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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Demandada: Procuraduría General de la Nación1
Tema: Disciplinario. Inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo
38.2 de la Ley 734 de 2002.
Sentencia de segunda instancia
Asunto
En cumplimiento de la sentencia SU-070 de 2025 dictada por la Corte Constitucional, decide la Sala en segunda instancia los recursos de apelación presentados por la entidad demandada y el Ministerio Público contra la sentencia del 3 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
- Antecedentes
La demanda
Las pretensiones
Cielo González Villa presentó demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Fallo de primera instancia del 25 de julio de 2012, expedido por la
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante el cual se resolvió declararla parcialmente responsable en su calidad de alcaldesa del municipio de Neiva e imponerle la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 4 meses, convertida en multa que ascendía a
$31.779.1563.
Fallo de segunda instancia del 6 de diciembre de 2012, expedido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en el que se decidió: (i) confirmar el ordinal segundo del fallo de primera instancia, en cuanto declaró la responsabilidad disciplinaria; (ii) disminuir la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 3 meses y bajar la multa a $16.824.261; (iii) advertir que, una vez quedara en firme la decisión, se configuraba la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002, razón por la cual debía atenderse el artículo 6 de la Ley 190 de 1995 con las precisiones señaladas en la sentencia C-038 de 1996 dictada por la Corte Constitucional; y (iv) informar lo anterior al presidente de la República, toda vez que -para esa fecha- se desempeñaba como gobernadora del departamento del Huila.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) la cancelación de todas las anotaciones y registros realizados en el Sistema de Sanciones y Causas de Inhabilidad [SIRI]; (ii) el pago de $16.824.261, en razón a que la suspensión fue convertida a multa, así como los perjuicios causados; (iii) la celebración de un acto público «de desagravio» en el que se explicara el contenido de la decisión; y (iv) la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en un diario de amplia circulación.
Fundamentos fácticos
Los hechos relevantes del caso son los siguientes:
La demandante fue elegida alcaldesa del municipio de Neiva [Huila], para el periodo constitucional 2004 - 2007. Tomó posesión del cargo el 1 de enero de 2004.
El 5 de marzo de 2007, en calidad de alcaldesa, invitó a las Universidades Surcolombiana -USCO- y Nacional Abierta y a Distancia -UNAD- para que presentaran sus ofertas con miras a suscribir un convenio interadministrativo, cuyo propósito era ejercer la interventoría técnica, económica, financiera y ambiental a varios contratos de obra pública para la construcción y reparación de vías y edificaciones municipales4.
3 «[T]eniendo en cuenta que su asignación para el año 2007 era $5.608.037,oo, básica mensual y una bonificación de Dirección año 2007 por $28.040.435, lo que [equivalía] a $2.336.702,oo mensual».
4 A saber: terminación de las cubiertas del polideportivo del INEM, diferentes reparaciones locativas en el INEM, pavimentación de la calle 18 (incluyendo reposición de redes de acueducto y alcantarillado), instalación y montaje de redes eléctricas en veredas de la zona rural, construcción de la sede del concejo municipal, construcción de andenes en varias zonas de la ciudad, construcción de varias canalizaciones en el municipio y construcción de varias sedes educativas.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
El jefe del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Neiva, arquitecto Armando Saavedra Perdomo, autor del estudio de conveniencia y oportunidad de los convenios, dio su aval a la suscripción del convenio interadministrativo con la USCO, debido a la experiencia del cuerpo docente y los egresados.
El 27 de abril de 2007 se suscribió con la USCO el Convenio Interadministrativo 110, cuyo objeto era «realizar “Interventoría Técnica a los contratos de Obra Pública» y el valor era de $944.337.792, de los cuales la universidad aportaría $80.000.000 de manera nominal, representados en bienes y servicios de la universidad aplicados al convenio. Con la UNAD, la Alcaldía suscribió el mismo día el Convenio 293. Estos fueron suscritos por la exalcaldesa con el visto bueno del jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad territorial, José Nelson Polanía Tamayo.
El 9 de septiembre de 2008 el presidente y secretario de la Sociedad Huilense de Ingenieros presentaron queja disciplinaria por presuntas irregularidades en la suscripción de los convenios interadministrativos 110 y 293 de 2003, suscritos con la USCO y la UNAD. Para tal efecto, alegaron que (i) los centros universitarios no eran idóneos para desarrollar el objeto del convenio debido a que no tenían programas educativos relacionados con su objeto, tales como ingeniería y arquitectura; (ii) fue ejecutado con personal ajeno a la USCO; (iii) el propósito era eludir los procesos de selección de licitación o concurso que se debían adelantar para escoger la interventoría de los contratos de obra; y (iv) uno de los contratistas de la USCO había sido sancionado con caducidad en 2 ocasiones por la gobernación del Huila.
El 29 de enero de 2009 la Procuraduría Provincial de Neiva ordenó abrir y desarrollar la indagación preliminar. En auto del 19 de mayo de 2010 remitió el proceso disciplinario a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, la cual –en auto del 30 de julio siguiente– ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra Cielo González Villa [alcaldesa], José Nelson Polanía Tamayo [jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la alcaldía], Eduardo Pastrana Bonilla [rector de la USCO], Julieta Calderón Quintero [jefe de la Oficina Jurídica de la USCO] y Jaime Alberto Leal Afanador [rector de la UNAD].
El 11 de noviembre de 2010 se resolvió: (i) ampliar el término de la investigación a efectos de vincular a la indagación preliminar a Freddy Humberto Escobar Macualo [vicerrector de la USCO]; y (ii) declarar la terminación del proceso respecto de Jaime Alberto Leal Afanador [rector de la UNAD] porque se demostró que dicha institución tenía amplia experiencia en interventoría de obras públicas y ofrecía un programa de formación profesional relacionado con la interventoría de obra, objeto del Convenio 293 de 2007.
En auto del 16 de junio de 2011 la Procuraduría Segunda Delegada para la
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Demandante: Cielo González Villa
Contratación Estatal: (i) formuló pliego de cargos contra Cielo González Villa y José Nelson Polanía Tamayo; y (ii) archivó la investigación de manera parcial contra los demás servidores porque actuaron bajo las indicaciones del Consejo Superior Universitario de la USCO.
Respecto de Cielo González Villa, en el referido auto se formuló un único cargo por haber incurrido, a título de culpa gravísima, en la falta gravísima del artículo
48.31 de la Ley 734 de 2002 que aludía a «participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».
Mediante auto del 8 de septiembre de 2011 la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal ordenó la práctica e incorporación de todas las pruebas allegadas y solicitadas por los investigados, entre ellas, un «dictamen pericial» con el fin de que «se emit[iera] concepto en el cual se respond[iera] el cuestionamiento en torno a si la USCO tenía o no la idoneidad, capacidad y experiencia para asumir las labores de interventoría derivadas del convenio […]».
El 15 de noviembre de 2011 la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN comisionó al ingeniero civil Miguel Ángel Soto Roa, al ingeniero electricista Henry Molina Gómez, al arquitecto Carlos Alberto Tirado Triana y al contador público Óscar Evangelista Cubillos Camelo, para que rindieran el «informe técnico».
El 29 de noviembre de 2011, los servidores comisionados presentaron un
«informe técnico» acerca de la calidad del trabajo realizado por la USCO en el marco del convenio, en el que se concluyó que la universidad (i) no tenía experiencia porque no ofrecía programas educativos relacionados con la labor de interventoría convenida; y (ii) no contaba con capacidad técnica para ejecutarlo, pues subcontrató aproximadamente el 90%. Ello, por cuanto el valor era de $944.337.792, mientras que lo subcontratado ascendió a $828.482.051 por concepto de personal, vehículos, equipos de topografía, entre otros.
La demandante fue elegida gobernadora del departamento del Huila para el periodo constitucional 2012 - 2015.
El 23 de enero de 2012 la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal corrió traslado del «dictamen técnico» elaborado por los servidores de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN. El 30 de enero de 2012, los disciplinados solicitaron ampliación y complementación del informe técnico y el 26 de marzo siguiente los servidores comisionados presentaron la ampliación del informe.
Al día siguiente, el 27 de marzo de 2012, la Procuraduría Segunda Delegada
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Demandante: Cielo González Villa
para la Contratación Estatal ordenó correr traslado para que los inculpados presentaran los alegatos de conclusión antes de decidirse el proceso disciplinario en primera instancia.
El procurador general de la Nación, previamente a la vacancia por semana santa, expidió la Resolución 113 del 30 de marzo de 2012, mediante la cual suspendió los términos procesales en todas las actuaciones adelantadas por la entidad, salvo en 3 que estaban a cargo de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, esto es los identificados con los radicados IUS-112- 005072/2009, IUS-2009-403927 y IUC-D-2010-652-216449. Los 2 primeros
correspondían a la demandante y el último a un ex gobernador del departamento de Caquetá. Con ello se habilitó a la unidad coordinadora para que entre el 2 y 4 de abril de 2012, que eran días festivos, realizara los traslados y notificaciones a que hubiera lugar.
El 25 de julio de 2012 la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal profirió acto administrativo sancionatorio de primera instancia en el que:
Decretó la terminación del procedimiento respecto de José Nelson Polanía Tamayo [jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía] por la prescripción de la acción disciplinaria frente a la conducta por la cual era investigado [avalar la suscripción del Convenio 110 del 27 de abril de 2007 con la USCO].
Declaró parcialmente responsable a la exalcaldesa de Neiva Cielo González Villa, para ese momento gobernadora del Huila, pero no a título de culpa gravísima como se señaló en el pliego de cargos, sino a título de culpa grave. En consecuencia, le impuso la sanción de suspensión de 4 meses que fue convertida a multa de $31.779.156 porque para ese momento había culminado el periodo como primera mandataria del municipio de Neiva.
Dispuso la prescripción parcial de la acción disciplinaria en lo que concernía a la suscripción del convenio interadministrativo núm. 110 del 27 de abril de 2007 porque para el momento de la sanción ya habían transcurrido más de los 5 años que, para tales efectos, previó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; sin embargo, la potestad disciplinaria se mantuvo vigente en torno al hecho de permitir la ejecución del convenio señalado mientras ejerció el cargo de alcaldesa de Neiva, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2007.
El 14 de agosto de 2012, la actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión.
El 6 de diciembre de 2012, la Sala Disciplinaria de la PGN profirió acto de segunda instancia en el que confirmó la decisión recurrida y la declaratoria de responsabilidad disciplinaria de la investigada, pero (i) modificó la sanción impuesta, en el sentido de disminuir la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de
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Demandante: Cielo González Villa
3 meses y bajar la multa a $16.824.261; y (ii) advirtió la configuración de la inhabilidad sobreviniente establecida en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2022, en razón a que la demandante había sido sancionada en 2 ocasiones anteriores en los últimos 5 años.
El 24 de diciembre de 2012 la Secretaría de la Procuraduría Regional del Huila fijó edicto para notificar a la disciplinada, el cual fue desfijado el día 27 del mismo mes y año.
El 27 de diciembre de 2012 la demandante solicitó aclarar el fallo de segunda instancia y, en la misma fecha, la Sala Disciplinaria de la PGN negó dicha solicitud por improcedente.
Según constancia expedida por la Secretaría de la Sala Disciplinaria de la PGN, la decisión que resolvió la solicitud de aclaración del fallo de segunda instancia fue notificada por estado fijado el 4 de enero de 2013.
Mediante Decreto 011 del 9 de enero de 2013 la Presidencia de la República ordenó el retiro de Cielo González Villa del cargo de gobernadora del departamento del Huila y en su reemplazo designó en encargo a Luis Guillermo Vélez Cabrera.
