Radicado: 25000-23-37-000-2017-00675-01 (28114)
Demandante: Colombia Telecomunicaciones SA ESP
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá, D C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2017-00675-01 (28114)
Demandante: Colombia Telecomunicaciones SA ESP, antes Telefónica Móviles Colombia SA
Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Demandada:
Comunicaciones-Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)1
Temas: Contribución especial CRC 2012. Base gravable. Ingresos asociados al servicio de telecomunicaciones. Ingresos recibidos para terceros
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 06 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió2:
Primero: Declárase la nulidad parcial de la Resolución No. 85 del 20 de marzo de 2015, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva de la Comisión de Regulación de Comunicaciones le profirió a la demandante liquidación oficial de revisión por la contribución a dicha Comisión del año gravable 2012; y de la Resolución No. 215 del 15 de julio de 2016, a través de la cual la misma dependencia confirmó la anterior, al desatar el recurso de reconsideración interpuesto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
Segundo: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC- realizar una nueva liquidación de la contribución a la CRC por el año gravable 2012 en la que excluya de la base gravable los ingresos percibidos por la sociedad Colombia Telecomunicaciones SA ESP, por los conceptos de servicios administrativos – reparación GSM ($409.946.775) y servicios administrativos de facturación y recaudo a otros operadores ($8.407.052.393); y reajuste la correspondiente sanción por inexactitud impuesta, liquidándola a la tarifa general del 100 %; y si conforme la liquidación efectuada se genera un pago en exceso a favor de la sociedad demandante, proceder a su devolución en los términos de los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario.
Tercero: No se condena en costas a la parte vencida, acorde con lo expuesto en la parte motiva.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
Mediante Resolución 085 del 20 de marzo de 20153, la Comisión de Regulación de Comunicaciones, CRC, previo requerimiento especial, modificó la declaración presentada
1 Con el artículo 15 de la Ley 1978 de 2019, se modificó la naturaleza legal de la CRC para dotarla de personalidad jurídica y retirar su adscripción al Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones.
2 SAMAI Tribunal, índice 66. No condenó en costas ante la prosperidad parcial de las pretensiones.
3 Samai Tribunal, índice 56, ff. 100 a 105
por la sociedad demandante y liquidó oficialmente la contribución especial del año 2012 a cargo de Colombia Telecomunicaciones SA ESP, en $2.058.757.0004 e impuso sanción por inexactitud del 160 % en $74.450.000. Confirmada con la Resolución 215 del 15 de julio de 20165.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones6:
Primera. Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 085 del veinte (20) de marzo de 2015, “Por la cual se profiere una Liquidación Oficial de Revisión a Colombia Telecomunicación SA antes Telefónica Móviles SA NIT 830.122.566-1 por la contribución a la CRC del año gravable 2012” y de la Resolución No. 215 del 15 de julio de 2016 “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración interpuesto por Colombia Telecomunicaciones SA ESP antes Telefónica Móviles NIT 830.122.566-1 por la contribución a la CRC del año gravable 2012”, expedidas por el Director Ejecutivo de la CRC, respectivamente.
Segunda. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de Telefónica en los siguientes términos:
Que se ordene a la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones que reconozcan y reintegren a Telefónica el valor de Cuarenta y Seis Millones Quinientos Treinta y un Mil Treinta y Nueve Pesos ($46.531.039) m/cte., que fueron pagados por Telefónica a la CRC por concepto de ajuste en la liquidación correspondiente a los ingresos excluidos, con ocasión de la expedición de los actos que se solicita revocar.
Que se ordene a la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones que reconozcan y reintegren a Telefónica el valor de Setenta y Cuatro Millones Cuatrocientos Cincuenta Mil Pesos ($74.450.000) m/cte., que fueron pagados por Telefónica a la CRC por concepto de sanción de inexactitud7 con ocasión de la expedición de los actos que se solicita revocar.
Que se ordene a la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Comisión de Regulación de Comunicaciones que reconozcan y reintegren a Telefónica las sumas indicadas en los numerales precedentes, debidamente indexadas o actualizadas desde la fecha de su pago a la CRC, hasta la devolución efectiva de estas sumas de dinero a mi representada.
Tercera. Que se condene en costas a las entidades demandadas.
