Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 4878 de 2026

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Radicación: 25000-23-42-000-2022-00473-01 (4878-2023)

Demandante: Jesús Leyner Sánchez Palacios Demandado: Bogotá D.C. y otros

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 25000-23-42-000-2022-00473-01 (4878-2023)

Demandante: Jesús Leyner Sánchez Palacios

Demandado: Bogotá D.C. – Secretaría de Educación de Bogotá –

Departamento de Caquetá – Secretaría de Educación de Caquetá

Tema: sanción disciplinaria impuesta a docente por abandono injustificado del cargo y por percibir remuneración oficial sin prestación efectiva del servicio. Subtema 1: debido proceso, derecho de defensa y principio de trascendencia de las nulidades en el procedimiento disciplinario. Subtema 2: configuración de la falta disciplinaria por abandono del cargo, imputación dolosa y análisis del error invencible como causal de exclusión de responsabilidad.

Sentencia de segunda instancia

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida el 10 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron sus pretensiones.

Síntesis del caso

Jesús Leyner Sánchez Palacios demandó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Secretaría de Educación de Bogotá lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, así como del acto expedido por el Departamento del Caquetá que declaró la vacancia de su empleo por inhabilidad sobreviniente. Sostuvo que dentro de la actuación disciplinaria se vulneraron los derechos al debido proceso y de defensa, principalmente por presuntas irregularidades relacionadas con la formulación de los cargos, la adopción del procedimiento verbal, la práctica y contradicción de pruebas, las notificaciones, la omisión del traslado para alegar antes del fallo de segunda instancia y la valoración probatoria efectuada por la autoridad disciplinaria. Asimismo, afirmó que no se acreditó que conociera el procedimiento requerido para formalizar su retiro del servicio ni que hubiera actuado dolosamente al separarse del cargo y recibir los valores posteriormente calificados como remuneración oficial por servicios no prestados.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda al concluir que dentro del proceso disciplinario se respetaron las garantías del debido proceso y del derecho de defensa, que la nulidad parcial declarada mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 permitió corregir

válidamente las irregularidades advertidas en la actuación inicial y que la formulación de cargos contenida en el auto 22 del 24 de febrero de 2021 satisfizo las exigencias legales de precisión y congruencia. Igualmente, consideró acreditado que el demandante presentó renuncia el 20 de abril de 2015 y se separó del servicio sin esperar su aceptación formal, así como que recibió la suma de $1.619.826 por concepto de remuneración correspondiente a un periodo en el que no prestó el servicio.

El Consejo de Estado confirma la sentencia de primera instancia, al concluir que los actos administrativos acusados se ajustan al ordenamiento jurídico, en tanto las irregularidades alegadas no comprometieron de manera sustancial las garantías procesales del demandante ni afectaron el ejercicio material de su defensa. Asimismo, encuentra acreditado, con fundamento en el material probatorio obrante en el expediente, que Jesús Leyner Sánchez Palacios hizo dejación del cargo sin esperar la aceptación formal de su renuncia y percibió remuneración oficial durante un periodo en el que no prestó el servicio. En consecuencia, al no demostrarse falsa motivación, indebida valoración probatoria, vulneración sustancial del debido proceso ni desproporción en la sanción impuesta, se mantiene incólume la decisión del Tribunal.

Antecedentes

La demanda¹

El 1 de abril de 2022 Jesús Leyner Sánchez Palacios presentó²demanda³de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se exponen.

Pretensiones

Solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) fallo disciplinario 500 del 21 de julio de 2021, proferido por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio del cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general para ejercer cualquier cargo o función pública por el término de 10 años; (ii) Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia y se confirmó la sanción impuesta; (iii) Resolución 2410 del 18 de noviembre de 2021, emitida por la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante la cual se ejecutó el fallo disciplinario, notificada personalmente el 9 de diciembre de 2021; y (iv) Decreto 000026 del 17 de enero de 2022, expedido por la Gobernación del Caquetá, por medio del cual se hizo efectiva la inhabilidad sobreviniente, se revocó su nombramiento y se dispuso su retiro del servicio.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) su reintegro al cargo y grado que desempeñaba como docente; (ii) el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones,

1 Presentada ante el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la cual fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de auto del 9 de junio de 2022.

2 Según el «acta individual de reparto» visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo zip «2_ED_11001333500720220010(.ZIP) NROACTUA 2» // archivo pdf «09.ActaRepartoTAC.pdf».

3 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo zip

«2_ED_11001333500720220010(.ZIP) NROACTUA 2» // archivo pdf «03.Demanda.pdf».

bonificaciones, vacaciones, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir desde el retiro hasta el reintegro efectivo; (iii) que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio; (iv) la actualización de las sumas reconocidas en los términos del artículo 187 del CPACA; y (v) la condena en costas y agencias en derecho.

Hechos

Jesús Leyner Sánchez Palacios tomó posesión del empleo de docente en provisionalidad mediante acta núm. 2496 del 5 de marzo de 2015, en la planta de personal docente del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, adscrito a la Secretaría de Educación de Bogotá, en reemplazo de Nery Francisco Romero Ríos, en el área de educación física, recreación y deportes, nivel básica secundaria y media, jornada de la tarde.
El 20 de abril de 2015 presentó renuncia irrevocable al empleo mediante escrito radicado personalmente ante la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá y, según afirmó, nunca más se presentó a trabajar porque era la primera vez que laboraba para una entidad estatal y nadie le informó el procedimiento que debía seguir para formalizar su desvinculación.
Sostuvo que nunca recibió información o comunicación acerca del trámite requerido para hacer efectiva la renuncia ni sobre la necesidad de permanecer en el cargo hasta la aceptación formal de esta, y afirmó que dentro del proceso disciplinario no se acreditó que la administración le hubiera suministrado dicha información o le hubiera comunicado válidamente la no aceptación de la renuncia.
Mediante auto del 23 de noviembre de 2015, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Secretaría de Educación de Bogotá inició indagación preliminar en su contra bajo el radicado QUEJA 694-15, etapa en la que decretó, entre otras pruebas, el testimonio de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED. Sin embargo, según la demanda, dicha prueba nunca fue practicada ni durante la indagación preliminar ni después de la apertura formal de investigación disciplinaria.
La jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, el 9 de julio de 2018, profirió auto de apertura de investigación disciplinaria pese a no haberse practicado la prueba testimonial decretada.
La Oficina de Control Disciplinario Interno, el 22 de noviembre de 2019, profirió auto de citación a audiencia verbal 162 de 2019. Según el demandante, dicha decisión se adoptó sin contar con pruebas suficientes para formular cargos, pues los informes que sirvieron de fundamento a la actuación disciplinaria no habían sido ratificados ni ampliados bajo juramento.
En el auto de citación a audiencia se formularon dos cargos disciplinarios: el primero, por la falta gravísima prevista en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, consistente en el abandono injustificado del cargo, función o servicio; y el segundo, por la prohibición contenida en el artículo 35.15 ibídem, relacionada con percibir remuneración oficial por servicios no prestados.
La audiencia verbal se llevó a cabo el 3 de noviembre de 2020, pese a que, según el demandante, el artículo 177 de la Ley 734 de 2002 disponía que la audiencia debía iniciarse no antes de 5 ni después de 15 días contados desde el auto que la ordenaba.
La Secretaría de Educación de Bogotá, mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021, declaró de oficio la nulidad de lo actuado a partir del auto de citación a audiencia de 2019, al considerar que la imputación disciplinaria se había sustentado parcialmente en normas que no resultaban aplicables al régimen docente. Como consecuencia de dicha decisión quedó sin efectos el fallo disciplinario 667 del 14 de diciembre de 2020, mediante el cual inicialmente se había impuesto sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.
Posteriormente, mediante auto 22 del 24 de febrero de 2021, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno profirió un nuevo auto de citación a audiencia verbal. El demandante cuestionó dicha actuación al considerar que, bajo la apariencia de una declaratoria de nulidad, la autoridad disciplinaria rehízo la imputación jurídica y modificó la calificación de la conducta después de haberse proferido un fallo de primera instancia, desconociendo las reglas previstas en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002 sobre variación del pliego de cargos.
En esa nueva actuación se mantuvo la imputación relacionada con la separación del servicio luego de presentada la renuncia y con percibir remuneración oficial pese a no continuar prestando el servicio. La autoridad disciplinaria atribuyó la conducta relacionada con el abandono del cargo a título de dolo, al considerar que el investigado conocía el deber de permanecer en el empleo hasta la aceptación formal de la renuncia.
Agotado el trámite verbal, el 21 de julio de 2021 el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno profirió el fallo disciplinario 500, mediante el cual lo declaró responsable y le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. Dicha decisión concluyó que, según las pruebas recaudadas, el investigado presentó renuncia al cargo, que esta no cumplía los requisitos exigidos para su trámite y que, pese a ello, se separó del servicio sin esperar decisión formal de la administración ni adelantar actuación adicional para formalizar el retiro.
El 6 de agosto de 2021, el apoderado del demandante solicitó a la Secretaría de Educación de Bogotá que se le notificara el auto mediante el cual se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión previos al fallo de segunda instancia, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. Mediante correo electrónico del 15 de septiembre de 2021, la entidad respondió que los alegatos ya habían sido presentados durante la audiencia verbal.
La Secretaría de Educación de Bogotá, en Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo disciplinario y confirmó la sanción impuesta.
A través de la Resolución 2410 del 18 de noviembre de 2021, la Secretaría de Educación de Bogotá ejecutó la sanción disciplinaria. El acto fue notificado personalmente el 9 de diciembre de 2021.
La Gobernación del Caquetá, Secretaría de Educación había nombrado previamente a Jesús Leyner Sánchez Palacios como docente provisional mediante Decreto 000511 del 4 de abril de 2015.
El demandante participó y aprobó concurso público de méritos para el cargo de docente en el área de primaria, ubicándose en el puesto 43 de la lista de elegibles.
Mediante Decreto 000935 del 8 de junio de 2021, la Gobernación del Caquetá terminó el nombramiento provisional del demandante y lo nombró en periodo de prueba como docente de la Institución Educativa Rural Villa Carmona, del municipio de San Vicente del Caguán.
El 4 de febrero de 2022, la Gobernación del Caquetá notificó al demandante el Decreto 000026 del 17 de enero de 2022, mediante el cual hizo efectiva la inhabilidad sobreviniente derivada de la sanción disciplinaria y dispuso su retiro del servicio.

Normas violadas y concepto de violación

Jesús Leyner Sánchez Palacios citó como normas violadas los artículos 4, 29, 53 y 83

de la Constitución; los artículos 9, 33.10, 165 y 177 de la Ley 734 de 2002; y el artículo

59 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002.

Irregularidades en el recaudo probatorio en la etapa de indagación preliminar. Como primer cargo de nulidad sostuvo que la autoridad disciplinaria vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, porque decretó durante la indagación preliminar la práctica del testimonio de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, pero omitió practicar dicha prueba tanto en esa etapa como durante la investigación disciplinaria. Añadió que la actuación avanzó con fundamento en informes que, en su criterio, carecían de aptitud probatoria autónoma.
Vulneración del derecho de defensa por demoras en la indagación preliminar. Afirmó igualmente que la indagación preliminar se prolongó injustificadamente, pues fue iniciada el 23 de noviembre de 2015 y solo culminó con el auto de apertura de investigación disciplinaria del 9 de julio de 2018, pese a que el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 establecía un término de 6 meses para dicha actuación.
Indebida notificación del auto de apertura de investigación. También alegó irregularidades en la notificación del auto de apertura de investigación disciplinaria, al considerar que la autoridad no agotó los mecanismos necesarios para lograr su comparecencia personal ni cumplió debidamente las formalidades previstas para la notificación por edicto. Añadió que, pese a esas irregularidades, el proceso continuó sin designarle defensor de oficio, con afectación de su derecho de defensa.
Ausencia de ratificación de declaraciones testimoniales. En relación con el material probatorio, sostuvo que los informes rendidos por Jaime Forigua Duarte, Fredy López Álvarez y Edna Mariana Linares no podían valorarse autónomamente como prueba, mientras no fueran ratificados o ampliados bajo juramento y sometidos a contradicción dentro del proceso disciplinario.
Irregularidades en la adopción del procedimiento verbal. Como otro cargo de nulidad, afirmó que la autoridad disciplinaria incurrió en irregularidad al iniciar la actuación por el procedimiento ordinario y posteriormente continuarla por el procedimiento verbal, pese a que, en su criterio, la oportunidad legal para acudir a este último trámite ya había precluido. En esa misma línea, sostuvo que se desconoció el artículo 177 de la Ley 734 de 2002, porque entre el auto de citación a audiencia verbal del 22 de noviembre de 2019 y la realización efectiva de la audiencia el 3 de noviembre de 2020 transcurrió un término superior al legalmente previsto. También cuestionó que el auto de citación a audiencia se hubiera sustentado inicialmente en normas que, según afirmó, habían sido derogadas o no resultaban aplicables al régimen docente, circunstancia que posteriormente condujo a la declaratoria de nulidad parcial de la actuación mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021.
Errores en la formulación de cargos. Cuestionó igualmente la formulación de los cargos disciplinarios, al considerar que la autoridad no describió adecuadamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar de las conductas investigadas, ni precisó si estas fueron atribuidas por acción o por omisión. También afirmó que la declaratoria de nulidad dispuesta mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 fue utilizada para rehacer la imputación disciplinaria y modificar la calificación jurídica de la conducta después de haberse proferido el fallo inicial, con desconocimiento de las reglas previstas en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002 sobre variación del pliego de cargos y del principio de preclusión de las oportunidades procesales.
Defectuosa adecuación típica. También sostuvo que la autoridad disciplinaria no precisó cuál de las hipótesis previstas en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002 le atribuía concretamente, pues dicha disposición establece el abandono injustificado del cargo, de la función o del servicio. Respecto del cargo relacionado con percibir remuneración oficial por servicios no prestados, sostuvo que la autoridad disciplinaria tampoco precisó cuál de los verbos rectores previstos en el artículo 35.15 de la Ley 734 de 2002 le atribuía específicamente.
Cuestionamientos a la imputación subjetiva y exclusión de responsabilidad. Afirmó además que los fallos disciplinarios no desarrollaron un análisis suficiente de culpabilidad, pues, en su criterio, la autoridad disciplinaria no expuso adecuadamente el fundamento fáctico y probatorio de la imputación subjetiva. Frente al cargo relacionado con el abandono injustificado del cargo, función o servicio, sostuvo que actuó bajo la convicción errada de que la presentación de la renuncia era suficiente para desvincularse del servicio, dado que era la primera vez que laboraba para una entidad estatal y no se acreditó que hubiera recibido información, capacitación o instrucción acerca del procedimiento requerido para formalizar su retiro.
Señaló además que los actos sancionatorios incurrieron en falsa motivación, porque la autoridad disciplinaria dio por demostrado que el demandante conocía que su renuncia no había sido aceptada y que, pese a ello, decidió separarse del servicio, sin respaldo probatorio suficiente. Añadió que dentro del proceso disciplinario no se demostró que la administración le hubiera comunicado válidamente la no aceptación de la renuncia o la obligación de continuar ejerciendo el cargo, razón por la cual consideró que la autoridad disciplinaria estructuró el juicio subjetivo de responsabilidad a partir de una inferencia no demostrada sobre el supuesto conocimiento que tenía acerca del trámite de retiro del

servicio. Indicó además que durante el trámite disciplinario la defensa solicitó que se allegaran las actas o documentos en los que constara que se había informado al demandante el procedimiento para retirarse del servicio, frente a lo cual la administración señaló que no existía acta de capacitación o instrucción sobre dicha materia.

En ese contexto, alegó la configuración de la causal de exclusión de responsabilidad prevista en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002, derivada de error invencible.
En lo que tiene que ver con percibir remuneración oficial por servicios no prestados, afirmó que tuvo la convicción de que los valores consignados correspondían al periodo efectivamente laborado, razón por la cual alegó igualmente la existencia de una causal de exclusión de responsabilidad derivada de error sobre las circunstancias de hecho.
Omisión del traslado para alegatos de conclusión antes del fallo disciplinario de segunda instancia. Finalmente, afirmó que la Secretaría de Educación de Bogotá vulneró el derecho de defensa y el debido proceso al no correr traslado para presentar alegatos de conclusión antes de resolver el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia, pese a lo previsto en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002.

Contestación de la demanda

Departamento del Caquetá

El Departamento del Caquetá contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones⁴.
Frente a los hechos relacionados con la vinculación inicial del demandante a la Secretaría de Educación de Bogotá, la presentación de la renuncia y el trámite disciplinario adelantado por la Oficina de Control Disciplinario Interno de esa entidad manifestó que no le constaban, por tratarse de actuaciones y aspectos ajenos a su competencia.
Aceptó que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Secretaría de Educación de Bogotá sancionó a Jesús Leyner Sánchez Palacios con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años por abandono injustificado del cargo y por haber percibido remuneración oficial por servicios no prestados. También admitió que mediante Resolución 2410 del 18 de noviembre de 2021 la Secretaría de Educación de Bogotá ejecutó la sanción disciplinaria y que tuvo conocimiento de dicha actuación a través de comunicación remitida por el propio demandante.
Igualmente aceptó que, mediante Decreto 000935 del 8 de junio de 2021, el Departamento del Caquetá terminó el nombramiento provisional del demandante y, en el mismo acto, lo nombró en periodo de prueba como docente de la I.E.R. Los Pozos, sede La Nutria, del municipio de San Vicente del Caguán, cargo del cual tomó posesión el 16 de junio de 2021.

4 Visible a índice 9 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«9_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 9».

Señaló que posteriormente, mediante Decreto 000026 del 17 de enero de 2022, el gobernador del Departamento del Caquetá revocó dicho nombramiento por configurarse una inhabilidad sobreviniente derivada de la sanción disciplinaria impuesta por la Secretaría de Educación de Bogotá, registrada en los antecedentes disciplinarios del demandante.
Como fundamento de defensa manifestó que el Departamento del Caquetá no adelantó el proceso disciplinario ni expidió los actos administrativos sancionatorios demandados, razón por la cual carecía de injerencia para pronunciarse sobre las presuntas irregularidades del trámite disciplinario o sobre la eventual vulneración de derechos fundamentales alegada por el actor. En ese sentido, afirmó que la entidad llamada a responder por esos cuestionamientos era la Secretaría de Educación de Bogotá.
Añadió que el Decreto 000026 del 17 de enero de 2022 constituyó un acto de ejecución expedido en cumplimiento de un deber legal, una vez verificada la existencia de la inhabilidad sobreviniente registrada en los antecedentes disciplinarios del demandante, circunstancia que obligaba a revocar el nombramiento y disponer su retiro del servicio. Para sustentar esa conclusión invocó el artículo 2.2.5.1.14 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, así como el artículo 45 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 63 del Decreto 1278 de 2002.
Finalmente, propuso las excepciones de «falta de causa para demandar frente al Departamento del Caquetá» y «cumplimiento de un deber legal por parte del gobernador del Departamento del Caquetá».

Secretaría de Educación de Bogotá D.C.

La Secretaría de Educación de Bogotá contestó la demanda el 25 de octubre de 2022 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones⁵.
En relación con los hechos, aceptó la vinculación del demandante como docente y la presentación de la renuncia, pero negó que estuviera demostrado que Jesús Leyner Sánchez Palacios desconociera el trámite requerido para formalizar su retiro del servicio.
Frente a los hechos relacionados con el proceso disciplinario, indicó que correspondían a actuaciones efectivamente adelantadas por la entidad, aunque rechazó las afirmaciones relativas a una presunta vulneración del debido proceso, indebida valoración probatoria o irregular variación de la calificación jurídica.
Como fundamento general de defensa indicó que el proceso disciplinario se adelantó con observancia de las garantías constitucionales y legales aplicables, de conformidad con los artículos 6 y 209 de la Constitución y las disposiciones de la Ley 734 de 2002 relativas a deberes, prohibiciones, faltas disciplinarias y responsabilidad de los servidores públicos.

5 Visible a índice 10 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«12_RECIBEMEMORIALES_202200473(.pdf) NroActua 10».