El 14 de abril de 2013 se celebraron elecciones atípicas para escoger gobernador del departamento por el resto del periodo, certamen en el que fue electo Carlos Mauricio Iriarte Barrios.
A través de sentencia del 11 de octubre de 2021 el Juzgado 5 Penal del Circuito de Neiva condenó a la demandante a 4 años de casa por cárcel, a pagar una multa de 50 smlmv5, y le impuso inhabilidad para ejercer cargos públicos por 5 años porque en su calidad de alcaldesa de Neiva incurrió en el delito de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos esenciales. Ello, por cuanto pretermitió el proceso de selección objetiva al adjudicar en el año 2005, de manera directa, un contrato por más de $360.000.000 a la Organización Andrés Bello para optimizar el sistema de acueducto de esa ciudad. Esta condena fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva a través de sentencia del 22 de diciembre de 2022.
Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 83 y 209 de la
Constitución; 3, 137 -inciso 2- y 138 de la Ley 1437 de 2011; 4, 5, 6, 9, 21, 22, 23,
27, 29, 30, 48, 50, 66, 73, 90, 92, 119, 120, 121, 128, 130, 137, 140, 141, 142 y 170
de la Ley 734 de 2002; y las leyes 58 de 1968, 13 de 1976, 80 de 1993, 190 de
1995, 489 de 1998 y 617 de 2000; en su concepto, porque:
5 Salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Los hechos ocurrieron entre el 27 de abril de 2007 [fecha de suscripción del convenio] y el 31 de diciembre de 2007 [vencimiento del periodo como alcaldesa] y si bien en el auto de cargos la imputación se contrajo al presunto incumplimiento de los presupuestos legales para la suscripción del referido convenio interadministrativo, en los fallos de primera y segunda instancia aquella se extendió hasta cuando estuvo a cargo de la disciplinada [31 de diciembre de 2007]; sin embargo, la decisión de segunda instancia quedó ejecutoriada el 4 de enero de 2013, razón por la cual operó la prescripción de la acción disciplinaria.
La PGN vulneró el derecho al debido proceso porque el procurador general de la Nación, ad portas del inicio de la vacancia judicial por la semana santa, mediante Resolución 113 del 30 de marzo de 2012, modificó sin justificación los términos procesales de las actuaciones disciplinarias al disponer la suspensión de los términos en todos los procesos disciplinarios, salvo en tres6 que estaban a cargo de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal. Con esto habilitó a la unidad coordinadora para que, entre el 2 y 4 de abril de 2012, realizara los traslados en desmedro de las garantías del debido proceso e igualdad y, si bien el Decreto Ley 262 de 2000 le otorgó al procurador general el control de la organización interna de la entidad, no se encontraban bajo su poder decisorio los términos procesales previstos en el artículo 2 de la Ley 794 de 2003.
Respecto de la prueba pericial decretada y practicada, se vulneró el derecho al debido proceso porque (i) se cambió su naturaleza al pasar de dictamen pericial a
«dictamen técnico» y al trasladarlo se anotó que se trataba de un «peritazgo»; (ii) se omitió el traslado a los sujetos procesales de las aclaraciones y complementaciones; y (iii) los profesionales encargados de su práctica no fueron imparciales, pues emitieron conceptos personales sustentados en la información de la página web de la USCO; además, eran empleados de la PGN.
El ente disciplinario desconoció la naturaleza jurídica de la USCO y su régimen legal, toda vez que no le era aplicable el régimen general de contratación estatal al tratarse de una universidad pública del orden nacional regida por la Ley 30 de 1992.
Se omitió indicar el deber funcional incumplido, ya que al haberse suscrito el referido convenio el 27 de abril de 2007 y emitirse el fallo de primera instancia el 25 de julio de 2012, la autoridad disciplinaria declaró la prescripción parcial únicamente en lo referente a la suscripción del convenio y mantuvo vigente lo relacionado con su ejecución, a pesar de que ninguna de las normas citadas como infringidas guardaban relación con la obligación de ejecución contractual o señalaban el deber funcional que se le exigía a la demandante en su calidad de alcaldesa del municipio de Neiva.
6 Identificados con los radicados IUS-112-005072/2009; IUS-2009-403927 y IUC-D-2010-652- 216449, correspondiendo los dos primeros a la demandante y el último a un ex gobernador del departamento de Caquetá.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
No se valoró adecuadamente el «elemento culpabilístico», ya que (i) no se tuvo en cuenta que, frente al trámite precontractual, el arquitecto Armando Saavedra Perdomo [jefe del Departamento Administrativo de Planeación Municipal] elaboró el estudio de conveniencia y oportunidad del convenio y avaló la propuesta de la USCO; y (ii) desconoció que, conforme con la cláusula 7, la supervisión de este correspondía a la Secretaría de Infraestructura y Vías y no a la alcaldesa, por lo tanto, como el control y vigilancia del desarrollo contractual no hacía parte de sus deberes funcionales, no era culpable del comportamiento reprochado.
Respecto de la configuración de la inhabilidad sobreviniente descrita en el inciso 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, las faltas graves o leves en la modalidad dolosa eran las que generaban esa consecuencia y, comoquiera que las 3 faltas impuestas a la disciplinada en los últimos 5 años lo fueron a título de culpa, los efectos de la norma no le eran aplicables.
En virtud del artículo 93 de la Constitución, la Convención Americana de Derechos Humanos hacía parte del ordenamiento interno y por ello sus mandatos eran de obligatorio cumplimiento; de ahí que el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos pudiera ser limitado, pero únicamente por una condena dictada por juez competente y no por una autoridad administrativa como lo era la PGN. En consecuencia, la aplicación de la inhabilidad sobreviniente constituyó una violación de su derecho al debido proceso y al ejercicio de sus derechos políticos y los de sus electores a la gobernación del Huila, por desconocimiento de los parámetros convencionales.
Medida cautelar
Mediante auto del 7 de octubre de 2014 –corregido en proveído del 14 de noviembre de 2014– el a quo decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados.
Para tal efecto, sostuvo que la PGN desconoció el término de prescripción de la acción disciplinaria, pues de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado7, dentro de los 5 años señalados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 debió expedirse el acto administrativo sancionatorio definitivo, esto es el de segunda instancia. En ese orden, operó la prescripción de la acción disciplinaria porque vencía el 31 de diciembre de 20128 y el acto administrativo disciplinario de segunda instancia9 quedó ejecutoriado el 4 de enero de 2013 [cuando se notificó el auto del 27 de diciembre de 2012 que negó la solicitud de aclaración].
7 Sentencias del Consejo de Estado de 7 de abril de 2006, expediente 2005-03806-01, con ponencia del Tarsicio Cáceres Toro y, del 10 de octubre de 2013, expediente 2011-00521-00, con ponencia de la consejera Bertha Lucia Ramírez de Páez.
8 Término de 5 años contado desde el 31 de diciembre de 2007 fecha del último acto constitutivo de la falta disciplinaria.
9 Fallo disciplinario de 6 diciembre de 2012.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
La anterior decisión fue revocada por esta Subsección el 15 de septiembre de 2016. En síntesis, se anotó que la tesis vigente en materia de prescripción de la acción disciplinaria era la contenida en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según la cual, dentro del término de los 5 años establecidos por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, la autoridad disciplinaria competente solo debía proferir y notificar el acto administrativo principal, esto es el de primera o única instancia con el cual se interrumpía el término de prescripción. Además, (i) se informó en los hechos de la solicitud de medida cautelar10 y en el escrito de oposición11 que el término de 5 años de la prescripción de la acción disciplinaria inició el 31 de diciembre de 2007 y finalizó el 31 de diciembre de 2012; y (ii) el acto administrativo disciplinario de primera instancia fue expedido oportunamente el 25 de julio de 2012.
Contestación de la demanda
La PGN12 se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
La parte demandante desconoció que, si bien en sede de tutela del 17 de abril de 2013 se dejó sin efectos la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 29 de septiembre de 200913, después fue revocada. En consecuencia, el precedente vigente y de obligatorio cumplimiento en torno a la prescripción de la acción disciplinaria indicaba que este fenómeno jurídico se entendía interrumpido con la expedición del fallo de primera instancia y su notificación y no con la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión primigenia.
El auto del 8 de septiembre de 2011, mediante el cual se decretaron las solicitudes probatorias posteriores a la presentación del escrito de descargos,
10 Folio 9 del expediente. En la solicitud de medida cautelar se señaló lo siguiente «FECHA DE OCURRENCIA DE LOS HECHOS. Ocurrieron cuando se desempeñaba como alcaldesa de Neiva entre el 1 de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007. Prescripción de la acción disciplinaria (art. 30 de la ley 734/02)- cinco años-. El plazo se cumplió el 31 de diciembre de 2012. FECHA DE EJECUTORIA DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA. EL FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ADQUIRIÓ
FIRMEZA EL 4 DE ENERO DE 2013 (fecha de notificación de la aclaración del fallo de segunda instancia).».
11 Folio 79 del expediente. En el escrito de oposición a la medida cautelar la entidad demanda señaló lo siguiente «De lo trascrito se observa claramente que el fenómeno de la prescripción operaba a partir del 31 de diciembre de 2007, y va hasta el 31 de diciembre de 2012, haciendo salvedad que el fallo de primera instancia del 25 de julio de 2012 proferido por la Procuraduría Segunda Delegada, INTERRUMPE EL TERMINO DE PRESCRIPCIÓN, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado.».
12 A través de memorial de 19 de noviembre de 2014, visible a folios 308 – 329 del cuaderno núm. 2 del expediente.
13 Expediente 11001031500020030044201, con ponencia de la consejera de Estado Susana Buitrago Valencia.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
ordenó un concepto técnico por parte de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales y no un dictamen pericial. De este informe se corrió traslado a los sujetos procesales en los términos de los artículos 254 a 257 de la Ley 600 de 2000, sin que dichas normas hubieran previsto la posibilidad de objetarlo.
El hecho de que 3 de las sanciones impuestas a la actora, 2 hubieran sido imputadas a título de culpa y no de dolo no podía significar la transgresión de lo preceptuado en el inciso 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, en armonía con las sentencias de constitucionalidad C-1075 de 2002 y C-544 de 2005, habida cuenta que lo que exigía la norma era que las faltas hubieran sido catalogadas alternativamente como graves o leves dolosas, sin que fuera necesario que las faltas graves fueran imputadas a título de dolo, sino únicamente las leves.
La sentencia apelada
Mediante sentencia proferida el 3 de diciembre de 201814, el Tribunal Administrativo del Huila resolvió lo siguiente15:
«PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos, respectivamente, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal el 25 de julio de 2012 y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación el 6 de diciembre de 2012, que declararon responsable a la señora Cielo González Villa de haber incurrido en la falta disciplinaria consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y le sancionaron con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se ORDENA a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que se eliminen las anotaciones que se hubieren efectuado de dichas sanciones en el registro de antecedentes disciplinarios de la señora Cielo González Villa, específicamente en el Sistema de Sanciones y Causas de Inhabilidad -SIRI-.
TERCERO: Como medida de reparación integral se ORDENA a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, realizar un acto público dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en la plaza de banderas de la Gobernación del Huila y con la presencia de la demandante, ciudadanía en general y de los medios de comunicación audiovisuales y escritos, para que presente exculpaciones a la actora por la decisión anulada, y así lo solicitare la demandante.
[...]
CUARTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: CONDENAR en costas a la entidad demandada, en la cual se incluirán dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes de agencias en derecho a favor de la demandante. Liquídense por la Secretaría de la
14 Visible a folios 440 - 459 del cuaderno principal del expediente.
15 Con salvamento parcial de voto del magistrado Ramiro Aponte Fino, en concreto, sobre la orden de realizar el acto público de desagravio.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Corporación.»
Para tal efecto, expuso lo que sigue:
La PGN carecía de competencia para imponer la sanción de inhabilidad sobreviniente del artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002, pues el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos [en especial la contenida en los casos López Mendoza contra Venezuela y Petro Urrego contra Colombia] y la jurisprudencia del Consejo de Estado [sentencia del 15 de noviembre de 2017 dictada por la Sala Plena en el expediente 2014-360] señalaron que las limitaciones a los derechos políticos solo podían imponerse por jueces de la República como consecuencia de procesos judiciales.
En la formulación del cargo único imputado a la actora, así como en los fallos disciplinarios, no se precisaron cuáles fueron los reglamentos, deberes, mandatos, prohibiciones o principios de la función pública presuntamente desconocidos por la exalcaldesa, «pues no se indicó cuál era el proceso de selección que desatendió la disciplinada»; en consecuencia, el juicio de ilicitud sustancial que la PGN realizó para sancionar a la actora fue insuficiente.
El argumento relativo a que la conducta de la exalcaldesa podía separarse entre la suscripción del convenio y su ejecución para prescribir lo atinente a la suscripción del convenio y sancionarla por permitir su ejecución «carec[ía] de razonabilidad» y «no [era] coherente» porque ambos aspectos se encontraban
«íntimamente relacionados» y no podían desligarse, ya que la ejecución de un contrato o convenio dependía de que surgiera a la vida jurídica.
Los supuestos establecidos en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 para la constitución de la inhabilidad sobreviniente allí contenida no se encontraban satisfechos porque, además de establecer que las 3 sanciones disciplinarias se hubieran impuesto dentro de los últimos 5 años, también exigía que las faltas cometidas fueran graves o leves, pero siempre a título de dolo, mientras que las endilgadas a la disciplinada lo fueron a título de culpa, así: (i) sanción del 19 de agosto de 2019, por falta gravísima a título de culpa, (ii) sanción del 19 de julio de 2012, por falta grave a título de culpa; y (iii) sanción del 6 de diciembre de 2012, aquí demandada, por falta grave a título de culpa.
Los recursos de apelación
La PGN16 y el Ministerio Público17 interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentaron así:
16 Folios 469 - 476 del cuaderno principal del expediente.
17 Folios 480 - 501 del cuaderno principal del expediente.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Procuraduría General de la Nación
Se cumplió con los elementos de tipicidad e ilicitud sustancial porque se señalaron como normas violadas los artículos 3, 24.8, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, relativos a los principios de transparencia y responsabilidad en materia contractual; además, se demostró que se transgredieron al permitir que se continuara con la ejecución del Convenio 110 de 2007 a pesar de la incapacidad de la USCO para desarrollar el objeto convenido.
Cuando el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 hizo referencia a la comisión de
«faltas graves y leves dolosas» se refería a la clasificación de la falta para, de esta manera, proceder a separar la falta de la leve. Es decir, establecida la clasificación de las faltas debía revisarse el componente subjetivo así: (i) faltas graves: «la norma no [hizo] distinción alguna razón por la cual y atendiendo a los criterios de clasificación, se ent[endía] que la inhabilidad aplica[ba] tanto para las faltas graves dolosas como para las faltas graves culposas»; y (ii) faltas leves: «la norma en este caso sí hizo en relación con el componente subjetivo, y estableció que la inhabilidad solo aplica[ba] en tratándose de faltas leves dolosas, razón por la cual no [había] lugar a la misma cuando se habla[ba] de faltas leves culposas».
La inhabilidad sobreviniente no surgía como consecuencia de una sanción disciplinaria, sino que su origen era legal, es decir, prevista por el legislador de manera autónoma cuando se configuraba la condición o causa establecida en la ley, tal como se señaló en la sentencia C-544 de 2005 dictada por la Corte Constitucional.
La PGN mantenía incólume su competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular. Al mismo tiempo, la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2017 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no modificó su competencia constitucional y legal por cuanto sus efectos fueron inter partes y no era posible que, a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se modificara el ordenamiento jurídico. Tan así que en sentencia del 23 de agosto de 2018 se indicó que sí mantenía su competencia, inclusive, en aquellos casos en los que no se discutiera una conducta relacionada con un acto de corrupción.
Las medidas de reparación no pecuniarias o simbólicas se establecieron en las diferentes jurisdicciones, especialmente para casos de graves violaciones de derechos humanos en el contexto del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, tales como masacres, magnicidios u operaciones militares con graves afectaciones a la población civil; en consecuencia, no era aplicable al caso concreto.
La condena en costas se opuso al criterio que, de manera pacífica, ha seguido
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Ministerio Público
La PGN sí era competente para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular, debido a su condición de órgano de control superior. Además, los actos administrativos se expidieron de acuerdo con la Constitución y la ley y «observando plenamente todas las garantías del debido proceso».
La inhabilidad prevista en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 se configuró por ministerio de la ley porque fue sancionada disciplinariamente en 3 ocasiones por faltas graves durante los últimos 5 años. En ese sentido, el operador disciplinario de segunda instancia tenía la obligación de advertir tal circunstancia a la disciplinada y al presidente de la República porque, para esa fecha, fungía como gobernadora del departamento del Huila.
El a quo consideró sin fundamento legal que no se dieron los supuestos necesarios para su configuración, por cuanto contaba con 3 sanciones disciplinarias por faltas graves a título de culpa y, en su sentir, se requería que lo fueran a título de dolo «atendiendo el tenor literal de la norma y dado el carácter restrictivo que debe imperar en su interpretación». Sin embargo, la norma exigía que el disciplinado contara con 3 o más sanciones ocurridas durante los 5 últimos años por conductas graves o leves dolosas, o por ambas, «estableciendo el precepto de la ocurrencia de dichas conductas de manera alternativa, en donde la connotación de dolosa [hacía] referencia [era] a las faltas leves, pues frente a esta [fue] que la norma [hizo] distinción acerca de la modalidad de la culpa, más no así en las conductas catalogadas como graves, por lo que no [podía] extenderse dicha inhabilidad a aquellas que [correspondieran] a categorías de faltas distintas de las señaladas en la citada disposición».
A más de lo anterior, resultaba inequitativo el tratamiento que se le daba a la acumulación de faltas graves frente a las leves dolosas, pues se trataba de una medida de protección para evitar el acceso a sus cargos a personas que habían demostrado una manifiesta incompetencia en el manejo de los negocios encomendados.
Trámite en segunda instancia
En auto del 13 de mayo de 2019 se admitieron los recursos de apelación presentados por el Ministerio Público y la entidad demandada contra la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila.
En proveído del 5 de agosto de 2019 se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento y se corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus alegaciones finales y concepto, respectivamente.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Dentro del término otorgado, la parte demandante reiteró los argumentos de la demanda y defendió los razonamientos de la sentencia de primera instancia. Por su parte, la PGN volvió sobre los asertos de la contestación de la demanda, los alegatos de conclusión presentados ante el a quo y el recurso de apelación.
A su turno, la procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y se negaran las pretensiones de la demanda, para lo cual expresó los argumentos expuestos por la PGN en sus diferentes intervenciones en este proceso y por el Ministerio Público en su recurso de apelación.
Manifestación de impedimento
El 7 de mayo de 2025 la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia y se declaró fundado en auto del 8 del mismo mes y año.
- Consideraciones
Competencia
La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».
Cuestión previa. La sentencia SU-070 de 2025 dictada por la Corte Constitucional y el marco de pronunciamiento
En la sentencia dictada el 10 de agosto de 2023, esta Subsección abordó los siguientes temas:
«21.1. ¿La PGN es competente para imponer la sanción de suspensión e inhabilidad sobreviniente a Cielo González Villa, servidora pública elegida popularmente como alcaldesa de Neiva y gobernadora del Huila para los períodos 2004-2007 y 2012-2015, respectivamente, a la luz del ordenamiento jurídico interno y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos?
¿Se vulneró a la demandante el derecho al debido proceso porque fue sancionada disciplinariamente pese a que la acción disciplinaria ya había prescrito?
¿Se vulneró a la demandante el derecho al debido proceso por desconocimiento de las garantías de audiencia y defensa en torno a la práctica y contradicción de la prueba pericial solicitada por su defensa en el proceso disciplinario?
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la conducta reprochada es atípica, debido a que la PGN no tuvo en cuenta que la USCO goza de autonomía, independencia y un régimen legal propio, y que en todo caso, el régimen general de contratación estatal permite la celebración de convenios interadministrativos entre entidades públicas?
¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la PGN omitió indicar el deber funcional por ella incumplido?
¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la PGN no tuvo en cuenta, al momento de establecer su culpabilidad, que conforme con la cláusula 7 del convenio, la supervisión de este correspondía a la Secretaría de Infraestructura y Vías y no a la alcaldesa del municipio de Neiva, por lo que el control y vigilancia del desarrollo contractual no hacía parte de sus deberes?
¿La sanción impuesta a la exalcaldesa es ilegal porque la PGN vulneró su derecho al debido proceso, en la medida en que el procurador general de la Nación, ad portas del inicio de la vacancia judicial por la semana santa, mediante resolución 113 del 30 de marzo de 2012, sin justificación alguna modificó los términos procesales?
¿La imposición a la accionante de la inhabilidad sobreviniente descrita en el inciso 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por haber acumulado en los últimos 5 años 3 sanciones culposas, es ilegal, porque la norma se refiere es a faltas dolosas?
Resueltos todos los interrogantes, se decidió lo siguiente:
«Primero: Confirmar en forma parcial la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 3 de diciembre de 2018, por medio de la cual dispuso conceder parte de las pretensiones de la demanda.
Segundo: Modificar el numeral 1 de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 3 de diciembre de 2018, el cual quedará así:
Declarar la nulidad parcial del acto administrativo disciplinario del 6 de diciembre de 2012, proferido por la Sala Disciplinaria de la PGN, pero sólo en cuanto que, en segunda instancia, dispuso imponer a la demandante la inhabilidad sobreviniente de 3 años, regulada en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002, como consecuencia de haber acumulado 3 sanciones en los últimos 5 años. Conservar la presunción de legalidad de las demás decisiones sancionatorias adoptadas en los actos administrativos demandados.
Tercero: Revocar el numeral 3 de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 3 de diciembre de 2018, que disponía medidas restaurativas no pecuniarias a favor de la demandante.
Cuarto: Revocar el numeral 5 de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 3 de diciembre de 2018, que disponía condenar en costas a la parte demandada.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Quinto: Sin condena en costas en esta instancia.»
Contra esta decisión la Procuraduría General de la Nación presentó acción de tutela que fue conocida por las Secciones Primera y Cuarta de esta corporación, las cuales decidieron declarar su improcedencia. Sin embargo, en sede de revisión, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-070 de 2025 en la que consideró que esta Subsección incurrió en un defecto sustantivo porque:
Se apartó de la interpretación establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-544 de 2005 y no tuvo en cuenta que la restricción o limitación de los derechos políticos no se derivaba de la decisión de la PGN de advertir acerca de la configuración de la inhabilidad, en la medida en que ya se había fijado el contenido y alcance de la disposición que contenía la inhabilidad sobreviniente y había descartado que se tratara de una nueva sanción.
