12 ibidem, el contenido estructural del componente general de los planes de ordenamiento territorial debe incluir la estructura urbano-rural que se busca alcanzar a largo plazo, identificando la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios:
«Artículo 12. Contenido del componente general del plan de ordenamiento. El componente general del plan de ordenamiento deberá contener:
(…)
Contenido Estructural, el cual deberá establecer, en desarrollo y concreción de los aspectos señalados en el numeral 1º de este artículo, la estructura
urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala. (…)». (Subrayas de la Sala).
El artículo 9 del Decreto 879 de 199818 establece que el contenido estructural del componente general del plan de ordenamiento territorial debe incluir los planes maestros de servicios públicos. El parágrafo de esta disposición señala que las decisiones que afecten dicho contenido son normas urbanísticas estructurales y, al igual que el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, ya citado, advierte que éstas solo pueden ser modificadas con motivo de la revisión general del plan de ordenamiento territorial o, excepcionalmente, por iniciativa del alcalde, previa demostración de la existencia de cambios en las circunstancias del municipio que así lo ameriten:
«Artículo 9º.- El componente general. El componente general del plan comprende la totalidad del territorio del municipio o distrito y prevalece sobre los demás componentes.
El componente general deberá señalar en primera instancia los objetivos y estrategias territoriales de mediano y largo plazo, lo cual incluye, entre otros, las acciones necesarias para aprovechar las ventajas comparativas y mejorar la competitividad del municipio o distrito; la definición de acciones estrategias para alcanzar sus objetivos de desarrollo económico y social de conformidad con el plan de desarrollo, y las políticas de largo plazo para la ocupación y manejo del suelo y demás recursos naturales.
Esta división se materializa en el contenido estructural, que define:
(…)
4º La localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos, expresados en los planes de ocupación del suelo, el plan vial y de transporte, el plan de vivienda social, los planes maestros de servicios públicos, el plan de determinación y manejo del espacio público.
(…)
Parágrafo. Todas las decisiones y definiciones de política del contenido estructural del componente general se traducen en normas urbanísticas estructurales, que prevalecen sobre las demás normas urbanísticas y sólo pueden modificarse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde, cuando por medio de estudios técnicos se demuestre que debido a cambios en las circunstancias y evolución
18 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial”.
del municipio o distrito dicha modificación se hace necesaria”. (Subrayas de la Sala).
El artículo 13 de la Ley 388 de 1997 dice que el componente urbano del plan es el que consagra las disposiciones sobre el espacio clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, y que éste debe regular la disponibilidad de las redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo:
«Artículo 13. Componente urbano del plan de ordenamiento. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. Este componente deberá contener por lo menos:
Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de las áreas de expansión, en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general y con las previsiones sobre transformación y crecimiento espacial de la ciudad.
La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.
(…)
11. La expedición de normas urbanísticas en los términos y según los alcances que se establecen en el artículo 15 de la presente ley». (Subrayas de la Sala).
Por su parte, el artículo 10 del Decreto 879 de 1998 señala que el componente urbano debe contener la localización y dimensionamiento de la infraestructura para las redes primarias y secundarias de servicios públicos en el corto y mediano plazo:
«Artículo 10º.- El componente urbano. El componente urbano se refiere a la administración del suelo urbano y de expansión urbana. Integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y está insertado y supeditado al componente general del plan.
En lo que se refiere a suelo urbano y áreas de expansión urbana, este componente deberá contener por lo menos, los siguientes elementos:
Las políticas a mediano y corto plazo sobre uso y ocupación, en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general.
La localización y dimensionamiento de la infraestructura para: el sistema vial y de transporte, previendo la adecuada intercomunicación del conjunto de las áreas urbanas y su ampliación a las zonas de expansión; las redes primarias y secundarias de servicios públicos en el corto y mediano plazo; los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas; y las cesiones urbanísticas gratuitas para todas las anteriores.
(…)
6º Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, y los parámetros para la identificación y declaración de inmuebles y terrenos de desarrollo y construcción prioritaria». (Subrayas de la Sala).
