Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 2391 de 2026

 

 

Radicación: 27001-23-33-000-2022-00136-01 (2391-2025)

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 27001-23-33-000-2022-00136-01 (2391-2025)

Demandantes: Rafael Antonio Mosquera Reyes

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Chocó

Tema: Desconocimiento del debido proceso por indebida valoración probatoria como causal de nulidad de los actos administrativos. Estructura de la responsabilidad disciplinaria. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Rafael Antonio Mosquera Reyes instauró demanda en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Chocó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias expedidas el 10 de marzo y el 12 de abril de 2022 por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Registraduría Nacional del Estado Civil y por la Delegación Departamental del Chocó de la misma entidad, respectivamente, mediante las cuales fue sancionado con suspensión e inhabilidad especial por el término de tres (3) meses; de la Resolución 156 de 2022 que hizo efectivo el correctivo y del auto aclaratorio nro. 020 del 2 de mayo de 2022.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el pago de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir durante el lapso de la suspensión; la cancelación en el registro de sanciones de la Procuraduría General de la Nación y el pago de perjuicios materiales (gastos en que hubiere incurrido para reclamar sus derechos) y morales, debidamente actualizados.

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Además, que a título de reparación simbólica, se ordene a la demandada que le envíe una comunicación en la cual le ofrezca disculpas por su actuación arbitraria y por el desconocimiento de sus derechos; y que se ordene la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación por el uso arbitrario de la suspensión provisional.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que el 2 de septiembre de 2021 fue notificado de la apertura de una investigación disciplinaria en su contra, por el presunto abandono del cargo y, en providencia del 8 del mismo mes y año, fue suspendido en su condición de registrador municipal de Lloró (Chocó) por el lapso de 3 meses; medida que fue prorrogada por el mismo término el 1 de diciembre de 2021, lo que significa que estuvo suspendido provisionalmente durante 6 meses.

Que, entre tanto, el 24 de noviembre de 2021 se formuló pliego de cargos en el cual se calificó la falta disciplinaria como grave, con fundamento en los numerales 4 y 6 del artículo 43, 1 y 2 del artículo 34 y 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo.

Que fue sancionado en primera y segunda instancia con suspensión e inhabilidad especial por el término de 3 meses; correctivo que se ejecutó con la Resolución 156 del 2 de abril 2022, corregida posteriormente por auto del 2 de mayo del mismo año, en el cual se dejó sin efectos el acto de ejecución, tras considerar que el lapso de la suspensión provisional excedió al de la medida definitiva y se ordenó el pago de lo dejado de percibir durante el término de 3 meses, decisión que no se había cumplido al momento de presentar la demanda.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Constitución Política: artículos 29, 125 y 219; Ley 734 de 2002.

Considera que la autoridad disciplinaria incurrió en un abuso y extralimitación en el uso de la figura de suspensión provisional, pues se trató de una actuación arbitraria y carente de fundamento fáctico y jurídico; además, en el transcurso del trámite sancionatorio se desconocieron los derechos de audiencia y defensa y se incurrió en irregularidades sustanciales.

Que los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación por error en la calificación jurídica de la presunta falta disciplinaria, pues la Ley 734 de 2002 contempla en el artículo 48.55 el abandono injustificado del cargo, función o servicio como una conducta de tipo gravísimo; no obstante, al formular cargos se adecuó a una falta grave, lo que evidencia una omisión del operador disciplinario, en la medida en que la calificación realizada se fundamentó en normas que no guardan correspondencia con el asunto; irregularidad que, contenida en el pliego de cargos, se extiende a toda la actuación disciplinaria.

Que, además, fue investigado por dos comportamientos, abandonar el cargo y prestar un mal servicio, que corresponden a tipos disciplinarios diferentes, con correctivos distintos; inclusive, el segundo no existe como falta, lo que imposibilitaba la concurrencia en su formulación y la ocurrencia de un concurso homogéneo o heterogéneo; aspectos que evidencian la lesión del debido proceso por irregularidades sustanciales durante el trámite, a las que se suman la omisión en la práctica de pruebas determinantes, como la solicitud de sus evaluaciones de desempeño o la realización del acta de visita al municipio de Lloró para la recepción de testimonios.

Agregó que se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues ninguno de los declarantes escuchados en el trámite dio cuenta con claridad, precisión y detalle que incumpliera en forma permanente durante 3 días sus funciones como registrador municipal (presupuesto del abandono del cargo). Los relatos fueron generales, vagos e indeterminados. Sumado a ello, el informe elaborado durante la actuación disciplinaria tampoco era plena prueba, pues la funcionaria solo estuvo en las instalaciones de la Registraduría durante 1 día y que, por el contrario, existen otras manifestaciones que desvirtúan los cargos formulados.

Que la actuación disciplinaria no puede convertirse en un juicio de popularidad del funcionario, por lo que más allá de que algunos declarantes dijeran que el Registrador era bueno y otros afirmaran lo contrario, lo cierto es que se aportaron pruebas que daban cuenta de que nunca dejó de cumplir sus funciones.

También señaló que los actos se expidieron de forma irregular, pues la decisión de abrir investigación disciplinaria no fue clara respecto de su cuerda procesal (si se trataba de un trámite verbal u ordinario); sumado a lo cual en esta se indicó que se estaba frente a un posible abandono del cargo, lo que distó de la forma en que se estructuró el pliego de cargos, como ya se dijo.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 16 de enero de 2023¹. La demandada expresó que los cargos carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, en la medida en que las actuaciones se encuentran revestidas de legalidad, y que los elementos de prueba que obran en el expediente permitieron determinar con certeza que el demandante, para la fecha de los hechos, incumplió sus deberes como registrador municipal de Lloró.