Se omitió considerar que en ningún momento se había sancionado a Cielo González Villa con una inhabilidad, sino que, además, la PGN no había establecido ni impuesto dicha medida. La decisión solo contenía una advertencia que informaba sobre la consecuencia legal de la inhabilidad prevista en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002.
El defecto se concretó en valorar erróneamente el contenido del fallo disciplinario de segunda instancia, pues se le atribuyó una serie de consecuencias a la decisión que no se desprendían de aquel acto administrativo.
Igualmente, consideró que se violó directamente de la Constitución, en tanto «(i) efectuó una aplicación directa del control de convencionalidad, sin atender a la armonización entre las normas internacionales y el derecho interno y, en consecuencia, (ii) desconoció las competencias reconocidas a la PGN frente a los servidores públicos de elección popular, previstas en el artículo 277.6 de la Carta». Con ello se desconoció que la incorporación de normas internacionales se realizaba a través del bloque de constitucionalidad; a la par, implicó una ausencia de armonización de las normas del derecho internacional con las de derecho interno, lo que generó un desconocimiento de dichas competencias.
Por lo anterior, resolvió:
«Primero. REVOCAR la sentencia del 6 de junio de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, a su vez, confirmó la providencia dictada el 4 de abril de 2024 por la Sección Primera de esa misma Corporación, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en el presente fallo.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
Segundo. DEJAR SIN EFECTOS los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 11 de agosto de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Cielo González Villa en contra de la Procuraduría General de la Nación.
Tercero. ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro del término de dos (2) meses contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en la cual observe estrictamente los parámetros establecidos en el presente fallo. En particular, deberá tener en cuenta que la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38, numeral 2, de la Ley 734 de 2002 no constituye una sanción.» [se resalta]
Como se observa, la decisión de la Corte se derivó exclusivamente del alcance del artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 y, aunque dejó sin efectos todo el ordinal segundo de la sentencia del 10 de agosto de 2023, lo cierto es que, respecto de la decisión relativa a «[c]onservar la presunción de legalidad de las demás decisiones sancionatorias adoptadas en los actos administrativos demandados», no hizo reproche alguno. De ese modo, aunque en esta oportunidad se deberán abordar nuevamente los problemas jurídicos supra señalados, la Sala únicamente modificará la argumentación relacionada con la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo referido.
Así las cosas, la Sala mantendrá incólumes los interrogantes planteados en la sentencia del 10 de agosto de 2023 y la argumentación que los resuelve, salvo el primero que se dirigía a establecer si la PGN era «competente para imponer la sanción de suspensión e inhabilidad sobreviniente a Cielo González Villa, servidora pública elegida popularmente como alcaldesa de Neiva y gobernadora del Huila para los períodos 2004- 2007 y 2012-2015, respectivamente, a la luz del ordenamiento jurídico interno y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos», el cual será suprimido en esta providencia.
Adicionalmente, el que se enumeró como 21.818 será modificado así: ¿la inhabilidad sobreviniente descrita en el inciso 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 era una sanción y fue ilegal porque solo procedía respecto de faltas dolosas?
Problemas jurídicos
En línea con lo señalado en el acápite anterior, la Sala resolverá -en su orden- los siguientes cuestionamientos:
¿Se vulneró a la demandante el derecho al debido proceso porque fue sancionada disciplinariamente pese a que la acción disciplinaria ya había prescrito?
18 «¿La imposición a la accionante de la inhabilidad sobreviniente descrita en el inciso 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por haber acumulado en los últimos 5 años 3 sanciones culposas, es ilegal, porque la norma se refiere es a la faltas dolosas?».
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
¿Se vulneró a la demandante el derecho al debido proceso por desconocimiento de las garantías de audiencia y defensa en torno a la práctica y contradicción de la prueba pericial solicitada por su defensa en el proceso disciplinario?
¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la conducta reprochada es atípica, debido a que la PGN no tuvo en cuenta que la USCO goza de autonomía, independencia y un régimen legal propio y que, en todo caso, el régimen general de contratación estatal permite la celebración de convenios interadministrativos entre entidades públicas?
¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la PGN omitió indicar el deber funcional por ella incumplido?
¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la PGN no tuvo en cuenta, al momento de establecer su culpabilidad, que conforme con la cláusula 7 del convenio, la supervisión de este correspondía a la Secretaría de Infraestructura y Vías y no a la alcaldesa del municipio de Neiva, por lo que el control y vigilancia del desarrollo contractual no hacía parte de sus deberes?
¿La sanción impuesta a la exalcaldesa es ilegal porque la PGN vulneró su derecho al debido proceso, en la medida en que el procurador general de la Nación, ad portas del inicio de la vacancia judicial por la semana santa, mediante Resolución 113 del 30 de marzo de 2012, sin justificación alguna modificó los términos procesales?
¿La inhabilidad sobreviniente descrita en el inciso 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 era una sanción y fue ilegal porque solo procedía respecto de faltas dolosas?
Primer problema jurídico: ¿Se vulneró a la demandante el derecho al debido proceso porque fue sancionada disciplinariamente pese a que la acción disciplinaria ya había prescrito?
Marco normativo y jurisprudencial
La figura de la prescripción de la acción disciplinaria fue plasmada por primera vez en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, con el siguiente tenor: «[l]a acción disciplinaria prescribe en 5 años contados a partir del último acto constitutivo de la falta».
Luego, el Legislador señaló en el artículo 6 de la Ley 13 de 1984 que «[l]a acción disciplinaria prescrib[ía] en 5 años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, término dentro del cual [debía] igualmente imponerse la sanción» y después, en el artículo
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Demandante: Cielo González Villa
34 de la Ley 200 de 1995, estableció que «[l]a acción disciplinaria prescrib[ía] en el término de 5 años. La prescripción de la acción empezar[ía] a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado».
Posteriormente, la Ley 734 de 2002 determinó en su artículo 30 lo que se transcribe a continuación:
«Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código [].
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.
Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique.»
Este fue modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 y quedó así:
«Artículo 132. Caducidad y prescripción de la acción disciplinaria. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002, quedará así:
“La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.
La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique”.»
Las normas transcritas fueron analizadas e interpretadas por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en la sentencia del 23 de mayo de 200220. En esta oportunidad, el actor argumentó que había ocurrido la prescripción de la acción disciplinaria porque el acto administrativo sancionatorio que resolvió los
19 El aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-948 de 2002.
20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 23 de mayo de 2002, con ponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante, expediente 17112.
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Demandante: Cielo González Villa
recursos de la vía gubernativa no fue expedido y notificado dentro del plazo de 5 años contado desde la comisión de la falta21.
Para resolver el cargo, esta Subsección consideró que el legislador no indicó cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, por lo tanto, la sanción se debía considerar impuesta cuando se hubiere expedido y notificado el acto administrativo disciplinario inicial, pero si se interpusieron recursos cuando se expidiera y notificara el fallo disciplinario que los resolvía. En consecuencia, como la PGN no había notificado el acto administrativo disciplinario que resolvió un recurso de reposición contra el acto administrativo disciplinario de única instancia dentro del plazo de los 5 años siguientes al de cometimiento de la falta, debían anularse los actos administrativos acusados.
Contra la anterior decisión la PGN interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual fue conocido el 29 de septiembre de 200922 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Se revocó la sentencia con sustento en que (i) el acto administrativo que imponía la sanción y, en consecuencia, interrumpía el término de la prescripción, era el principal, es decir, el de primera o única instancia [según el caso], pues es este era el que definía la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria y concretaba la expresión de la voluntad de la administración; y (ii) los actos que resolvían los recursos correspondían a una etapa posterior que no tenían como objeto emitir el pronunciamiento, sino permitir a la administración revisar su decisión. Así señaló la providencia en mención:
«Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración.
Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias
21 El demandante señaló que: (1) la falta disciplinaria fue cometida el 26 de julio de 1990, por lo tanto el término de prescripción de 5 años vencía el 26 de julio de 1996, (2) dentro del término de prescripción la autoridad disciplina debía haber expedido y notificado no solo el fallo disciplinario principal sino también expedido y notificado el fallo que resolviera los recursos interpuestos y (3) el acto sancionatorio disciplinario de única instancia por el cual fue sancionado se expidió el 5 de julio de 1995 y pero el acto administrativo que resolvió un recurso de reposición contra este si bien fue expedido el 19 de julio de 1995 solo fue notificado el 25 de agosto de 1995, esto es por fuera del término de prescripción de la acción disciplinaria.
22 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, con ponencia de la conejera Susana Buitrago Valencia, expediente 2003-00442-01.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.
[...]
Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del Investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.
[...]
Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco
(5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.
[...]
En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.» [se resalta]
La decisión citada fue objeto de conocimiento en sede de tutela por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En la sentencia dictada el 17 de abril de 2017 resolvió revocarla y dejar en firme la sentencia del 23 de mayo de 2002 que estableció un criterio diferente para calcular la prescripción de la acción disciplinaria.
No obstante, en sede de impugnación, la Sección Cuarta de esta corporación revocó la sentencia y, en su lugar, negó por improcedente la acción de tutela con sustento en que la competencia de la Sala Plena obedecía a la necesidad de establecer «un tribunal con la facultad de instituir y fundar los lineamientos jurisprudenciales bajo los cuales se deben resolver las cuestiones jurídicas de su competencia y, en esta medida, materializar el postulado de la seguridad jurídica» y, además, en que «tratándose de decisiones adoptadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, aceptar la procedencia de la acción de amparo implica desechar por completo tal principio y admitir que cualquier juez, aun cuando sea de inferior jerarquía, está habilitado para modificar las decisiones del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, cuestión estrechamente ligada con el principio de cosa juzgada».
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
De acuerdo con lo expuesto, en materia de prescripción de la acción disciplinaria la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 definió que, dentro del término de los 5 años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto administrativo sancionatorio principal, esto es el de primera o única instancia con el cual interrumpe el término de prescripción.
Caso concreto
La lectura minuciosa del proceso administrativo disciplinario evidencia que, para la PGN, la conducta de la exalcaldesa podía separarse entre (i) la suscripción del Convenio 110 por valor de $944.337.792 con la USCO; y (ii) permitir su ejecución. Ello, para prescribir lo atinente a la suscripción del convenio [ocurrida el 27 de abril de 2007] y sancionarla por el segundo supuesto -(ii)-. Por lo tanto, el término de 5 años de la prescripción de la acción disciplinaria inició su conteo el 31 de diciembre de 2007 y finalizó el 31 de diciembre de 2012 porque los hechos ocurrieron durante el último año del periodo de la demandante como alcaldesa.
Es importante anotar que la parte demandante no cuestionó este particular modo de estructurar y estudiar la conducta que se le reprochó; sin embargo, para el Tribunal Administrativo del Huila, ello «carec[ía] de razonabilidad» y «no [era] coherente» porque ambos aspectos se encontraban «íntimamente relacionados» y no podían desligarse, pues la ejecución de un contrato o convenio no se desarrollaba si previamente no surgía a la vida jurídica.
Se recuerda que a la exalcaldesa se le endilgó la falta prevista en el artículo
48.31 de la Ley 734 de 2002, esto es «participar en la etapa precontractual» como «en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley». Nótese que el tipo disciplinario cobija dos aspectos claramente diferenciables en la conducta de los servidores públicos: la etapa precontractual y la actividad o ejecución contractual propiamente dicha.
Entonces, como la demandante fue elegida alcaldesa del municipio de Neiva [Huila] para el periodo constitucional 2004 – 2007 y el acto administrativo disciplinario de primera instancia que sancionó a la demandante por permitir la ejecución del Convenio 110 del 27 de abril de 2007 fue expedido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal el 25 de julio de 2012 –notificado el 14 de agosto de 201223–, no ocurrió el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria.