Adujo que dentro del expediente disciplinario obraban constancias de envío de las comunicaciones dirigidas al demandante para informarle que no era posible tramitar la renuncia en la forma presentada y para solicitarle explicación sobre su ausentismo laboral. Añadió que, ante la falta de respuesta del docente, el rector de la institución educativa presentó el informe que dio origen al proceso disciplinario por abandono del cargo, debido a la inasistencia injustificada del demandante los días 20, 21 y 22 de abril de 2015.
Agregó que las conductas imputadas afectaron el deber funcional y se adecuaban típicamente a las faltas disciplinarias formuladas. En relación con el abandono del cargo, señaló que para la época de los hechos resultaban aplicables el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, este último relativo al abandono del cargo docente cuando el servidor deja de concurrir al trabajo por tres días consecutivos o hace dejación del empleo antes de ser autorizado para separarse de él.
También refirió que al demandante se le imputó la falta consistente en percibir remuneración oficial por servicios no prestados, porque entre el 20 de abril y el 30 de mayo de 2015 recibió la suma de $1.619.826 pese a no haber prestado el servicio durante dicho periodo. Agregó que por ese mayor valor pagado la Secretaría de Educación adelantó actuaciones de cobro persuasivo, sin obtener respuesta del demandante.
En cuanto a las garantías procesales, sostuvo que Jesús Leyner Sánchez Palacios contó con defensa técnica durante toda la actuación disciplinaria, rindió versión libre, solicitó pruebas, presentó descargos, alegatos de conclusión e interpuso recurso contra el fallo de primera instancia, razón por la cual consideró que no se configuró vulneración alguna del debido proceso o del derecho de defensa.
Frente a la causal de exclusión de responsabilidad alegada por el demandante, consistente en la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria, la entidad consideró que esta no resultaba procedente, porque el demandante fue requerido posteriormente para justificar su ausentismo y devolver los dineros recibidos sin causa, sin que atendiera dichas comunicaciones.
Añadió que la conducta relacionada con el abandono injustificado del cargo fue atribuida a título de dolo, porque el demandante conocía –o debía conocer, en su condición de servidor público– que no podía separarse unilateralmente del servicio sin aceptación formal de la renuncia ni situación administrativa que lo autorizara para ello.
En relación con percibir remuneración oficial por servicios no prestados, afirmó que también fue atribuida a título de dolo, porque el demandante sabía que no tenía derecho a recibir dichos valores y, aun así, no realizó gestión alguna para reintegrarlos.
Finalmente, expreso que la sanción disciplinaria fue graduada conforme a los criterios previstos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002 y propuso las excepciones de

«inexistencia de causal de nulidad de los actos administrativos demandados», «legalidad de los actos administrativos acusados» y «ausencia de vulneración del debido proceso y del derecho de defensa».

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca⁶, mediante sentencia del 10 de mayo de 2023⁷, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, en los siguientes términos:
Como cuestión preliminar, el tribunal precisó el marco normativo disciplinario aplicable al caso, particularmente las disposiciones de la Ley 734 de 2002 y el régimen especial docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, en relación con el abandono injustificado del cargo y las sanciones disciplinarias correspondientes.
En relación con el cargo de falsa motivación, la sentencia de primera instancia concluyó que no prosperaba, porque del material probatorio obrante en el expediente se encontraba acreditado que Jesús Leyner Sánchez Palacios se desempeñaba como docente provisional del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, presentó renuncia el 20 de abril de 2015 y se separó inmediatamente del servicio sin esperar la aceptación formal de la administración ni el vencimiento del término previsto para ello.
El tribunal consideró ajustada a derecho la conclusión de la autoridad disciplinaria sobre la configuración del abandono injustificado del cargo, porque el demandante hizo dejación del empleo desde el mismo día en que radicó la renuncia, pese a que el artículo 47 del Decreto 2277 de 1979 disponía que el docente no podía separarse del servicio antes de ser autorizado para ello o antes de transcurridos 15 días desde la presentación de la renuncia.
También encontró probado que la Secretaría de Educación de Bogotá remitió al demandante comunicación del 22 de abril de 2015, mediante la cual le informó que no era procedente tramitar la renuncia en la forma presentada y le indicó las exigencias requeridas para formalizar el retiro del servicio.
Frente a la causal de exclusión de responsabilidad alegada por el actor, derivada del supuesto desconocimiento del trámite de renuncia, el tribunal concluyó que esta no resultaba procedente, porque la ignorancia de la ley no constituye excusa suficiente, el demandante contaba con formación profesional y la administración sí adelantó actuaciones tendientes a informarle la improcedencia de la renuncia presentada.
En esa misma línea, el tribunal consideró que el demandante registró una dirección respecto de la cual sabía que no recibiría comunicaciones posteriores, razón por la cual no podía atribuir a la administración las consecuencias derivadas de esa circunstancia.
El tribunal destacó que la conducta atribuida al demandante perjudicó el servicio público educativo, porque dejó de atender las clases asignadas a los estudiantes de los grados sexto, séptimo y octavo de la jornada de la tarde del Colegio Gerardo Molina Ramírez, con afectación de la continuidad y eficiencia del servicio.

6 En Sala integrada por los magistrados Amparo Oviedo Pinto (ponente), Carlos Alberto Orlando Jaiquel y Samuel José Ramírez Poveda.

7 Visible a índice 21 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«25_SENTENCIA(.pdf) NroActua 21».

Respecto de la falta relacionada con percibir remuneración oficial por servicios no prestados, la sentencia de primera instancia consideró demostrado que el demandante recibió la suma de $1.619.826 correspondiente al periodo comprendido entre el 18 de abril y el 30 de mayo de 2015, pese a no haber prestado el servicio durante dicho lapso, circunstancia informada por la Oficina de Nóminas y no desvirtuada dentro del proceso.
En cuanto a los cuestionamientos relacionados con la valoración probatoria y la presunta vulneración del derecho de defensa, el tribunal concluyó que no se configuraba nulidad por la falta de ratificación del informe rendido por el rector Jaime Forigua Duarte, porque la actuación disciplinaria se inició a partir de información remitida por funcionarios públicos en ejercicio de sus competencias y el informe del rector constituía prueba documental expedida en ejercicio de funciones oficiales, sin requerir las formalidades propias de una queja ratificada bajo juramento.
También precisó que la no práctica inicial del testimonio del rector no generó afectación sustancial del debido proceso, porque dicha prueba fue posteriormente decretada y practicada durante la audiencia verbal a solicitud de la defensa, sin que de su contenido surgieran elementos determinantes para desvirtuar la responsabilidad disciplinaria o acreditar las causales de exclusión alegadas por el demandante.
En relación con la duración de la indagación preliminar, el tribunal reconoció que entre el auto de apertura de indagación preliminar del 23 de noviembre de 2015 y el auto de apertura de investigación disciplinaria del 9 de julio de 2018 transcurrió un término superior al previsto en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002. No obstante, concluyó que dicha circunstancia no generaba nulidad de la actuación, porque el procedimiento disciplinario concluyó dentro del término de prescripción y no se acreditó afectación sustancial del derecho de defensa o contradicción.
Frente a las notificaciones, la sentencia de primera instancia concluyó que la Oficina de Control Disciplinario Interno remitió las comunicaciones a la dirección registrada por el demandante y que la devolución de la correspondencia por inconsistencias en dicha dirección no podía atribuirse a la administración. Además, consideró acreditado que las decisiones fueron notificadas por edicto conforme al artículo 107 de la Ley 734 de 2002.
En cuanto a la Resolución 0037 del 14 de enero de 2021, el tribunal estimó que la declaratoria de nulidad parcial de la actuación se ajustó a los artículos 143 y 144 de la Ley 734 de 2002, porque la autoridad disciplinaria advirtió irregularidades sustanciales en la formulación inicial de cargos que afectaban el derecho de defensa. En ese sentido, sostuvo que los cargos inicialmente formulados omitieron valorar adecuadamente el escrito de renuncia presentado por el demandante, circunstancia que justificaba rehacer la actuación desde el auto de citación a audiencia.
Sobre la adopción del procedimiento verbal, la sentencia de primera instancia señaló que el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 autorizaba acudir a dicho trámite para investigar la falta gravísima prevista en el artículo 48.55 ibídem y que, para la fecha del auto 22 del 24 de febrero de 2021, no existía pliego de cargos válido, porque la actuación anterior había desaparecido del mundo jurídico como consecuencia de la nulidad declarada mediante Resolución 0037 de 2021.
También descartó irregularidad frente al término previsto para iniciar la audiencia verbal, porque la actuación surtida a partir del auto 162 de 2019 fue anulada y, respecto del nuevo auto de citación a audiencia del 24 de febrero de 2021, dicha diligencia inició el 5 de marzo siguiente, esto es, dentro del término previsto en el artículo 177 de la Ley 734 de 2002.
El tribunal negó igualmente la alegada ambigüedad de los cargos disciplinarios. En relación con el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la imputación se concretó en el abandono injustificado del cargo; y respecto del artículo 35.15 ibídem, consideró que el reproche disciplinario estuvo claramente referido a percibir remuneración oficial por servicios no prestados.
Finalmente, la sentencia de primera instancia concluyó que dentro de la actuación disciplinaria se garantizaron suficientemente los derechos de defensa y contradicción del demandante, quien contó con defensa técnica, participó en la audiencia verbal, solicitó y controvirtió pruebas e interpuso recurso de apelación contra el fallo sancionatorio. En consecuencia, consideró que los actos administrativos acusados se ajustaban al ordenamiento jurídico y negó las pretensiones de la demanda.

Recurso de apelación

Jesús Leyner Sánchez Palacios interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 10 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda⁸.
Desconocimiento del deber de control judicial integral y falsa motivación. El recurrente sostuvo que, aunque el tribunal reconoció que el proceso disciplinario debía adelantarse con observancia de las garantías propias del debido proceso, el derecho de defensa y las formas propias de cada juicio, no aplicó efectivamente ese estándar al resolver el caso concreto ni ejerció un control judicial integral sobre los actos sancionatorios demandados.
En esa línea, afirmó que el auto de citación a audiencia del 24 de febrero de 2021 incurrió en falsa motivación y prejuzgamiento, porque dio por demostrado que el demandante conocía el trámite de renuncia para desvincularse del servicio, que debía permanecer en el cargo después de presentar la renuncia y que, pese a ello, decidió abandonarlo voluntariamente. Sostuvo que tales conclusiones carecían de respaldo probatorio suficiente, pues era la primera vez que desempeñaba un empleo público, nunca recibió inducción o capacitación sobre el procedimiento para formalizar el retiro del servicio y no existía prueba de que la entidad le hubiera informado sus deberes funcionales en esa materia.
A partir de ello, señaló que la autoridad disciplinaria incurrió en un «falso juicio de existencia por suposición probatoria», al inferir que el demandante conocía el procedimiento de renuncia y sabía que debía permanecer en el cargo hasta la aceptación formal de esta, pese a que, según afirmó, cuando presentó personalmente la renuncia nadie le informó que debía continuar prestando el servicio.

8 Visible a índice 25 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«28_RECIBEMEMORIALES_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 25».

También cuestionó que el tribunal tuviera por acreditado que conoció la comunicación del 22 de abril de 2015 mediante la cual la Secretaría de Educación de Bogotá le informó que la renuncia no podía ser tramitada en la forma presentada, pues no existía prueba de su conocimiento efectivo.
Añadió que no bastaba afirmar que la ignorancia de la ley no sirve de excusa, porque el artículo 122 de la Constitución impone a las entidades públicas el deber de instruir a los servidores sobre las funciones, deberes y normas que rigen el ejercicio del cargo, especialmente cuando se trata de una persona que nunca antes había desempeñado funciones públicas.
Irregularidades probatorias y vulneración del derecho de defensa. El apelante reprochó que el tribunal hubiera considerado irrelevante la omisión inicial en la práctica del testimonio del rector Jaime Forigua Duarte, pese a que dicha prueba había sido decretada de oficio durante la indagación preliminar. Señaló que, conforme a la jurisprudencia constitucional citada en el recurso, una vez decretada una prueba, la autoridad tiene el deber de practicarla, y su omisión injustificada vulnera el debido proceso y el derecho de defensa.
También refirió que los cargos disciplinarios se sustentaron en informes rendidos por Jaime Forigua Duarte, Fredy López Álvarez y Edna Mariana Linares, sin que sus autores hubieran sido llamados a declarar ni sometidos a ampliación o ratificación bajo juramento, circunstancia que, en su criterio, impedía valorarlos como prueba suficiente para estructurar el auto de citación a audiencia y restringía las posibilidades de contradicción probatoria.
Irregularidades en las notificaciones y garantías de defensa. En cuanto a la notificación de los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, manifestó que, aunque el tribunal encontró que las citaciones fueron remitidas a la dirección registrada por el investigado, la autoridad disciplinaria debió designarle defensor de oficio desde el momento en que advirtió la imposibilidad de lograr la notificación personal o, por lo menos, después de surtirse la notificación por edicto, con el fin de preservar los derechos de defensa y contradicción.
Asimismo, cuestionó la legalidad de la notificación por edicto, al considerar que este no permaneció fijado durante el término de 3 días previsto en el artículo 107 de la Ley 734 de 2002, circunstancia que, en su criterio, configuró vulneración del debido proceso y de las formas propias del juicio.
Deficiencias en la formulación de cargos y presunción de inocencia. El recurrente insistió en que el tribunal se equivocó al descartar la alegada ambigüedad del cargo formulado con fundamento en el artículo 48 numeral 55 de la Ley 734 de 2002, pues dicha disposición contiene distintas hipótesis –abandono del cargo, abandono de la función y abandono del servicio– y la autoridad disciplinaria, según afirmó, transcribió integralmente la norma sin precisar adecuadamente cuál de esos supuestos atribuía concretamente al investigado.
También sostuvo que el auto de citación a audiencia incorporó afirmaciones concluyentes sobre la responsabilidad disciplinaria antes de proferirse el fallo, al señalar

que el demandante abandonó injustificadamente el cargo, conocía el trámite de renuncia, actuó dolosamente y percibió dineros a los que no tenía derecho.

A juicio del apelante, esas afirmaciones no podían entenderse como simples valoraciones preliminares propias de la imputación provisional, sino como conclusiones anticipadas sobre la existencia de la conducta y la responsabilidad disciplinaria, con desconocimiento de la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 de la Constitución y en el artículo 9 de la Ley 734 de 2002.
Finalmente, sostuvo que la autoridad disciplinaria tampoco describió adecuadamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar de las conductas investigadas, ni precisó suficientemente la forma en que habrían ocurrido los hechos atribuidos, con afectación del debido proceso y del derecho de defensa.
Improcedencia del procedimiento verbal y variación irregular de cargos. El apelante controvirtió la conclusión del tribunal según la cual no se configuró irregularidad en la declaratoria de nulidad parcial dispuesta mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 y en la expedición del nuevo auto de citación a audiencia del 24 de febrero de 2021.
Sostuvo que, después de haberse proferido el fallo disciplinario de primera instancia del 14 de diciembre de 2020, la autoridad disciplinaria modificó irregularmente la imputación jurídica de la conducta bajo la apariencia de una nulidad procesal, en contravía de las reglas previstas en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002 sobre variación de cargos.
Explicó que, conforme a dicha disposición, la variación del pliego de cargos solo puede realizarse luego de concluida la práctica de pruebas y antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente, razón por la cual consideró improcedente modificar la imputación después de proferido el fallo disciplinario inicial. Para sustentar ese reproche, invocó jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca según la cual, si el fallador advierte una indebida adecuación típica, corresponde absolver o modificar la decisión dentro del marco de sus competencias, mas no decretar nulidades orientadas a permitir una nueva imputación disciplinaria.
El recurrente reiteró igualmente que la autoridad disciplinaria incurrió en irregularidad al iniciar la actuación mediante el procedimiento ordinario y posteriormente acudir al procedimiento verbal, pese a que, en su criterio, la oportunidad legal para adoptar este último trámite ya había precluido desde la apertura formal de investigación disciplinaria del 9 de julio de 2018.
En esa línea, a su juicio, una vez cerrada la investigación disciplinaria, la autoridad debía proceder conforme a los artículos 160A y 161 de la Ley 734 de 2002, esto es, evaluar el mérito de las pruebas y formular pliego de cargos u ordenar el archivo, sin que resultara jurídicamente procedente citar posteriormente a audiencia verbal.
También cuestionó el incumplimiento de los términos legales para iniciar la audiencia verbal, pues entre el auto de citación a audiencia del 22 de noviembre de 2019 y la realización efectiva de la audiencia transcurrió un término superior al previsto en el artículo 177 de la Ley 734 de 2002.
Omisión del traslado para alegar y restricciones al ejercicio de defensa. El apelante reprochó que el tribunal hubiera restado relevancia a la omisión del traslado para presentar alegatos de conclusión antes de resolverse el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia, pese a lo previsto en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. Destacó que dicha oportunidad constituye una garantía autónoma del derecho de defensa y no depende de que se hubieran practicado pruebas en segunda instancia, razón por la cual consideró que su omisión configuró una irregularidad sustancial que afectó el debido proceso. Para sustentar ese reproche invocó jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la importancia de los alegatos de conclusión como mecanismo para ejercer contradicción probatoria y presentar argumentos finales antes de la decisión definitiva.
Finalmente, indicó que la defensa solicitó como prueba que se allegaran las actas o documentos de instrucción o capacitación en los que constara que al demandante se le había informado el procedimiento para retirarse del servicio. Aunque dicha prueba fue decretada y la jefe de personal respondió que no existía acta alguna sobre esa materia, la autoridad disciplinaria no corrió traslado oportuno de esa respuesta antes de la audiencia de alegatos, circunstancia que, en su criterio, limitó la posibilidad de utilizar esa información en ejercicio del derecho de defensa.

Intervenciones en segunda instancia

Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad procesal.

Consideraciones

Competencia

El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problemas jurídicos

Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si dentro del procedimiento disciplinario adelantado en el caso concreto se configuraron irregularidades sustanciales con trascendencia suficiente para vulnerar el debido proceso, el derecho de defensa y las formas propias del juicio, particularmente en relación con la práctica y contradicción de pruebas, las notificaciones, la formulación de cargos, la adopción del procedimiento verbal, la declaratoria de nulidad dispuesta mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 y la omisión del traslado para alegar antes de resolverse el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia.
Superado lo anterior, la Sala deberá establecer si los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación o valoración probatoria defectuosa al declarar disciplinariamente responsable al demandante por abandono injustificado del cargo y por percibir remuneración oficial por servicios no prestados, particularmente frente al análisis de la imputación subjetiva, el dolo atribuido, el alegado desconocimiento del trámite de renuncia y las causales de exclusión de responsabilidad invocadas por el disciplinado.

Estudio y resolución del primer problema jurídico

Debido proceso en el procedimiento disciplinario

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, designar defensor, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

La valoración probatoria en la Ley 734 de 2002

Sobre la valoración de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptuó, en su artículo 141, que estas «[…] deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta».
Los medios probatorios que se recauden durante la actuación administrativa mostrarán en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento

«[…] es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispuso el artículo 20 de la mencionada Ley 734 de 2002, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibídem.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucionalel sistema de la sana crítica o persuasión racional obliga al juzgador a establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia. Estas reglas son las que debe tener en cuenta la autoridad disciplinaria y contribuyen para que las conclusiones a las cuales arribe sobre el valor o contenido de la prueba sean legalmente válidas, pues impiden que aquel razone a voluntad, discrecionalmente,

9 Sentencia C-202 de 2005.

arbitrariamente, de manera contra evidente o dé un alcance y extensión a la prueba que no se desprenda de ella.

La Ley 734 de 2002 señala un nivel de certeza especial para que la autoridad disciplinaria pueda establecer responsabilidad y proferir fallo sancionatorio, el cual puede observarse claramente de la lectura coordinada y conjunta de las siguientes normas.
El artículo 9 ibídem establece que a quien se le atribuya la comisión de una falta disciplinaria (tipicidad) se le debe presumir inocente hasta que esta presunción sea desvirtuada mediante la declaratoria de responsabilidad, la cual solo se logra cuando se haya eliminado «toda duda razonable», desde luego, sobre los elementos que determinan la responsabilidad (tipicidad, antijuridicidad o ilicitud material y culpabilidad). La norma en comento señala lo siguiente:

«Artículo 9. Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla».

En los artículos 142 y 162 de la Ley 734 de 2002, el legislador estableció el grado de convencimiento que el material probatorio, aportado a través de los medios de prueba válidos, debe dar a la autoridad disciplinaria para proferir dos de las providencias más importantes del proceso disciplinario, esto es el pliego de cargos y el fallo. Las normas en comento establecen lo siguiente:

«Artículo 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado».

«Artículo 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno».

De acuerdo con las disposiciones anteriores, para que la autoridad disciplinaria pueda proferir el fallo y atribuir responsabilidad, debe acreditarse un nivel de certeza, para que así se proteja el principio de presunción de inocencia.
Es así que el proceso administrativo disciplinario se sintetiza en dos finalidades, la primera como instrumento de tutela de los derechos y garantías de los asociados y la segunda constituye un sendero para que la administración pueda tomar una decisión acorde con el ordenamiento jurídico, teniendo como criterio los elementos de juicio necesarios para ello, que se circunscriben como principios y reglas, y al acervo probatorio.