De conformidad con las disposiciones citadas, las normas urbanísticas estructurales son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas: (i) en el componente general, y (ii) en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano del plan19.
En tal sentido, se consideran normas estructurales del componente general de los POT: (i) las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de servicios públicos20, así como (ii) la estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, (iii) la identificación de la naturaleza de las infraestructuras21, (iv) las reglas sobre las redes de comunicación y servicios, y (v) los planes maestros de servicios públicos22.
Igualmente, son normas estructurales del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial las que regulan: (i) la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo23, y (ii) la localización y dimensionamiento de la infraestructura para las redes primarias y secundarias de servicios públicos, también en el corto y mediano plazo24.
Así las cosas, las medidas previstas en el Acuerdo 339 de 2008, se enmarcan
19 Artículo 15, numeral 1º, de la Ley 388 de 1997.
20 Artículo 15, numeral 1.2, ibidem.
21 Artículo 12, numeral 2º, ibidem.
22 Artículo 9, numeral 4º, del Decreto 879 de 1998.
23 Artículo 13, numeral 2º, ibidem.
24 Artículo 10, numeral 2º, del Decreto 879 de 1998.
en las acciones urbanísticas previstas en el numerales 225 y 926 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, por cuanto regulan la localización de infraestructura destinada a la prestación de servicios públicos domiciliarios y de interés público y las condiciones de uso y ocupación del suelo aplicables a este tipo de instalaciones.
Además, el acto enjuiciado incide en materias propias del componente estructural de los planes de ordenamiento territorial, en tanto introdujo regulaciones sobre la localización y las condiciones para la implantación de infraestructura de telecomunicaciones en suelo urbano, mediante la fijación de distancias mínimas y restricciones específicas para su ubicación en zonas de uso residencial. En ese sentido, es evidente que se trata de disposiciones orientadas a definir, a largo plazo, las condiciones para la instalación de antenas de telecomunicaciones.
Asimismo, la Sala advierte que el acto enjuiciado incorpora normativas que hacen parte del contenido estructural del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial, en la medida en que regulan la localización de la infraestructura de redes primarias destinadas a la prestación del servicio de telecomunicaciones. Ello es así, pues como quedó en evidencia en el numeral 59 de esta providencia, por mandato de la Ley, esa clase de infraestructura es considerada de utilidad pública e interés social, de modo que su adecuada instalación, expansión y operación constituye un objetivo prioritario y protegido por el ordenamiento jurídico dada su relevancia en la consecución de los fines del Estado Social de Derecho.
De ese modo, el Concejo Distrital intervino en un ámbito que el POT había reservado a un proceso de reglamentación técnica y concertada a cargo de la Administración Distrital, incluidos los operadores y la comunidad, alterando las condiciones y parámetros bajo los cuales debían definirse las restricciones
25 «2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos».
26 «9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes».
aplicables a este tipo de instalaciones.
En efecto, téngase en cuenta que, el parágrafo primero del artículo 225 del POT de Bogotá, contenido en el Decreto 190 de 2004, estableció que, respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, los entonces Departamentos Administrativos de Medio Ambiente y de Planeación Distrital, junto con los propietarios de las antenas, debían concertar un programa de desarrollo para este tipo de obras. A su turno, el parágrafo tercero dispuso que las entidades y empresas que requirieran instalar antenas debían presentar ante dichos Departamentos los estudios técnicos que sustentaran la normatividad a expedirse, por parte de la administración distrital, en materia de localización, alturas máximas y mimetización de esa infraestructura.
La norma en cuestión prevé:
«Artículo 225. Objetivos de intervención en el Sistema de Telecomunicaciones.
Son objetivos de la intervención en el Sistema de Telecomunicaciones, los siguientes:
De conformidad con la Ley, garantizar la provisión futura del servicio básico local para toda la ciudad, mediante el aprovechamiento óptimo de las fuentes generadoras y de la infraestructura de transmisión y distribución, en correspondencia con las expectativas de crecimiento urbano definidas por el presente Plan.