Que en el pliego de cargos quedó demostrado de forma clara que la conducta objeto de reproche consistía en el incumplimiento de sus deberes funcionales, con fundamento en los artículos 34 numerales 1, 2 y 11 y 1 y 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, lo que da cuenta de que la adecuación típica se realizó de conformidad con la normativa disciplinaria y que no se trató de una falta de tipo gravísimo, como lo presentó el demandante.

1 Véase archivo 4 del expediente digital.

Agregó que en el trámite disciplinario se practicaron las pruebas relacionadas con los hechos, de lo cual obran las respectivas providencias con su decreto, lo que incluye la decisión de acceder a las solicitadas por el entonces investigado.

Que el demandante no dio cuenta de las razones para considerar que la decisión disciplinaria de segunda instancia o que la Resolución 156 de 2022 o el auto 020 del 2 de mayo del mismo año están incursos en causales de nulidad; respecto de lo que aclaró que mediante Resolución 167 del 3 de mayo de 2022 se ordenó el reconocimiento y pago de los emolumentos y salarios que el demandante dejó de percibir durante los 3 meses de suspensión, en los términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 y tras considerar que el lapso de la medida provisional resultó superior al correctivo definitivo².

Por auto del 24 de julio del 2023 se adoptaron medidas para dictar sentencia anticipada³. En consecuencia, se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas aportadas por las partes y se determinó que, en firme la decisión sobre los medios de prueba, las partes contarían con 10 días para alegar de conclusión y el Ministerio Público con el mismo término para rendir su concepto. Cerrada la etapa anterior, se profirió sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025)⁴, negó las pretensiones, tras concluir que el demandante no logró demostrar que los actos sancionatorios se expidieron con infracción del ordenamiento jurídico, con falsa motivación o con desconocimiento del debido proceso o del derecho de defensa y contradicción que le asistía.

Respecto del contenido del pliego de cargos, encontró que el juicio de adecuación típica se fundamentó en que, al parecer, el demandante habría incumplido los deberes de los numerales 1, 2 y 11 del artículo 34 e incurrido en las prohibiciones consagradas en el artículo 35, numerales 1 y 31 de la misma Ley; comportamiento que recibió una calificación subjetiva provisional como doloso. Además, en los actos demandados se abordaron de manera completa los elementos estructurales de la responsabilidad (tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad) a partir de la valoración de las pruebas practicadas.

Que los medios de prueba permitieron acreditar la ocurrencia del comportamiento que se reprochó y que no correspondía a la realidad la alegada falsa motivación por la forma en que se calificó el comportamiento, pues lo reprochado correspondió al incumplimiento de sus funciones, materializado en abandonar su lugar de trabajo y prestar un mal servicio de las áreas misionales de la entidad como registrador municipal de Lloró, lo que, contrario a lo afirmado por el demandante, se encuadra en las normas citadas como desconocidas.

Agregó que la autoridad disciplinaria tenía elementos de juicio suficientes para endilgarle responsabilidad y que no se encuentra en el trámite adelantado por

2 Véase archivo 10 del expediente digital.

3 Véase archivo 36 del expediente digital.

4 Véase archivo 41 del expediente digital.

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la demandada sesgo alguno en el decreto y práctica de pruebas, las que se valoraron en el marco de la autonomía y la sana crítica. Que, en cuanto a lo procedimental, la actuación siguió las ritualidades de la Ley 734 de 2002, el entonces investigado ejerció su derecho de defensa y contradicción, se individualizó correctamente el comportamiento objeto de reproche y la sanción atendió a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Se abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

El demandante⁵ interpuso recurso de apelación, en el cual insistió en que la calificación de la falta disciplinaria fue errónea y que ello vulneró los principios de legalidad y tipicidad y el derecho al debido proceso porque se aplicó una ritualidad procesal inadecuada. Lo anterior, por cuanto desde la investigación disciplinaria se aludió a un presunto abandono del cargo, lo que no se concretó en el pliego de cargos, donde se imputó una falta grave y no gravísima.

Que en la normativa disciplinaria existe el principio de especialidad y por eso la autoridad no puede a su arbitrio degradar la calificación de la falta. Esa indebida calificación tuvo efectos en la cuerda procesal elegida, pues el tipo del artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002 es de los que se tramitan por el procedimiento verbal y, en su caso, se aplicó la ritualidad ordinaria, cuestión que fue completamente omitida en la sentencia.

Reiteró que la autoridad disciplinaria incurrió en una indebida valoración probatoria, lo que configura un defecto fáctico. Que, en este punto, el Tribunal convalidó la valoración probatoria deficiente y sesgada de la demandada, quien no logró desvirtuar su presunción de inocencia, pues no se acreditaron los elementos constitutivos del abandono del cargo, punto en el cual en la sentencia solo se afirma, de forma genérica que «abandonó el lugar de trabajo», pero ni el juez ni la autoridad disciplinaria demostraron que se hubiese ausentado por 3 días consecutivos en el periodo objeto de imputación (30 y 31 de agosto y 1 de septiembre de 2021).

Que si bien los testimonios podían dar cuenta de algunas irregularidades en el cumplimiento de su horario, no probaban de manera fehaciente el comportamiento que se le reprochó y que los medios cuya práctica se solicitó en los descargos no fueron valorados, en especial, la certificación de los trámites realizados, de la falta del servicio de energía para el 1 de septiembre de 2021 y los testimonios de líderes comunitarios y de otros funcionarios del municipio que daban cuenta de su presencia en el trabajo y el aprecio de la comunidad.