El control de legalidad que la jurisdicción contencioso–administrativo ejerce sobre los fallos disciplinarios es pleno e integral

En el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala Plena de esta corporación en sentencia del 9 de agosto de 2016, proferida en el expediente 2011-316 (1210), unificó los criterios interpretativos en torno a la competencia

del juez de lo contencioso–administrativo en materia del control de legalidad sobre los actos administrativos disciplinarios, para definir que es integral, pleno y positivo, porque

«la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales».

En ese sentido, la Sala Plena estableció en la referida sentencia del 9 de agosto de 2016, que en ejercicio del denominado juicio integral, el juez contencioso tiene competencia para examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, porque aunque el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto, que en virtud de la primacía del derecho sustancial, el juez puede y debe examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de optimizar la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave derechos fundamentales.
De igual manera, la referida sentencia precisó que el juicio integral permite al juez contencioso estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, así como controlar la valoración de la prueba porque sólo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.
El control judicial integral también permite que el juez contencioso examine en la actuación sancionatoria, el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad (tipicidad), culpabilidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
Finalmente, la Sala Plena precisó que el juez contencioso, en virtud del principio de proporcionalidad, está facultado para realizar un control positivo, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, ya que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y la graduación prevista en la ley.

Formulación de cargos en materia disciplinaria

El Código Disciplinario Único establece exigencias específicas en materia de formulación de cargos. En particular, el artículo 162 de la Ley 734 de 2002 prevé que el

«funcionario de conocimiento formulara pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado», y que contra esta decisión no procede recurso alguno.

Por su parte, el artículo 163 de la Ley 734 de 2002 dispone que la decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener la descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó, las normas presuntamente violadas y el concepto

de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta, la identificación del autor o autores de la falta, la denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta, el análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados, la exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 ibídem, la forma de culpabilidad y el análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.

Finalmente, el artículo 165 ibídem preceptúa que el pliego de cargos se notificara personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere, para lo cual, inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente, de manera que, si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quién se surtirá la notificación personal. La norma también establece que, el pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. En ese sentido, la variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original.
De las disposiciones anteriores se desprende que, la formulación de cargos constituye el eje estructural del proceso disciplinario, en tanto delimita el objeto del debate y fija el marco dentro del cual el investigado ejercerá su derecho de defensa.
Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que el pliego de cargos disciplinario es un acto preparatorio que delimita el debate probatorio y garantiza el debido proceso. Debe contener la descripción clara, integral, precisa¹⁰y

«circunstanciada» de la conducta (tiempo, modo, lugar), las normas vulneradas, la calificación provisional de la falta y la individualización del investigado. De manera tal que el imputado pueda comprender cabalmente cuál es la acción que se le atribuye y el resultado que se le recrimina; asimismo, el pliego de cargos debe ser asertivo, exento de ambigüedades que le impidan al investigado saber por qué razón se le investiga; la formulación de cargos no puede ser genérica, ambigua o imprecisa, por el contrario, debe ser puntual y rigurosa; ya que a través de este se impone un límite claro a la actuación sancionatoria; lo que le permite al investigado ejercer su derecho de contradicción y defensa¹¹.

En ese sentido, la exigencia de que la conducta sea descrita con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como la obligación de precisar las normas presuntamente vulneradas, la modalidad de la conducta y el soporte probatorio responde a la necesidad de garantizar que el disciplinado conozca de manera cierta y concreta los hechos que se le imputan, evitando imputaciones vagas o indeterminadas.

10 En la sentencia del 24 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de esta Sección en el expediente 11001-03-25-000-2010-00264-00(2217-10), se señala que la formulación de cargos debe ser de «altísima precisión».

¹¹Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de febrero de 2012, expediente 11001-03-25-000-2010-00048-00(0384-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de octubre de 2013, expediente 11001-03-25-000-2010-00068-00(0690-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de mayo de 2018, Expediente 11001032500020110054400 (2116-11); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2020, expediente 11001-03-25-000-2011-00284-00 (1068-2011).

Bajo este marco, el pliego de cargos debe permitir al investigado comprender con claridad el alcance de la imputación disciplinaria, de manera que pueda ejercer una defensa material y técnica efectiva, sin que ello implique exigir una descripción exhaustiva o minuciosa, pero sí una determinación suficiente de los hechos y su relevancia jurídica dentro de la actuación disciplinaria.

Medios de prueba

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente la Sala establece lo siguiente:
Según acta de posesión 2496 del 5 de marzo de 2015, Jesús Leyner Sánchez Palacios compareció ante la subsecretaria de gestión institucional encargada de la Secretaría de Educación de Bogotá para tomar posesión del cargo de docente provisional, nombrado mediante Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, en reemplazo de Nery Francisco Romero Ríos, en el área de educación física, recreación y deportes, nivel básica secundaria y media, jornada tarde, en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED. En el acta se registró que el nombramiento se hacía por traslado transitorio por seguridad hasta el 4 de diciembre de 2015 o hasta que finalizara la situación administrativa del titular¹².
En el expediente obra el acta de aplicación para cubrimiento provisional de vacante, en la cual se relaciona a Jesús Leyner Sánchez Palacios, para ocupar una vacante temporal en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, localidad Suba, jornada tarde, área educación física, recreación y deportes. En el documento se registra como fecha de inicio el 6 de marzo de 2015 y fecha final el 4 de diciembre de 2015. También aparece constancia de aceptación del docente y referencia al compromiso de aportar la documentación requerida para posesión¹³.
Mediante oficio del 19 de mayo de 2015, suscrito por Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, dirigido a John Fredy López Álvarez, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, con asunto «novedad ausentismo de un docente», se informó que el docente provisional Jesús Leyner Sánchez Palacios, nombrado mediante Resolución 345 de 2015, no se había presentado a laborar en su horario normal de trabajo desde el 18 de abril de 2015 hasta la fecha del oficio¹⁴.
Por medio de correos electrónicos enviados entre el 20 y el 22 de mayo de 2015, relacionados con la novedad de ausentismo del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios, Magnolia Agudelo Velásquez, directora local de educación de Suba, se dirigió a la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación, para reportar la novedad de la ausencia del docente, respecto de quien se indicó que no se había presentado a laborar desde el 18 de abril de 2015 hasta la fecha. En el mismo folio aparecen correos reenviados

12 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«1_ED_202200473(.pdf) NroActua 2» // carpeta «af9eda12-1ccc-4c24-9372-3b822f282525» // archivo pdf

«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 13

¹³Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

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«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 19

14 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

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«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 10

internamente dirigidos a funcionarios de la Secretaría de Educación de Bogotá para el trámite de la novedad¹⁵.

En el expediente obra una impresión del correo electrónico enviado el 22 de mayo de 2015 por Jairo Andrés Álvarez Chávez, profesional de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigido al Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, con asunto «solicitud en referencia al presunto abandono de cargo del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios». En el mensaje se solicitó remitir a la Oficina de Personal, dentro de los 3 días hábiles siguientes, documentos necesarios para revisar el caso, entre ellos: soportes de requerimiento al docente sobre su ausencia; copia del correo certificado mediante el cual se le solicitó dicha información; y respuesta del docente al requerimiento, en caso de existir. En la nota final se dejó constancia de que el docente presentó renuncia ante la Secretaría de Educación de Bogotá y que esta le fue negada¹⁶.
A través de memorando del 22 de mayo de 2015, suscrito por John Fredy López Álvarez, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigido a Claudia Patricia Ospina, jefe de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá, con asunto «suspensión en nómina», solicitó suspender el pago de salario y demás emolumentos a docentes provisionales reportados por presunto abandono del cargo. En la tabla se relacionó a Jesús Leyner Sánchez Palacios, del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, con la observación de que la institución informó que no se había presentado a laborar desde el 18 de abril de 2015 hasta la fecha¹⁷.
Mediante Oficio del 25 de mayo de 2015, suscrito por Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, dirigido a Jesús Leyner Sánchez Palacios, docente provisional, se le solicitó informar los motivos por los cuales no se había presentado a laborar, advirtiéndole que la institución no tenía conocimiento de una justificación válida para su ausencia y que debía allegar la información correspondiente. El texto visible del documento presenta baja calidad, pero permite identificar su finalidad como requerimiento institucional por ausentismo laboral¹⁸.
A través de correo electrónico del 25 de mayo de 2015, enviado desde la cuenta del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED al correo likinq@hotmail.com, asociado a Jesús Leyner Sánchez Palacios, registrado en su hoja de vida, con asunto «Carta Ausentismo Laboral», se indicó que se adjuntaba carta con el fin de que, a la mayor brevedad posible, el docente informara el motivo de su ausencia. El correo aparece suscrito por Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED¹⁹.

15 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«1_ED_202200473(.pdf) NroActua 2» // carpeta «af9eda12-1ccc-4c24-9372-3b822f282525» // archivo pdf

«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 12

Por medio de correo del 27 de mayo de 2015, remitido por la Secretaría de la Rectoría del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED a Jairo Andrés Álvarez Chávez, se informó que se adjuntaba copia del correo y la carta enviada al correo del docente, que no contaban con una dirección física y que presuntamente el docente se encontraba en el Departamento del Caquetá; igualmente, se indicó que no habían recibido respuesta y que el docente no se había presentado a laborar desde el 18 de abril hasta esa fecha²⁰.
Se encuentra la impresión del correo electrónico enviado el 4 de junio de 2015 por el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, desde la cuenta institucional limitada del colegio, dirigido a John Fredy López Álvarez, Nohora Isabel Amortegui Riveros, Hipólito Gil Gil y Jairo Andrés Álvarez Chávez, con asunto relacionado con el presunto abandono del cargo del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios. En el cuerpo del mensaje se informó que se adjuntaba copia del correo y de la carta enviada a la dirección electrónica del docente, solicitándole explicación por su ausencia; además, se indicó que el docente presuntamente se encontraba en el Caquetá, que no se había recibido respuesta y que no se había presentado a laborar desde el 18 de abril hasta la fecha del mensaje²¹.
A través de memorando del 22 de junio de 2015, suscrito por René Rodrigo Ortiz Gómez, jefe de la Oficina de Nómina, encargado de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigido a John Fredy López Álvarez, jefe de la Oficina de Personal, con asunto

«suspensión en nómina», informó que las novedades de suspensión de pago del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios, y de Ferney Roberto Vela Céspedes, fueron ingresadas al sistema de nómina en el proceso de nómina 3987, con aplicación a partir del 1 de junio de 2015²².

También está en la foliatura el Oficio del 17 de julio de 2015, suscrito por John Fredy López Álvarez, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigido a Jorge Alfonso Díaz Pérez, jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la misma entidad, mediante el cual remitió 31 folios relacionados con el presunto abandono del cargo del docente provisional Jesús Leyner Sánchez Palacios. En el documento se indicó que el actor fue nombrado mediante Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, tomó posesión mediante acta 2496 del 5 de marzo de 2015, en reemplazo de Nery Francisco Romero Ríos, en el área de educación física, recreación y deportes, jornada tarde, del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED; asimismo, se informó que el rector de la institución, mediante correo electrónico del 19 de mayo de 2015 y oficio radicado I-2015-28526 del 23 de mayo de 2015, comunicó que el docente no se había presentado a laborar desde el 18 de abril de 2015 hasta esa fecha²³.
Obra auto de indagación preliminar del 23 de noviembre de 2015, proferido dentro de la queja 694/15 por la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación

de Bogotá, con fundamento en el radicado 1-2015-40199 del 17 de julio de 2015, mediante el cual el jefe de la Oficina de Personal informó sobre el presunto abandono del cargo de Jesús Leyner Sánchez Palacios. En el auto se ordenó abrir indagación preliminar con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si era constitutiva de falta disciplinaria o si se actuó al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad; además, se decretó como prueba el testimonio de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina IED, y se comisionó al abogado Mauricio Rodríguez Alonso para practicar las diligencias necesarias²⁴.

Citación del 23 de diciembre de 2015 dirigida a Jesús Leyner Sánchez Palacios, a la dirección calle 68 núm. 88-33 interior 13, barrio La Florida, Bogotá D.C., para que compareciera a notificarse del auto de indagación preliminar dictado dentro de la queja 694/15. En la comunicación se le informó sobre sus derechos de contradicción y defensa, la posibilidad de nombrar defensor, solicitar versión libre, conocer la investigación, rendir descargos, pedir pruebas, intervenir en las diligencias y obtener copias de la actuación; además, se indicó que se había decretado el testimonio del rector del Colegio Gerardo Molina IED, Jaime Forigua Duarte, para el 16 de febrero de 2016 a las 2:30 p.m.²⁵.
Oficio del 23 de diciembre de 2015, suscrito por Mauricio Rodríguez Alonso, abogado investigador de la Oficina de Control Disciplinario, dirigido a Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina IED, mediante el cual lo citó para comparecer el 16 de febrero de 2016 a las 2:30 p.m. con el fin de ser escuchado en declaración bajo la gravedad del juramento dentro de la queja 694/15²⁶.
Copia de la citación enviada a Jesús Leyner Sánchez Palacios para notificarse del auto de indagación preliminar, junto con soporte de envío por correo certificado. En el documento aparece la dirección calle 68 núm. 88-33 interior 13, barrio La Florida, Bogotá D.C., y se observa constancia de devolución o novedad del envío, con indicación relacionada con dirección incompleta o inexistente, según el soporte postal visible en el folio²⁷.
Edicto mediante el cual el jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá notificó el auto de indagación preliminar del 23 de noviembre de 2015 dentro de la queja 694/15. En el edicto se transcribió la parte pertinente del auto, incluida la orden de practicar el testimonio del rector Jaime Forigua Duarte, la comunicación de derechos al implicado y la comisión al abogado Mauricio Rodríguez Alonso. El documento registra fecha de fijación del 27 de enero de 2016 y fecha de desfijación del 29 de enero de 2016²⁸.

24 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

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«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 33

25 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«1_ED_202200473(.pdf) NroActua 2» // carpeta «af9eda12-1ccc-4c24-9372-3b822f282525» // archivo pdf

«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 34 y 35

26 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

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«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 37

Memorando de la Oficina de Personal, del área de Certificaciones Laborales, del 6 de enero de 2016, dirigido a Mauricio Rodríguez Alonso, abogado de la Oficina de Control Disciplinario, en respuesta a la solicitud emitida dentro de la queja 694/15. En el documento se certificó que Jesús Leyner Sánchez Palacios era licenciado en educación física, registraba como última dirección la calle 68 núm. 88-33 interior 13, tenía como cargo actual «retirado», había ingresado a partir del 6 de marzo de 2015 hasta el 4 de diciembre de 2015, ocupó el cargo de docente provisional, devengaba salario de

$1.411.890 y no registraba antecedentes disciplinarios a la fecha²⁹.

Auto del 9 de julio de 2018, proferido por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual se ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra Jesús Leyner Sánchez Palacios. En la providencia se reseñó como antecedente el radicado 1-2015-40199 del 17 de julio de 2015, por el cual el jefe de personal puso en conocimiento el presunto abandono del cargo, y se indicó que el docente fue nombrado mediante Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, como provisional, para cubrir la vacante 230653 en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED³⁰.
En el auto de apertura de investigación disciplinaria se tuvieron como pruebas los documentos allegados durante la indagación preliminar, entre ellos: el oficio radicado 1-2015-40199 del 17 de julio de 2015; el correo electrónico del 4 de junio de 2015 mediante el cual el rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED adjuntó copia del correo y de la carta enviada al docente solicitando explicación por su ausencia; el memorando sobre suspensión de pago de salarios; el acta de posesión 2496 del 5 de marzo de 2015; la certificación 2496 del 5 de marzo de 2015; la aceptación del cargo; el certificado de aptitud laboral; el acta de aplicación para cubrimiento provisional de vacante; la copia de la cédula; los certificados de antecedentes judiciales, disciplinarios y fiscales; la declaración juramentada de bienes y rentas; el formato único de hoja de vida; y el consentimiento para tratamiento de datos personales.
En la misma providencia se decretaron nuevas pruebas documentales. Se ordenó oficiar a la Oficina de Nómina para que informara si a Jesús Leyner Sánchez Palacios se le consignó dinero por concepto de mayores valores pagados y no causados, y, en caso afirmativo, remitiera la liquidación correspondiente; también se dispuso solicitar a la Oficina de Personal copia de la Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, información sobre incapacidades presentadas durante el periodo comprendido entre el 5 de marzo y el 4 de diciembre de 2015, e información sobre renuncia radicada por el docente. Además, se ordenó solicitar al rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED que informara si con el abandono del cargo, a partir del 18 de abril de 2015, se ocasionó algún perjuicio a los estudiantes y, de ser así, allegara los soportes.
Asimismo, se citó a Jesús Leyner Sánchez Palacios para ser escuchado en diligencia de versión libre el 16 de agosto de 2018 a las 10:30 a.m.; se ordenó solicitar al

grupo de hojas de vida certificación de antecedentes disciplinarios y datos personales actualizados; se dispuso informar a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería Distrital para que decidieran sobre el ejercicio del poder disciplinario preferente; se ordenó notificar la apertura de investigación al implicado; y se comisionó al abogado Jedwar Pérez Rincón para practicar las diligencias necesarias.

Citación del 13 de julio de 2018 dirigida a Jesús Leyner Sánchez Palacios, a la dirección calle 68 núm. 88-33 interior 13, barrio La Florida, Bogotá D.C., para notificarse del auto del 9 de julio de 2018 mediante el cual se abrió investigación disciplinaria en su contra. En la comunicación se le informó que, de no comparecer, se procedería a la notificación por edicto conforme al artículo 107 de la Ley 734 de 2002; asimismo, se le comunicaron sus derechos de contradicción y defensa, y se relacionaron las pruebas decretadas en el auto de apertura de investigación³¹.
Oficio del 13 de julio de 2018, suscrito por Mauricio Rodríguez Alonso, abogado investigador de la Oficina de Control Disciplinario, dirigido a Edna Mariana Linares Patiño, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual solicitó copia de la Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, información sobre incapacidades presentadas por Jesús Leyner Sánchez Palacios durante el periodo comprendido entre el 5 de marzo y el 4 de diciembre de 2015, e información sobre renuncia presentada por el docente³².
Oficio del 13 de julio de 2018, suscrito por Mauricio Rodríguez Alonso, abogado investigador de la Oficina de Control Disciplinario, dirigido a Gloria Inés Granados Rozo, jefe Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual solicitó informar si a Jesús Leyner Sánchez Palacios le fue consignado dinero por concepto de mayores valores pagados y no causados y, en caso afirmativo, remitir la liquidación de lo adeudado³³.
Oficio del 13 de julio de 2018, suscrito por Mauricio Rodríguez Alonso, abogado investigador de la Oficina de Control Disciplinario, dirigido a Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, mediante el cual solicitó informar si, con el abandono del cargo del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios a partir del 18 de abril de 2015, se ocasionó algún perjuicio a los estudiantes de la institución y, en caso afirmativo, allegar los soportes correspondientes³⁴.
Memorando del 18 de julio de 2018, suscrito por Gloria Inés Granados Rozo, jefe de la Oficina de Nómina, dirigido a Ana Lucía Rodríguez Apraez, jefe de la Oficina de Control Disciplinario, con asunto «respuesta a la comunicación interna 1-2018-43413 del 12 de julio de 2018, queja 694/15». En el documento se informó que, revisadas las hojas

de trabajo de mayores valores pagados y los sistemas de información de la dependencia, existía una obligación por mayores valores pagados y no causados del 17 de abril al 30 de mayo de 2015, a nombre de Jesús Leyner Sánchez Palacios, por valor de $1.619.826. También se indicó que la Subsecretaría de Gestión Institucional emitió la Resolución 4371 del 28 de abril de 2016, por medio de la cual se ordenó el reintegro de dicho mayor valor, y que el expediente fue trasladado a la Oficina Asesora Jurídica para iniciar la etapa de cobro persuasivo³⁵.