23 Folio 171 del cuaderno de pruebas núm. 5 del expediente.
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Demandante: Cielo González Villa
Segundo problema jurídico: ¿Se vulneró a la demandante el derecho al debido proceso por desconocimiento de las garantías de audiencia y defensa en torno a la práctica y contradicción de la prueba pericial solicitada por su defensa en el proceso disciplinario?
La Sala encuentra que, aunque la defensa de los disciplinados solicitó la práctica de un «dictamen pericial», esa petición probatoria fue negada de manera tácita por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal en auto del 8 de septiembre de 201124. En este, en vez del dictamen pericial solicitado, decretó la realización de un «dictamen técnico» a cargo de los profesionales de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN. Para esta prueba, se realizaron las siguientes actuaciones:
El «dictamen técnico» fue entregado por los funcionarios comisionados el 29 de noviembre de 201125.
Mediante providencia del 23 de enero de 201226, se corrió el traslado a los sujetos procesales del «peritazgo».
El 30 de enero de 2012 los disciplinados solicitaron ampliación y/o complementación del «dictamen pericial»27.
El 20 de febrero de 201228 la autoridad disciplinaria ordenó complementar el
«informe técnico» cuestionado.
Por medio de oficio del 26 de marzo de 2012, los funcionarios comisionados presentaron «ampliación y complementación del informe técnico»29.
Aunque la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal en algunas ocasiones de manera desordenada y descuidada se refirió a un dictamen pericial, lo cierto es que, en el auto de pruebas del 8 de septiembre de 201130, lo que en realidad se decretó fue un informe técnico a cargo de los profesionales de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN, dependencia que de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 262 de 2000 tenía asignada, entre otras, la función de «prestar la asesoría y la colaboración técnico científica que requieran las diferentes dependencias de la Procuraduría General de la Nación y demás órganos que conforman el Ministerio Público».
Ahora bien, tanto el dictamen pericial como el informe técnico de entidades o
24 Folios 632-634 del cuaderno de pruebas núm. 3 del expediente.
25 Folios 653-661 del cuaderno de pruebas núm. 3 del expediente.
26 Folio 672 del cuaderno de pruebas núm. 3 del expediente.
27 Folios 685-687 del cuaderno de pruebas núm. 3 del expediente.
28 Folio 689 del cuaderno de pruebas núm. 3 del expediente.
29 Folios 756-779 del cuaderno de pruebas núm. 4 del expediente.
30 Folios 632-634 del cuaderno de pruebas núm. 3 del expediente.
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Demandante: Cielo González Villa
dependencias oficiales se previeron en el ordenamiento jurídico para que se dilucidaran hechos que interesaran a un determinado proceso, toda vez que para su esclarecimiento se requieren especiales conocimientos técnicos, científicos o artísticos. El dictamen pericial se reguló en los artículos 233 a 242 del Código de Procedimiento Civil -CPC- y 226 a 233 del Código General del Proceso -CGP-; por su parte, el informe técnico de entidades o dependencias oficiales está regulado en los artículos 243 del CPC y 234 del CGP.
A esta altura de la discusión, resulta necesario tener presente la diferencia que existe entre la prueba pericial y los informes técnicos del artículo 243 ídem, con el fin de determinar el valor que la ley y la jurisprudencia les ha reconocido en el marco de la resolución de un proceso judicial. Para dilucidar el tema, más que ilustrativo resulta el siguiente aporte de la Corte Constitucional:
«35. Así las cosas, se concluye que la prueba pericial practicada de manera anticipada tendrá pleno valor probatorio y, por consiguiente, podrá ser apreciada por el juez solamente si fue: 1. Sometida al principio de contradicción y 2. Regular y legalmente incorporada al proceso en el cual se pretende hacer valer, conforme con las reglas previstas en la ley para el efecto. Dicho de otro modo, si el dictamen pericial fue indebidamente incorporado al proceso y, además, no fue sometido a contradicción dentro de él, carece de mérito probatorio y, por lo mismo, no puede ser valorado judicialmente porque no corresponde a una prueba legalmente practicada. Cosa distinta ocurriría si la prueba es debidamente incorporada, pues en tal evento: i. Si no fue materia de contradicción se estaría ante una prueba sumaria y no ante plena prueba, ii. Si no reúne los requisitos propios de una prueba pericial se estará entonces frente a un informe técnico como se verá a continuación.
[...]
37. Las experticias técnicas difieren de los dictámenes periciales regulados en los artículos 233 a 242 del Código de Procedimiento Civil, así como también difieren de los informes técnicos de entidades y dependencias oficiales que reglamenta el artículo 243 del mismo estatuto procesal, que el juez puede solicitar de oficio o a petición de parte y, que deben ponerse en conocimiento de las partes por el término de tres días para que se complementen o aclaren.» [se resalta]
A su turno, respecto de los informes técnicos aportados a un proceso judicial, la Corte consideró que, si bien no se consideran un medio de prueba autónomo respecto de la prueba pericial, sí tienen valor probatorio al consignar lo siguiente:
«En cuanto a los conceptos técnicos su incorporación al proceso se valora dentro de la sana crítica judicial, como las demás pruebas, y se aprecian en conjunto, pues al igual que el dictamen pericial, el juez es autónomo para valorar las pruebas técnicas y verificar la veracidad de sus fundamentos y conclusiones, en tanto que es al juez, y no al perito o al profesional especializado, a quien corresponde administrar justicia y resolver la controversia que se somete a su decisión final. De esta forma, es evidente
31 Sentencia T-274 del 11 de abril de 2012 M.P. Juan Carlos Henao Pérez
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Demandante: Cielo González Villa
que aunque el juez no se encuentra atado a la opinión técnica porque debe someterla a su valoración y apreciación objetiva y razonada, la especialidad de los conocimientos que se expresan en los documentos técnicos sí constituye un importante instrumento de apoyo judicial para su convencimiento.»32 [se resalta]
En suma, la diferencia entre uno y otro radica en su trámite, pues mientras que el peritaje –a título enunciativo– necesita del (i) nombramiento de un perito, que puede ser un particular o una entidad del Estado, el informe técnico es rendido por las entidades oficiales; (ii) el perito necesita tomar posesión del cargo y, en el informe técnico, tal posesión no es necesaria; (iii) una vez presentado el dictamen pericial debe ser objeto de traslado por 3 días, término dentro del cual se puede pedir su aclaración, complementación o ser objeto de objeción por error grave, mientras que el informe técnico solo está sujeto a traslado por 3 días, plazo dentro del cual se puede solicitar aclaración o complementación33.
Por tanto, en el presente caso, el informe técnico adquiere el valor de prueba sumaria34 que, en todo caso, debe ser apreciada junto con los demás medios probatorios a la luz de la sana crítica y las reglas de la experiencia, al constituir un importante instrumento de apoyo para llevar al convencimiento del juez de lo contencioso - administrativo. En consecuencia, la respuesta al interrogante es negativa.
Tercer problema jurídico: ¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la conducta reprochada es atípica, debido a que la PGN no tuvo en cuenta que la USCO goza de autonomía, independencia y un régimen legal propio y que, en todo caso, el régimen general de contratación estatal permite la celebración de convenios interadministrativos entre entidades públicas?
La Constitución Política establece en su artículo 69, por una parte, una garantía de autonomía para que las universidades erijan sus directivas y sus estatutos de acuerdo con la ley; por la otra, la posibilidad de que cuenten con un régimen especial que corresponde dictar al Congreso.
En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 30 de 1992, mediante la cual se regularon aspectos como la naturaleza jurídica de las universidades estatales y oficiales, la forma de organizarse y el régimen de contratación aplicable. Asimismo, en el artículo 57 consignó que el carácter especial del régimen de las universidades
33 Sobre el particular, se puede consultar la sentencia de 2 de marzo de 2023, proferida por esta Subsección en el expediente 2010-119-01 (1226-2019), con ponencia del consejero César Palomino Cortés.
34 Es aquella que, independientemente de su valor probatorio, no ha sido sometida al principio de contradicción y, por ende, no ha sido objeto de conocimiento y confrontación por la parte en contra de quien se aduce. (Sentencia del 25 de julio de 2007 Radicación número: 76001-23-31-000-1999- 01387-01 (33705) M.P. Enrique Gil Botero
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Demandante: Cielo González Villa
estatales u oficiales comprende, entre otros aspectos, el régimen de contratación.
A su turno, la Ley 489 de 1998, al desarrollar la estructura y organización de la Administración Pública, señaló que los entes universitarios hacían parte integral de esta y los catalogó como entidades públicas de carácter autónomo a las que se les aplica un régimen especial.
En armonía con lo anterior, se ha considerado que los entes universitarios no son entidades que hagan parte de la rama ejecutiva, ni pueden, por tanto, considerarse entidades descentralizadas, sino que gozan de un régimen especial. Lo anterior fue señalado por el Consejo de Estado de la siguiente manera35:
«Ahora bien, en la disposición legal [art. 57 de la Ley 30/92] se menciona que las universidades estatales u oficiales están vinculadas al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo, en donde la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de directrices educativas, y no como organismos supeditados al poder ejecutivo, de manera que deben actuar con independencia del mismo, sin estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía. […] La situación se modificó con el actual marco constitucional en donde se estableció [art. 69] la garantía a la autonomía universitaria, para que pudieran darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con el régimen especial que previera la Ley para las universidades del Estado, por lo cual se despojaban del control de tutela que ejercía el ejecutivo sobre ellas, con el fin de garantizar la independencia académica en la educación superior, sin ningún tipo de injerencia del poder público.
Lo anterior hizo que dejaran de pertenecer a la rama ejecutiva y por supuesto no hicieran parte de las demás [legislativa y judicial], al convertirse en organismos autónomos que cumplen funciones estatales de trascendental importancia para la nación, sin perder la calidad de entidades públicas […]»
De este modo, la diferencia entre universidades públicas y entidades descentralizadas radica, entre otras cosas, en la autonomía de la que aquellas gozan. Esto, en la medida en que a las universidades públicas no les aplica un elemento característico de la descentralización denominado control de tutela, sobre el cual, en sentencia C-727 del 21 de junio de 2000, la Corte Constitucional señaló:
«La descentralización es una forma de organización administrativa propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de coordinación que gobierna la función administrativa, dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes funcionalmente
35 Sección Cuarta, sentencia del 16 de diciembre de 2008, expediente 16.297.
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Demandante: Cielo González Villa
descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma constitucional y administrativa operada en 1968».
En suma, la descentralización involucra el ejercicio de un control de tutela que no puede aplicarse a los entes universitarios autónomos, motivo por el cual, si bien son entes del Estado, no son ni pueden ser asimilados a entidades descentralizadas y tampoco encuadran en el concepto de entidad territorial. De esta manera, respecto del régimen contractual de las universidades estatales, el artículo 93 de la Ley 30 de 1992 estableció condicionadamente que será de derecho privado y, por consiguiente, se regiría por las normas civiles y comerciales, así:
«Artículo 93. Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos. Parágrafo. Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan».
De lo anterior podría colegirse que los entes universitarios sólo aplican un régimen especial de contratación –es decir, el derecho privado– siempre y cuando el objeto a contratar sea para el cumplimiento de sus funciones propias; sin embargo, cuando actúen como contratistas de otras entidades estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública estarán sujetas, sin que ello afecte su economía, a las reglas y restricciones que dicho estatuto contenga para ese tipo de situaciones.