Invocó como normas vulneradas los artículos 29, 121, 123, 209 y 338 de la CP
(Constitución Política); 565, 566 y 647 del ET; 24 y 36 de la Ley 1341 de 2009; artículo
2.º del Decreto 542 de 2014; artículo 1.º de la Resolución 202 de 2010 y; artículo 19 de la Resolución 3789 de 2012, bajo el siguiente concepto de violación:
La entidad demandada vulneró el debido proceso al considerar extemporánea la respuesta al requerimiento especial –por desconocer las disposiciones sobre notificaciones de actos tributarios– sin analizar los argumentos aducidos ni valorar las pruebas aportadas y solicitadas en sede administrativa.8
4 Mayor valor de $46.531.000, respecto de la declaración privada presentada por Colombia Telecomunicaciones ($2.012.226.000)
5 Samai Tribunal, índice 56, ff. 108 a 115
6 Samai Tribunal, índice 56, ff. 163 y 164
7 Se precisa que en el expediente no obra prueba del pago de la sanción por inexactitud, aunado a que la misma actora refirió solo al pago del mayor impuesto.
8 Aspectos que no son objeto de apelación.
Los actos vulneraron el principio de legalidad por la inclusión en la base gravable de la contribución especial de los siguientes conceptos no autorizados por el legislador,9 así:
| Cuenta | Concepto ingreso | Valor |
| 4145950510 | Actividades comerciales (LDI) | $ 32.298.509.931 |
| 4145950512 | Cargas expiradas prepago | $ 5.743.543.404 |
| 4145951019 | Servicios administrativos - reparación GSM | $ 409.946.775 |
| 4145951020 | Servicios administrativos facturación y recaudo otros operadores | $ 8.407.052.393 |
El rubro 4145950510, Actividades comerciales (LDI), corresponde al servicio de larga distancia internacional de otro operador, lo cual no generaba ingresos propios a la compañía, sino que se recibían como intermediario de un tercero10, y el concepto 4145950512, Cargas expiradas prepago, se refiere a saldos vencidos de recargas por servicios prepagados que no fueron efectivamente prestados. La cuenta 4145951019, Reparaciones GSM, es un servicio de mano de obra y no de telecomunicaciones, y el rubro 4145951020, Servicios facturación y recaudo otros operadores, representa ingresos por facturación y recaudo prestados a terceros que debieron declarar aquellos, pues no se trataba de ingresos propios.11 Por tales razones, los conceptos discutidos no pueden integrar la base gravable de la contribución.
La sanción por inexactitud es improcedente y vulnera normas superiores por ausencia de hecho sancionable, pues no se incluyeron datos falsos o irreales ni se omitió información. Los rubros discutidos no pueden integrar la base gravable de la contribución, al no percibirse por servicios de telecomunicaciones «propios». En todo caso, lo que se presentaría sería una diferencia de criterios sobre el derecho aplicable, toda vez que la CRC interpreta que los conceptos debatidos debían integrar la base gravable, mientras que la actora considera lo opuesto. Por lo demás, no se aplicó la norma indebidamente ni se desconoció el derecho vigente, pues se incorporaron las cifras reales correspondientes a las operaciones realizadas. Pidió condenar en costas a la demandada.
Contestación de la demanda
Las demandadas se opusieron a las pretensiones, con fundamento en lo siguiente12:
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones defendió la legalidad de los actos demandados y propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva13 al señalar que la entidad legitimada en el caso es la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
La Comisión de Regulación de Comunicaciones destacó que los actos acusados no vulneran el debido proceso porque, como se demostró en sede administrativa, la respuesta al requerimiento especial fue extemporánea y la actora no logró acreditar que fuera oportuna y, aun cuando tal respuesta fue intempestiva, los argumentos se estudiaron de oficio por la autoridad en la liquidación oficial.
9 El artículo 24 de la Ley 1341 de 2009 estableció una contribución especial de «hasta del uno por mil (0,1%), de sus ingresos brutos por la provisión de sus redes y servicios de telecomunicaciones, excluyendo terminales». Se resalta.