Agregó que lo anterior demuestra que no existía certeza para sancionarlo y que, inclusive, la autoridad disciplinaria no logró probar la forma dolosa del comportamiento, mientras que el Tribunal convalidó una imputación subjetiva que se basó en presunciones y no en la acreditación directa de su intencionalidad. Que tampoco se probó la ilicitud sustancial del comportamiento, pues si el 1 de septiembre no se contó con servicio de electricidad no se puede decir que afectó injustificadamente sus deberes funcionales, mientras que los demás medios de

5 Véase archivo 42 del expediente digital.

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prueba dan cuenta de que el 30 y 31 de agosto sí realizaron trámites en la entidad.

Finalmente, se refirió a irregularidades mencionadas en la demanda que no fueron abordadas en la sentencia, como el exceso en la medida de suspensión provisional y el derecho al pago de 3 meses de salario y la omisión en el decreto de la prueba de sus evaluaciones de desempeño, que resultaba determinante.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 2 de septiembre de 2025⁶ fue admitido el recurso de apelación. En esta providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

La demandada⁷ manifestó que en el trámite disciplinario no existió variación alguna en la calificación jurídica de la falta, pues el auto que abrió la investigación no realizó ninguna adecuación típica, sino que se dirigió a investigar los hechos puestos en conocimiento de la autoridad, de manera que ninguna alusión se hizo al artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002.

Que la calificación provisional de la falta que se realizó en el pliego de cargos se fundamentó en los medios de prueba hasta entonces recaudados, que permitían advertir que, al parecer, los días 30 y 31 de agosto y 1 y 2 de septiembre de 2021 el demandante habría incumplido con sus funciones, por abandonar su lugar de trabajo y prestar un mal servicio de las áreas misionales de la entidad y que, en esa medida, no se desconoció el principio de legalidad en la actuación ni se optó por una ritualidad procesal inadecuada.

Agregó que las pruebas se valoraron de manera integral y, contrario a lo dicho por el apelante, la autoridad no tenía que demostrar los elementos constitutivos del abandono del cargo, porque esa no fue la falta endilgada. Inclusive, en los actos demandados, se encuentran las razones para considerar que algunas pruebas resultaban inconducentes o incongruentes y los argumentos para restarle credibilidad a otras o para concluir que se contradecían con otros elementos que obraban en la actuación; sumado a ello, los elementos de la responsabilidad disciplinaria se analizaron en debida forma.

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado⁸ solicitó confirmar la sentencia, pues considera que en la actuación disciplinaria quedó claro que el demandante, en ese entonces por intermedio de su defensa, incurrió en una interpretación errónea del pliego de cargos, pues allí no se imputó el abandono injustificado del cargo en los términos del artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, sino el incumplimiento de sus deberes funcionales al abandonar su lugar de trabajo y prestar un mal servicio en las áreas misionales de la entidad y, en esa medida, el procedimiento que se aplicó correspondió a la ritualidad que por regla general debe surtirse.

6 Véase índice 00004 de SAMAI.

7 Véase índice 00011 de SAMAI.

8 Véase índice 00010 de SAMAI.

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Que al juez no le corresponde realizar un nuevo juicio sobre las pruebas, sino verificar que las practicadas se hubiesen valorado bajo las reglas de la sana crítica y que, en ese sentido, la decisión del Tribunal se ajustó al referido parámetro y encontró que los medios tenidos en cuenta brindaban la certeza necesaria sobre la incursión en el comportamiento y los demás elementos constitutivos de responsabilidad.

Agregó que las inconformidades derivadas de la diferencia entre el lapso de suspensión provisional y el definitivo corresponden a aspectos de la ejecución del correctivo disciplinario y, por tanto, no pueden ser objeto de pronunciamiento y que en el procedimiento sancionatorio se contó con el historial de la hoja de vida del demandante; lo que, en suma, significa que los argumentos del recurso de apelación carecen de sustento fáctico y jurídico.

El demandante guardó silencio.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala determinar si la sentencia apelada debe revocarse y, en su lugar, es procedente declarar la nulidad de los actos demandados, pues, en términos del apelante, en su expedición se incurrió en irregularidades en cuanto a los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria y se valoraron de forma indebida las pruebas, lo que representa la lesión del debido proceso.

Con este fin, la providencia se referirá al desconocimiento del debido proceso por indebida valoración probatoria como causal de nulidad de los actos administrativos, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el caso concreto.

Nulidad del acto administrativo por desconocimiento del debido proceso

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 137⁹ y 138¹⁰ de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante

9 Del medio de control de nulidad.

10 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.

Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, es un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico¹¹.

En atención a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) que permita la participación activa de todos los interesados; (iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas¹²; y

b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente; (vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente.

La Corte Constitucional ha señalado que la vulneración sustancial del derecho al debido proceso¹³ puede predicarse tanto de las providencias judiciales como de los actos administrativos y que esta se concreta en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: (i) orgánico (falta de competencia de la autoridad que lo expide); (ii) procedimental absoluto (la actuación se adelantó al margen del procedimiento); (iii) fáctico (absoluto desconocimiento de lo probado en el trámite); (iv) material o sustantivo (la autoridad aplicó normas inexistentes, inconstitucionales, ilegales o que no resultaban aplicables al caso concreto o que se interpretaron de una manera irrazonable) (v) error inducido o vía de hecho por

11 Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

12 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Exp. 05001-23-31-000-2000-02324-

01. C.P. Guillermo Vargas Ayala.

13 Cabe destacar que esta Corporación ha precisado que la irregularidad que vicia el acto administrativo es la sustancial, en línea con lo señalado por la Corte Constitucional: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente. Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos» Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

consecuencia (se adoptó una decisión contraria a derecho por causa de la actuación engañosa de un tercero); (vi) falta de motivación (el acto no expresó las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentaban); (vii) desconocimiento del precedente constitucional vinculante; y (viii) violación directa de la Constitución¹⁴.