Ahora bien, el artículo 2 [numeral 4, literal c), inciso segundo] de la Ley 1150 de 2007 establece una excepción al prohibir que determinados contratos interadministrativos se celebren con ciertas entidades [dentro de las cuales están las instituciones de educación superior públicas] si estas son las ejecutoras, condicionándolo a que deberán estar precedidos de licitación pública o selección abreviada; estos son: los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública.
Sin embargo, como puede evidenciarse, las interventorías técnicas de consultoría no hacen parte de la excepción dispuesta en la norma en cita, por lo tanto, estos pueden también desarrollarse mediante la celebración de contratos interadministrativos, los cuales integran una de las causales de la contratación directa que obedece, antes que nada, a la naturaleza de las partes.
En ese orden, las interventorías podrán adelantarse mediante contratos interadministrativos, pues no se encuentran dentro de la restricción del artículo 2, numeral 4, literal c), en el segundo inciso de la Ley 1150 de 2007. En todo caso, lo que determinará la factibilidad de que un ente universitario pueda o no suscribir un
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convenio interadministrativo para desarrollar una interventoría de obra será su norma de creación y sus estatutos, ya que en estos se vislumbrará si el objeto misional es afín para su desarrollo; esto, bajo la interpretación de que dichos entes sean los ejecutores.
En el presente caso, a la exalcaldesa no se le reprochó el desconocimiento o la errada aplicación del régimen contractual de la USCO, sino que fue sancionada por permitir la ejecución del Convenio 110 por valor de $944.337.792, suscrito con la USCO, sin tener en cuenta que la universidad (i) no tenía experiencia para ejecutar el convenio porque no ofrecía programas educativos relacionados con la labor de interventoría convenida; y (ii) no contaba con capacidad técnica para ejecutar el convenio porque el alma mater procedió a subcontratar aproximadamente el 90% de la ejecución del convenio en cuantía de $828.482.051 por concepto de personal, vehículos, equipos de topografía, entre otros. Por consiguiente, también en este caso se resuelve negativamente el problema jurídico.
Cuarto problema jurídico: ¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la PGN omitió indicar el deber funcional por ella incumplido?
Respecto de la antijuridicidad, que tiene que ver con el ilícito disciplinario, la Sala acoge la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que, en el derecho disciplinario, esta no se basa en el daño a un bien jurídico tutelado y/o protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público36.
Por esto, ha explicado que la valoración de la «lesividad» de las conductas que se han señalado como faltas disciplinarias frente al servicio público es una tarea que compete al legislador, el que ha de realizar tal apreciación al momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley. En tal medida, no compete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio genérico de lesividad de las conductas reprochadas -lo que ya ha realizado el legislador-, sino efectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, la cual -se presume- genera de por sí un desmedro legislativamente apreciado sobre la función pública encomendada al servidor público disciplinado37.
La relación de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el Estado requiere de la existencia de controles que operan a manera de reglas, cuya infracción –sin justificación alguna– consolida la antijuridicidad de la conducta, sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la ausencia de este no impide la estructuración de la falta disciplinaria.
36 Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
37 Sentencia C-393-2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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Se recuerda que la falta enunciada, que es la contenida en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, es un tipo en blanco, cuyo contenido se deduce de la interpretación y la consecuente aplicación de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa. Como todo tipo disciplinario, este debe respetar los elementos esenciales rectores del debido proceso y en especial modo, el principio de legalidad (incluyendo en este el principio de tipicidad).
Acorde con lo indicado, el respeto a los preceptos de legalidad y tipicidad frente a la falta gravísima objeto de estudio plantea un problema jurídico de exégesis normativa, toda vez que la aplicación de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, per se no conduce directa y explícitamente a deberes de conducta cuya omisión pueda acarrear una falta disciplinaria, sino a obligaciones abstractas que se manifiestan de manera concreta a través de instituciones de derecho contractual de diversa índole.
En el caso en concreto, en el momento de proceder a la formulación de los cargos, en el sub judice se señalaron como normas presuntamente infringidas las siguientes: artículos 3, 24.8, 26 -numerales 1 y 4- y 29 de la Ley 80 de 1993, respecto de los principios de transparencia y responsabilidad, así como de los fines de la contratación estatal y el deber de selección objetiva, en armonía con los artículos 209 y 355 de la Constitución, al igual que el artículo 1502 del Código Civil y el artículo 95 de la Ley 498 de 1998, acerca de la prevalencia del interés general y la capacidad de las entidades estatales para comprometerse en convenios interadministrativos; también el artículo 34 -numeral 1 y 2- de la Ley 734 de 2002.
Ahora bien, tal y como se expuso en los actos administrativos disciplinarios acusados, «la doctora Cielo González Villa, en su condición de alcaldesa para la época de los hechos desconoció el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, principio de transparencia, al permitir la ejecución del convenio interadministrativo 110 de 2007 con la Universidad Surcolombiana, en virtud del cual se contrató la interventoría técnica de los trabajos correspondientes a 8 contratos de obra pública suscritos por el municipio de Neiva para la construcción y reparación de vías y para la construcción y adecuación de edificaciones, a pesar de que la USCO no tenía capacidad técnica para asumir la labor de interventoría, ni tampoco demostró una experiencia específica; es decir, la disciplinada desvió o abusó de su poder, pues como responsable de la actividad contractual en el municipio de Neiva (Huila), para la época de los hechos, ejerció su competencia para un fin no previsto en la ley, esto es, permitió que unos terceros que a su vez subcontrató la USCO ejecutaran el convenio interadministrativo 110 de 2007, sin que la administración hubiera tenido la oportunidad de escogerlos dentro de una selección objetiva e imparcial, en igualdad de condiciones con quienes hubieran tenido la vocación de participar».
Entonces, existe claridad en que los principios consagrados en la Ley 80 de 1993 [que se señalaron como normas violadas] fueron trasgredidos con su obrar al permitir que se continuara con la ejecución del Convenio 110 de 2007, a pesar de tener conocimiento de la incapacidad de la USCO para desarrollar el objeto convenido. Prueba de la incapacidad de la universidad radica en el hecho de que la
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institución educativa subcontrató casi el 90% de la ejecución final del convenio, pues este se suscribió por un monto de $944.337.792 y finalmente la USCO subcontrató actividades en cuantía de $828.482.051, lo que da cuenta que la interventoría no podía ser llevada a cabo por esta.
Asimismo, no puede alegarse que el análisis de la falta disciplinaria se limitó a la suscripción del convenio, respecto de lo cual se había declarado la prescripción, puesto que tal como se indicó en los actos administrativos disciplinarios, la ejecución del convenio fue irregular. En el acto administrativo sancionatorio de segunda instancia se señaló que «dentro de las obligaciones de la universidad se pactó que ejecutara directamente el convenio a través del personal vinculado por la universidad y que en caso de que en desarrollo de la ejecución requiera contratar personas naturales y/o jurídicas o equipos, debe acudir al procedimiento fijado en el estatuto de contratación de la universidad».
En ese sentido, conforme con el mismo convenio, la subcontratación debía ser una excepción durante su ejecución. Sin embargo, Cielo González Villa [como responsable de la actividad contractual del municipio] omitió el cumplimiento de sus deberes funcionales al permitir la ejecución, a pesar de que se subcontrató la labor en más del 90%. En ese orden, contrario a lo planteado por la parte demandante y por el Tribunal Administrativo del Huila, en los actos administrativos acusados se señalaron de manera clara y precisa los deberes infringidos con la actuación de la exalcaldesa. Por consiguiente, este interrogante ha de resolverse negativamente.
Quinto problema jurídico: ¿La sanción disciplinaria impuesta a la demandante es ilegal porque la PGN no tuvo en cuenta al momento de establecer su culpabilidad que, conforme con la cláusula 7 del convenio, la supervisión de este correspondía a la Secretaría de Infraestructura y Vías y no a la alcaldesa del municipio de Neiva, por lo que el control y vigilancia del desarrollo contractual no hacía parte de sus deberes?
En cuanto a los grados de culpabilidad [dolo o culpa], la jurisprudencia constitucional ha precisado que el legislador adoptó [dentro de su facultad de configuración en materia disciplinaria] el sistema de numerus apertus porque, contrario a lo que sucede en materia penal, no se señalan de manera especial qué comportamientos exigen para su adecuación típica ser cometidos con culpa; de suerte que, por regla general, a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, lo que apareja que es el juzgador disciplinario el que debe establecer cuáles tipos admiten la modalidad culposa a partir de su estructura38.
Este factor de la culpabilidad está expresamente regulado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, el cual dispuso que en materia disciplinaria queda proscrita toda
38 Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
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forma de responsabilidad objetiva y las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa.
Ello significa [en términos de la jurisprudencia constitucional] que el titular de la acción disciplinaria no solo debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, sino que también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo. Para esto, debe manifestar razonadamente la modalidad de la culpa39, principio legal que deriva del mandato señalado en el artículo 29 superior, en virtud del cual toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado culpable40.
El contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria [dolo y culpa] puede establecerse41: (i) para el dolo: con el código penal [por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002]; y (ii) para la culpa: con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 que definió los conceptos de culpa gravísima [ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento] y culpa grave [inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones].
En ese orden, es con el análisis de la culpabilidad que se valora el aspecto subjetivo de la conducta, pues es este factor el que determina si en un caso concreto se aplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tiene importancia [a efectos de responsabilidad] la causación o no de un daño.
La modalidad de responsabilidad que se vinculó a Cielo González Villa provisionalmente en los cargos fue a título de culpa gravísima, en razón a que las presuntas irregularidades que se le imputaron eran por (i) haber permitido la ejecución del Convenio Interadministrativo 110 de 27 de abril de 2007, a pesar de que la USCO no contaba ni con la capacidad técnica, ni con la experiencia específica, para adelantar la labor de interventoría técnica que le fue encomendada; y (ii) permitir a la USCO ejecutar el contrato cuando esta no tenía la capacidad técnica ni de experiencia para hacerlo, lo que conllevó a que tuviese que subcontratar al menos el 90% de la actividades propias de la interventoría de obras civiles.
Por lo anterior, actuó con abuso de poder porque solamente estaba autorizada a ejercer sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley y, a su
39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 19 de febrero 2015, Rad.11001-03-25-000-2012-00783-00. En esta providencia la Subsección identificó y analizó los factores que determinan la responsabilidad explicando la forma como estos influyen en la determinación de la sanción, así como las diferencias en relación con el derecho penal.
40 Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
41 Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Auto de marzo de 2015, radicado 2014-03799-00. ACTOR: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO. En esta providencia la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado analizó el factor “culpabilidad” y estableció que el contenido de los conceptos culpa grave y culpa gravísima tienen contenido propio en el artículo 44, parágrafo de la Ley 734 de 2002 mientras que el concepto de dolo debe ser observado desde el artículo 22 del código penal.
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vez, vulneró el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y los numerales 1 y 4 del artículo 26 ibidem [principio de responsabilidad] porque no protegió los derechos de la alcaldía al permitir que subcontratistas, a los que no se les evaluó su idoneidad y capacidad, fueran los que realizaran la ejecución del 90% del convenio.
El hecho de que los estudios previos42 hubieran sido elaborados en la oficina de planeación y puestos a consideración de la alcaldesa y que la supervisión del convenio estuviera a cargo de la Secretaría de Infraestructura no constituye un eximente de responsabilidad como lo alega la parte demandante, habida cuenta de que, en materia de contratación estatal, la dirección y manejo de toda la actividad es responsabilidad del representante legal y, en este caso, ese rol lo debía asumir la disciplinada en su condición de alcaldesa del municipio de Neiva.