De conformidad con la Ley, garantizar la provisión futura de los servicios especializados de telecomunicación, en la medida en que los diferentes tipos de clientes lo demanden, como soporte de la competitividad económica de la ciudad.
Garantizar la extensión ordenada de las redes de distribución de los servicios a todo el suelo de expansión previsto en el POT, en coordinación con las demás obras de los diferentes sistemas generales.
Parágrafo 1. Respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas, concertarán un programa de desarrollo para el sector de las telecomunicaciones, que apunte a la centralización de las estructuras de telecomunicación de largo alcance, evitando su dispersión a través del sistema orográfico y congregando varios usuarios y tecnologías en no más de tres áreas dentro del sistema orográfico del Distrito Capital. De ninguna manera se podrán ubicar fragmentando o alterando relictos de vegetación nativa.
Parágrafo 2. La autoridad ambiental competente y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), definirán las zonas donde se podrán ubicar antenas dentro del sistema de áreas protegidas. Así mismo definirán las contraprestaciones a que habrá lugar para el cuidado de estas áreas. El Plan de Ordenamiento y Manejo de la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá será el que defina la ubicación de antenas en esta zona.
Parágrafo 3. Las entidades públicas y privadas y las empresas de servicios públicos que requieran instalaciones técnicas especiales, tales como torres de telecomunicaciones, equipos emisores de ondas que utilizan el espacio electromagnético, presentarán ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital los estudios técnicos que sustenten la normativa que deberá expedirse para definir las restricciones de localización, las alturas máximas, los aislamientos y las alternativas de mimetización o camuflaje de los equipos.
La administración distrital reglamentará la localización, las alturas máximas, los aislamientos y la mimetización o camuflaje de las instalaciones técnicas especiales» (Subrayas de la Sala).
Lo anterior resulta relevante en la medida en que los artículos primero y segundo del acuerdo demandado dispusieron que, para determinar las restricciones del espacio físico y aéreo y la ubicación temporal o permanente de las antenas de telecomunicaciones y de las estructuras que las soportan, la Administración Distrital debía atender únicamente a criterios sociales, técnicos, urbanísticos y arquitectónicos. En otros términos, se estableció un esquema que prescinde del trámite de concertación previsto en el POT para la definición de los parámetros de localización y características de esta infraestructura.
Vale la pena traer nuevamente a colación las disposiciones censuradas:
«ARTÍCULO PRIMERO. La Administración Distrital deberá determinar las restricciones del espacio físico y aéreo para la ubicación temporal o permanente de antenas de telecomunicaciones y la estructura que las soporta, atendiendo a criterios sociales, técnicos, urbanísticos y arquitectónicos.
ARTÍCULO SEGUNDO. Para la implementación de lo establecido, las entidades y organismos de control distrital adoptarán las medidas y acciones eficaces correspondientes de acuerdo con su competencia».
Por su parte, en el artículo tercero censurado se introdujeron prohibiciones, distancias mínimas y condiciones adicionales no previstas en las normas de ordenamiento territorial, como se verá enseguida:
«ARTÍCULO TERCERO. Para la localización de estaciones de telecomunicaciones inalámbricas en zona de uso residencial neto establecido por el Decreto Distrital 190 de 2004, esta se permitirá en un radio no menor de 250 metros de otras estaciones de telecomunicaciones y a no menos de 200 metros de centros educativos, centros geriátricos y centros de servicios médicos.
PARAGRAFO. La Secretaria Distrital de Planeación emitirá el acto administrativo correspondiente a la aprobación o negación del permiso de ubicación, regularización e implantación de antenas de telecomunicaciones y/o a la estructura que las soporta, con base, entre otros, a los siguientes criterios:
Paisajísticos. Simulación grafica que mida el impacto visual a través de un fotomontaje que demuestre las estrategias de mitigación.