En todos los supuestos de desconocimiento del debido proceso subyace la aplicación de los principios estructurales de la actividad sancionatoria, en especial, el in dubio pro disciplinado, que materializa la idea según la cual toda duda que surja en la actuación disciplinaria debe resolverse en favor del servidor implicado; lo que, a su vez, es consecuencia de que la carga probatoria en los procedimientos de esta naturaleza le corresponda al Estado.

En especial, el defecto fáctico –que se configura cuando se valora una prueba de manera irracional o caprichosa, se analizan medios de prueba que se debieron omitir o se desconocen las reglas de la sana crítica¹⁵– puede llevar al operador disciplinario a la expedición de actos administrativos sin el cumplimiento del presupuesto procedimental para la imposición de una sanción: la certeza, más allá de toda duda razonable, de la existencia de la falta disciplinaria y de la responsabilidad del investigado.

Lo anterior se encuentra directamente relacionado con la presunción de inocencia, arista del derecho al debido proceso según la cual «[t]oda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable»¹⁶ y de la que hace eco la normativa disciplinaria aplicable al demandante, pues el artículo 9 de la Ley 734 de 2002 dispone que «[a] quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla», en tanto el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 señala que «[n]o se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado».

En otras palabras: en materia sancionatoria disciplinaria la presunción de inocencia tiene influencia directa en la carga de la prueba e impacta el principio in dubio pro disciplinado, pues corresponde a quien ostenta el poder punitivo encaminar su despliegue probatorio a desvirtuar la presunción y si, examinadas las pruebas existen dudas sobre la responsabilidad, la decisión solo puede ser absolutoria¹⁷.

14 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, analizados como causales específicas de la acción de tutela contra providencias, cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-453 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

15 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada.

¹⁶ Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-289 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En relación con la presunción de inocencia, señaló: «[s]ignifica que cualquier persona es inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo se puede declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que deba estar rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado su culpabilidad».

17 Sobre el alcance de la presunción de inocencia, cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-289-2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: «La presunción de inocencia 'se constituye en regla básica sobre la carga de la prueba' de acuerdo con la cual 'corresponde siempre a la organización estatal la carga de probar que una persona es responsable de un delito (…) lo que se conoce como principio onus probandi incumbit actori. La actividad probatoria que despliegue el organismo investigador debe entonces encaminarse a destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado, a producir una prueba que respete las exigencias legales para su producción, de manera suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la sana crítica. Así pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia, lo que conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo, pues por el contrario es el acusador el que debe demostrarle su culpabilidad'».

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

De conformidad con el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, «las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones¹⁸.

Advertido que bajo alguna de las formas señaladas se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, el régimen normativo exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

El primero, íntimamente relacionado con el principio de legalidad contenido en el artículo 4 de la Ley 734 de 2002, se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 del Código Disciplinario Único¹⁹; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria²⁰ y se concreta en la exigencia, para el operador disciplinario, de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa del que trata el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a

18 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».

19 Ley 734 de 2001. «Artículo 4. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna».

20 Ley 734 de 2002. «Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa».

sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas. Ahora, para concluir que un comportamiento es doloso, hay que sumar a ese conocimiento un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho.

Ahora bien, para concluir que un comportamiento es culposo es necesario validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable²¹.

Caso concreto

Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria²², la Sala destaca que:

El 2 de septiembre de 2021 la Oficina de Control Disciplinario de la Delegación Departamental del Chocó de la Registraduría Nacional del Estado Civil ordenó la apertura de una investigación disciplinaria en contra del señor Rafael Antonio Mosquera Reyes, con fundamento en la queja interpuesta por una ciudadana quien manifestó que el referido servidor, que se desempeñaba como registrador municipal de Lloró, no permanecía en las instalaciones de la entidad y, en ocasiones, enviaba a su compañera permanente a que atendiera sus labores misionales; sumado a lo cual, desde el 30 de agosto de 2021 a la fecha del informe no se habría presentado a laborar, ante lo cual la Delegada Departamental de la Registraduría se desplazó el 1 de septiembre de 2021 a las instalaciones y las encontró cerradas²³.

El 8 de septiembre de 2021 el funcionario fue suspendido provisionalmente por el término de 3 meses. En la providencia se dijo que al parecer el comportamiento investigado correspondería a la falta gravísima del artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002. Se dijo que la permanencia del servidor en el cargo configuraba un grave riesgo para la prestación efectiva de los servicios a cargo de la entidad²⁴. Esta decisión se confirmó en grado de consulta el 17 del mismo mes y año²⁵.

Por auto del 24 de noviembre de 2021 se formuló al señor Mosquera Reyes el siguiente cargo:

«El cargo endilgado al señor RAFAEL ANTONIO MOSQUERA REYES, en su condición de Registrador Municipal (sic) del Estado Civil de Lloro-Chocó, para la época de los hechos, se fundamenta en que presuntamente para los días 30 de agosto y 01 y 02 de septiembre, incumplió a sus deberes funcionales, actuando en contravía del manual de funciones y la ley, al abandonar su lugar de trabajo y prestar un mal servicio de las áreas misionales de la entidad.

21 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). Consejero Ponente: William Hernández Gómez.

22 Disponible en el índice 00012 de SAMAI.

23 Véanse páginas 7 a 9 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1) 2». La decisión se notificó personalmente el 2 de septiembre de 2021 (véase página 11 del mismo archivo).