Auto del 27 de julio de 2018, proferido por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual se designó a la abogada investigadora Celina Castiblanco Romero, para que continuara con las actuaciones disciplinarias dentro del proceso 694/15 adelantado contra Jesús Leyner Sánchez Palacios³⁶.
Edicto 276, mediante el cual la jefe de la Oficina de Control Disciplinario notificó el auto del 9 de julio de 2018, por el cual se abrió investigación disciplinaria contra Jesús Leyner Sánchez Palacios. En el edicto se transcribió la parte resolutiva del auto, incluidas las pruebas decretadas, la citación para versión libre, la solicitud de certificación de antecedentes y datos personales actualizados, la comunicación a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería Distrital, la notificación al investigado y la comisión al abogado Jedwar Pérez Rincón. El documento registra fecha de fijación del 3 de agosto de 2018 y desfijación 9 de agosto de 2018³⁷.
Memorando del 27 de julio de 2018, suscrito por Edna Mariana Linares Patiño, jefe de la Oficina de Personal, dirigido a Mauricio Rodríguez Alonso, abogado de la Oficina de Control Disciplinario, dentro de la queja 694/15. En el documento se informó que, verificados los sistemas de información y la hoja de vida de Jesús Leyner Sánchez Palacios, se remitía copia de la Resolución 345 del 4 de marzo de 2015; que, revisados los reportes diarios enviados por la IPS Medicol Salud UT, no se encontraron incapacidades del año 2015; y que, verificados los archivos de la Oficina de Personal, el sistema de correspondencia SIGA y el sistema de personal Planta, se constató que el docente radicó carta de renuncia irrevocable con radicado 65358 del 20 de abril de 2015, frente a la cual la Oficina de Personal dio respuesta mediante radicado S-2015-59701 del 23 de abril de 2015³⁸.
Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, expedida por el secretario de educación de Bogotá D.C., mediante la cual se efectuaron nombramientos provisionales temporales en la planta de personal docente de la Secretaría de Educación del Distrito Capital. En la resolución se relacionó a Jesús Leyner Sánchez Palacios, como docente nombrado en provisionalidad temporal para el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, en reemplazo

de Nery Francisco Romero Ríos, por traslado transitorio por seguridad, hasta el 4 de diciembre de 2015³⁹.

Escrito del 20 de abril de 2015, suscrito por Jesús Leyner Sánchez Palacios, dirigido a la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual manifestó su renuncia al cargo. En el documento agradeció la oportunidad de trabajo brindada durante ese tiempo y registró su nombre, firma y cédula de ciudadanía⁴⁰.
Comunicación del 22 de abril de 2015, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigida a Jesús Leyner Sánchez Palacios, en respuesta al radicado E-2015-65358 del 20 de abril de 2015. En el documento se le indicó que, en atención a la intención de renunciar de manera irrevocable al cargo de docente en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED a partir del 20 de abril de 2015, era necesario presentar formalmente la renuncia conforme a los artículos 110 a 115 del Decreto 1950 de 1973 y al procedimiento publicado en la página web de la entidad y precisar la fecha a partir de la cual se haría efectiva; además, de radicarla con 30 días de anticipación o, al menos, con 15 días hábiles a la fecha de retiro⁴¹.
Comunicación de la Personería de Bogotá D.C., delegada para asuntos disciplinarios, dirigida a Mauricio Rodríguez Alonso, de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, en respuesta al oficio S-2018-122800. En ella se informó que la Personería Delegada no asumiría, por el momento, el ejercicio del poder disciplinario preferente dentro de la investigación disciplinaria 694/15 adelantada contra Jesús Leyner Sánchez Palacios, sin perjuicio de que pudiera ejercerlo posteriormente⁴².
Copia de la citación enviada a Jesús Leyner Sánchez Palacios para notificarse del auto de apertura de investigación disciplinaria del 9 de julio de 2018, junto con soporte postal de la empresa de mensajería. En el soporte aparece como dirección de destino la calle 68 núm. 88-33 interior 13 y se registra una novedad de devolución relacionada con dirección incompleta o inexistente⁴³.
Segunda solicitud del 19 de febrero de 2019, suscrita por Celina Castiblanco Romero, funcionaria de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigida a Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, mediante la cual reiteró la solicitud efectuada con radicado S-1400-122791 del 12 de julio de 2018. En la comunicación se pidió informar si, con el abandono del cargo del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios a partir del 18 de abril de 2015, se ocasionó

39 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«1_ED_202200473(.pdf) NroActua 2» // carpeta «af9eda12-1ccc-4c24-9372-3b822f282525» // archivo pdf

«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 66 y 71

algún perjuicio a los estudiantes de la institución y, en caso afirmativo, allegar los soportes respectivos⁴⁴.

Oficio del 6 de marzo de 2019, suscrito por Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, dirigido a Celina Castiblanco Romero, funcionaria de la Oficina de Control Disciplinario. En el documento informó que la ausencia de Jesús Leyner Sánchez Palacios, desde el 18 de abril de 2015, perjudicó a los estudiantes de los grados sexto, séptimo y octavo de la jornada tarde, en los cuales tenía asignada carga académica de 22 horas en el área de educación física, recreación y deportes. También señaló que el 25 de mayo de 2015 se envió comunicación al docente por correo electrónico solicitando explicación de su ausencia, sin obtener respuesta, y que, mientras se liberó la vacante y se asignó un nuevo docente, los estudiantes no recibieron clases de educación física⁴⁵.
Copia de la comunicación del 25 de mayo de 2015 dirigida por el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED a Jesús Leyner Sánchez Palacios, docente provisional de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante la cual se le solicitó informar los motivos de su ausencia, al indicarse que no se había presentado a laborar desde el 11 de mayo de 2015, fecha en la que se normalizaron las actividades escolares después del paro nacional del magisterio⁴⁶.
Oficio del 5 de marzo de 2015, suscrito por John Fredy López Álvarez, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigido al directivo docente del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED. En el documento se informó que Jesús Leyner Sánchez Palacios fue nombrado provisionalmente en la planta de personal docente y ubicado en esa institución, en el área de educación física, recreación y deportes, jornada tarde, para cubrir el traslado transitorio por seguridad concedido a Nery Francisco Romero Ríos; también se solicitó realizar la respectiva inducción institucional, diligenciar la constancia de iniciación de labores y remitir el acta de finalización del nombramiento una vez culminara la novedad administrativa⁴⁷.
Impresión de correo electrónico remitido por Jairo Andrés Álvarez Chávez, de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, al Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, en el cual acusó recibo de la comunicación y documentos relacionados con el presunto abandono del cargo de Jesús Leyner Sánchez Palacios. En el mensaje informó que, verificado el sistema de administración de planta, se evidenció la vacante 230653 liberada por presunto abandono del cargo del docente, hasta el 4 de diciembre de 2015, correspondiente al área de educación física, recreación y deportes, jornada

tarde, y que estaba siendo publicada mediante el aplicativo para su cubrimiento por un docente provisional.

Copia de la segunda solicitud dirigida al rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, relacionada con la reiteración del requerimiento sobre el eventual perjuicio ocasionado a los estudiantes por la ausencia de Jesús Leyner Sánchez Palacios a partir del 18 de abril de 2015. El contenido coincide con la solicitud reseñada en los folios 79 y 80⁴⁹.
La Sala encuentra oficio del 9 de julio de 2019, suscrito por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación de Bogotá, dirigido a Celina Castiblanco Romero, abogada de la Oficina de Control Disciplinario, con referencia a la solicitud de información sobre el cobro persuasivo adelantado contra Jesús Leyner Sánchez Palacios. En el oficio se informó que, revisados los archivos de la Oficina Asesora Jurídica, se encontró solicitud de la jefe de la Oficina de Personal, radicada con I-2016-39620 del 8 de julio de 2016, para adelantar cobro persuasivo contra el docente por concepto de mayor valor generado por nómina⁵⁰.
Explicó que, verificados los requisitos de exigibilidad del título ejecutivo contenido en la Resolución 4371 del 28 de marzo de 2016, se asignó el proceso persuasivo 89/2016 contra Jesús Leyner Sánchez Palacios, por la suma de $1.619.826, correspondiente a un mayor valor generado por nómina. También se indicó que se adelantaron acciones para verificar bienes y se remitieron comunicaciones al deudor sobre forma, lugar y oportunidad de pago; sin embargo, al no obtenerse recaudo efectivo ni atenderse los requerimientos, se dio por terminada la etapa persuasiva y se continuó con el trámite correspondiente.
Auto 162 del 22 de noviembre de 2019, proferido por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual se adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia a Jesús Leyner Sánchez Palacios dentro del proceso disciplinario 694/15. En la providencia se indicó que la audiencia verbal se llevaría a cabo el 29 de noviembre de 2019 y que la actuación se adelantaba conforme al libro IV, título XI, artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002⁵¹.
Se formularon dos cargos disciplinarios contra Jesús Leyner Sánchez Palacios. El primero, por abandono del cargo, calificado como falta gravísima dolosa, y el segundo, por percibir remuneración oficial por servicios no prestados, calificado como falta grave dolosa.
También relacionó como antecedentes probatorios y procesales el oficio de la Oficina de Personal sobre el presunto abandono del cargo, el auto de apertura de indagación preliminar, la apertura de investigación disciplinaria, la notificación por edicto, la información de la Oficina de Nómina sobre mayores valores pagados y no causados, la respuesta de la Oficina de Personal sobre la renuncia presentada por el docente y la información relativa al cobro persuasivo.
Edicto 432, mediante el cual se notificó el auto 162 del 22 de noviembre de 2019, por cuanto Jesús Leyner Sánchez Palacios no compareció a notificarse personalmente pese a habérsele citado con anterioridad. En la referencia del expediente se indica que el edicto fue fijado el 6 y desfijado el 9 de diciembre de 2019⁵².
En el expediente están los oficios de 27 de febrero y 3 de julio de 2020, dirigido a María Julieta Villamizar de la Torre, directora general del Consultorio Jurídico de la Universidad Externado de Colombia, suscrito por Fanny Rodríguez Puerto, en el que se solicita asignar un defensor(a) de oficio en el proceso adelantado en contra de Jesús Leyner Sánchez Palacios⁵³.
Por medio de respuesta dirigida a la Secretaría de Educación de Bogotá, la Universidad Externado de Colombia, asigna como defensor al estudiante Saulo Enrique Castañeda Benavides⁵⁴.
Auto del 20 de agosto de 2020, mediante el cual se reconoció personería y se posesionó defensor de oficio dentro del proceso disciplinario 694/15 adelantado contra Jesús Leyner Sánchez Palacios⁵⁵.
Actuaciones relacionadas con la audiencia verbal adelantada dentro del proceso disciplinario 694/15. De acuerdo con las referencias del expediente, el 3 de noviembre de 2020 se llevó a cabo audiencia verbal, oportunidad en la cual la defensa de oficio presentó descargos, y posteriormente se programó la audiencia del 19 de noviembre de 2020 para alegatos de conclusión⁵⁶.
Fallo disciplinario de primera instancia 667 del 14 de diciembre de 2020, proferido por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual se sancionó inicialmente a Jesús Leyner Sánchez Palacios con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. Esta decisión fue

52 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«1_ED_202200473(.pdf) NroActua 2» // carpeta «af9eda12-1ccc-4c24-9372-3b822f282525» // archivo pdf

«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 130

53 Visible a índice 2 de Samai Tribunales, expediente 25000-23-42-000-2022-00473-00 // archivo pdf

«1_ED_202200473(.pdf) NroActua 2» // carpeta «af9eda12-1ccc-4c24-9372-3b822f282525» // archivo pdf

«PRUEBA01042022_182157.pdf» // folio 131 a 133

posteriormente objeto de recurso de apelación y de la Resolución 0037 del 14 de enero de 2021, que declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto de citación a audiencia⁵⁷.

Resolución 0037 del 14 de enero de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del Distrito, «por la cual se declara de oficio la nulidad de lo actuado a partir del auto 162 del 22 de noviembre de 2019, inclusive, por el cual la Oficina de Control Disciplinario de la SED cita a audiencia verbal al disciplinado Jesús Leyner Sánchez Palacios, dentro del proceso verbal disciplinario 694/15». En la decisión se indicó que correspondía resolver el recurso de apelación interpuesto por la defensa de oficio contra el fallo 667 del 14 de diciembre de 2020, a través del que se sancionó al investigado con destitución e inhabilidad general por 10 años, pero que se evidenciaron causales de nulidad que invalidaban lo actuado⁵⁸.
Se reseñó como antecedente que el 30 de julio de 2015 el jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá puso en conocimiento de la Oficina de Control Disciplinario el presunto ausentismo laboral del docente provisional Jesús Leyner Sánchez Palacios, nombrado mediante Resolución 345 del 4 de marzo de 2015. También se hizo referencia al trámite disciplinario adelantado con ocasión de esos hechos, incluido el auto 162 del 22 de noviembre de 2019 y el fallo 667 del 14 de diciembre de 2020.
Se explicó que la nulidad se declaraba al advertirse irregularidades en la formulación de cargos que comprometían el derecho de defensa y el debido proceso. Respecto del primer cargo, la decisión precisó que la imputación relacionada con el abandono del cargo no permitía establecer con claridad frente a qué causal y norma infringida debía ejercer defensa el investigado. En cuanto al segundo cargo, referido a percibir remuneración oficial por servicios no prestados, se advirtió que el auto de citación a audiencia aludía a un periodo de mayores valores pagados que no correspondía con la realidad probatoria informada por la Oficina de Nómina, pues esta había reportado una obligación por mayores valores pagados y no causados del 17 de abril al 30 de mayo de 2015.
Correo electrónico del 20 de enero de 2021, remitido por Celina Yasmin Castiblanco Romero al consultorio jurídico de la Universidad Externado de Colombia, con asunto «Queja 694-15 - notificación Resolución 0037 del 14 de enero de 2021». En el mensaje se informó que, con el fin de surtir la notificación correspondiente y dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero de la resolución, se adjuntaba el acto administrativo 0037 del 14 de enero de 2021, suscrito por la Secretaría de Educación del Distrito⁵⁹.
Obra correo electrónico del 22 de enero de 2021, remitido por Pedro Nel Varela Ruiz a la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual radicó poder conferido

por Jesús Leyner Sánchez Palacios para presentar alegatos de conclusión antes del fallo de segunda instancia; en el mismo mensaje solicitó que la notificación del auto que concediera el término para alegar fuera remitida a los correos electrónicos del apoderado⁶⁰.

Correo electrónico del 19 de febrero de 2021, remitido por Leonor Ronchaquira Garzón a José Wilmer Yusti Acosta y Pedro Nel Varela Ruiz, mediante el cual se notificó la Resolución 0037 del 14 de enero de 2021, por la que la segunda instancia declaró de oficio la nulidad de lo actuado a partir del auto 162 del 22 de noviembre de 2019⁶¹.
Obra Auto 22 del 24 de febrero de 2021, proferido por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual se citó a audiencia verbal a Jesús Leyner Sánchez Palacios dentro del proceso disciplinario 694/15. En dicha providencia se formularon dos cargos: el primero, por presunto abandono del cargo sin justificación alguna, con fundamento en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, calificado como falta gravísima cometida a título de dolo; y el segundo, por presuntamente percibir remuneración oficial por servicios no prestados, conforme al artículo 35.15 de la Ley 734 de 2002, por valor de $1.619.826, correspondiente a mayores valores pagados y no causados entre el 17 de abril y el 30 de mayo de 2015, calificado como falta grave cometida a título de dolo⁶².
Asimismo, se relacionaron como pruebas del primer cargo, entre otras, el oficio radicado I-2015-40199 del 29 de julio de 2015, el oficio del rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED sobre el ausentismo del docente, los memorandos de certificaciones laborales, el correo electrónico del 4 de junio de 2015 con la carta enviada al docente para solicitar explicación por su ausencia, el acta de posesión 2496 del 5 de marzo de 2015, la Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, la información sobre incapacidades y renuncia, el oficio del 5 de marzo de 2015 dirigido al rector de la institución y la respuesta del rector sobre el perjuicio ocasionado a los estudiantes.
Y finalmente, como pruebas del segundo cargo la información remitida por la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá, la Resolución 4371 del 28 de abril de 2016, mediante la cual se ordenó el reintegro de $1.619.826 por concepto de mayor valor pagado, el informe de la Oficina Asesora Jurídica sobre el proceso persuasivo 89/2016 y el registro del cobro coactivo OGC-2017-1191 ante la Secretaría de Hacienda Distrital.
Constancia del 2 de marzo de 2021, suscrita por Leonor Ronchaquira Garzón, secretaria de la Oficina de Control Disciplinario, en la cual dejó constancia de la llamada telefónica realizada a Jesús Leyner Sánchez Palacios al número 3216399670, con el fin de solicitar autorización para recibir comunicaciones y notificaciones electrónicas; en la

constancia se indicó que el investigado no autorizó recibir comunicaciones ni notificaciones al correo electrónico y manifestó que estas debían realizarse a través de su abogado⁶³.

Correo electrónico del 2 de marzo de 2021, remitido por Leonor Ronchaquira Garzón a José Wilmer Yusti Acosta, mediante el cual notificó el auto 22 del 24 de febrero de 2021, por el cual se citó a audiencia verbal dentro del proceso disciplinario 694/15; obra constancia de entrega del mensaje al correo electrónico del apoderado⁶⁴.
Correos electrónicos del 3 de marzo de 2021, remitidos por José Wilmer Yusti Acosta, apoderado principal del investigado, mediante los cuales acusó recibo del auto 22 del 24 de febrero de 2021 y solicitó el envío del enlace para conectarse virtualmente a la audiencia verbal, con el fin de participar en la diligencia y ejercer los derechos de defensa y contradicción⁶⁵.
Acta de audiencia verbal especial del 5 de marzo de 2021, adelantada dentro del proceso disciplinario 694/15 contra Jesús Leyner Sánchez Palacios. La diligencia se realizó por la plataforma Teams, con asistencia del apoderado principal José Wilmer Yusti Acosta, quien manifestó que el investigado no asistiría y que se reservaba el derecho de rendir versión libre hasta antes del fallo de primera instancia. En la audiencia se dio lectura al auto 22 del 24 de febrero de 2021, se presentaron descargos y se solicitó la práctica del testimonio de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, así como la incorporación de las actas de instrucción o capacitación sobre el trámite de retiro del servicio⁶⁶.
Memorando suscrito por Celina Castiblanco Romero, abogada comisionada de la Oficina de Control Disciplinario, dirigido a María Teresa Méndez Granados, jefe de la Oficina de Personal, mediante el cual solicitó allegar las actas de instrucción o capacitación dadas a Jesús Leyner Sánchez Palacios en las que se le hubiera puesto en conocimiento el trámite que debía seguir para su retiro del servicio⁶⁷.
Declaración juramentada rendida el 12 de marzo de 2021 por Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, en la cual señaló lo siguiente⁶⁸: informó que el docente Jesús Leyner Sánchez Palacios efectivamente laboró en dicha institución educativa como profesor de educación física de los grados sexto, séptimo y octavo de la jornada de la tarde, y dejó de asistir a sus labores aproximadamente entre

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 73 y 74

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 80 a 82

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 85 a 97

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 104

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 111 a 114

el 15 y el 16 de abril de 2015, sin reincorporarse posteriormente a sus actividades académicas desde el 18 de abril del mismo año. Asimismo, manifestó que desconocía las razones concretas del retiro del docente y precisó que este nunca le comunicó personalmente su intención de renunciar al cargo.