Ambiental. Se prohíbe la dispersión de antenas de telecomunicaciones en el Sistema orográfico distrital»
Así, asiste razón a la actora cuando sostiene que el Concejo Distrital introdujo, por vía del Acuerdo 339 de 2008, restricciones en la localización de las estaciones de telecomunicaciones inalámbricas que inciden directamente en el régimen definido por el POT, al alterar el esquema previsto en dicho instrumento para la determinación de los parámetros aplicables a las antenas. En otras palabras, la entidad accionada, en lugar de sujetarse al procedimiento de reglamentación técnica y concertada contemplado en el aludido instrumento de ordenamiento territorial, optó por fijar de manera directa las distancias mínimas y limitaciones aplicables a esa infraestructura, lo que, sin duda, comporta una modificación de las normas de ordenamiento territorial.
Ello es relevante, pues para cambiar las normas establecidas en el POT, el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, que fue invocado como desconocido, prevé el siguiente procedimiento:
«Artículo 28. Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:
El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.
Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente al término de dos (2) períodos constitucionales de las
administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de un nuevo período de la administración.
Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un (1) período constitucional de la administración municipal y distrital, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en razón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos.
Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.
No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado.
Las autoridades municipales y distritales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior.
En las revisiones de los Planes de Ordenamiento se evaluará por los respectivos Alcaldes los avances o retrocesos y se proyectarán nuevos programas para el reordenamiento de los usos de servicios de alto impacto referidos a la prostitución y su incompatibilidad con usos residenciales y dotacionales educativos.» (Subrayas de la Sala).
De la lectura de la anotada disposición se desprende que los planes de ordenamiento territorial deben definir la vigencia de sus contenidos y las condiciones que ameritan su revisión. Para ello, las autoridades se encuentran obligadas a tener en cuenta que el contenido estructural tiene una vigencia de largo plazo, esto es, mínimo de tres (3) periodos constitucionales del alcalde, y que la revisión puede emprenderse durante el inicio de un nuevo período constitucional de la administración municipal o distrital. A su vez, dicha revisiones están sometidas al mismo procedimiento que se aplica para la aprobación de los planes, y deben sustentarse en las previsiones sobre la población urbana o en la necesidad de ejecutar proyectos de impacto en materia de infraestructura, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana.
Al respecto, del trámite para la modificación del POT, esta Sección en sentencia del 19 de agosto de 2022, señaló:
« Ahora, el artículo 12 de la Ley 810 de 200327 dispuso que los concejos municipales y distritales, por iniciativa de los alcaldes, pueden revisar y hacer ajustes a los planes de ordenamiento territorial, y que si no los aprueban en un plazo de noventa (90) días calendario, el alcalde puede emitirlos por decreto:
“Artículo 12. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde.
Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo
podrá hacer por decreto el alcalde”.
El artículo 1 del Decreto 2079 de 200328, que reglamentó la norma legal precitada, estableció:
“Artículo 1°. Procedimiento para aprobar las revisiones. Las revisiones y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial a que hace referencia el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.
Parágrafo. En todo caso, la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento o de alguno de sus contenidos procederá cuando se cumplan las condiciones y requisitos que para tal efecto se determinan en la Ley 388 de 1997 y en sus decretos reglamentarios”. (Subrayas de la Sala).
Es decir, que el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 habilitó la modificación de los planes de ordenamiento territorial ya adoptados, siempre que se presenten las condiciones consagradas en la Ley 388 de 1997, esto es, que se sustenten en motivos y estudios técnicos, caso en el cual, de todos modos, deberán acogerse los requisitos y procedimientos previstos en los artículos 24 y 25 ibidem.
Pues bien, el artículo 24 ibidem prevé una instancia de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana dentro del trámite de formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial, así:
“Artículo 24. Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.
27 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y
algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”.
28 “Por el cual se reglamenta el artículo 12 de la Ley 810 de 2003”.
En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.
Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.
Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.
Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.
Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
Parágrafo. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación”. (Subrayas de la Sala).