10 En virtud de un contrato suscrito entre Colombia Telecomunicaciones y Telefónica Móviles SA.
11 Este fue el único cargo de nulidad que propuso la actora respecto del rubro «Servicios facturación y recaudo otros operadores» y no cuestionó que el ingreso estuviera asociado al servicio de telecomunicaciones. Al responder requerimiento ordinario de información, remitió anexo de los ingresos en los cuales se incluyó este rubro.
13 Se declaró no probada en audiencia inicial del 07 de febrero de 2019, decisión no recurrida por las partes.
No se desconoció el principio de legalidad, pues los rubros que integraron la base gravable de la contribución resultan acordes con el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009. Al efecto, el concepto «Actividades comerciales – LDI» (cuenta 4145950510) corresponde a un ingreso de la actora en la prestación de servicios de telecomunicaciones, independientemente de que se facturara por parte de un tercero a los usuarios finales. En cuanto a las «Cargas expiradas prepago» (cuenta 4145950512), se relacionan con ingresos obtenidos por la actora, aun cuando el usuario no utilice la totalidad de la recarga. Los ingresos por «Servicios reparación GSM» (cuenta 4145951019) integran la base de la contribución, pues de la actualización y reparación del sistema depende que el usuario pueda conectarse a través de los dispositivos, lo cual está ligado necesariamente a la prestación del servicio de telecomunicación, y el rubro
«Servicios de facturación y recaudo otros operadores» (4145951020) se encuentra gravado por corresponder a una labor dirigida a satisfacer necesidad específica de telecomunicaciones de los usuarios, que es conocer el costo del consumo y brindar información para que estos puedan efectuar el pago del servicio. Aunado a que, acorde con la contestación al hecho segundo de la demanda, con la respuesta al requerimiento ordinario, la actora remitió el anexo explicativo de la información, incluidos los ingresos.14 Todo lo anterior demuestra que la demandante no incluyó dentro de la base gravable del tributo ingresos gravados.
La sanción por inexactitud es procedente y acorde con las normas superiores, puesto que no se desvirtuó que los ingresos discutidos estuvieran dentro de la base gravable, generando un menor valor a pagar, lo que tipifica la infracción. No se configura diferencia de criterios, sino un entendimiento inadecuado de la normativa.
Sentencia apelada
El tribunal anuló parcialmente los actos acusados y no condenó en costas.15 Expresó que no se vulneró el debido proceso, pues la CRC demostró que la respuesta al requerimiento especial fue extemporánea, aspecto que la actora no desvirtuó.
Los ingresos correspondientes a las cuentas 4145950 Actividades comerciales (LDI) y 4145950512 Cargas expiradas prepago debían integrar la base gravable de la contribución, por cuanto los primeros fueron percibidos por la prestación de servicios de telecomunicaciones, sin que la norma distinguiera la forma de facturación, y los segundos también tienen origen en la prestación del servicio, pues el usuario paga una vez lo adquiere; el prestador lo debe registrar como un ingreso y solo cuando no se consume en su totalidad se contabiliza como cargas expiradas. En relación con el concepto 4145951019 Reparación GSM, este no debía incluirse en la base porque no proviene de un servicio de telecomunicación, sino de mano de obra. Y la cuenta 41455951020 Servicios de facturación y recaudo a otros operadores refiere a un cargo administrativo que no constituiría servicio de telecomunicaciones a la luz de la Ley 1341 de 200916 y tampoco debía integrar la base gravable de la contribución.
La sanción por inexactitud es procedente, pero debe ajustarse para excluir de su cálculo los rubros que no integran la base del tributo y aplicar la tarifa del 100 %, por favorabilidad. Ante la prosperidad parcial de las pretensiones, no condenó en costas.17
14 Se advierte que en la contestación al requerimiento ordinario de información, la sociedad actora remitió el anexo de los ingresos, incluidos los servicios de facturación y recaudo a otros operadores.
15 Samai Tribunal, índice 66. Por la prosperidad parcial de las pretensiones
16 Este argumento no fue planteado por la actora, quien únicamente aludió al carácter de ingresos recibidos para terceros.
17 Ordenó a la CRC expedir una nueva liquidación del tributo excluyendo los ingresos por servicios de reparación GSM y de facturación y recaudo a otros operadores y reliquidar la sanción por inexactitud.