Explicó que el ausentismo laboral fue reportado porque el docente debía reintegrarse a sus funciones el 18 de abril de 2015 y no lo hizo, circunstancia que afectó el normal desarrollo de las actividades académicas de la institución, dado que los estudiantes asignados al profesor se vieron privados de recibir las clases correspondientes. En ese sentido, indicó que presentó el respectivo informe de ausentismo ante la Dirección Local de Educación de Suba el 25 de mayo de 2015, en cumplimiento de sus funciones como rector de la institución educativa. Añadió que, aunque durante ese período se desarrollaba un paro del magisterio, tuvo conocimiento de que el docente no regresó después de dicha jornada de protesta y, en todo caso, reiteró que la inasistencia del actor se venía presentando desde antes, concretamente desde el 18 de abril de 2015.
Frente al proceso de vinculación institucional del demandante, Jaime Forigua Duarte manifestó que, una vez el docente ingresó al Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, personalmente sostuvo con él una jornada de inducción en calidad de rector, durante la cual se le explicó el proyecto educativo institucional, sus funciones, deberes y responsabilidades dentro de la institución. Precisó que, además de la inducción impartida directamente por rectoría, el actor recibió orientación adicional por parte de los coordinadores académicos y de convivencia, relacionada con el desarrollo curricular, los procesos de evaluación, el pacto institucional de convivencia, la jornada laboral y los derechos y deberes de los docentes. También indicó que a todos los profesores se les entregaba un cuadernillo institucional que contenía el proyecto educativo institucional, el sistema institucional de evaluación y el manual de convivencia del colegio.
El declarante señaló igualmente que, aunque no le explicó específicamente al actor el procedimiento para tramitar una renuncia al cargo docente –porque este nunca le manifestó intención de retirarse del servicio–, sí se informaba a todos los docentes sobre la existencia y contenido del Código Único Disciplinario y sobre sus deberes funcionales como servidores públicos. Agregó que entendía que la Secretaría de Educación de Bogotá también suministraba orientación relacionada con las relaciones laborales y administrativas al momento de la vinculación de los docentes. Sin embargo, aclaró que no podía afirmar específicamente si el demandante recibió personalmente dicha inducción por parte de la Secretaría de Educación, pues no estuvo presente en ese momento.
Finalmente, el rector indicó que, una vez constató que el docente no regresó a laborar, intentó contactarlo mediante correos electrónicos y llamadas telefónicas dirigidas tanto a la información de contacto suministrada por el actor como a otros números registrados institucionalmente. Que le remitió comunicaciones escritas en las que le solicitó explicación sobre las razones de la inasistencia, pero nunca obtuvo respuesta por parte del docente. Afirmó igualmente que los coordinadores académicos también intentaron comunicarse con él, sin éxito alguno, y precisó que el actor nunca volvió a contactarlo ni a presentarse en la institución después de dejar de asistir a sus labores.
Escrito de versión libre presentado por Jesús Leyner Sánchez Palacios el 15 de marzo de 2021, en el cual manifestó que ingresó a laborar como docente de la Secretaría de Educación de Bogotá en marzo de 2015 y que esa era la primera vez que se vinculaba a una entidad pública. Refirió que, durante su vinculación, la entidad no le brindó información, instrucción o capacitación sobre el trámite que debía seguir en caso de presentar renuncia al cargo ni sobre la necesidad de esperar un acto administrativo que autorizara su retiro. Explicó que el 20 de abril de 2015 presentó renuncia al cargo de docente del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED y que ese mismo día salió de Bogotá, bajo la convicción de que con la presentación de la renuncia quedaba desvinculado del servicio. También afirmó que no conoció el oficio mediante el cual la Oficina de Personal le informó que su renuncia no podía tramitarse en los términos presentados y que no recibió comunicación en la que se le indicara que debía continuar laborando. En relación con los dineros recibidos, expuso que consideró que correspondían al periodo efectivamente trabajado, pues prestó sus servicios desde su posesión hasta la fecha en que presentó la renuncia, y manifestó que no tuvo la intención de percibir remuneración por servicios no prestados⁶⁹.
Memorando del 19 de abril de 2021, suscrito por María Teresa Méndez Granados, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el cual informó que no reposaba acta de instrucción o capacitación dada a Jesús Leyner Sánchez Palacios sobre el trámite que debía seguir en caso de retiro del servicio⁷⁰.
Fallo disciplinario 500 del 21 de julio de 2021, proferido por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá dentro del proceso verbal disciplinario 694/15, mediante el cual se declaró disciplinariamente responsable a Jesús Leyner Sánchez Palacios y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cualquier cargo o función pública por el término de 10 años. La autoridad disciplinaria consideró acreditado, frente al primer cargo, que el investigado presentó renuncia al cargo de docente del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED el 20 de abril de 2015 y se separó del servicio ese mismo día, sin esperar el pronunciamiento de la administración ni la expedición del acto administrativo que autorizara su retiro, pese a que había sido nombrado en provisionalidad mediante Resolución 345 del 4 de marzo de 2015 para prestar el servicio hasta el 4 de diciembre de 2015. Asimismo, tuvo en cuenta que el rector de la institución reportó la inasistencia del docente y señaló que esa ausencia afectó a los estudiantes de los grados sexto, séptimo y octavo de la jornada tarde, quienes dejaron de recibir las clases de educación física, recreación y deporte que tenía asignadas el investigado⁷¹.
En relación con el segundo cargo, el fallo tuvo por demostrado que Jesús Leyner Sánchez Palacios percibió remuneración oficial por servicios no prestados, con fundamento en la información remitida por la Oficina de Nómina, según la cual se generó un mayor valor pagado y no causado por el periodo comprendido entre el 17 de abril y el

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 117 a 123

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 124

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 151 a 211

30 de mayo de 2015, por la suma de $1.619.826. También se valoró la Resolución 4371 del 28 de abril de 2016, mediante la cual se ordenó el reintegro de dicho valor, así como las actuaciones de cobro persuasivo y coactivo adelantadas para su recuperación. La autoridad disciplinaria indicó que el disciplinado recibió esos dineros pese a no haber prestado el servicio durante el periodo señalado y que no efectuó su devolución oportuna.

Para imponer la sanción, la autoridad disciplinaria calificó el primer cargo como falta gravísima cometida a título de dolo, con fundamento en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, al estimar que el investigado conocía su deber de permanecer en el cargo hasta que se aceptara formalmente su renuncia y, aun así, hizo dejación inmediata del empleo. Frente al segundo cargo, calificó la conducta como falta grave cometida a título de dolo, por la prohibición prevista en el artículo 35.15 de la Ley 734 de 2002, al considerar que el investigado sabía que no tenía derecho a recibir remuneración por un periodo en el que no prestó el servicio. Con base en esa calificación, y al encontrar acreditada la responsabilidad disciplinaria por ambos cargos, impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años.
Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021, expedida por la secretaria de educación del distrito, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo disciplinario 500 del 21 de julio de 2021 y se confirmó la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cualquier cargo o función pública por el término de 10 años impuesta a Jesús Leyner Sánchez Palacios. En la decisión de segunda instancia se estudiaron los argumentos expuestos por la defensa contra el fallo sancionatorio, relacionados, entre otros aspectos, con la alegada falta de prueba sobre el conocimiento del trámite de renuncia, la ausencia de actas de instrucción o capacitación sobre el retiro del servicio, la supuesta ambigüedad de los cargos, la valoración del testimonio del rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, la causal de exclusión de responsabilidad invocada y la atribución de dolo frente a las conductas reprochadas⁷².
La autoridad de segunda instancia consideró que el primer cargo, relativo al abandono injustificado del cargo, se encontraba acreditado porque el investigado presentó renuncia el 20 de abril de 2015 y se separó del servicio ese mismo día, sin esperar la aceptación formal de la administración ni el acto que autorizara su retiro. También tuvo en cuenta que el docente había sido nombrado mediante Resolución 345 del 4 de marzo de 2015 para prestar el servicio en provisionalidad en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, y que su inasistencia fue reportada por el rector de la institución, quien informó la afectación ocasionada a los estudiantes de los grados sexto, séptimo y octavo de la jornada tarde, al no recibir las clases de educación física, recreación y deporte que tenía asignadas el disciplinado.
Frente al segundo cargo, la Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021 confirmó que Jesús Leyner Sánchez Palacios incurrió en la prohibición de percibir remuneración oficial por servicios no prestados, al tener por acreditado que recibió la suma de

$1.619.826, correspondiente a mayores valores pagados y no causados por el periodo

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 219 a 242

comprendido entre el 17 de abril y el 30 de mayo de 2015. Para ello, la segunda instancia valoró la información remitida por la Oficina de Nómina, la Resolución 4371 del 28 de abril de 2016, mediante la cual se ordenó el reintegro de dicho valor, y las actuaciones adelantadas en etapa persuasiva y coactiva para su recuperación.

En cuanto a la culpabilidad, la segunda instancia mantuvo la calificación del primer cargo como falta gravísima cometida a título de dolo, con fundamento en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, al considerar que el disciplinado conocía su deber de permanecer en el cargo hasta que la administración aceptara formalmente su renuncia y, pese a ello, se apartó del servicio. Igualmente, confirmó que el segundo cargo correspondía a una falta grave cometida a título de dolo, por infracción del artículo 35.15 de la Ley 734 de 2002, al estimar que el investigado recibió remuneración por un periodo en el que no prestó el servicio y no realizó oportunamente la devolución de los dineros.
Correo electrónico del 30 de septiembre de 2021, remitido por Leonor Ronchaquira Garzón al apoderado José Wilmer Yusti Acosta, mediante el cual notificó la Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021; obra constancia de entrega del mensaje al correo electrónico del apoderado⁷³.
Comunicación dirigida a Jesús Leyner Sánchez Palacios, mediante la cual se lo citó para notificarse personalmente del fallo de segunda instancia contenido en la Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021; en la comunicación se advirtió que, de no comparecer dentro del término señalado, sería notificado por edicto conforme al artículo 107 de la Ley 734 de 2002⁷⁴.

Análisis sustancial de la Sala para resolver el primer problema jurídico

La Sala abordará de manera conjunta los cuestionamientos formulados por el demandante respecto de la validez del procedimiento disciplinario, particularmente aquellos relacionados con la práctica y contradicción de pruebas, las notificaciones, la formulación de cargos, la adopción del procedimiento verbal, la declaratoria de nulidad dispuesta mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 y la omisión del traslado para alegar antes de resolverse el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia.
Para tal efecto, resulta necesario precisar que, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta corporación y de la Corte Constitucional, no toda irregularidad procesal configura, por sí misma, causal de nulidad de la actuación disciplinaria, pues para que ello ocurra se requiere que el defecto alegado tenga entidad suficiente para afectar materialmente el debido proceso, el derecho de defensa, la contradicción probatoria o las formas propias del juicio.

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 245

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«PRUEBA01042022_182219.pdf» // folio 247

En consecuencia, el análisis de la Sala no se limitará a constatar formalmente las irregularidades alegadas, sino que se orientará a establecer si estas comprometieron efectivamente las garantías fundamentales del disciplinado y la validez de los actos administrativos demandados.

Sobre las irregularidades probatorias alegadas por el demandante

El demandante sostuvo que la actuación disciplinaria vulneró el debido proceso porque durante la indagación preliminar se decretó el testimonio de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, pero dicha prueba no fue practicada inicialmente ni en esa etapa ni al momento de proferirse el auto de apertura de investigación disciplinaria. También afirmó que los informes rendidos por Jaime Forigua Duarte, John Fredy López Álvarez y Edna Mariana Linares carecían de aptitud probatoria autónoma mientras no fueran ratificados o ampliados bajo juramento y sometidos a contradicción dentro del proceso disciplinario.
La Sala no comparte tales planteamientos, en primer lugar, porque del expediente se advierte que la actuación disciplinaria no se estructuró a partir de un único informe aislado ni sobre referencias informales carentes de respaldo documental, sino sobre una secuencia institucional de actuaciones administrativas concordantes entre sí, adelantadas por distintas dependencias de la Secretaría de Educación de Bogotá y del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED frente al ausentismo laboral reportado respecto del demandante desde abril de 2015.
En efecto, obra el oficio del 17 de julio de 2015 mediante el cual John Fredy López Álvarez, jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, remitió a la Oficina de Control Disciplinario Interno la documentación relacionada con el presunto abandono del cargo del docente Jesús Leyner Sánchez Palacios, incluyendo los reportes efectuados por el rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED sobre la inasistencia injustificada del actor desde el 18 de abril de 2015.
Del mismo modo, obran memorandos relacionados con la suspensión de novedades de nómina, requerimientos institucionales dirigidos al demandante, comunicaciones remitidas por el rector de la institución educativa, correos electrónicos intercambiados entre dependencias administrativas y solicitudes orientadas a verificar la situación funcional del docente y obtener explicación sobre su ausencia laboral.
Esa secuencia documental revela que la administración no actuó de manera improvisada ni edificó la actuación disciplinaria sobre afirmaciones huérfanas de soporte objetivo, sino que desplegó progresivamente actuaciones administrativas encaminadas a establecer la situación laboral del actor, verificar la continuidad en la prestación del servicio educativo y adoptar las medidas correspondientes frente al ausentismo reportado.
Bajo esa perspectiva, los documentos cuestionados por el demandante no correspondían a declaraciones testimoniales rendidas por particulares dentro del proceso disciplinario, sino a informes y comunicaciones oficiales expedidos por servidores públicos en ejercicio de funciones administrativas, relacionados con hechos advertidos en el desarrollo ordinario de la gestión institucional y del servicio educativo.
En esa medida, tales documentos constituían prueba documental susceptible de valoración dentro de la actuación disciplinaria, sin que la Ley 734 de 2002 exigiera necesariamente su ratificación bajo juramento para conferirles eficacia probatoria, máxime cuando el disciplinado tuvo oportunidad de controvertir su contenido y solicitar la práctica de pruebas orientadas a desvirtuarlos.
De otra parte, aunque el auto de indagación preliminar del 23 de noviembre de 2015 decretó el testimonio de Jaime Forigua Duarte y dicha prueba no fue practicada inicialmente, lo cierto es que posteriormente la defensa tuvo oportunidad de solicitar, participar y ejercer contradicción respecto de dicho medio probatorio durante el trámite verbal.
Tal como lo destacó el tribunal, el testimonio del rector fue finalmente practicado en audiencia a solicitud de la defensa, circunstancia que permitió al disciplinado formular cuestionamientos y ejercer plenamente las garantías de contradicción probatoria.
Adicionalmente, la Sala observa que del contenido de dicha declaración no emergieron elementos sustancialmente distintos a los ya reflejados en la documentación administrativa obrante en el expediente, ni circunstancias determinantes que permitieran desvirtuar la imputación disciplinaria o acreditar las causales de exclusión de responsabilidad invocadas por el actor.
Debe recordarse, además, que en materia disciplinaria rige el principio de libertad probatoria y apreciación integral conforme a las reglas de la sana crítica, de manera que la autoridad disciplinaria puede fundar sus decisiones en documentos públicos, informes administrativos, comunicaciones institucionales y demás medios de convicción legalmente allegados al expediente, siempre que estos sean valorados racionalmente y con observancia de las garantías de contradicción y defensa.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que no se configuraron las irregularidades probatorias alegadas por el demandante. En efecto, los informes y documentos recaudados dentro de la actuación disciplinaria constituían elementos válidos de conocimiento en el marco de la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria, mientras que la práctica posterior del testimonio del rector Jaime Forigua Duarte permitió garantizar plenamente el ejercicio de contradicción y defensa respecto de dicha prueba. En consecuencia, no se evidencia vulneración sustancial del debido proceso ni afectación material de las garantías procesales del disciplinado. Así las cosas, la Sala no encuentra acreditada la configuración de las irregularidades probatorias invocadas en la demanda, pues las pruebas cuestionadas fueron legalmente incorporadas y valoradas dentro del procedimiento disciplinario, sin que se hubiera privado al investigado de oportunidades reales y efectivas de contradicción o defensa.

Sobre las irregularidades en las notificaciones y las garantías de defensa

El apelante sostuvo igualmente que la autoridad disciplinaria no agotó adecuadamente las actuaciones dirigidas a lograr la notificación personal de las decisiones de apertura de investigación disciplinaria y que, pese a ello, continuó la

actuación mediante notificación por edicto sin designarle oportunamente defensor de oficio, con afectación del derecho de defensa.

Tampoco prospera este reproche, debido a que del material probatorio obrante en el expediente se advierte que tanto el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED como distintas dependencias de la Secretaría de Educación de Bogotá adelantaron actuaciones orientadas a contactar al demandante y obtener explicación sobre su ausencia laboral.
En efecto, obran requerimientos institucionales remitidos por el rector Jaime Forigua Duarte y comunicaciones enviadas por funcionarios de la Oficina de Personal mediante las cuales se solicitó al actor informar los motivos de su inasistencia y allegar soportes relacionados con la novedad administrativa presentada.
Particular relevancia adquiere el correo electrónico del 25 de mayo de 2015 remitido desde la cuenta institucional del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED a la dirección electrónica likinq@hotmail.com, asociada al demandante, registrado en su hoja de vida, mediante el cual se adjuntó requerimiento relacionado con el ausentismo laboral y se solicitó explicación sobre dicha situación.
Asimismo, los correos electrónicos intercambiados entre el 20, 22 y 27 de mayo de 2015 evidencian que la administración realizó seguimiento a la novedad reportada, solicitó soportes adicionales, verificó la ausencia continuada del docente y adelantó actuaciones relacionadas con la suspensión de novedades de nómina (ver párrafos 127, 128 y 132).
Frente a las notificaciones, la actuación posterior a la Resolución 0037 de 2021 evidencia que las comunicaciones relevantes fueron remitidas a los correos autorizados por los apoderados de confianza. En particular, la Resolución 0037 fue enviada el 19 de febrero de 2021 a José Wilmer Yusti Acosta y Pedro Nel Varela Ruiz; el auto 22 fue notificado el 2 de marzo de 2021 al apoderado principal; la audiencia verbal fue coordinada mediante enlace de Teams; y la Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021 fue notificada por correo electrónico al apoderado el 30 de septiembre de 2021, con constancia de entrega.
También obra constancia del 2 de marzo de 2021, según la cual se llamó a Jesús Leyner Sánchez Palacios para solicitarle autorización para recibir comunicaciones y notificaciones electrónicas, oportunidad en la que manifestó que no autorizaba la recepción directa y que, por instrucción de sus abogados, las comunicaciones debían realizarse a través de ellos. Esta constancia guarda coherencia con la actuación posterior, en la que las notificaciones se surtieron por medio de la defensa técnica reconocida.
En ese contexto, aun si el demandante cuestionó notificaciones practicadas en etapas anteriores, no se advierte que tales reparos hubieran afectado de manera sustancial la actuación realizada después de la nulidad declarada en la Resolución 0037 de 2021. La nueva etapa disciplinaria se adelantó con apoderado de confianza reconocido, con notificación del auto de cargos, con asistencia a audiencia, con solicitud

y práctica de pruebas, con alegatos, con fallo de primera instancia, con recurso de apelación y con decisión de segunda instancia.

Esa secuencia documental permite concluir que la administración sí desplegó actividad institucional orientada a verificar la situación funcional del actor, establecer contacto con él y requerir explicación frente al ausentismo reportado, sin que obre prueba de respuesta o justificación por parte del demandante.
Además, la Sala comparte la conclusión del tribunal en el sentido de que la devolución de algunas comunicaciones por inconsistencias en la dirección registrada no puede atribuirse exclusivamente a la administración, particularmente cuando el propio demandante suministró datos respecto de los cuales posteriormente alegó no haber recibido notificaciones.
Aunado a ello, el expediente demuestra que el actor contó materialmente con defensa técnica y ejerció actuaciones relevantes dentro del procedimiento disciplinario, entre ellas rendir versión libre, solicitar y controvertir pruebas, presentar alegatos e interponer recurso de apelación contra el fallo sancionatorio.
En consecuencia, aun si se admitiera la existencia de alguna irregularidad formal en las notificaciones cuestionadas, lo cierto es que el demandante no acreditó una situación real y efectiva de indefensión ni una afectación sustancial de sus garantías procesales que permita concluir la invalidez de la actuación disciplinaria.

Sobre las irregularidades por la duración de la indagación preliminar

Ahora bien, aunque en el presente asunto la indagación preliminar se prolongó más allá del término de 6 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, dicha circunstancia no conduce, por sí sola, a la nulidad de la actuación disciplinaria ni comporta automáticamente vulneración del debido proceso.
En efecto, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que el vencimiento del término previsto para la indagación preliminar constituye una irregularidad procesal, pero no toda irregularidad tiene la entidad suficiente para invalidar la actuación disciplinaria. Para ello se requiere acreditar que la anomalía produjo una afectación sustancial de las garantías de defensa y contradicción o que incidió materialmente en el sentido de la decisión sancionatoria.
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 dispone que la indagación preliminar culmina con el archivo definitivo o con el auto de apertura de investigación disciplinaria, de manera que el término allí previsto tiene como finalidad evitar actuaciones indefinidas, pero su superación no genera automáticamente nulidad de lo actuado.
De igual manera, en la sentencia proferida el 11 de julio de 2019, radicación 19001-23-33-000-2015-00069-00, la Subsección A de esta esta Sección reiteró que el vencimiento del término de la indagación preliminar no configura por sí mismo una causal de nulidad, salvo que durante ese lapso se practiquen pruebas o se adelanten

actuaciones con desconocimiento sustancial de las garantías constitucionales y con incidencia real en el ejercicio del derecho de defensa.

En efecto, el análisis de las irregularidades procesales en materia disciplinaria debe efectuarse a la luz de los principios de instrumentalidad de las formas⁷⁵, conservación de las actuaciones administrativas y prevalencia del derecho sustancial, conforme a los cuales las formas procesales constituyen instrumentos orientados a la realización efectiva de las garantías constitucionales y no finalidades autónomas cuya inobservancia conduzca inexorablemente a la anulación de la actuación.
Bajo esa perspectiva, el vencimiento del término previsto para la indagación preliminar no puede entenderse como una causal objetiva y automática de invalidez, pues ello desconocería que las nulidades procesales en materia disciplinaria se encuentran gobernadas por el principio de trascendencia⁷⁶, según el cual únicamente las irregularidades que afecten materialmente el debido proceso, el derecho de defensa o las posibilidades reales de contradicción tienen aptitud para comprometer la validez de la actuación administrativa.
En esa línea, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que, aunque la prolongación injustificada de la indagación preliminar constituye una anomalía procesal, ello no implica necesariamente vulneración sustancial del debido proceso ni comporta automáticamente la nulidad de las decisiones disciplinarias posteriores, particularmente cuando el disciplinado tuvo conocimiento de la actuación, ejerció defensa técnica y contó con oportunidades reales de contradicción probatoria.
Adicionalmente, una comprensión estrictamente automática de la nulidad derivada del vencimiento del término de indagación preliminar resultaría incompatible con los principios de eficacia de la potestad disciplinaria y conservación de las actuaciones administrativas válidamente adelantadas, pues conduciría a sacrificar el esclarecimiento material de los hechos y la protección de la función pública aun en aquellos eventos en los que la irregularidad procesal careció de incidencia sustancial sobre las garantías del investigado.
En el caso concreto, aunque entre el auto que ordenó la indagación preliminar del 23 de noviembre de 2015 y el auto de apertura de investigación disciplinaria del 9 de julio de 2018 transcurrió un término superior al previsto legalmente, la parte demandante no acreditó de qué manera específica dicha circunstancia restringió materialmente sus posibilidades de defensa, impidió el ejercicio de contradicción probatoria o alteró el contenido de las decisiones disciplinarias demandadas.
Tampoco se advierte que durante dicho lapso la administración hubiera desplegado actuaciones clandestinas, incorporado pruebas ilícitas o modificado subrepticiamente el objeto de investigación disciplinaria.