De acuerdo con lo anotado, el alcalde, antes de presentar el proyecto de plan de ordenamiento territorial al concejo, es responsable de que se surta el trámite de concertación interinstitucional y consulta ciudadana. En ese procedimiento, el proyecto debe ser sometido a consideración y aprobación de: (i) la Corporación Autónoma Regional, solo en lo concerniente a los asuntos
ambientales, y su decisión es apelable ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (ii) la instancia de concertación con la Junta Metropolitana, para el caso de los municipios que formen parte de áreas metropolitanas y (iii) el Consejo Territorial de Planeación.
Mientras el proyecto es revisado por esas autoridades, se deben solicitar opiniones a los gremios económicos y a las agremiaciones profesionales y se deben realizar convocatorias públicas para la discusión del plan. Además, se deben exponer los documentos básicos del plan en sitios accesibles a todos los interesados, de manera que se garantice su conocimiento masivo. De la misma manera, se deben poner en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de la misma ley y recoger las recomendaciones y observaciones que se presenten, las cuales deben ser evaluadas por la administración.
Luego, de conformidad con lo consagrado en el artículo 25 ibidem, surtida la etapa de concertación interinstitucional y de participación democrática, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación, el alcalde debe poner el proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo:
“Artículo 25. Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración”. (Subrayas de la Sala).
Al respecto, el artículo 28 del Decreto 879 de 199829 dispuso que el medio para alcanzar la participación comunitaria lo era el procedimiento de concertación de que tratan los artículos 22, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997:
“Artículo 28º.- Procedimientos. Para asegurar la participación comunal en el ordenamiento territorial, para la concertación y consulta del Plan y para la aprobación del plan de Ordenamiento Territorial, se seguirá lo dispuesto por los artículos 22, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997”.
Ahora, lo dicho debe entenderse comprendido en las actividades reguladas en el artículo 4 de la Ley 388 de 1997 que señala cuáles son los procesos de concertación que orientan las acciones urbanísticas; veamos:
“Artículo 4o. Participación democrática. En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones.
29 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial”.
Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2º de la presente ley.
La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos”.
En efecto, para el cumplimiento de las actividades que conforman la acción urbanística30, los municipios deben fomentar la concertación de los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación democrática de los pobladores y sus organizaciones. En tal sentido, señala que la participación democrática puede tener lugar mediante: (i) el ejercicio del derecho fundamental de petición, (ii) la celebración de audiencias públicas, (iii) la acción de cumplimiento y (iv) la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento territorial.
No debe dejarse de lado que el artículo 2 de la Ley 507 de 199931 prescribió que, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, los concejos celebrarán obligatoriamente un cabildo abierto32 previo al estudio y análisis del plan de ordenamiento territorial:
“Artículo 2. Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley” (Subrayas de la Sala).
El artículo 81 de la Ley 134 de 1994 señala que “en cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva”.
En este punto es oportuno traer a colación la sentencia C-192 de 201633, en la que la Corte Constitucional se pronunció en relación con los procesos de formación y variación de los actos que afectan los usos del suelo, así:
30 La cual se encuentra definida por el artículo 8 de la misma ley.
31 “Por la cual se modifica la Ley 388 1997”.
32 El cabildo abierto, como mecanismo de participación ciudadana, fue definido en el artículo 9 de la Ley 134 de 1994, que reza: “Artículo 9º. Cabildo abierto. El Cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad”.
33 Magistrado ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
“La importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance del derecho de propiedad y, en particular, de la facultad de usar los bienes inmuebles, por un lado, y la trascendencia de la planeación urbana mediante la adopción y aplicación de instrumentos que permitan asegurar un desarrollo armónico de las ciudades, por otro, impone concluir que a pesar de que no existe un derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos del suelo, en tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los órganos del Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las autoridades territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en razones vinculadas al interés público, social o común (arts. 1º, 58 y 82).
El referido derecho a que las decisiones emitidas por las autoridades nacionales o territoriales, según el caso, que impliquen la modificación de los usos del suelo y que puedan afectar a licenciatarios y propietarios, se ajusten a las normas vigentes y sean debidamente motivadas, constituye un desarrollo directo de la cláusula de Estado Social (art. 1º), del principio de legalidad (art. 6º) y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las autoridades públicas (art. 209).