Con lo anterior no se desconoce que [evidentemente] el ámbito de acción del representante legal de un ente territorial impone cumplir un sinnúmero de actividades en las que, dada su complejidad, necesariamente debe mediar un apoyo de un equipo de trabajo e incluso se debe acudir a las prerrogativas que la ley confiere cuando se trata de la función administrativa [delegación de tareas], pero fue el mismo legislador el que impuso la responsabilidad del manejo de la actividad contractual en los representantes legales de las entidades públicas, como jefe de la administración local; por consiguiente, ante tal imperativo, el cumplimiento de los deberes funcionales se maximiza porque siempre estará de por medio en esta actividad el cumplimiento de los fines de la contratación y el debido manejo de recursos públicos. En consecuencia, se resuelve negativamente el problema jurídico.
Sexto problema jurídico: ¿La sanción impuesta a la exalcaldesa es ilegal porque la PGN vulneró su derecho al debido proceso, en la medida en que el procurador general de la Nación, ad portas del inicio de la vacancia judicial por la semana santa, mediante Resolución 113 del 30 de marzo de 2012, sin justificación alguna modificó los términos procesales?
El artículo 7.7 del Decreto 262 de 2000 confiere al procurador general de la Nación, la atribución de «expedir los actos administrativos, órdenes, directivas y circulares que sean necesarias para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las funciones atribuidas por la ley»; asimismo, el artículo 138 ibidem establece:
«Para todos los efectos legales los días de vacancia son: Los sábados, domingos, los días festivos, cívicos o religiosos que determina la ley, los de Semana Santa y el día judicial.
Parágrafo 1. Establécese como día judicial para la Procuraduría General el 17 de diciembre de cada año.
42 En los que se consideró la contratación de la USCO [y que obviamente fue el primer paso para que finalmente se permitiera la ejecución del convenio].
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Demandante: Cielo González Villa
Parágrafo 2. Cuando por razones del servicio sea necesario que los servidores de la Procuraduría deban laborar en los días de vacancia, el servidor podrá disfrutar, previa autorización del superior inmediato, de un día de descanso compensatorio por cada día de vacancia laborado».
Si bien la norma precisa que los días de semana santa son de vacancia en la PGN, es posible que algunos servidores deban laborar esos días por razones del servicio. Por consiguiente, al tenor del parágrafo 2º de la norma trascrita, es factible que por estas [definidas en el respectivo acto] el procurador general de la Nación determine el despacho, las necesidades que ameritan que se debe continuar laborando en días de vacancia y la finalidad de la medida excepcional de labores.
De igual manera, en relación con el punto planteado en la demanda acerca de la presunta fijación arbitraria de términos procesales, es necesario reiterar que, a instancias de la Resolución 113 del 30 de marzo de 2012, el procurador general de la Nación ordenó habilitar los días 2 a 4 de abril de 2012 con el fin de proseguir el trámite del proceso adelantado en contra de la actora, lo cual incluyó el cómputo del término para la presentación de los alegatos de conclusión, pues aquel era la autoridad que tenía la potestad para habilitar términos que -en principio- correspondían a vacancia.
La anterior situación, unida al hecho de que (i) la disciplinada presentó dentro del término fijado sus alegaciones; (ii) así se verificó cuando se produjo el acto administrativo disciplinario de primera instancia; y (iii) no hizo manifestación alguna cuando recurrió la decisión sancionatoria de primera instancia. Por lo tanto, no se puede anunciar que, con ocasión de tal decisión, se conculcaron los derechos de contradicción y defensa, así como el debido proceso de la diciplinada.
Séptimo problema jurídico: ¿La inhabilidad sobreviniente descrita en el inciso 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 era una sanción y fue ilegal porque solo procedía respecto de faltas dolosas?
Se recuerda que el a quo, respecto de la inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, expuso lo que sigue:
«En tal virtud, encuentra el tribunal que los supuestos establecidos en el artículo 38-2 de la Ley 734 de 2002 para la construcción de la inhabilidad allí contenida no se encuentran satisfechos, pues dicha disposición además de establecer que las tres sanciones disciplinarias se hubieran impuesto dentro de los últimos 5 años, también exige que las faltas cometidas sean leves a título de dolo y como quedara establecido las endilgadas a la disciplinada lo fueron a título de culpa, lo cual es suficiente para tener como próspero el cargo invocado.
Es que los requisitos establecidos para la inhabilidad especial sobreviniente mencionada, no pueden extenderse a las faltas graves en que incurrió la aquí demandante y que fueron sancionadas a título de culpa, porque con dicha inhabilidad precisamente se sanciona el dolo o ánimus nocivo del servidor con la administración, esto es, cuando el agente conoce los hechos constitutivos
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Demandante: Cielo González Villa
de la falta queriendo su realización o cuando siendo probable su producción se deja librada al azar en términos del artículo 22 de la Ley 599 de 2000 aplicable por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002, sin que ese hubiese sido el caso de la aquí demandante.
De otra parte, advierte la demandante que la Procuraduría General de la Nación a la luz del Sistema Interamericano de Derechos Humanos es incompetente para imponerle la inhabilidad especial sobreviniente del artículo 38-2 de la Ley 734 de 2002 dado que fue elegida popularmente [...].
[...]
Por todo lo expuesto, el Tribunal concluye que frente al derecho convencional la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer la sanción de inhabilidad del artículo 38-2 de la Ley 734 de 2002 a la demandante y ello constituye una razón más para proceder a declarar la nulidad de los actos demandados, [...].»
A su turno, en los recursos de apelación presentados por la entidad demandada y el agente del Ministerio Público se alegó que (i) la norma no hizo distinción alguna en cuanto a las faltas graves y, por lo tanto, debía comprenderse que aplicaba para las dolosas y las culposas; (ii) en las faltas leves sí se incluyó el componente subjetivo [dolosas]; y (iii) no surgía como consecuencia de una sanción disciplinaria, sino que su origen era legal.
Pues bien, el artículo 37 de la Ley 734 de 2002 previó que las inhabilidades sobrevinientes se presentaban cuando, al quedar en firme la sanción de destitución e inhabilidad general o la de suspensión e inhabilidad especial, o cuando se presentara el hecho que las generaban, el sujeto disciplinable sancionado se encontraba ejerciendo cargo o función público diferente de aquel o aquella en cuyo ejercicio cometió la falta objeto de la sanción. En tal caso, se debía comunicar al nominador para que procediera en forma inmediata a hacer efectivas sus consecuencias.
A su turno, el artículo 38 ibidem estableció «otras inhabilidades» así:
«Artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
[...]
2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción».
En la sentencia C-544 de 2005, la Corte Constitucional examinó la naturaleza jurídica del numeral 2 del artículo 38 transcrito. En esta oportunidad, el cargo de la demanda se circunscribió a que quebrantaba el principio del debido proceso porque sancionaba nuevamente a los servidores públicos que hubieran acumulado un
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Demandante: Cielo González Villa
número determinado de sanciones disciplinarias, con los cual se dejaba de penalizar la conducta para sancionar su personalidad.
Para efectuar el análisis, la Corte precisó que las inhabilidades «son prohibiciones de acceso a la función pública»; circunstancias fácticas «cuya verificación le impide al individuo en el que concurre acceder a un cargo público». A ello adicionó que su finalidad no era otra que preservar la pulcritud de la administración pública y garantizar que sus servidores fueran ciudadanos de comportamiento ejemplar, de ahí que su eje axiomático girara en torno a los intereses de la Administración Pública.
A su vez, hizo la distinción entre inhabilidades (i) que se configuran como consecuencia de concurrir en el individuo circunstancias de naturaleza personal; y
(ii) que tienen un componente sancionatorio porque impiden el acceso a un determinado cargo cuando se derivan del reproche penal, disciplinario, contravencional, correccional o de punición por indignidad política de su conducta. Ello, para señalar que el hecho de que tuvieran contenido sancionatorio no significaba que perdieran su condición primordial, esto es que seguían siendo prohibiciones que condicionaban el acceso a cargos públicos en defensa de la probidad de la Administración y procura de la idoneidad de las personas que los ocupen. Seguidamente, precisó:
«Este énfasis pretende resaltar que como las inhabilidades de origen sancionatorio no pierden su condición de inhabilidades, la razón de ser de su existencia sigue siendo -de manera fundamental- la protección del interés público, no tanto la represión de la falta. En otras palabras, el hecho de que la inhabilidad se apoye sobre la sanción no desdibuja la finalidad de la misma, cual es la de introducir una norma preventiva, de contenido prohibitivo, que impida que los cargos de manejo de la cosa pública queden en manos de individuos cuya credibilidad moral o profesional se encuentra en entredicho.
Es esta la razón por la cual la Corte Constitucional ha señalado, ya en varios pronunciamientos, que los antecedentes disciplinarios –al igual que los penales- de los aspirantes a ocupar cargos públicos, pueden ser tenidos en cuenta por el legislador para estructurar las inhabilidades que considere pertinentes.»43
A partir de lo anterior, concluyó que el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 estableció una prohibición de acceso a la función pública y, si bien es cierto que tenía una fuente sancionatoria porque devenía de haberse impuesto una tercera sanción disciplinaria en 5 años, también lo era que surgía como «una medida de protección de la Administración, que pretend[ía] evitar el acceso a sus cargos de personas que [hubieran] demostrado una manifiesta incompetencia en el manejo de los negocios que se les [encomendaban]».
A lo anterior agregó que esa inhabilidad «no [era] una sanción» ni establecía otras
43 Para el efecto, citó las sentencias C-111 de 1998, C-209 de 2000, C-373 de 2002, C-617 de 1997, C-952 de 2001, C-212 de 2001 y C-1212 de 2001.
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Demandante: Cielo González Villa
nuevas como consecuencia de haberse impuesto la tercera. «Elimin[ó] la posibilidad
de acceder a cargos públicos en un plazo de tres años, pero dicha prohibición, [...] no [podía] considerarse una cuarta sanción, sino la medida legítima que utiliza[ba] la Administración para proteger sus intereses y los de la comunidad».
Es del caso señalar que en la sentencia SU-070 de 202544 la Corte también puntualizó que (i) las inhabilidades eran «restricciones a la capacidad jurídica de las personas para entablar ciertas relaciones jurídicas con el Estado» y constituían requisitos negativos para el ejercicio de las funciones públicas; (ii) se clasificaban en sancionatorias45 y no sancionatorias; estas últimas se relacionaban con la protección de principios y, por lo tanto, no requerían de un juicio punitivo previo, pues se estructuraban a partir de elementos objetivos atribuibles al candidato a ocupar el cargo; (iii) asimismo, se clasificaban en previas y sobrevinientes: las primeras impedían el acceso a la función pública y, las segundas, se verificaban en el ejercicio del empleo por la firmeza de la decisión administrativa o judicial de inhabilidad o por la ocurrencia del hecho o la situación que inhabilitaba; (iv) algunas inhabilidades no revestían de un carácter sancionatorio porque operaban por ministerio de la ley; en otros términos, «no toda inhabilidad [tenía] carácter sancionatorio, al existir prohibiciones e inhabilidades que tutela[ban] de diferente manera bienes, principios o valores constitucionales, sin que [representaran] en sí mismas la concreción de una sanción ni de una pena».
Lo anterior resulta suficiente para desvirtuar el argumento del a quo, pues la inhabilidad del artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 no constituye una sanción, sino que opera por ministerio de la ley al cumplirse con los presupuestos allí previstos: existir 3 o más sanciones por faltas graves o leves dolosas o ambas en los últimos 5 años.