24 Véanse páginas 24 a 31 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1)

2».

25 Véanse páginas 75 a 93 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1)

2».

Con el despliegue de este accionar el investigado pudo incurrir en las posibles conductas previstas en el numeral 1 y 2 del artículo 34 y el numeral 1 del artículo 35 de la ley (sic) 734 de 2002» (subrayas en el texto original).

Se advirtió, en el acápite de normas violadas, el posible desconocimiento del deber consagrado en el numeral 11 del artículo 34 («[d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales») y la posible incursión en la prohibición del numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, esto es, «[t]ener a su servicio, en forma estable para las labores propias de su despacho, personas ajenas a la entidad». Se indicó que el comportamiento reprochable correspondía a una falta de naturaleza grave (con fundamento en los criterios del artículo 43 de la Ley 734 de 2002), ejecutada en la modalidad de acción y a título de dolo²⁶.

El 7 de diciembre de 2021 se prorrogó por 3 meses la medida de suspensión provisional, porque el comportamiento que originó al actuación disciplinaria repercutía en la prestación de los servicios a la comunidad, sumado a las funciones de carácter electoral del servidor que, ad portas las elecciones presidenciales, generaban un riesgo por las presuntas ausencias del investigado²⁷. La decisión se confirmó en grado de consulta el 7 de enero de 2022²⁸.

El 10 de marzo de 2022 se expidió la decisión disciplinaria de primera instancia. En esta se ratificó la calificación de la falta y del grado de culpabilidad, tras analizar de manera conjunta las pruebas que se practicaron, tanto por iniciativa de la autoridad como a petición del servidor investigado. En ese punto, se destacó que si bien los documentos por él aportados daban cuenta de que durante el 30 y 31 de agosto de 2021 se expidieron documentos como tarjetas de identidad y cédulas de ciudadanía, la declaración juramentada de la funcionaria Yasenis Córdoba permitía advertir que aquellos no fueron tramitados por el registrador titular, sino por su compañera permanente, a quien este, sin contar con autorización, dio su clave y usuario de la entidad, para que cumpliera las funciones que a él correspondían, «(…) situación que por demás, acarrearía el delito penal, de usurpación de funciones, razón por la cual se compulsara (sic) copias a la Fiscalía General de la Nación, para que investigue este hecho».

Respecto del 1 de septiembre de 2021, anotó que si bien existía una certificación de la empresa DISPAC, según la cual ese día no hubo fluido eléctrico en el municipio de Lloró, «(…) este no es óbice para que el registrador cesara la prestación del servicio, la permanencia en las instalaciones de la entidad e incumpliera su horario laboral».

También restó valor probatorio a distintas declaraciones juramentadas, tras encontrar incongruencias entre los relatos y lo ocurrido durante los días 30 y 31 de agosto y 1 de septiembre de 2021, en particular, el del señor Oni Oki, quien dijo haber acudido a tramitar el registro civil de su hija el 1 de septiembre, fecha en la cual no hubo fluido eléctrico; y los relatos de los señores Cristian Melgarejo Renjifo y Robinson Arley Ríos Sarria, quienes se contradijeron respecto de lo consignado en el acta de visita administrativa del 1 de septiembre de 2021. La autoridad dedujo que sus testimonios eran falsos y dispuso compulsa de copias a la autoridad penal.

Resolvió los reproches relacionados con la indebida adecuación típica y aclaró que los comportamientos relacionados con el abandono del cargo y las circunstancias relativas al aparente consumo de alcohol, de los que también se dio cuenta en las quejas, no hicieron parte de las conductas por las que se formuló el pliego de cargos; y, respecto de las pruebas dejadas de practicar, aclaró que se allegó copia de su historial laboral, por solicitud que él mismo hiciera en su escrito de descargos²⁹.

26 Véanse páginas 131 a 152 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001

(1) 2».

27 Véanse páginas 158 a 160 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001

(1) 2».

28 Véanse páginas 101 a 118 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

29 Véanse páginas 29 a 95 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 3_000».

Esta decisión se confirmó por la Delegación Departamental del Chocó mediante el auto 019 del 12 de abril de 2022. En esta oportunidad se resolvieron los reproches relacionados con la configuración de un defecto fáctico en la apreciación del material probatorio, con la adecuación típica y la calificación de la falta y con la violación del debido proceso en las distintas etapas de la actuación. Se destacó que en el trámite sancionatorio se contó con pruebas decretadas de oficio y por solicitud del investigado y que la práctica de las mismas se comunicó en debida forma al servidor y a su defensa. Una vez valoradas, condujeron a la certeza suficiente respecto de la veracidad de los hechos.

Respecto de la inexistencia de una falta disciplinaria denominada «mala prestación del servicio», destacó que tal es un comportamiento que puede configurarse con la trasgresión o el desconocimiento de las normas que derivan en un incumplimiento de sus deberes y prohibiciones. Así, según quedó acreditado, el investigado incurrió en violación de los numerales 1, 2 y 11 del artículo 34 y de los numerales 1 y 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2022; «(…) situación que se ajusta a la mala prestación del servicio por parte del disciplinado, a saber que su conducta afecto (sic) los servicios de identificación y electoral que presta la entidad».

Finalmente, señaló que la autoridad disciplinaria, en el trámite de la primera instancia, citó al investigado en múltiples ocasiones para que rindiera su versión libre y no acudió. Advirtió que, en todo caso, la ausencia de esta diligencia no limitaba a la entidad para continuar con el procedimiento sancionatorio, lo que significa que no se configuró lesión alguna al debido proceso³⁰

El apelante insistió en varios puntos debatidos en sede disciplinaria, que a su vez integraron los cargos de nulidad formulados en contra de los actos sancionatorios. Se refirió de nuevo a la indebida adecuación típica, también manifestó que no se lesionó de forma sustancial el deber funcional y agregó que la autoridad disciplinaria no acreditó el dolo en su comportamiento.