Esta garantía impone que la aprobación y modificación de las normas relativas a los usos del suelo en los POTD satisfagan las condiciones previstas para ello. Luego, si esas decisiones tienen la capacidad de alterar las manifestaciones centrales del derecho a la propiedad en tanto pueden llegar a afectar contenidos fundamentales de las facultades bajo las cuales se ejercita, deberá asegurarse su estricta sujeción a las normas superiores y, por ello, considerando el régimen jurídico vigente, las autoridades competentes y, en particular, los Concejos Municipales y Distritales, han de actuar teniendo en cuenta (a) las normas de superior jerarquía (Ley 388 de 1997 arts. 10 y 15), (b) los componentes del POTD y el contenido de cada uno de ellos (Ley 388 de 1997 arts. 11, 12, 13 y 14), (c) los procesos de participación y consulta en su elaboración (Ley 388 de 1997 arts. 22, 23, 24, 25 y 26) y, resalta la Corte, (d) las reglas relativas a la periodicidad de los cambios (art. 2 de la Ley 902 de 2004, modificatorio del artículo 28 de la Ley 388 de 1997).
La Ley ha previsto periodos mínimos de vigencia de los planes de ordenamiento -que oscilan entre cuatro (4), ocho (8) y doce (12) años según el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificada por el artículo 2 de Ley 902 de 2004- a fin de asegurar un mínimo grado de estabilidad que haga posible a los particulares desarrollar, en condiciones de certidumbre, los diferentes proyectos familiares, educativos o comerciales. Por la misma razón, esto es, por los efectos que puede tener la modificación de las reglas de uso del suelo en el derecho de propiedad, dicha variación debe fundarse siempre en razones vinculadas al interés público, social o común, es decir, no cualquier razón, de conformidad con los artículos 1º, 58 y 82 de la Carta.
En el mismo sentido el numeral 4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 indica, en su redacción vigente, que “las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios
significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macro proyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.” Así las cosas, decisiones que se adoptan en esta materia si bien tienen componentes políticos vinculados a la manera en que se comprende la organización del territorio y la relación de cada uno de sus elementos, no pueden ser caprichosas, inmotivadas o apoyadas en intereses particulares”. (Subrayas de la Sala).
De acuerdo con lo anterior, los planes de ordenamiento territorial inciden en el derecho de propiedad, en la planeación urbana y en el desarrollo armónico de las ciudades. Por ello, si bien éstos no son inmodificables, para su variación, deben respetarse los procedimientos democráticos consagrados en las normas superiores que los rigen, y, especialmente, deben motivarse en razones vinculadas al interés público. Lo anterior, como manifestación del Estado Social de Derecho, del principio de legalidad y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las autoridades.
Esta Corporación, en sentencia del 6 de marzo de 200334, señaló que “las instancias de participación de la comunidad y de los gremios en los estudios, debates y discusión de los Planes de Ordenamiento Territorial, se constituyen en etapa fundamental por tratarse de un asunto que concierne a toda la comunidad, participación democrática que constituye un derecho constitucionalmente reconocido”.
Asimismo, en la sentencia del 5 de abril de 201835, la Sección Quinta sostuvo que el incumplimiento del procedimiento de concertación y consulta ciudadana vicia de nulidad los actos que modifican excepcionalmente el plan de ordenamiento territorial, pues su omisión constituye una irregularidad grave en el proceso de formación del acto administrativo:
“Por su parte, el artículo 6 del Decreto 4002 de 2004 'Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997' prevé la modificación excepcional de las normas urbanísticas contenidas en el POT, la cual podrá hacerse en cualquier momento a iniciativa del alcalde municipal siempre y cuando estén demostrados técnicamente los motivos que la originan, norma cuyo texto es como se transcribe a continuación: (…)
Con el acto administrativo acusado, el Concejo Municipal de Cogua revisa y ajusta excepcionalmente el PBOT, adoptado mediante el Acuerdo No. 022 de 2000, en razón de la incorporación de nuevas normas urbanísticas por parte del gobierno nacional. De esta manera, el Concejo Municipal de Cogua consideró que el PBOT debía estar ajustado a la reglamentación
34 Sección Primera, radicación: 2001-00100-01, consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.
35 Consejo de Estado, Sección Quinta, radicación: 2004-00388-01, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio.
en referencia, con miras a lograr el desarrollo social, económico y territorial del municipio.