75 Sentencia C-386/14. El principio de instrumentalidad de las formas establece que los trámites y requisitos procesales no son un fin en sí mismos, sino un medio o instrumento para garantizar el derecho de defensa y asegurar la efectividad del derecho sustancial.

76 Auto 2877 de 2023 de la Corte Constitucional. El principio de trascendencia exige que para sancionar o anular un acto (especialmente en materia procesal o penal), no basta con la existencia de un error o vicio formal; es indispensable demostrar que este causó un perjuicio real y concreto a alguna de las partes involucradas.

Por el contrario, el debate procesal se desarrolló posteriormente con pleno conocimiento del disciplinado, quien ejerció defensa técnica, presentó solicitudes probatorias, formuló nulidades, rindió versión libre e interpuso recurso de apelación contra el fallo sancionatorio.
En consecuencia, aunque la prolongación de la indagación preliminar constituyó una irregularidad procesal, la Sala concluye que esta carece de entidad suficiente para invalidar la actuación disciplinaria, en aplicación del principio de trascendencia de las nulidades y de conservación de las actuaciones procesales.

Sobre la formulación de cargos, la imputación subjetiva y la alegada vulneración de la presunción de inocencia

El demandante sostuvo que los cargos disciplinarios fueron formulados de manera ambigua, que no se precisaron adecuadamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar de las conductas investigadas y que el auto de citación a audiencia incorporó afirmaciones incompatibles con la presunción de inocencia.
La Sala tampoco encuentra acreditadas dichas irregularidades, ya que la actuación disciplinaria individualizó adecuadamente el contexto funcional del demandante, su vinculación como docente provisional mediante acta de posesión 2496 del 5 de marzo de 2015, el escrito de renuncia presentado el 20 de abril de 2015 y el posterior ausentismo reportado institucionalmente desde el 18 de abril del mismo año.
En particular, el auto de citación a audiencia verbal delimitó suficientemente que el primer reproche disciplinario se relacionaba con el abandono injustificado del cargo derivado de la separación unilateral del servicio luego de presentada la renuncia, mientras que el segundo correspondía a percibir remuneración oficial por servicios no prestados.
Si bien el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002 contiene distintas hipótesis normativas –abandono del cargo, de la función o del servicio–, del contenido integral de la actuación disciplinaria se desprende razonablemente que la imputación formulada al demandante estuvo referida específicamente al abandono injustificado del cargo docente que desempeñaba en provisionalidad.
La Sala tampoco comparte el argumento de la parte demandante según el cual la autoridad disciplinaria incurrió en prejuzgamiento al afirmar dentro del auto de citación a audiencia verbal que «se encuentra establecido dentro del plenario que el implicado conocía del trámite de renuncia para desvincularse» y que «tenía entendido que el proceso de renuncia le conllevaba permanecer 15 días después de radicada la misma».
Si bien la providencia disciplinaria empleó expresiones afirmativas y no acudió en todos sus apartes a fórmulas lingüísticas como «al parecer» o «presuntamente», ello no permite concluir, por sí solo, que la autoridad hubiera anticipado indebidamente un juicio definitivo de responsabilidad o desconocido la presunción de inocencia del investigado. En efecto, la formulación de cargos dentro del procedimiento disciplinario supone precisamente la exposición concreta y motivada de las circunstancias fácticas y jurídicas que, con fundamento en el material probatorio recaudado hasta ese momento, permiten

estructurar provisionalmente una imputación disciplinaria y habilitar el ejercicio del derecho de contradicción y defensa.

En similar sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, en sentencia del 31 de enero de 2018, proferida dentro del proceso con radicación 17001-23-33-000-2014-00032-01 (1630-15), precisó que las afirmaciones efectuadas por la autoridad disciplinaria en el pliego de cargos constituyen expresión del deber legal de formular de manera clara y concreta la imputación disciplinaria, de conformidad con las exigencias previstas en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, sin que la utilización de un lenguaje asertivo o contundente configure, por sí misma, prejuzgamiento o vulneración del derecho de defensa. Bajo ese entendimiento, la Sala observa que en el presente asunto la imputación disciplinaria se sustentó en elementos probatorios obrantes en el expediente y que el demandante contó con oportunidades efectivas para controvertir los hechos, ejercer contradicción probatoria, rendir versión libre, presentar descargos e interponer los recursos legalmente procedentes, sin que se advierta afectación sustancial de las garantías materiales de defensa invocadas en la demanda.
Tampoco comparte la Sala la tesis según la cual el auto de citación a audiencia desconoció la presunción de inocencia por contener valoraciones preliminares acerca de la conducta investigada.
Debe recordarse que el auto de citación a audiencia constituye precisamente el acto mediante el cual la autoridad disciplinaria formula provisionalmente la imputación y expone las razones fácticas y jurídicas que justifican la continuación del procedimiento sancionatorio. En consecuencia, es inherente a dicha decisión la exposición de un juicio preliminar de adecuación típica y de compromiso de responsabilidad sustentado en los elementos probatorios recaudados hasta ese momento procesal.
Ahora bien, frente a los cuestionamientos relacionados con el supuesto desconocimiento del trámite de retiro del servicio y con la alegada ausencia de capacitación o instrucción administrativa, la Sala considera que el material probatorio obrante en el expediente permitía razonablemente a la autoridad disciplinaria inferir que el actor conoció –o, al menos, tuvo oportunidades institucionales suficientes para advertir– que su situación funcional no había sido regularizada con la sola presentación de la renuncia.
En efecto, después de presentada la renuncia se generó una secuencia de actuaciones administrativas encaminadas a requerir explicación sobre el ausentismo reportado, verificar la continuidad del servicio y solicitar información al docente acerca de su situación laboral, sin que obre prueba de que este hubiera intentado aclarar formalmente su desvinculación, reincorporarse al servicio o responder a los requerimientos institucionales efectuados por la administración.
Esa circunstancia adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que los reportes institucionales muestran que el actor dejó de asistir a sus labores desde el 18 de abril de 2015, mientras que la renuncia fue presentada el 20 de abril siguiente, situación que razonablemente permitió a la autoridad disciplinaria considerar que existió una separación unilateral y anticipada del servicio.
Bajo esa perspectiva, las consideraciones incorporadas en el auto de citación a audiencia no constituyeron una anticipación indebida del fallo ni una ruptura de la presunción de inocencia, sino el desarrollo provisional de la imputación disciplinaria a partir de los elementos de convicción obrantes en el expediente.
Finalmente, tampoco advierte la Sala que la formulación de cargos hubiera impedido al disciplinado comprender los hechos investigados o ejercer adecuadamente su defensa, circunstancia que se corrobora con la actividad procesal desplegada por el demandante durante el trámite disciplinario.

Sobre la adopción del procedimiento verbal y la nulidad declarada mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021

El demandante sostuvo que la autoridad disciplinaria incurrió en irregularidad al acudir al procedimiento verbal después de iniciada la actuación ordinaria y que la Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 fue utilizada indebidamente para modificar la imputación jurídica luego de haberse proferido un fallo sancionatorio inicial.
La Sala considera que tampoco le asiste razón al apelante en este punto, por las siguientes razones.
Conforme al artículo 175 de la Ley 734 de 2002, el procedimiento verbal resultaba procedente para investigar faltas gravísimas, entre ellas la prevista en el artículo 48.55 ibídem, relacionada con el abandono injustificado del cargo.
Además, la Sala comparte la conclusión del tribunal en el sentido de que la declaratoria de nulidad parcial dispuesta mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 se sustentó en la necesidad de corregir irregularidades sustanciales advertidas por la propia administración en la estructuración inicial de la imputación disciplinaria, particularmente relacionadas con la utilización de disposiciones normativas que no resultaban plenamente compatibles con el régimen especial docente aplicable al caso.
Bajo esa perspectiva, la nulidad declarada no tuvo como finalidad permitir arbitrariamente una nueva imputación disciplinaria ni eludir las reglas sobre variación de cargos previstas en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002, sino sanear una actuación que la propia autoridad disciplinaria consideró afectada por inconsistencias jurídicas susceptibles de comprometer el derecho de defensa del investigado.
En ese contexto, la Sala observa que la nulidad parcial declarada mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 no constituyó una actuación arbitraria orientada a reformular discrecionalmente los cargos después del fallo inicial, como lo sostiene la parte demandante, sino una medida encaminada precisamente a restablecer las garantías propias del debido proceso disciplinario. En efecto, la autoridad disciplinaria advirtió que la imputación inicialmente formulada había sido sustentada parcialmente en disposiciones que no resultaban aplicables al régimen especial docente y, por ello, dispuso retrotraer la actuación para reconstruir válidamente el reproche disciplinario con fundamento en las normas efectivamente aplicables al caso.
Así las cosas, la declaratoria de nulidad concretó materialmente la garantía del debido proceso del investigado, en cuanto permitió delimitar nuevamente el objeto de la imputación disciplinaria y definir con precisión el marco normativo conforme al cual serían examinadas las conductas atribuidas al demandante, particularmente a la luz de las disposiciones especiales aplicables al personal docente. Bajo ese entendimiento, lejos de evidenciar una actuación arbitraria o un desconocimiento del principio de preclusión, la decisión adoptada por la autoridad disciplinaria constituyó una actuación de saneamiento orientada a preservar la validez jurídica del procedimiento y las garantías de contradicción y defensa del disciplinado.
Adicionalmente, la Sala observa que la Resolución 0037 de 2021 produjo la desaparición jurídica de la actuación surtida a partir del auto de citación a audiencia verbal de 2019, incluido el fallo disciplinario inicialmente proferido, circunstancia que permitía rehacer válidamente la actuación desde la etapa afectada por la irregularidad advertida.
En consecuencia, para el momento en que se profirió el nuevo auto de citación a audiencia del 24 de febrero de 2021 no existía pliego de cargos válido ni decisión sancionatoria jurídicamente subsistente que impidiera continuar la actuación mediante el trámite verbal.
Tampoco prospera el cuestionamiento relacionado con el término previsto para el inicio de la audiencia verbal. Ello, por cuanto el trámite inicialmente adelantado con fundamento en el auto 162 de 2019 fue anulado y, respecto de la nueva actuación iniciada mediante auto 22 del 24 de febrero de 2021, la audiencia verbal inició el 5 de marzo siguiente, esto es, dentro del término previsto en el artículo 177 de la Ley 734 de 2002.
En cuanto al derecho de defensa técnica, la actuación muestra que, después de la nulidad declarada mediante Resolución 0037 de 2021, el investigado otorgó poder a los abogados José Wilmer Yusti Acosta y Pedro Nel Varela Ruiz. Mediante auto del 11 de febrero de 2021 se reconoció personería al primero como apoderado principal y al segundo como suplente, y se revocó la designación del defensor de oficio. Esta providencia fue comunicada por correo electrónico el 15 de febrero de 2021.
De esta manera, no se observa que la actuación posterior a la nulidad se hubiera adelantado sin defensa técnica. Por el contrario, el apoderado de confianza fue notificado del auto 22, acusó recibo de esa providencia, solicitó el enlace para participar en la audiencia verbal y compareció a la diligencia del 5 de marzo de 2021. En esa audiencia presentó descargos, controvirtió la formulación de cargos y solicitó la práctica de pruebas.
Respecto de la práctica y contradicción probatoria, el expediente permite establecer que en la audiencia verbal del 5 de marzo de 2021 el apoderado del investigado solicitó la declaración de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, así como la incorporación de las actas de instrucción o capacitación relacionadas con el trámite de retiro del servicio. La autoridad disciplinaria decretó las pruebas pedidas y suspendió la audiencia para su práctica.
La declaración de Jaime Forigua Duarte fue recibida el 12 de marzo de 2021. En esa diligencia, el rector respondió las preguntas de la autoridad disciplinaria y del apoderado del investigado. Entre otros aspectos, declaró sobre la prestación del servicio por Jesús Leyner Sánchez Palacios, la fecha aproximada hasta la cual laboró en la institución, el reporte de ausentismo, la asignación académica, la afectación a los estudiantes y la inducción dada en el colegio. También contestó que no podía asegurar, en específico, si en la Secretaría de Educación de Bogotá se le dio instrucción al docente sobre todas las relaciones laborales, porque no estuvo presente en el momento de su vinculación.
Asimismo, obra el memorando del 19 de abril de 2021, mediante el cual la jefe de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá informó que no contaba con acta de instrucción o capacitación en la cual se hubiera puesto en conocimiento de Jesús Leyner Sánchez Palacios el trámite a seguir para su retiro. La Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021 reconoció que el traslado de ese memorando se surtió con posterioridad a la audiencia de alegatos, pero consideró que esa situación no exigía retrotraer la actuación, porque la prueba fue tenida en cuenta en el fallo y discutida en el recurso de apelación.
La Sala advierte que la incorporación tardía del traslado de ese memorando no tuvo la entidad suficiente para invalidar la actuación. Ello es así porque su contenido era favorable a la tesis defensiva, en cuanto informaba la inexistencia de acta de capacitación específica sobre el trámite de retiro; porque fue considerado en el fallo de primera instancia; porque el apoderado pudo controvertir su alcance al sustentar el recurso de apelación; y porque la segunda instancia disciplinaria lo examinó de manera expresa. En consecuencia, no se acredita una afectación real y sustancial del derecho de contradicción.
Ahora bien, la Sala considera necesario precisar que la situación procesal derivada de la Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 no puede analizarse como una simple variación de cargos dentro de una actuación disciplinaria plenamente vigente y jurídicamente consolidada.
En efecto, el demandante sostiene que la autoridad disciplinaria utilizó indebidamente la declaratoria de nulidad para reformular la imputación jurídica después de haberse proferido un fallo sancionatorio inicial, desconociendo las reglas de congruencia y variación de cargos previstas en el artículo 165 de la Ley 734 de 2002.
Sin embargo, dicha interpretación desconoce los efectos jurídicos propios de la nulidad procesal declarada por la administración disciplinaria.
En efecto, mediante Resolución 0037 del 14 de enero de 2021 la autoridad disciplinaria declaró la nulidad parcial de la actuación surtida a partir del auto de citación a audiencia verbal del 15 de abril de 2019, al advertir inconsistencias sustanciales relacionadas con la estructuración normativa inicial de la imputación y con la necesidad de adecuar correctamente el régimen disciplinario aplicable al caso concreto.
Como consecuencia de dicha declaratoria, desaparecieron jurídicamente tanto el auto de citación a audiencia verbal inicialmente proferido como las actuaciones

posteriores que dependían de él, incluido el fallo disciplinario sancionatorio emitido dentro de esa secuencia procesal.

Bajo esa perspectiva, para el momento en que se profirió el nuevo auto de citación a audiencia del 24 de febrero de 2021 no existía jurídicamente un pliego de cargos subsistente ni una decisión sancionatoria válida susceptible de ser simplemente modificada o Reformulada.
Por el contrario, la administración recuperó competencia funcional para reconstruir válidamente la actuación desde la etapa afectada por la irregularidad advertida, con observancia nuevamente de las garantías procesales correspondientes.
En ese contexto, la nueva formulación jurídica efectuada por la autoridad disciplinaria no constituyó una alteración sorpresiva de hechos distintos ni una mutación arbitraria del objeto de investigación, pues el núcleo fáctico de la imputación permaneció inalterado durante toda la actuación disciplinaria.
En efecto, tanto antes como después de la nulidad declarada, la controversia disciplinaria continuó girando alrededor de los mismos hechos esenciales: la presentación de la renuncia, la separación unilateral del servicio, el ausentismo laboral y percibir remuneración oficial sin prestación efectiva del servicio.
Así, lo que varió no fue el fundamento fáctico de la imputación, sino la adecuación normativa y la estructuración jurídica del reproche disciplinario, particularmente en lo relacionado con el régimen especial aplicable a los docentes vinculados en provisionalidad.
Por ello, la Sala considera que la actuación adelantada por la administración disciplinaria no configuró una maniobra orientada a reconstruir arbitrariamente cargos después de proferido un fallo sancionatorio, sino el ejercicio legítimo de las facultades de saneamiento procesal dirigidas a corregir irregularidades sustanciales antes de consolidar una decisión disciplinaria definitiva válida.
En consecuencia, no se advierte vulneración del principio de congruencia, del derecho de defensa ni de las reglas que gobiernan la variación de cargos en materia disciplinaria.
En esas condiciones, la Sala concluye que la actuación desplegada por la autoridad disciplinaria se enmarcó en las facultades de saneamiento previstas en los artículos 143 y 144 de la Ley 734 de 2002 y estuvo orientada a preservar la validez del trámite y las garantías procesales del disciplinado antes de la expedición de una decisión definitiva.

Sobre la omisión del traslado para alegar antes del fallo de segunda instancia

Finalmente, el demandante sostuvo que la Secretaría de Educación de Bogotá vulneró el debido proceso y el derecho de defensa al no correr traslado para presentar alegatos de conclusión antes de resolver el recurso de apelación interpuesto contra el

fallo disciplinario de primera instancia, pese a lo previsto en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002.

La Sala reconoce que el traslado para alegar antes de proferir el fallo disciplinario de segunda instancia constituye una garantía procesal relevante dentro del procedimiento disciplinario, en tanto permite al investigado formular consideraciones finales acerca de la controversia jurídica y probatoria sometida a decisión del superior funcional.
No obstante, la jurisprudencia constitucional y contencioso–administrativa ha precisado de manera reiterada que no toda irregularidad procesal conduce automáticamente a la nulidad de la actuación disciplinaria, pues para que ello ocurra resulta indispensable verificar si el defecto alegado produjo una afectación material, real y trascendente del debido proceso, del derecho de defensa o de las formas propias del juicio.
En esa medida, el análisis de la Sala no puede limitarse a constatar formalmente la omisión del traslado para alegar, sino que debe orientarse a establecer si dicha circunstancia tuvo entidad suficiente para restringir efectivamente las posibilidades de contradicción y defensa del disciplinado dentro del procedimiento administrativo sancionatorio.
Precisamente, la Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de octubre de 2019, expediente 760012333000201400576 01 (1010-2019), reiteró que las irregularidades procesales alegadas dentro de actuaciones disciplinarias deben examinarse conforme al principio de trascendencia, de manera que solo aquellas que comporten una afectación sustancial de las garantías fundamentales del investigado tienen vocación de invalidar la actuación administrativa.
En dicha providencia, la corporación estudió un cargo sustancialmente similar al aquí formulado, relacionado con la supuesta omisión de la oportunidad para presentar alegatos de conclusión dentro del trámite disciplinario, y concluyó que no existía vulneración sustancial del debido proceso cuando del expediente se desprendía que los disciplinados habían conocido plenamente la actuación, contado con defensa técnica, solicitado pruebas, controvertido el material probatorio e interpuesto los recursos procedentes.
Esa orientación jurisprudencial resulta plenamente aplicable al asunto bajo examen. En efecto, el expediente demuestra que Jesús Leyner Sánchez Palacios ejerció ampliamente su derecho de defensa durante toda la actuación disciplinaria adelantada por la Secretaría de Educación de Bogotá.
En desarrollo de dicha actuación, el demandante rindió versión libre y espontánea, intervino dentro de la audiencia verbal, solicitó y controvirtió pruebas, formuló solicitudes de nulidad, presentó alegatos de conclusión e interpuso recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia.
De igual manera, durante el trámite de segunda instancia no se practicaron nuevas pruebas, no se incorporaron elementos de convicción desconocidos para la

defensa, no se modificaron los cargos formulados ni se alteró el marco fáctico o jurídico de la imputación disciplinaria inicialmente debatida dentro del procedimiento verbal.