Estos puntos implican la necesidad de referirse a los elementos que estructuran la responsabilidad disciplinaria. Desde ya se anuncia que, para la Sala, tales reproches no tienen vocación de prosperidad, pues cabe advertir que la demandada contó con los elementos de juicio suficientes para sancionar al señor Mosquera Reyes; mientras que en la sentencia apelada se analizó de manera integral la actuación y no se advirtieron vicios formales ni sustanciales en el procedimiento que concluyó con la expedición de los actos demandados.

En este punto, se recuerda que el juicio de tipicidad exige que la conducta que se reprocha a un servidor público esté prevista en el ordenamiento como una falta disciplinaria, bien sea de aquellas que de manera taxativa señala el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o que se trate de las que, bajo la categoría de los tipos abiertos o en blanco, se deban complementar por remisión a otras disposiciones legales o reglamentarias.

La demandada determinó –provisionalmente en el pliego de cargos y luego de manera definitiva en los actos demandados– que el señor Mosquera Reyes incurrió en una falta disciplinaria de naturaleza grave, porque los días 30 y 31 de agosto y 1 de septiembre de 2021, abandonó su lugar de trabajo y prestó un mal servicio de las áreas misionales de la entidad. Dijo que con tal comportamiento desconoció los deberes contenidos en los numerales 1, 2, y 11 del artículo 34 e incurrió en las prohibiciones de los numerales 1 y 31 del artículo 35 de la Ley 734

30 Véanse páginas 161 a 169 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 3_000».

de 2002. Para mayor ilustración, a continuación se cita el contenido de ambas disposiciones:

«Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público:

1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función.

(…)

11. Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales.

(…)».

«Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.

(…)

31. Tener a su servicio, en forma estable para las labores propias de su despacho, personas ajenas a la entidad».

La demandada encontró que el desconocimiento de tales deberes y la incursión en las citadas prohibiciones ocurrió cuando el demandante abandonó las instalaciones de la registraduría y prestó un servicio deficiente a la comunidad, situación que se acreditó con los siguientes medios de prueba:

La visita administrativa llevada a cabo por la delegada Departamental del Chocó de la Registraduría General del Estado Civil, quien dejó como observaciones:

Que a las 2:30 p.m. del 1 de septiembre de 2021 se dirigió a la Registraduría Municipal de Lloró y no encontró en la entidad al señor Rafael Antonio Mosquera Reyes, ante lo cual indagó con la funcionaria Yasenis Córdoba Mena, auxiliar administrativa, «(…) quien manifiesta que no se ha presentado a laborar desde hace dos (2) días, es decir desde el 30 de agosto de 2021, ello sin previo permiso y/o autorización, se le llamó en varias oportunidades y el señor registrador no se acercó a la oficina».

Que, en consecuencia, la visita administrativa se llevó a cabo con los auxiliares administrativos Yasenis Córdoba Mena, Robinson Arley Ríos Sarria y Cristian Melgarejo Rengifo.

Que tiempo después, el registrador se comunicó por vía telefónica y le informó que se encontraba en el hospital; por lo cual se dirigió allí; «(…) sin embargo, se constató con la médica de turno que el señor Rafael se encontraba con todos sus signos

31 Véanse páginas 12 a 15 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1)

2».

vitales estables y con un alto grado de alicoramiento».

Las declaraciones juramentadas de los ciudadanos Pedro Senen Bejarano³², Luis Fernelix Córdoba Mena³³ y Yuber Moreno Ayala³⁴, quienes coincidieron en manifestar que el registrador era un buen funcionario, pero que era consumidor habitual de alcohol y, a veces, los ciudadanos debían ir a buscarlo para que acudiera a la Registraduría a prestar el servicio. Que dicha situación perjudicaba sobre todo a las personas de las comunidades más alejadas, quienes solían perder el viaje hasta la cabecera municipal. En especial, el señor Moreno Ayala destacó lo ocurrido el 30 de agosto y el 21 de septiembre de 2021, «(…) donde se pudo evidenciar que unos integrantes de la comunidad carecui, vino a sacar una tarjeta de identidad de su hija y la Registraduría no estaba prestando servicio, siendo una comunidad que queda a 5 horas de la cabecera municipal (…)».

El contenido del informe de visita administrativa, en cuanto a la situación de salud del servidor investigado, fue ratificado con la declaración juramentada de la profesional Angie Delgado Pascuaza³⁵, quien relató que el 1 de septiembre de 2021 el señor Mosquera Reyes llegó al hospital sobre las 4 p.m. y que se tomaron sus signos vitales, los que se encontraron en estado normal, «(…) encontrando mucho olor a bebidas alcohólicas, tenía mucho tufo a alcohol, ojos rojos, se le preguntó que si había ingerido alcohol lo cual negó (…)» y destacó que era la primera vez que el referido acudía al centro hospitalario.

En el trámite disciplinario, se encontró que al parecer era la compañera permanente del señor Mosquera Reyes quien, con el usuario y contraseña del referido, se ocupó de realizar los trámites propios de la Registraduría para los días

30 y 31 de agosto de 2021; situación de la que dio cuenta la declaración juramentada de la señora Yasenis Córdoba Mena, quien, ante la pregunta por la forma en que se realizaron trámites los días en que al parecer el funcionario no había asistido a la entidad, contestó: «[n]o recuerdo quien (sic) los realizó, pero para esas fechas la compañera permanente del señor Rafael se sentaba en los equipos del PMT el cual yo no tenía conocimiento de cómo se manejaba (…)»³⁶.