Recurso de apelación
La demandada18 cuestionó el fallo de instancia porque, ante la comprobación especial solicitada, la contribuyente tenía el deber de demostrar que los ingresos discutidos no estaban gravados con la contribución, atendiendo lo dispuesto en el artículo 746 del ET. Al efecto, enfatizó que la actora no desvirtuó la inclusión de los rubros discutidos en la base gravable, pues se limitó a señalar que no debían incluirse. Aun así, el tribunal excluyó sin sustento las cuentas 4145951019 «Servicios reparación GSM» y 4145951020
«Servicios de facturación y recaudo a otros operadores», por considerar que eran servicios administrativos no provenientes del servicio de telecomunicaciones.19
Destacó que el rubro «Servicios reparación GSM» constituye un ingreso relativo a la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, en relación con el soporte técnico, reparación y actualización del sistema global para las comunicaciones GSM, que contribuye al correcto funcionamiento y permite al usuario conectarse a la red a través de distintos dispositivos, lo cual está necesariamente asociado al servicio. Y los «Servicios de facturación y recaudo a otros operadores» son ingresos por el recaudo del servicio prestado al usuario final, que los hace inescindibles del servicio de telecomunicaciones, independientemente de quién lo recaude. Y que, si la demandante consideraba que se trataba de un ingreso para un tercero -como adujo en la demanda-, no debía reportarlo como tal, sino llevarlo como un pasivo (cuenta 2815), atendiendo la correcta dinámica contable. Al estar reportado en la propia contabilidad de la actora como ingreso, la CRC lo incluyó en la base gravable atendiendo lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009. En conclusión, dado que la exclusión de los rubros discutidos no tiene sustento, ni se acompasa con las reglas contables, se debe revocar la sentencia y negarse las pretensiones. Por la conducta de la actora, debe mantenerse la sanción por inexactitud liquidada en los actos (160 %), sin que proceda la favorabilidad.
Pronunciamientos finales
Las partes no se pronunciaron. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cuestión previa
El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito encontrarse impedido para participar en la decisión, porque conoció el proceso en primera instancia.20 Con auto del 19 de febrero de 2026,21 la Sala encontró configurada la causal invocada y declaró fundado el impedimento, de conformidad con el artículo 141.2 del CGP. En consecuencia, quedó separado del conocimiento del presente asunto.
Problema jurídico
Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de impugnación formulados por la parte demandada contra la sentencia del tribunal que anuló parcialmente los actos acusados, sin condenar en costas. En concreto, corresponde establecer si las cuentas «(4145951019) servicios reparación GSM» y «(4145951020) servicios de
19 Aunque el tribunal ordenó excluir el rubro servicios facturación otros operadores por considerar que no está asociado al servicio de telecomunicaciones, se advierte que este no fue un cargo invocado en la demanda, pues la actora pidió su exclusión por tratarse de un ingreso recibido para un tercero.
facturación y recaudo a otros operadores» eran ingresos que debían integrar la base gravable de la contribución especial del año 2012, atendiendo las disposiciones de la Ley 1341 de 2009.22
Análisis del caso concreto
En torno a la cuestión debatida, la demandante reclama que los actos acusados vulneraron el principio de legalidad tributaria, al incorporar en la base gravable de la contribución especial cuentas no autorizadas por el legislador, por no estar asociadas al servicio de telecomunicaciones (servicios reparación GSM) y tratarse de ingresos recibidos para terceros (servicios facturación y recaudo a otros operadores). En oposición, la demandada defiende la validez de los actos, al señalar que los rubros incluidos en la base provienen de la prestación del servicio de telecomunicaciones. Además, que la actora no desvirtuó el carácter de ingresos gravados y que se fijó la contribución basándose en las cuentas reportadas en la propia contabilidad de la actora. Finalmente, que si se trataba de ingresos de terceros -como adujo en la demanda-, debieron reportarse como un pasivo por parte de la sociedad. El tribunal anuló parcialmente los actos para excluir de la base de la contribución los rubros «servicios reparación GSM» y
«servicios facturación y recaudo otros operadores» por considerar los primeros servicios administrativos de mano de obra y los segundos no asociados a las telecomunicaciones.