Ahora bien, el artículo 7 antes citado es claro en establecer que las revisiones al POT deben someterse al mismo procedimiento previsto para su aprobación, es decir que, para el caso que se analiza, se deben llevar a cabo las concertaciones interinstitucionales y las consultas a la ciudadanía, para cuyo propósito la administración municipal debe poner en marcha los mecanismos pertinentes dirigidos a lograr la difusión del proyecto de acuerdo.
(…)
Es importante recordar que el derecho de participación democrática se erige como un instrumento para que la ciudadanía se exprese e intervenga en las decisiones que atañen y afectan a todos, con la correlativa responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo.
(…)
En ese contexto, se arriba a la conclusión de que el procedimiento de socialización a los gremios de la economía y a la comunidad en general para efectos de realizar los ajustes y modificaciones excepcionales al PBOT, constituye un requisito de inexorable cumplimiento para la adopción de la decisión en tal sentido, de tal suerte que su inobservancia presupone una irregularidad insaneable en el proceso de formación del acto administrativo que lo vicia de ilegalidad.
(…)”. (Subrayas de la Sala).
1.4.1. Nótese que existe toda una regulación que privilegia los procesos de participación a través de la concertación dada la relevancia de los intereses que están de por medio, pues, como lo dejó en evidencia la Corte Constitucional, los entes territoriales, al regular los usos del suelo, no solamente se encuentran habilitados para alterar el alcance de derechos individuales como el de propiedad, sino que además definen el entorno en el que se desenvuelve la sociedad, lo cual comporta la modificación de derechos que trascienden la esfera personalísima del ciudadano»36 (Subrayas dentro del texto).
En esas condiciones, la Sala concluye que el Acuerdo 339 de 2008 adolece de un vicio de nulidad al ser emitido de forma irregular, por cuanto introdujo restricciones sustantivas en materia de localización de estaciones de telecomunicaciones inalámbricas que inciden en las determinaciones del POT, sin sujetarse al trámite de concertación, consulta y revisión previsto en la Ley 388 de 1997 y en la normativa reglamentaria para la modificación de las normas
36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Proceso radicado número 25000 23 24 000 2010 00271 0. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López.
urbanísticas que regulan los usos del suelo.
Tales reflexiones llevan a la Sala a estimar las pretensiones, no siendo procedente analizar los demás cargos de ilegalidad propuestos en la alzada, en la medida en que ya ha sido enervada la presunción de legalidad del acto enjuiciado37.
8.2. Condena en costas
De conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en consonancia con el artículo 55 de la ley 446 de 1998, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio de la acción de nulidad, la cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: REVOCAR la sentencia recurrida, de acuerdo con los razonamientos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del Acuerdo 339 de 2008, por las razones previstas en la parte motiva de esta providencia.
37 Dicha posición ha sido reiterada por esta Sección, entre otras, en las siguientes sentencias: i) de 8 de agosto de 2025, emitida dentro del proceso identificado con radicado 08001 3333 001 2013 00140 01, con ponencia del consejero de Estado Oswaldo Giraldo López; ii) de 17 de julio de 2025, proferida en el proceso 76001 23 33 000 2016 01349 01, magistrado Ponente: Oswaldo Giraldo
López; 11 de febrero de 2016, emitida en el expediente 11001 03 24 000 2009 00457 00, con ponencia del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés y; ii) de 21 de septiembre de 2023, proferida en el proceso 11001 03 24 000 2015 00234 00, emitida por el entonces consejero Hernando Sánchez Sánchez.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez se encuentre en firme esta providencia.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado Consejero de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