La demandada restó valor probatorio a los dichos de los auxiliares Robinson Arley Ríos Sarria³⁷ y Cristian Melgarejo Rengifo³⁸ porque, pese a que suscribieron el acta de la visita que llevó a cabo la Delegada Departamental el 1 de septiembre de 2021, en sus relatos dijeron que los días 30 y 31 de agosto el registrador sí acudió a la entidad, aunque no era consecuente con el horario y que el 1 de septiembre se fue a las 10 de la mañana porque no había servicio de energía.

32 Véase página 16 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1) 2». Su

relato fue reiterado en diligencia de ampliación de declaración juramentada el 13 de enero de 2022 (véanse páginas 132-133 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

33 Véanse páginas 19-20 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1)

2».

34 Véanse páginas 17-18 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1)

2». Su relato fue ampliado el 13 de enero de 2022, ocasión en la cual agregó que cuando el registrador no iba a la entidad enviaba a su compañera permanente (véanse páginas 129 a 131 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

35 Véanse páginas 22-23 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1)

2».

36 Véanse páginas 134-135 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

37 Véanse páginas 171 a 174 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

38 Véanse páginas 176 a 178 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

En este punto, cabe destacar que la autoridad disciplinaria empleó la expresión «abandonar el lugar de trabajo» en dos ocasiones: (i) al resolver sobre la suspensión provisional del funcionario, fecha para la cual las pruebas que obraban en la actuación daban cuenta de que, al parecer, el señor Mosquera Reyes no había acudido a la Registraduría en un lapso continuo de 3 días y (ii) al formular cargos, cuando encontró que presuntamente se habría incurrido en un comportamiento de naturaleza grave.

Pero lo cierto es que el juicio de adecuación típica no se dirigió a la posible incursión en la falta gravísima del artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002, esto es «[e]l abandono injustificado del cargo, función o servicio». La referencia que se hizo en la decisión de suspensión provisional respondió a las exigencias del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, según el cual dicha medida es procedente cuando la investigación disciplinaria se adelante por posibles faltas calificadas como gravísimas o graves y existan elementos de juicio que permitan establecer «(…) que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere».

Y, en cuanto a la mención del «abandono del lugar de trabajo» contenida en el pliego de cargos, la Sala encuentra que la referencia al comportamiento reprochable en ese sentido no lesiona el principio de especialidad, pues en tal etapa procedimental se encontró que, al parecer, las dificultades en la prestación del servicio obedecían a varios factores: (i) el servidor llegaba tarde a la entidad, se retiraba antes de culminar el horario o se encontraba en sitios distintos al asignado para la prestación del servicio; (ii) tal situación repercutía en los trámites que debían adelantar los ciudadanos y (iii) al parecer, cuando el funcionario no acudía a la Registraduría, o llegaba tarde, enviaba a su compañera permanente a ejecutar sus funciones.

De manera que no se cumplía con los presupuestos para la concreción de la falta gravísima ya referenciada, pues la ausencia no era continua, ni se extendió por 3 días consecutivos; pero sí se encontró, provisionalmente en el pliego de cargos, y de forma definitiva en los actos demandados, que el comportamiento del señor Mosquera Reyes resultaba contrario a los deberes que le asistían como servidor público y que, con su conducta, incurrió en las pluricitadas prohibiciones.

Esta precisión en cuanto al juicio de adecuación típica permite a la Sala señalar que tampoco existió una lesión desde el punto de vista procedimental al debido proceso. En efecto, como lo indicó la delegada del Ministerio Público en su concepto, eventos como el que motivó el trámite adelantado en contra del señor Mosquera Reyes no es de aquellos para los que la normativa disciplinaria ha previsto el desarrollo de la ritualidad verbal, en la medida en que, en los términos del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, (i) no fue sorprendido en el momento de comisión de la falta, ni con elementos, efectos o instrumentos provenientes de la ejecución de la conducta; (ii) no hubo confesión; (iii) no se trataba de una falta leve;

(iv) su comportamiento no se subsumía en ninguno de los tipos gravísimos de los numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55,

56, 57, 58, 59 y 62 del artículo 48; y (v) al momento de abrir la investigación disciplinaria no se contaba con los requisitos sustanciales para proferir el pliego de

cargos.

Ahora bien, respecto de la ilicitud sustancial es necesario recordar que el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 exige, para que un comportamiento sea sustancialmente ilícito, la concreción de dos elementos: un deber funcional afectado y la ausencia de una justificación para ello. A su vez, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que el deber funcional se compone de tres elementos:

(i) las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde con la Constitución y la ley; y (iii) la garantía de una adecuada representación del Estado, por lo cual la infracción que demanda la normativa disciplinaria solo tiene lugar cuando se ejecuta un comportamiento capaz de menoscabar cualquiera de esas dimensiones³⁹, sumado a que no se cuente con una justificación para ello.

En el trámite disciplinario se encontró que la antijuridicidad del comportamiento provino del incumplimiento de los deberes funcionales del señor Mosquera Reyes y por la mala prestación de sus servicios; conductas que riñen con el ejercicio de la función pública y que, en términos de la autoridad disciplinaria, representaron la desobediencia de principios como la moralidad pública y la responsabilidad.

Para la Sala, estas consideraciones se adecúan a lo que la normativa disciplinaria exige de la ilicitud sustancial, pues, contrario a lo dicho en el recurso de apelación, que el 30 y 31 de agosto de 2021 se hubiesen expedido documentos propios del trámite que compete al registrador municipal no despoja el comportamiento investigado de su componente antijurídico, porque cabe recordar que lo que constituyó el objeto del trámite sancionatorio se relacionó con su ausencia de las instalaciones de la entidad y con las deficiencias en la atención de los servicios a su cargo.