Para resolver la cuestión, se advierte que en materia de telecomunicaciones, el legislador definió mediante la Ley 1341 de 2009 el marco general para la formulación de políticas públicas en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), su ordenamiento general, régimen de competencia y protección al usuario, entre otras disposiciones. Para la función de regulación, control y vigilancia, en línea con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 142 de 1994, se creó la Comisión de Regulación de las Comunicaciones, como una Unidad Administrativa Especial, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones23, cuyo funcionamiento se sustenta, entre otros, en los ingresos obtenidos por concepto de la contribución especial de que trata el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009.24 Al efecto, la norma en comento creó una contribución especial y dispuso que «con el fin de recuperar los costos del servicio de las actividades de regulación que preste la Comisión de Regulación de Comunicaciones, todos los proveedores sometidos a la regulación de la Comisión, están sujetos al pago de una contribución anual hasta del uno por mil (0,1%), de sus ingresos brutos por la provisión de sus redes y servicios de telecomunicaciones, excluyendo terminales». Se resalta
En ese orden, el legislador estableció que la base gravable de la contribución está conformada por los ingresos brutos de los prestadores por la provisión de sus redes y servicios de telecomunicaciones, excluyendo únicamente terminales25. A partir de esas disposiciones, en el caso, la CRC modificó la declaración privada presentada por la demandante y liquidó oficialmente la contribución especial para adicionar ingresos por los siguientes conceptos e imponer sanción por inexactitud, así:
| Cuenta | Nombre cuenta | Ingresos |
| 4145950510 | Actividades comerciales LDI | $ 32.298.509.931 |
| 4145950512 | Cargas expiradas prepagos | $ 5.743.543.404 |
22 Y su modificación contenida en la Ley 1369 de 2009.
23 Como se anotó, con la Ley 1978 de 2019, se dotó a la CRC de personería jurídica y se retiró su adscripción al Ministerio de las TIC.
24 La Ley 1369 de 2009 (artículo 11) subrogó el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009 y amplió la contribución especial a los servicios postales, manteniendo la base gravable y tarifa.
25 Según la definición dada por el artículo 6º del Decreto 542 de 2014, el concepto «terminal» se refiere a «el equipo que tiene todos los elementos necesarios para el uso de servicios de telecomunicaciones y constituye interfaz entre el usuario y las redes de telecomunicaciones». Definición a partir de la cual se extrae que el concepto terminales se refiere a dispositivos tales como celulares, tabletas, computadores, módems, entre otros, que en caso de generar ingresos se deben excluir de la base de la contribución.
| 4145951019 | Servicios administrativos - reparación GSM | $ 409.946.775 |
| 4145951020 | Servicios administrativos facturación y recaudo otros operadores | $ 8.407.052.393 |
| Total | $ 46.859.052.503 | |
| Tarifa | 0,0993% | |
| Mayor valor contribución | $ 46.531.000 | |
| Sanción inexactitud 160 % | $ 74.450.000 | |
El tribunal ordenó excluir de la base gravable los rubros 4145951019 y 4145951020, por considerar que los «servicios administrativos – reparación GSM» eran ingresos por un servicio administrativo de mano de obra y que los ingresos por «servicios administrativos facturación y recaudo otros operadores» no estaban asociados al servicio de telecomunicaciones26.
En el caso, le asiste razón a la entidad apelante al señalar que los ingresos que el tribunal ordenó excluir deben integrar la base gravable de la contribución, por las siguientes razones. En primer lugar, frente a los «servicios administrativos – reparación GSM» de observa que del correcto funcionamiento de las redes GSM depende la prestación del servicio de telecomunicaciones, de manera que los ingresos que obtuvo la actora por concepto de reparación de dichas redes y que se reportaron en la cuenta 4145951019 están asociados al servicio regulado. Sobre el tema, tal como lo defendió la CRC en la actuación administrativa y en sede judicial, los servicios por reparación de redes GSM representan ingresos por el mantenimiento, actualización y soporte técnico del sistema global para las comunicaciones. Esto permite a los usuarios conectarse a través de los distintos dispositivos. Así, al incidir las reparaciones en la adecuada prestación del servicio, contrario a lo expuesto por el tribunal, se concluye que los ingresos provienen del servicio de telecomunicaciones y, por tanto, deben integrar la base gravable de la contribución.