Por el contrario, la controversia sometida a conocimiento del funcionario de segunda instancia se limitó a resolver los cuestionamientos expuestos por el disciplinado en el recurso de apelación formulado contra el fallo disciplinario 500 del 21 de julio de 2021, con fundamento en el mismo acervo probatorio y dentro del mismo marco de imputación previamente conocido y controvertido por la defensa.
Debe resaltarse, además, que el demandante no explicó concretamente qué argumento jurídico, probatorio o defensivo dejó de presentar como consecuencia de la ausencia del traslado para alegar antes del fallo disciplinario de segunda instancia, ni acreditó de qué manera específica dicha omisión incidió materialmente en el sentido de la decisión administrativa adoptada.
En efecto, aunque el apoderado del disciplinado solicitó mediante escrito del 6 de agosto de 2021 que se le informara sobre el traslado para alegar previsto en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, lo cierto es que dentro del presente medio de control no se identificó ningún argumento adicional que hubiera quedado excluido del debate disciplinario por causa de dicha omisión procesal.
Bajo ese contexto, la Sala considera que, aun cuando la administración debió otorgar formalmente el traslado para alegar antes de resolver el recurso de apelación, la irregularidad advertida carece de entidad suficiente para comprometer la validez de los actos administrativos demandados, pues no produjo una afectación material y concreta del derecho de defensa ni de las posibilidades reales de contradicción del disciplinado.
Por el contrario, del expediente se desprende que Jesús Leyner Sánchez Palacios conoció integralmente la actuación disciplinaria, ejerció defensa técnica durante todo el trámite y contó con oportunidades reales y efectivas para controvertir la imputación disciplinaria y el material probatorio recaudado en su contra.
En consecuencia, la omisión alegada no tiene vocación de invalidar la actuación administrativa disciplinaria adelantada por la Secretaría de Educación de Bogotá, razón por la cual este cargo no prospera.

Estudio y resolución del segundo problema jurídico

Del abandono del cargo docente

El Decreto 2277 de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, regula dicha situación como se trascribe a continuación:

«Artículo 46.- Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta.

(…)

j. El abandono de cargo.

Artículo 49. Sanciones por mala conducta. Los docentes que incurran en las causales de mala conducta establecidas en este Decreto se harán acreedores a las siguientes sanciones:

Aplazamiento del ascenso en el escalafón por un término de seis (6) a doce (12) meses;

Suspensión en el escalafón hasta por seis (6) meses que ocasiona la pérdida de los derechos y garantías de la carrera docente por el término de la suspensión, y la pérdida del tiempo de suspensión para los efectos de ascenso en el escalafón.

Exclusión del escalafón que determina la destitución del cargo.

Parágrafo.- Las sanciones establecidas en el presente artículo serán impuestas por la respectiva Junta Seccional de Escalafón, la cual dará aviso inmediato a la autoridad nominadora para que dicte la providencia correspondiente».

Del abandono del cargo como falta disciplinaria

Esta conducta se encuentra establecida como falta gravísima en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002 entendida como la dejación voluntaria definitiva y no transitoria de los deberes y responsabilidades que exige el empleo del cual es titular el servidor estatal, de forma injustificada, esto es, sin que exista una razón que compruebe la inasistencia⁷⁷.
En palabras de la Corte Constitucional, «dicho abandono se puede presentar, bien porque se renuncia al ejercicio de las labores o funciones propias del cargo, con la necesaria afectación de la continuidad del servicio administrativo, o bien porque se deserta materialmente del cargo al ausentarse el servidor del sitio de trabajo y no regresar a él para cumplir con las labores asignadas, propias del cargo o del servicio. Corolario de lo anterior es que el abandono debe ser injustificado, es decir, sin que exista una razón o motivo suficiente para que el servidor se exima de la responsabilidad de cumplir con las funciones propias del cargo o del servicio. Ello es así, porque de ser justificado el abandono del cargo o del servicio desaparece la antijuridicidad del hecho y, por consiguiente, la falta disciplinaria»⁷⁸.

El régimen jurídico de la renuncia

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia de la Lengua⁷⁹, renunciar es el acto de «dimisión o dejación voluntaria de algo que se posee, o del derecho a ello». Desde el punto de vista legal y jurisprudencial ha sido concebida como aquella determinación en la que no cabe duda acerca de la voluntad de quien la suscribe, de cesar en el ejercicio del empleo que se desempeña⁸⁰.
De manera tradicional esta corporación ha señalado sobre el particular, que «… la renuncia es un acto espontáneo y voluntario por excelencia, nacido de la libre facultad intrínseca que posee la persona de hacerlo o no hacerlo. Si no cumplen estas condiciones, es indudable que aquélla carece de tales elementos y está, por tanto, viciada y no puede producir los efectos que sufría una dimisión presentada sin coacciones de ninguna especie⁸¹.

77 Corte Constitucional, sentencia C-768 de 1998.

78 Ibídem.

79 http://lema.rae.es/drae/?val=renuncia.

80 Consejo de Estado, sentencia de 23 de enero de 2003, radicación No. 25000-23-25-000-2000- 1405-01.

81 Consejo de Estado, sentencia de 10 de junio de 1992, expediente No. 4068.

Desde el punto de vista normativo, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968 señala que:

«Artículo 27. Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio. La providencia, por medio de la cual se acepte la renuncia, deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono de cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en abandono del empleo. Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualesquiera otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado[...]».

Al examinar la norma en comento, se puede concluir que la renuncia es una forma legítima de desvinculación de la administración pública prevista no solamente para empleados de libre nombramiento y remoción, sino también, para empleados de carrera administrativa.
Es importante señalar, que el literal d) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 dispone: «[c]ausales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (...) d) Por renuncia regularmente aceptada.»
La renuncia debe ser espontánea, esto es, expresión del libre albedrío del servidor, por oposición a aquella que se produce como consecuencia de presiones, sugerencias, inducciones o constreñimientos indebidos que afecten el consentimiento. Igualmente, debe ser individual, en cuanto corresponde a una decisión personal del funcionario y no a una determinación colectiva o producto de influencias externas generalizadas⁸².
De igual forma, debe ser expresa e inequívoca, de modo que refleje con claridad la intención definitiva de separarse del servicio, sin dar lugar a ambigüedades, fórmulas vagas o manifestaciones protocolarias carentes de precisión. Finalmente, debe constar por escrito, como única forma jurídicamente válida de exteriorización de la voluntad, excluyéndose cualquier manifestación verbal.
La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

El marco jurídico de la culpabilidad en materia disciplinaria

El factor culpabilidad está expresamente regulado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, lo que significa en términos de la jurisprudencia constitucional que «[e]l titular de la acción

82 Villegas Arbeláez, Jairo. Derecho Administrativo Laboral, Tomo I, Novena edición actualizada, Editorial Legis. 2010. Pág. 455.

83 Ibídem.

disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa», principio legal que deriva del mandato establecido en el artículo 29 superior en virtud del cual «[t]oda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable». (C-155 de 2002)

Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 –antes referenciado–, no trae una descripción conceptual de la culpabilidad, es decir, no define qué debe entenderse por tal, sino que señala una regla de prohibición –no puede haber responsabilidad objetiva– y los grados o niveles que la componen, esto es el dolo y la culpa.
Por lo tanto, el contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria –dolo y culpa–, puede establecerse, para el dolo según el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, Código Penal –por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002– y para la culpa de conformidad con el artículo 44, parágrafo, ibídem, en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima: ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, y culpa grave: inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, tal y como se describe en el siguiente cuadro:

Tabla 1. La culpabilidad en materia disciplinaria

Culpabilidad en materia disciplinaria
Forma de culpabilidad		Descripción	Sustento jurídico
1	Dolo	Conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción y querer su realización -conocimiento y voluntad-.	Artículo 22 de la Ley 599 de 2000 -Código Penal-.
2	Culpa gravísima	Ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento	Ley 734 de 2002, articulo 44, parágrafo.
3	Culpa grave	Inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones	Ley 734 de 2002, artículo 44, parágrafo.

Fuente: tomado de Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-00828-02 (0218-2023).

En ese orden, es en el análisis de la culpabilidad en el que se valora el aspecto subjetivo de la conducta, por lo tanto, en virtud de lo expuesto anteriormente y del contenido del artículo 13 de la Ley 734 de 2000, es este factor el que determina si en un caso concreto se aplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tiene importancia a efectos de responsabilidad la causación o no de un daño.
Por esto, cuando en una decisión de la autoridad disciplinaria no existe referencia alguna a la valoración subjetiva de la conducta del sujeto disciplinable, en otras palabras, si se estructura la responsabilidad sin un estudio por lo menos formal de la culpabilidad se configura una aplicación de responsabilidad objetiva prohibida por el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 y, en ese mismo orden, si a pesar del estudio formal de la culpabilidad de las pruebas del expediente se desprende que la conducta no fue cometida dentro de los grados de culpa descritos por la ley estamos ante la ausencia de culpabilidad en los términos del artículo 44, parágrafo, ibídem.
Por último, los comportamientos de la culpa gravísima se presentan, la primera de ellas, es decir, la ignorancia supina, cuando quien debiendo conocer ignora y no hace nada para salir de dicha ignorancia, implica que quien incurre en culpa gravísima por ignorancia supina debe demostrar que su ignorancia proviene no de la falta de actualización en su conocimiento, sino realmente en la imposibilidad de salir de esta. La desatención elemental es la violación al deber objetivo de cuidado por la negligencia absoluta respecto a los deberes, es decir, cuando el servidor no hace lo que cualquier otra persona con su mismo conocimiento y posición hiciese frente a esa misma situación. Es un supuesto bajo el cual por total negligencia se deja conocer y con ello se ignoran los supuestos que debían regir su comportamiento y se incurre en el quebrantamiento que constituye falta. Finalmente, la violación a las reglas de obligatorio cumplimiento se hace presente cuando el servidor tiene un deber que se encuentra regulado por una norma imperativa, que puede ser de orden legal, reglamentario e inclusive deontológico, y cuyo cumplimiento obvió⁸⁴.

El error invencible como causal de exclusión de responsabilidad

Sobre el error invencible el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, dispone que:

«Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:

(…)

Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria».

El error en materia disciplinaria, atañe directamente a la culpabilidad y se presenta cuando hay discordancia entre la conciencia del autor y la realidad; error que puede ser vencible o invencible, dependiendo de si el autor hubiera podido salir de él aplicando razonabilidad o si a pesar de tener la diligencia debida, no hubiese podido superarlo. De ahí, que, si el error es invencible, obviamente se excluye la posibilidad de reproche disciplinario; pero si a contrario sensu, es vencible, el autor debe responder por la comisión de la falta.
El Consejo de Estado se ha pronunciado en repetidas ocasiones sobre el tema, para afirmar que para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, es obligatorio además de la existencia del error, que éste sea invencible. Es necesario que el disciplinado tenga la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que éste se realizó, eventos en los cuales, la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la ley⁸⁵.

84 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-00828-02 (0218-2023).

85 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012-00888-00(2728-12).

Estudio del caso en concreto

El segundo problema jurídico consiste en determinar si la Secretaría de Educación de Bogotá incurrió en falsa motivación e indebida valoración probatoria al declarar disciplinariamente responsable a Jesús Leyner Sánchez Palacios por abandono injustificado del cargo y por percibir remuneración oficial por servicios no prestados, pese a que el apelante sostuvo que no se acreditó que conociera el trámite de renuncia, que hubiera recibido instrucción o capacitación sobre su retiro del servicio, ni que actuara con dolo frente a las conductas imputadas.
Para resolver este problema, la Sala debe verificar si la decisión disciplinaria tuvo apoyo real en las pruebas del expediente y si la autoridad disciplinaria extrajo de ellas conclusiones razonables, completas y coherentes con los cargos formulados. Corresponde establecer si la sanción se fundó en hechos probados o si, por el contrario, se edificó sobre supuestos inexistentes, incompletos o manifiestamente contrarios al expediente.
En el auto 22 del 24 de febrero de 2021 se formularon dos cargos. El primero consistió en atribuir al demandante el abandono injustificado del cargo, porque, siendo docente provisional del área de educación física, recreación y deporte en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, presentó renuncia el 20 de abril de 2015 y ese mismo día hizo dejación del empleo, sin esperar el pronunciamiento de la Secretaría de Educación de Bogotá. El segundo consistió en imputarle la prohibición de percibir remuneración oficial por servicios no prestados, por haber recibido la suma de $1.619.826, correspondiente a mayores valores pagados y no causados por el periodo comprendido entre el 17 de abril y el 30 de mayo de 2015.
El primer cargo fue subsumido en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, que establece: «[s]on faltas gravísimas las siguientes: (...) 55. El abandono injustificado del cargo, función o servicio».
El segundo cargo fue sustentado en el artículo 35.15 de la Ley 734 de 2002, que dispone: «[a] todo servidor público le está prohibido: (…) 15. Ordenar el pago o percibir remuneración oficial por servicios no prestados, o por cuantía superior a la legal, o reconocer y cancelar pensiones irregularmente reconocidas, o efectuar avances prohibidos por la ley o los reglamentos».
La Sala encuentra que la materialidad del primer cargo no fue construida sobre una inferencia aislada. En el expediente obran el acta de posesión 2496 del 5 de marzo de 2015, la Resolución 345 del 4 de marzo de 2015, la constancia de inicio de labores en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED y la comunicación de aceptación del cargo suscrita por el demandante. Estos documentos acreditan que Jesús Leyner Sánchez Palacios se vinculó como docente provisional de la Secretaría de Educación de Bogotá y que debía prestar sus servicios en esa institución educativa.
También está probado que el demandante presentó renuncia el 20 de abril de 2015. La propia versión libre rendida por Jesús Leyner Sánchez Palacios el 15 de marzo de 2021 confirmó que ese día presentó la renuncia y salió de Bogotá, bajo la convicción de que con esa actuación quedaba desvinculado del servicio. Esa afirmación no fue

desconocida por la autoridad disciplinaria; por el contrario, fue incorporada al análisis del fallo 500 y de la Resolución 1682, como parte de la explicación defensiva ofrecida por el investigado.

La discusión, entonces, no recae sobre la existencia de la renuncia, sino sobre el efecto jurídico que el demandante pretendió atribuirle. Sobre este punto, el expediente contiene la comunicación del 22 de abril de 2015, mediante la cual la Secretaría de Educación de Bogotá respondió que no era posible tramitar la renuncia en la forma presentada y que debía cumplirse el procedimiento previsto para esos efectos, consistente en radicarla con antelación a la fecha efectiva de retiro. Esta comunicación fue valorada por la autoridad disciplinaria para concluir que la desvinculación no operaba de manera automática por la sola presentación del escrito de renuncia.
La declaración juramentada de Jaime Forigua Duarte, rector del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, tampoco fue ajena al debate probatorio. El rector manifestó que el docente laboró hasta el día hábil anterior al 18 de abril de 2015; que debía reincorporarse a sus actividades y no lo hizo; que tenía carga académica como profesor de educación física con estudiantes de los grados sexto, séptimo y octavo de la jornada tarde; que no le manifestó su intención de renunciar; y que la ausencia privó a los estudiantes de recibir las clases asignadas. Igualmente, ante las preguntas de la defensa, señaló que al docente se le hizo inducción en el colegio, que se le entregó asignación académica y que se le informó sobre sus funciones y deberes en la institución. Esa declaración fue recibida con intervención del apoderado, quien pudo interrogar al testigo sobre la inducción, el procedimiento de renuncia y las comunicaciones enviadas al docente.
Es cierto que el rector también precisó que no informó de manera específica al demandante el procedimiento para la aceptación de la renuncia, porque este nunca le manifestó que tuviera intención de retirarse; y que no podía asegurar si en la Secretaría de Educación de Bogotá se le había dado instrucción al profesor Leyner Sánchez sobre todas las relaciones laborales, porque no estuvo presente en el momento de su vinculación. Esa precisión era relevante para el argumento defensivo, y por ello debía ser considerada. Sin embargo, no desvirtúa el hecho central del primer cargo: que el demandante hizo dejación del cargo el mismo día en que presentó la renuncia, sin que mediara aceptación de la administración ni autorización para separarse del empleo.
En ese sentido, la Sala precisa que la inexistencia de un acta de instrucción o capacitación específica sobre el trámite de retiro no equivale a una autorización expresa o tácita para que el docente hiciera dejación del cargo el mismo día en que presentó la renuncia. Lo probado con el memorando del 19 de abril de 2021 es que en la Oficina de Personal no reposaba un documento que acreditara una capacitación particular sobre ese procedimiento; sin embargo, de esa circunstancia no se desprende que la renuncia produjera efectos inmediatos, ni que el demandante quedara relevado del deber de continuar prestando el servicio hasta que mediara aceptación de la autoridad competente o hasta que transcurriera el término legal correspondiente. Por tanto, dicha prueba favorecía el argumento defensivo en cuanto a la ausencia de constancia documental de capacitación, pero no desvirtuaba la materialidad del abandono ni convertía en justificada la separación inmediata del empleo.
Por esa razón, la autoridad disciplinaria no desconoció el contenido objetivo de esa prueba al valorar que Jesús Leyner Sánchez Palacios presentó renuncia el 20 de abril de 2015 y, sin esperar pronunciamiento de la administración, dejó de asistir al Colegio Gerardo Molina Ramírez IED. La discusión no recaía únicamente en si existía un acta de capacitación sobre el trámite de retiro, sino en si el demandante podía separarse del cargo antes de que la renuncia fuera aceptada o antes de cumplirse el término legal previsto para ello, cuestión que fue resuelta negativamente por la autoridad disciplinaria con apoyo en las pruebas obrantes en el expediente.
De este modo, la Sala no encuentra configurada la falsa motivación alegada frente al primer cargo. El fallo 500 y la Resolución 1682 se apoyaron en documentos de vinculación, en la renuncia presentada, en las comunicaciones de la Secretaría de Educación de Bogotá, en el reporte del rector, en la declaración juramentada practicada a solicitud de la defensa y en la versión libre del investigado. La autoridad disciplinaria no supuso la existencia de la renuncia ni la dejación del cargo; esos hechos se desprenden del expediente y, además, fueron reconocidos por el propio demandante en su versión libre.
La Sala tampoco comparte el argumento según el cual la ausencia de capacitación específica excluía la posibilidad de comprender las implicaciones jurídicas derivadas del retiro del servicio sin el cumplimiento de las formalidades legalmente previstas. En efecto, desde el momento mismo de su posesión, el demandante asumió deberes funcionales cuyo ejercicio debía sujetarse a la Constitución, la ley y los reglamentos aplicables. Así lo disponen los artículos 122 y 123 de la Constitución Política, conforme a los cuales ningún servidor público puede entrar a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben, al tiempo que los servidores públicos están al servicio del Estado y ejercen sus funciones en la forma prevista por el ordenamiento jurídico.
En similar sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, en sentencia del 7 de noviembre de 2018, proferida dentro del proceso con radicación 05001-23-33-000-2012-00334-01 (1122-2015), precisó que el servidor público soporta una especial carga de conocimiento y observancia de los deberes funcionales inherentes al cargo que ejerce, derivada precisamente del juramento constitucional que presta al asumir sus funciones. En esa providencia, la Subsección enfatizó que el servidor público, desde la posesión, asume el deber constitucional de conocer y cumplir las normas que rigen el ejercicio de sus funciones, de manera que la sola invocación de desconocimiento normativo o ausencia de instrucción específica no resulta suficiente para excluir responsabilidad disciplinaria, particularmente cuando las circunstancias del caso evidencian que el servidor contaba con elementos suficientes para advertir la irregularidad de su proceder o, cuando menos, para desplegar una diligencia mínima orientada a verificar la corrección de su actuación frente al ordenamiento jurídico.
Tampoco prospera el argumento según el cual la falta de acta de capacitación sobre el trámite de retiro impedía atribuir dolo. La ausencia de ese documento no convierte en justificada la separación inmediata del cargo. La autoridad disciplinaria valoró que el demandante era servidor público desde su posesión, que aceptó el cargo, que fue asignado a una institución educativa, que recibió inducción sobre sus funciones en el colegio y que, pese a ello, decidió retirarse de hecho el mismo día en que presentó

la renuncia. Esa conclusión no es arbitraria ni contraria al expediente, porque parte de hechos acreditados y no de una presunción vacía.