En esa medida, en nada riñe que para esas fechas se hubiesen adelantado algunos trámites (sin dejar de lado que sobre estos se encontró que posiblemente una persona extraña a la Registraduría era quien los suscribía, situación que llevó a que se imputara la incursión en la prohibición del artículo 35.31 y, pese a ello, con su conducta, de manera injustificada se hubiese apartado de las funciones propias de su cargo, de su deber de actuar conforme a los mandatos constitucionales y legales y de su obligación de representar en forma adecuada los intereses del Estado.

En cuanto al juicio de culpabilidad, la autoridad encontró que el comportamiento ejecutado por el entonces investigado se habría desplegado a título de dolo, asunto que fue analizado en debida forma en la sentencia apelada y sobre el cual la Sala no encuentra prosperidad en los reparos. Contrario a lo que sostiene el apelante, la forma dolosa del comportamiento no se extrajo de meras conjeturas, sino de un análisis conjunto de (i) la conducta que le era exigible, en su condición de registrador municipal; (ii) el conocimiento de la situación típica que se podía derivar de incumplir con sus deberes funcionales y (iii) la conciencia de la ilicitud, reflejada en el actuar deliberado de apartarse de sus deberes funcionales.

39 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 31 de enero de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2012-00679-00 (2360-2012). C.P. Cesar Palomino Cortés. En similar sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de mayo de 2014. Exp. 11001-03-25-000-2011-00268-00 (0947-2011). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Conforme quedó expuesto en párrafos previos, tampoco se advierten vicios en cuanto a la valoración de los medios de prueba, pues, como lo destacó el Tribunal en la sentencia apelada, la autoridad disciplinaria decretó aquellos que fueron solicitados por la defensa del entonces investigado y los mismos fueron practicados e incorporados a la actuación.

De nuevo: en la actuación sancionatoria no se debatió el abandono del cargo como tipo disciplinario de naturaleza gravísima y, en esa medida, los reproches del apelante no guardan relación con los elementos fácticos y jurídicos que estructuraron la responsabilidad; precisamente, las pruebas testimoniales permitieron acreditar la existencia de las irregularidades en el cumplimiento de los deberes funcionales y en la prestación del servicio que llevaron a la imputación de una falta grave. En ese sentido, ni la autoridad debía demostrar la ausencia injustificada por un periodo consecutivo de tres días (propia del abandono del cargo), ni corresponde a la realidad la afirmación según la cual el Tribunal convalidó una valoración probatoria deficiente y sesgada.

Respecto de aquellos de tipo documental que se solicitaron por la defensa, se aportó el historial de la hoja de vida del funcionario, en los términos en que fue solicitado en el escrito de descargos y fue incorporado al expediente el 16 de febrero de 2022⁴⁰. Si bien la autoridad no se pronunció respecto de las evaluaciones de desempeño del señor Mosquera Reyes⁴¹, lo cierto es que de allí no se deriva un vicio con el alcance para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, porque, al margen de dicho documento, la demandada contó con suficientes medios de prueba respecto del comportamiento investigado, sin dejar de lado que nada obsta para que un servidor público con una evaluación de desempeño excelente pueda incurrir en una conducta con incidencia disciplinaria.

La demandada también analizó en debida forma la circunstancia relacionada con la ausencia de fluido eléctrico para el 1 de septiembre de 2021 y, de manera acertada, concluyó que ello no podía significar una razón para que las instalaciones de la entidad hubiesen permanecido cerradas y el investigado, entonces registrador municipal, no se presentara al servicio.

La Sala comparte dicha consideración porque, a falta de la adopción institucional de alguna medida en relación con el evento descrito –sobre lo cual no se aportó ninguna prueba–, la regla general es que la entidad debía estar abierta al público como forma de garantizar la continuidad en la prestación del servicio, por lo menos en lo que a los diversos trámites que se adelantan en dicha dependencia se refiere.

Finalmente, y en línea con lo dicho por la delegada del Ministerio Público, las inconformidades relacionadas con la forma como la entidad ejecutó el correctivo disciplinario escapan al juicio sobre la legalidad de los actos que, en primera y segunda instancia, definieron la responsabilidad del demandante, por lo cual no se realizará ninguna manifestación al respecto.

40 Véase página 169 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 2_000».

41 Prueba solicitada en el escrito de descargos (véanse páginas 167 a 201 del archivo «EXPEDIENTE RAFAEL ANTONIO MOSQUERA CARPETA 1_0001 (1) 2».

En síntesis, la Sala no encuentra deficiencias sustanciales en el proceso de estructuración de la responsabilidad disciplinaria ni en la valoración probatoria contenida en los actos demandados; razones suficientes para confirmar la sentencia apelada.

De la condena en costas

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la parte demandante, por cuanto se negarán las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

F A L L A

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. CONDENAR en costas, en esta instancia, al demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó.

Tercero. RECONOCER personería al abogado Jefferson Elías Murillo Mosquera,

identificad con la cédula de ciudadanía 1.144.129.595 y portador de la tarjeta profesional 218.842 del C.S. de la J., como apoderado principal; y al abogado James Thomas Rodríguez López, identificado con la cédula de ciudadanía 1.077.472.292 y portador de la tarjeta profesional 355.310 del C.S. de la J., como apoderado suplente; para representar los intereses de la entidad demandada, conforme al poder que obra en el índice 00008 de SAMAI.

Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

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