No puede perderse de vista que el concepto provisión de servicios de telecomunicaciones se refiere a «la responsabilidad de suministrar a terceros la emisión, transmisión y recepción de información de cualquier naturaleza a través de redes de telecomunicaciones, sean estas propias o de terceros».27 Disposición que debe analizarse en armonía con las responsabilidades que le asisten a los prestadores y que dan lugar a la contribución aquí discutida, así «[e]l proveedor de redes de telecomunicaciones y de servicios de telecomunicaciones se obliga ante sus usuarios a la provisión de las redes, a la prestación de los servicios o a las dos, y como tal asume a nombre y por cuenta propia la responsabilidad sobre la provisión de las redes y de los servicios de telecomunicación que suministra a terceros, así los servicios o las redes sean propias o de terceros»28. Se resalta.
Para la Sala, a la luz de las disposiciones trascritas, la responsabilidad de los prestadores en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones apareja que, para la emisión, transmisión y recepción de información, se requiera del óptimo funcionamiento de las redes -en este caso del sistema GSM-, que permita a los usuarios conectarse y hacer uso del servicio suministrado. De tal forma, los ingresos obtenidos por la actora por la reparación y mantenimiento de dichas redes provienen del servicio de telecomunicaciones -por su relación inescindible con el servicio prestado-, aspecto no desvirtuado por la actora, quien se limitó a señalar que era un ingreso administrativo -por mano de obra-, no proveniente del servicio regulado, sin acreditar su dicho, esto es, sin desvirtuar la inclusión en la base gravable. Por lo demás, como se expresó, la definición de la base gravable de la contribución prevista en el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, únicamente excluye, de manera expresa, el concepto de terminales, de modo que, en presencia de discusión sobre otro tipo de ingresos por la provisión de redes y servicio de telecomunicaciones,
26 Como se expresó, este argumento no fue invocado en la demanda.
27 Artículo 2 del Decreto 542 de 2014.
28 Artículo 3 Ib. Responsable de la provisión de las redes y de servicios de telecomunicaciones y de la contraprestación periódica.
correspondía a la actora acreditar su naturaleza, con el fin de pedir y soportar su exclusión, acorde con la carga de la prueba establecida en el artículo 167 del CGP, lo que en el caso no ocurrió, con lo cual se reafirma la procedencia del rubro servicios de reparación GSM dentro de la base gravable del tributo.
De otro lado, sobre los ingresos por «servicios administrativos facturación y recaudo otros operadores» reportados en la cuenta 4145951020, el tribunal ordenó su exclusión porque se trataba de un servicio administrativo, y no corresponde a la prestación de servicios de telecomunicaciones. Se evidencia en el expediente que, tanto en la actuación administrativa como judicial, la actora defendió que tales ingresos no podían integrar la base de la contribución porque no se trataba de ingresos propios.
Al efecto se advierte que la base gravable de la contribución se integra con los ingresos brutos por la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, aspecto que la demandante no desvirtuó, pues solo adujo que serían ingresos recibidos para terceros. Acorde con lo señalado en los actos, los servicios administrativos de facturación y recaudo de otros operadores guardan relación inescindible con la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, independiente de quién lo recaude. En ese orden, se evidencia que la contribución se liquidó a partir de los ingresos que tenía la contribuyente en su contabilidad, tal como quedó acreditado en la información enviada por ella misma, con ocasión del requerimiento ordinario del 10 de mayo de 2013. Así, siendo la contabilidad prueba de las operaciones y atendiendo al criterio de la Sección en cuanto al valor probatorio de la información suministrada por los propios prestadores -en casos de contribuciones de la Ley 142 de 199429-, el reporte con la contabilización de los valores percibidos como ingresos apareja que se debían incluir en la base gravable de la contribución, acorde con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009.30 Por lo demás, lo anterior descarta la afirmación de la actora, en cuanto a que serían ingresos recibidos para terceros, lo que exigiría que se trataran como pasivos, no como ingresos, acorde con la dinámica contable del Decreto 2650 de 1993, que señalaba su registro en la cuenta 2815, que: «Registra los dineros recibidos por el ente económico a nombre de terceros y que en consecuencia serán reintegrados o transferidos a sus dueños en los plazos y condiciones convenidos», asunto ampliamente analizado por la jurisprudencia.31
En suma, ante la conformación de la base gravable del tributo con los ingresos por servicios de telecomunicaciones, aspecto no desvirtuado por la actora; el reporte como ingreso por parte de la propia demandante de los servicios de facturación y recaudo de otros operadores; y atendiendo que en la demanda únicamente se pidió la exclusión del rubro por tratarse de ingresos de terceros, lo cual no se acreditó, se mantiene incólume la presunción de legalidad de los actos acusados. Prospera la apelación.