La Sala advierte, además, que varias de las circunstancias fácticas relevantes del caso no solo fueron acreditadas mediante informes y documentos administrativos, sino reconocidas expresamente por el propio disciplinado durante la versión libre y espontánea rendida dentro del procedimiento disciplinario.
En efecto, el demandante admitió que presentó escrito de renuncia al cargo docente que desempeñaba en provisionalidad, que posteriormente salió de Bogotá y que nunca regresó a la institución educativa a retomar sus funciones laborales. Asimismo, reconoció que no verificó el estado del trámite administrativo relacionado con la aceptación de la renuncia ni adelantó gestión posterior alguna ante la Secretaría de Educación de Bogotá o ante el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED para establecer si su desvinculación del servicio había sido formalmente aceptada por la administración.
Del mismo modo, el disciplinado reconoció que dejó de atender completamente las obligaciones funcionales derivadas del cargo docente que venía desempeñando y que, después de retirarse de la institución educativa, no volvió a presentarse al lugar de trabajo ni sostuvo nuevas comunicaciones con las directivas del plantel educativo.
Tales manifestaciones adquieren especial relevancia probatoria, no solo porque provienen directamente del propio investigado, sino porque corroboran materialmente la secuencia fáctica reconstruida a partir de los documentos administrativos, reportes institucionales y comunicaciones allegadas al expediente disciplinario.
Bajo esa perspectiva, la controversia planteada por el demandante no recae realmente sobre la ocurrencia material de los hechos –los cuales fueron sustancialmente admitidos por el propio disciplinado– sino sobre las consecuencias jurídicas y subjetivas derivadas de haberse separado unilateralmente del servicio sin esperar la decisión administrativa sobre la renuncia presentada.
En ese sentido, la Sala considera que el juicio de dolo no surge de un conocimiento técnico especializado sobre el procedimiento administrativo de retiro, sino de la conciencia básica de que ningún servidor público puede abandonar unilateralmente el servicio sin acto de desvinculación, máxime cuando ni siquiera había mediado aceptación de la renuncia.
La defensa también sostuvo que Jesús Leyner Sánchez Palacios era la primera vez que trabajaba con una entidad pública y que, por ello, actuó bajo la creencia de que la renuncia bastaba para terminar el vínculo. No obstante, esa explicación fue evaluada por la autoridad disciplinaria y descartada porque el cargo imputado no exigía demostrar que el docente conociera con detalle cada paso interno del trámite administrativo, sino que no podía abandonar la prestación del servicio sin aceptación de la renuncia o sin haber transcurrido el término previsto para separarse del empleo. La Sala advierte que esa valoración se ajusta al contenido del artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, que expresamente establece el supuesto de renuncia y exige autorización o, al menos, el transcurso de quince días después de presentada.
En relación con la imputación subjetiva atribuida al demandante, la Sala considera que los actos administrativos demandados sí desarrollaron suficientemente las razones fácticas y probatorias por las cuales la conducta relacionada con el abandono injustificado del cargo fue atribuida a título de dolo.
En efecto, el juicio de culpabilidad efectuado por la autoridad disciplinaria no se estructuró exclusivamente a partir de la simple presentación de la renuncia, sino del comportamiento integral posterior asumido por el disciplinado frente a sus deberes funcionales y frente a la situación administrativa derivada de su desvinculación material del servicio.
En ese sentido, las pruebas obrantes en el expediente permiten inferir razonablemente que, después de presentar la renuncia el 20 de abril de 2015, Jesús Leyner Sánchez Palacios decidió separarse completamente del servicio sin esperar pronunciamiento alguno de la administración, sin verificar el estado del trámite de retiro, sin solicitar autorización para ausentarse y sin adelantar actuación posterior orientada a regularizar su situación funcional.
Además, durante la actuación disciplinaria quedó acreditado que el demandante no regresó a la institución educativa, no retomó sus labores docentes, salió de la ciudad de Bogotá y dejó de atender integralmente las obligaciones funcionales derivadas del cargo que desempeñaba como docente provisional del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED.
A ello se suma que el disciplinado tampoco atendió las comunicaciones remitidas por la administración relacionadas con la improcedencia de la renuncia presentada, la justificación de su ausentismo laboral y la devolución de los valores recibidos por concepto de remuneración oficial correspondiente a un periodo en el que no prestó efectivamente el servicio.
Particular relevancia adquiere, además, el hecho de que varias de esas circunstancias fueron reconocidas expresamente por el propio investigado durante la versión libre rendida dentro del procedimiento disciplinario, en la que admitió que presentó la renuncia, que no volvió a presentarse a laborar, que salió de Bogotá y que no realizó gestión posterior alguna para verificar si su desvinculación había sido formalmente aceptada por la administración.
Bajo ese contexto, la Sala considera que la imputación subjetiva no se sustentó en una presunción automática derivada del solo incumplimiento funcional, sino en la valoración conjunta de un comportamiento objetivamente revelador de conciencia acerca de la separación unilateral del servicio y de persistencia voluntaria en dicha situación.
Sin embargo, aun admitiendo que no existiera prueba de una capacitación formal o instrucción expresa sobre el procedimiento administrativo de aceptación de renuncias, las circunstancias objetivamente acreditadas dentro del expediente permiten inferir razonablemente que el disciplinado contaba con conocimiento suficiente acerca de la improcedencia de separarse unilateralmente del servicio sin autorización previa de la administración o sin verificar la definición efectiva de su situación administrativa.
En efecto, el juicio de imputación subjetiva no se estructuró exclusivamente a partir de la presentación de la renuncia, sino del comportamiento integral posteriormente asumido por el disciplinado. La Sala encuentra especialmente relevante que Jesús Leyner Sánchez Palacios se separó inmediatamente del servicio desde el mismo día en que radicó la renuncia, salió de la ciudad, no regresó a la institución educativa, no verificó el estado del trámite administrativo, no adelantó gestión alguna ante la Secretaría de Educación para formalizar su retiro, no atendió los requerimientos efectuados por la administración y continuó percibiendo remuneración oficial correspondiente a un periodo en el que no prestó el servicio educativo asignado.
Así, más que evidenciar una situación de error inevitable o insuperable, el comportamiento acreditado dentro del expediente refleja una ausencia absoluta de diligencia mínima frente a la definición de su situación funcional, circunstancia que excluye la configuración de un error invencible y permite concluir razonablemente que el disciplinado asumió conscientemente el riesgo jurídicamente relevante de abandonar el cargo sin autorización de la administración.
Por esa razón, aunque el demandante alegó que era la primera vez que laboraba para una entidad estatal y que desconocía el trámite requerido para formalizar su retiro, lo cierto es que el error invocado no reúne las características exigidas para configurar una causal de exclusión de responsabilidad derivada de error invencible.
En efecto, el error invencible exige acreditar una imposibilidad objetiva de comprensión del deber funcional pese al despliegue de una diligencia razonable orientada a verificar la licitud de la conducta asumida. Sin embargo, en el presente asunto no se advierte que el disciplinado hubiera desplegado actuaciones mínimas dirigidas a confirmar la aceptación de la renuncia, consultar su situación administrativa o verificar si se encontraba autorizado para separarse definitivamente del servicio.
Por el contrario, el material probatorio evidencia que el demandante asumió unilateralmente que la sola presentación de la renuncia lo habilitaba para abandonar el cargo y desligarse completamente de sus deberes funcionales, pese a que no existía acto administrativo de aceptación ni autorización alguna para retirarse del servicio.
En esas condiciones, la Sala concluye que la autoridad disciplinaria sí contaba con fundamentos razonables y suficientes para atribuir la conducta a título de dolo y descartar la configuración de la causal de exclusión de responsabilidad invocada por el demandante.
Ahora bien, la Sala considera necesario precisar que el análisis efectuado en el presente asunto no puede reducirse a la simple afirmación según la cual el desconocimiento de las normas administrativas no excusa su incumplimiento, pues la causal de exclusión de responsabilidad invocada por el demandante exige un examen más riguroso acerca de la configuración del denominado error invencible en materia disciplinaria.
En efecto, el error invencible no se configura por el mero desconocimiento subjetivo de un procedimiento administrativo o de una formalidad relacionada con el retiro del servicio, sino que exige acreditar una imposibilidad objetiva y razonable de

comprender el deber funcional incumplido, pese al despliegue de una diligencia suficiente orientada a verificar la licitud de la conducta asumida.

Por ello, para que el error tenga aptitud excluyente de responsabilidad disciplinaria no basta alegar desconocimiento acerca del trámite de aceptación de la renuncia o ausencia de capacitación específica sobre procedimientos administrativos internos, sino que resulta necesario demostrar que el servidor público agotó razonablemente los mecanismos de verificación a su alcance y que, aun así, le era imposible comprender la ilicitud de la conducta desplegada.
Sin embargo, en el presente asunto no se advierte que el demandante hubiera desplegado actuaciones mínimas de diligencia orientadas a establecer si se encontraba jurídicamente autorizado para separarse definitivamente del servicio.
Por el contrario, el material probatorio evidencia que, después de presentar la renuncia, el disciplinado decidió abandonar completamente el cargo sin esperar pronunciamiento alguno de la administración, sin verificar el estado del trámite de retiro, sin consultar a la Oficina de Personal, sin solicitar autorización para ausentarse y sin reincorporarse posteriormente a sus labores docentes.
Además, el actor tampoco respondió los requerimientos institucionales dirigidos a establecer las razones de su inasistencia, ni adelantó actuaciones posteriores orientadas a regularizar su situación administrativa o aclarar el estado de su vinculación funcional.
En esas condiciones, la Sala considera que el error alegado por el demandante no puede calificarse como invencible, pues no derivó de una imposibilidad objetiva de comprensión del deber funcional, sino de la ausencia de actuaciones mínimas de diligencia encaminadas a verificar si efectivamente podía desligarse unilateralmente del servicio con la sola presentación de la renuncia.
Bajo esa perspectiva, la imputación subjetiva efectuada por la autoridad disciplinaria no desconoció el principio de culpabilidad ni se estructuró sobre una forma de responsabilidad objetiva, sino sobre la valoración conjunta de un comportamiento funcional que evidenció conciencia acerca de la separación unilateral del servicio y persistencia voluntaria en dicha situación.
La Sala reconoce que algunos de los elementos planteados por la defensa – particularmente la inexperiencia del demandante en el sector público y la ausencia de capacitación específica sobre el procedimiento administrativo de aceptación de renuncias– podrían, en principio, sugerir un escenario de desorganización funcional, ligereza o comprensión insuficiente de determinadas formalidades administrativas.
Sin embargo, la imputación subjetiva efectuada dentro de la actuación disciplinaria no se sustentó exclusivamente en la equivocación inicial relacionada con el trámite de retiro, sino en la persistencia objetiva de una conducta de separación total del servicio incompatible con el cumplimiento mínimo de los deberes funcionales inherentes al cargo docente desempeñado por el actor.
En efecto, aun después de presentar la renuncia, el disciplinado no desplegó ninguna actuación razonable dirigida a verificar si su desvinculación había sido aceptada

por la administración, no retornó a la institución educativa, no consultó a la Oficina de Personal, no solicitó autorización para ausentarse y tampoco adelantó gestión alguna orientada a regularizar su situación administrativa.

Bajo ese contexto, la Sala considera que el comportamiento acreditado en el expediente desbordó el ámbito de una simple conducta culposa derivada de descuido, negligencia o desatención administrativa. Lo determinante en el presente asunto no fue únicamente la presentación de la renuncia, sino la persistencia consciente del disciplinado en mantenerse separado del servicio pese a la ausencia de acto administrativo de aceptación, a la inexistencia de autorización para retirarse y a la continuidad objetiva de sus deberes funcionales como docente oficial.
Así mismo, la prolongación de la inasistencia, la ausencia absoluta de gestiones posteriores para esclarecer su situación funcional y el hecho de percibir remuneración oficial correspondiente a un periodo en el que no prestó efectivamente el servicio constituyen circunstancias objetivas que, valoradas conjuntamente, permiten inferir razonablemente conocimiento suficiente acerca de la irregularidad de la conducta asumida y justifican la imputación efectuada a título de dolo por la autoridad disciplinaria.
En cuanto al segundo cargo disciplinario, por el que fue sancionado el profesor, el expediente contiene prueba documental de la existencia de un mayor valor pagado y no causado por la suma de $1.619.826. La Oficina de Nómina informó que dicho valor correspondía al periodo comprendido entre el 17 de abril y el 30 de mayo de 2015, y la Resolución 4371 del 28 de abril de 2016 ordenó el reintegro de esa suma. Además, la Oficina Asesora Jurídica informó sobre el cobro persuasivo y sobre el registro del cobro coactivo OGC-2017-1191 ante la Secretaría de Hacienda Distrital.
El demandante sostuvo que no incurrió en la prohibición porque consideró que esos dineros correspondían al periodo efectivamente laborado. Esa explicación también fue conocida por la autoridad disciplinaria, pues fue expuesta en la versión libre y retomada en la apelación. Sin embargo, la Sala no advierte que la administración hubiera desconocido la prueba al descartarla. La suma objeto de reproche no fue tratada en el expediente como un saldo salarial ordinario, sino como un mayor valor pagado y no causado, identificado por la Oficina de Nómina y formalizado mediante acto administrativo de reintegro.
La Sala precisa que el control judicial no exige que la prueba del dolo repose necesariamente en una confesión expresa del disciplinado. En el caso concreto, la autoridad disciplinaria tuvo en cuenta que Jesús Leyner Sánchez Palacios sabía que había dejado de prestar el servicio desde el momento en que se retiró de la institución educativa, que la suma pagada correspondía a un periodo posterior al abandono del cargo según la información de nómina, y que existió una obligación de reintegro formalizada por la administración. Bajo esa perspectiva, no resulta irrazonable que se descartara la tesis de un error invencible sobre el origen de los dineros.
La conclusión anterior no implica desconocer que el pago provino de la propia administración. El cargo disciplinario no se estructuró por haber ordenado el pago, sino por percibir remuneración oficial por servicios no prestados, supuesto expresamente previsto en el artículo 35.15 de la Ley 734 de 2002. Por ello, el hecho de que la

consignación hubiera sido realizada por la Secretaría de Educación de Bogotá no elimina automáticamente la prohibición, pues la norma sanciona también la recepción de remuneración oficial cuando no corresponde a servicios prestados.

Tampoco se advierte que la autoridad disciplinaria haya omitido pruebas relevantes para el segundo cargo. El fallo 500 tuvo en cuenta la información de nómina, la Resolución 4371 del 28 de abril de 2016, el informe de cobro persuasivo y el registro del cobro coactivo. A su vez, la Resolución 1682 confirmó que el valor reprochado correspondía a mayores valores pagados y no causados por el periodo comprendido entre el 17 de abril y el 30 de mayo de 2015, y que ese soporte probatorio permitía mantener la responsabilidad disciplinaria por el segundo cargo.
La Sala también observa que la autoridad disciplinaria no sancionó al demandante por hechos distintos de los formulados. En el auto 22 del 24 de febrero de 2021 se le imputó, de una parte, el abandono del cargo con ocasión de la renuncia presentada el 20 de abril de 2015 y la dejación inmediata del empleo; y, de otra, la obtención de

$1.619.826 por servicios no prestados. Esos mismos hechos fueron examinados en el fallo 500 y en la Resolución 1682. Por tanto, no se configura incongruencia material entre la imputación, la valoración probatoria y la decisión sancionatoria.

En relación con la sanción, el primer cargo fue calificado como falta gravísima cometida a título de dolo, por corresponder al abandono injustificado del cargo previsto en el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002. El segundo cargo fue calificado como falta grave cometida a título de dolo, por infracción del artículo 35.15 de la misma ley. El tribunal de primera instancia consideró que la sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años estaba prevista en la ley y resultaba compatible con la calificación de la conducta atribuida al demandante.
Así las cosas, la Sala concluye que la valoración efectuada por la Secretaría de Educación de Bogotá no fue caprichosa ni contraria a la verdad procesal. Las pruebas del expediente permitían tener por acreditado que Jesús Leyner Sánchez Palacios se vinculó como docente provisional, presentó renuncia el 20 de abril de 2015, se separó del servicio sin esperar aceptación o autorización de retiro, dejó sin atención la carga académica asignada en el Colegio Gerardo Molina Ramírez IED y recibió una suma identificada por la administración como mayor valor pagado y no causado por un periodo en el que no prestó el servicio. Cada uno de esos hechos encuentra soporte en pruebas documentales o testimoniales obrantes en el expediente.
Además, la Sala observa cierta ambigüedad en el alegato defensivo planteado por el demandante en relación con los valores percibidos con posterioridad a su separación del servicio. En efecto, por una parte, sostuvo que tenía la convicción de que la renuncia presentada producía efectos desde el momento mismo de su radicación, razón por la cual consideraba legítima su desvinculación inmediata del cargo; sin embargo, simultáneamente afirmó que los dineros recibidos correspondían al periodo efectivamente laborado, esto es, al mes completo. Tales afirmaciones incorporan una tensión argumentativa relevante, pues si el propio demandante entendía que la relación laboral había cesado desde el instante en que presentó la renuncia, difícilmente podía asumir razonablemente que la totalidad de los valores consignados correspondía exclusivamente al tiempo efectivamente servido.
Esa inconsistencia interna debilita la tesis según la cual actuó bajo una convicción errada e invencible respecto de las circunstancias de hecho asociadas al pago recibido.
Por consiguiente, no se demuestra que los actos disciplinarios hayan sido expedidos con falsa motivación. La administración no fundó la sanción en hechos inexistentes ni omitió pruebas que, por sí solas, destruyeran la imputación. Lo que se advierte es una discrepancia del demandante con la valoración que la autoridad disciplinaria hizo de la prueba; sin embargo, esa discrepancia no basta para anular los actos sancionatorios cuando la decisión se apoya en elementos probatorios objetivos, pertinentes y relacionados directamente con los cargos.
Finalmente, la Sala considera necesario destacar que las conductas examinadas en el presente asunto no comprometieron únicamente el incumplimiento abstracto de deberes funcionales derivados de la relación legal y reglamentaria del servidor público, sino que incidieron directamente sobre la continuidad y adecuada prestación del servicio público educativo.
En efecto, el demandante se desempeñaba como docente de educación física de los grados sexto, séptimo y octavo del Colegio Gerardo Molina Ramírez IED, institución respecto de la cual se acreditó que la ausencia injustificada del actor afectó el normal desarrollo de las actividades académicas y generó dificultades para garantizar la continuidad pedagógica de los estudiantes asignados a su cargo.
Bajo esa perspectiva, la conducta disciplinariamente reprochada trasciende el ámbito puramente administrativo y compromete valores constitucionales asociados a la adecuada prestación del servicio público de educación, a la continuidad de la función docente y a la protección prevalente de los derechos e intereses de los niños, niñas y adolescentes vinculados al sistema educativo oficial.
Debe recordarse, además, que el ejercicio de la función docente comporta especiales deberes de responsabilidad, permanencia y compromiso institucional, precisamente por la relevancia social y constitucional que la educación ocupa dentro del Estado Social de Derecho.
Por ello, el ordenamiento disciplinario exige de los servidores públicos vinculados al sistema educativo una actuación compatible con los principios de responsabilidad funcional, continuidad del servicio y respeto por los deberes derivados de la función pública, especialmente cuando el incumplimiento de tales deberes tiene potencialidad de afectar directamente el acceso efectivo al servicio educativo.
En consecuencia, la sanción disciplinaria impuesta al demandante no solo encuentra sustento en la acreditación objetiva y subjetiva de las faltas investigadas, sino también en la necesidad constitucional de preservar la adecuada prestación del servicio público educativo y la integridad de la función administrativa encomendada a las instituciones estatales de educación.

Conclusión

La Sala concluye que no prosperan los cargos dirigidos a cuestionar la validez formal del procedimiento disciplinario adelantado por la Secretaría de Educación de Bogotá, pues las irregularidades alegadas por la parte demandante no comportaron una afectación sustancial del debido proceso ni del ejercicio material del derecho de defensa. En efecto, luego de la nulidad parcial declarada mediante la Resolución 0037 del 14 de enero de 2021, la autoridad disciplinaria rehízo válidamente la actuación a partir del auto anulado, formuló nuevamente los cargos, garantizó la intervención de la defensa técnica, permitió el ejercicio de contradicción probatoria y resolvió la actuación dentro de las formas propias del procedimiento verbal disciplinario. Por consiguiente, no se configuraron las causales de nulidad invocadas frente a la estructura y desarrollo del trámite disciplinario.
Tampoco prosperan los cargos de nulidad sustentados en falsa motivación e indebida valoración probatoria, toda vez que la responsabilidad disciplinaria de Jesús Leyner Sánchez Palacios se sustentó en pruebas legal y oportunamente incorporadas al expediente, de las cuales se acreditó que presentó renuncia el 20 de abril de 2015, se separó del servicio sin esperar su aceptación formal y percibió remuneración oficial durante un periodo en el que no prestó el servicio educativo asignado. Así mismo, la Sala no encuentra acreditado que la valoración efectuada por la autoridad disciplinaria hubiera sido arbitraria, irrazonable o contraria al contenido material del expediente, ni que estuvieran demostradas las causales de exclusión de responsabilidad alegadas por la parte demandante.
En consecuencia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad del fallo disciplinario 500 del 21 de julio de 2021 ni de la Resolución 1682 del 27 de agosto de 2021, y dado que el Decreto 000026 del 17 de enero de 2022 constituyó un acto consecuencial derivado de la ejecutoria de la sanción disciplinaria impuesta, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Costas

La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario⁸⁶de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es

86 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia del 10 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Elizabeth Becerra Cornejo

Firmado electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar

Firmado electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 4878 de 2026

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