Sanción por inexactitud
La Ley 1369 de 200932 estableció una cláusula de remisión expresa al Estatuto Tributario en casos de incumplimiento de las obligaciones relacionadas con la contribución especial por servicios de telecomunicaciones. En desarrollo de tales disposiciones, la CRC impuso a la actora una multa del 160 % de conformidad con lo dispuesto en el artículo 647 ibidem, pues en la declaración se incluyeron datos falsos o
29 Se reitera que acorde con el precedente «(…) la información reportada por los prestadores es el fundamento de la liquidación del tributo, de tal manera que la actuación inicia con base en el cumplimiento del deber legal del contribuyente de presentarla y «los derechos de defensa y de contradicción de los prestadores se garantizan a través del… hecho de que la contribución se liquide a partir de la información reportada por el propio contribuyente». Ver sentencia del 26 de octubre de 2025 (exp. 28811, CP. Wilson Ramos Girón) que reiteró la sentencia del 04 de julio de 2024 (exp. 27908, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello)
30 Subrogado por el artículo 11 de la Ley 1369 de 2009.
31 Sobre el tema, ver entre otras, las sentencias del 03 de abril de 2025 (exp. 26174, CP. Wilson Ramos Girón), del 03 de octubre de 2024 (exp. 27880, CP. Wilson Ramos Girón) y del 23 de julio de 2020 (exp. 22774, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto)
32 Artículo 11, que modificó el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009.
desfigurados para obtener un menor pago del tributo. Así las cosas, se observa que la sociedad demandante incurrió en la conducta sancionable, al no declarar ingresos que por expresa disposición legal debían incluirse en la base gravable del tributo, sin que al efecto se evidencie diferencia de criterios, sino una incorrecta aplicación de las normas que regulan la materia.
Sin embargo, contrario a lo apelado por la CRC, en cuanto cuestiona la decisión del a quo de reliquidar la sanción en el 100 %, por favorabilidad, lo cierto es que el parágrafo 5 del artículo 282 de la Ley 1819 de 2016 modificó el artículo 640 del ET, para admitir expresamente la aplicación del principio de favorabilidad en el régimen sancionatorio tributario, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la CP. Así, como el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016 disminuyó la tarifa de la sanción por inexactitud del 160 % al 100 %, resulta menos gravosa que la vigente en la época de los hechos, con lo cual se reliquidará la sanción a la tarifa general del 100 %, por favorabilidad, en $46.531.000.33 Comoquiera que en el expediente no obra prueba del pago de la sanción por inexactitud, se negará la pretensión de devolución.
Conclusión
Por lo razonado en precedencia, se establece que en el caso, acorde con el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009, los ingresos por concepto de «Servicios reparación GSM» y
«Servicios facturación y recaudo otros operadores» debían integrar la base gravable de la contribución por estar asociados al servicio de telecomunicaciones, aspecto no desvirtuado por la demandante.
En consecuencia, por las razones expuestas, se modificará la sentencia apelada, en el sentido de anular parcialmente los actos acusados para fijar la sanción por inexactitud en el monto liquidado en esta providencia.
Costas
Se mantiene la decisión de no condenar en costas en primera instancia que no fue apelada. Ante la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.5 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
- Modificar la sentencia apelada por las razones expuestas. En su lugar, se dispone:
- Negar las demás pretensiones.
- Sin condena en costas en ambas instancias.
Anular parcialmente los actos acusados. A título de restablecimiento del derecho, fijar la sanción por inexactitud en el monto liquidado en esta providencia.
33 El mayor valor del tributo determinado en los actos fue de $46.531.000
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Aclaro voto
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
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