Ahora bien, el a quo también consideró que la norma en cita no era aplicable porque exigía que las faltas cometidas fueran leves a título de dolo y, en el caso, lo fueron a título de culpa; además, que no podían extenderse a las faltas graves a título de culpa, pues la inhabilidad sancionaba el dolo.
Para resolver este aserto, lo primero que ha de señalarse es que la norma prevé expresamente que la inhabilidad opera cuando se trata de «faltas graves o leves dolosas». Obsérvese que las faltas graves se separaron de las leves dolosas a través de la conjunción disyuntiva «o» que, en términos de la Real Academia Española, «[d]enota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas»46; de ahí que no se pueda interpretar que la norma incluyó el componente
44 Mediante la cual se dejó sin efectos la sentencia dictada por esta Subsección en el proceso de la referencia.
45 «[C]orresponden a consecuencias jurídicas establecidas por el legislador cuando “una persona resulta condenada en procesos de responsabilidad política, penal, disciplinaria, contravencional o correccional, es decir, cuando el Estado ha ejercido respecto de ella el ius puniendi en cualquiera de sus formas”. La jurisprudencia constitucional ha establecido que esta clase de inhabilidades se relacionan “directamente con la potestad sancionadora del Estado”».
46 Diccionario de la Lengua Española. Enlace de consulta: https://dle.rae.es/o
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subjetivo a ambas, pues para ello era necesario que la norma expresamente insertara la conjunción copulativa «y»47. En ese orden, puede ocurrir que se trate de faltas graves o leves dolosas o ambas, es decir, puede configurarse cualquiera de los 3 escenarios.
En efecto, al revisar los antecedentes legislativos de la Ley 734 de 2002 se extrae que, si bien en el proyecto de ley radicado no se incluyó el numeral 2 ahora analizado, en la proposición sustitutiva al pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate del proyecto de ley 19 de 2000 en el Senado y 129 de 2000 en la Cámara, se dispuso que la inhabilidad operaría para las faltas graves culposas o leves dolosas:
«Artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
[...]
2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves culposas, o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.»
Sin embargo, en la «ponencia para segundo debate pliego de modificaciones al proyecto de ley número 129 de 2000 Cámara, 19 de 2000 Senado» fue modificado en el sentido de suprimir el adjetivo «culposa»:
«9. El numeral 2º del artículo 38 quedará así:
“2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas, o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.» [negrilla del texto original]
La justificación fue la siguiente: «[t]al como viene aprobado el numeral sólo las faltas graves culposas generan la inhabilidad, pero no las dolosas del mismo carácter, lo cual viola el principio de igualdad y sobre todo el de razonabilidad, toda vez que se está sancionando lo menos grave y se deja de sancionar lo grave».
Ello ratifica que, tal como lo sostuvo la entidad demandada, la norma no hizo discriminación alguna cuando se trata de faltas graves, lo que significa que debe aplicarse cuando son dolosas y culposas.
Ciertamente, en la sentencia T-504 de 2009 la Corte Constitucional precisó que si en la sentencia C-544 de 2005 se indicó que el eje de la inhabilidad giraba en torno a los intereses de la administración pública y que a través de ella se impedía que ingresaran o continuaran personas sin las cualidades y condiciones de
47 Según el Diccionario de la Lengua Española «para unir palabras o cláusulas en concepto afirmativo». Enlace de consulta: https://dle.rae.es/y?m=form
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Demandante: Cielo González Villa
idoneidad, probidad y moralidad, sería contrario a ese fin «el que quien [hubiera] sido
sancionado tres veces o más por faltas graves -no importa sin [eran] culposas o dolosas- pued[iera] continuar en él. Y es que, de hecho, en algunos casos una falta grave culposa [podía] resultar incluso más lesiva para el interés público que una falta leve dolosa, razón por la cual parec[ía] por los menos irrazonable que la inhabilidad en comento oper[ara] frente a quien incurr[iera] en tres o más faltas leves dolosas, pero no frente a quien incurr[iera] en tres o más faltas graves culposas».
De ese modo, la lectura teleológica de la norma permite establecer que el propósito del legislador era establecer la igualdad cuando se tratara de faltas graves sin distinción de su calificación, esto es a título de culpa o dolo; de ahí que también estableciera que la inhabilidad sobreviniera si se trataba de faltas leves, evento en el cual deben configurarse como dolosas.
Ahora, sobre la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002, en el fallo dictado el 6 de diciembre de 2012 por la Sala Disciplinaria se consideró lo siguiente:
«En el numeral anterior se estableció que no era posible agravar la sanción porque, a pesar de aparecer registrada una sanción disciplinaria consistente en suspensión de seis meses, esta inició sus efectos jurídicos desde el 31 de agosto de 2009, en virtud de los fallos proferidos por el despacho del viceprocurador general de la nación (15 de mayo de 2009) y el procurador general de la nación (19 de agosto de 2009), respectivamente.
Ahora bien, esta Sala Disciplinaria, para el día 19 de julio de 2012, profirió fallo de segunda instancia en contra de la disciplinada CIELO GONZÁLEZ VILLA, en su condición de alcaldesa de Neiva. En efecto, dicho fallo fue de carácter sancionatorio, consistente en la imposición de una sanción de suspensión de dos meses, al confirmar en su integridad el fallo de primera instancia, proferido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, decisiones en las cuales se estableció la responsabilidad por la realización de faltas graves a título de culpa.
Así las cosas, si se tienen en cuenta las dos sanciones por la realización de faltas graves referidas anteriormente, es un hecho inocultable que con la adopción de la presente decisión disciplinaria la señora CIELO GONZÁLEZ VILLA completaría tres sanciones disciplinarias por la realización de faltas graves. En efecto, una vez quede ejecutoriada la presente decisión, esta tercera sanción consistirá en suspensión de tres meses por la realización de una falta grave, a título de culpa, amén de la conversión en salarios que se tenga que hacer, en virtud de lo establecido en el artículo en el inciso tercero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
[...]
En ese orden de ideas y en virtud de las tres decisiones a que se han hecho referencia, es claro que la señora CIELO GONZÁLEZ VILLA quedaría incursa en una inhabilidad sobreviniente, al tenor de lo establecido en el numeral 2 del artículo 38 del Código Disciplinario Único.» [sic]
Por lo anterior, resolvió –entre otras cosas– (i) advertir a la disciplinada que, una vez ejecutoriada la decisión, se configuraba «la inhabilidad sobreviniente
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Demandante: Cielo González Villa
establecida en el numeral segundo del artículo 38 del Código Disciplinario Único», por lo
tanto, era necesario que se atendiera el deber impuesto en el artículo 6 de la Ley 190 de 1995 con las precisiones anotadas en la sentencia C-038 de 1996; y (ii) informar lo anterior al presidente de la República. Nótese que se utilizó el verbo transitivo «advertir»48 que significa «llamar la atención de alguien sobre algo, hacer notar u observar»49 y que difiere sustancialmente del verbo «sancionar» que se refiere a «aplicar una sanción o castigo a alguien o algo» y cuyos sinónimos son castigar, penalizar, condenar, penar o punir50
Ahora, al revisar el expediente, se encuentran los siguientes documentos:
| Proceso | Documento | Contenido |
214- 160851- 2007 | Fallo de segunda instancia del 19 de agosto de 2009 dictado por el procurador general de la Nación51 | «[En los antecedentes] [En las consideraciones] El A quo calificó la falta de la sancionada a “título de culpa gravísima por desatención elemental, al omitir el deber de dirección, orientación y control respecto de las funciones delegadas al Asesor de Contratación del Despacho”. Revisando la documentación aportada al plenario, en especial la que conforma el anexo N.° 3, es preciso señalar que se allegó pruebas documentales relacionadas con las actividades ejecutadas por la sancionada CIELO GONZÁLEZ VILLA para el ejercicio de la función administrativa contractual, de donde se colige que el ingrediente subjetivo que acompaña la culpabilidad de la falta disciplinaria no corresponde al referido por el A quo como de “desatención elemental” ingrediente de la culpa gravísima. [...] Corolario de lo anterior, es preciso concluir por el Despacho que la forma de culpabilidad que acompañó la conducta ejecutada por la disciplinada CIELO GONZÁLEZ VILLA, se señala en FORMA DEFINITIVA a título de CULPA GRAVE y no como lo catalogó el A quo, que la consideró como culpa gravísima [...]». |
IUS- 400235- 2009 | Fallo de segunda instancia del 19 de julio de 2012 dictado por la Sala Disciplinaria de la PGN52 | «[Al narrar la decisión de primera instancia] Finalmente analizó, que se trató de una conducta de estirpe eminentemente GRAVE y ejecutada con CULPA, pues contrario a una actitud diferente, lo reprochable en el comportamiento de la disciplinada, era la inobservancia al deber objetivo de cuidado que cualquier persona imprime a sus actuaciones. De esta forma, concluyó con fundamento en los elementos de graduación traídos por la Ley 734 de |
48 Y sus sinónimos son: avisar, prevenir, apercibir, insinuar, enseñar, instruir, entre otros. Diccionario de la Lengua Española. Enlace de consulta: https://dle.rae.es/advertir?m=form.
49 Ibidem.
50 Diccionario de la Lengua Española. Enlace de consulta: https://dle.rae.es/sancionar?m=form.
51 Cuaderno de pruebas 74, folio 11559.
52 Cuaderno de pruebas 74, folio 11640.
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Demandante: Cielo González Villa
| 2002, que la sanción a imponer era la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses, el que tradujo en salarios conforme al inciso 2º del artículo 46 ídem. [...] [En las consideraciones] Así las cosas, atendiendo las puntuales y determinantes conclusiones del alto tribunal de justicia, [...] es evidente que se está ante unas circunstancias de estirpe eminentemente CULPOSAS, desde luego de naturaleza GRAVES, como así lo precisó el fallador de primer grado [...] en la medida en que no solamente se vio comprometida en su imagen, sino que ene l mismo escenario se desconocieron varios de los principios que la gobiernan, especialmente el de la eficiencia, eficacia y economía, lo cual se vio materializado cuando producto del permiso sindical permanente por dos (2) años a tres (3) docentes, se creó una distorsión a la protección y amparo del derecho a la asociación sindical [...].» | ||
Y, en el fallo disciplinario del 6 de diciembre de 2012 –aquí cuestionado–, la Sala Disciplinaria de la PGN expuso:
«Teniendo en cuenta que a la disciplinada se le imputó una falta gravísima con culpa grave, de conformidad con el numeral 9 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002 la falta se considera GRAVE. En concordancia con el numeral 3 del artículo 44, las faltas graves culposas se sancionan con suspensión en el ejercicio del cargo, en este caso como alcaldesa del Municipio de Neiva (Huila).»
Entonces, se cumple con el supuesto de «haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años» porque las 3 sanciones se impusieron en los fallos del 19 de agosto de 2009, 19 de julio y 6 de diciembre de 2012. Lo mismo ocurre con el requisito consistente en que deben ser «faltas graves o leves dolosas o por ambas», pues en los 3 casos se trató de faltas graves culposas.
En suma, la consideración incluida en el fallo dictado por la Sala Disciplinaria de la PGN se ajustó a la legalidad, en razón a que, primero, se demostraron los presupuestos incluidos en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 para que operara la inhabilidad sobreviniente y, segundo, no se trató de una sanción, sino de la advertencia de su configuración. En consecuencia, el cargo alegado por la PGN y el Ministerio Público está llamado a prosperar.
Conclusión
Por las razones anotadas en precedencia, la Sala revocará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar se negarán, pues no se desvirtuó la legalidad de los actos acusados y, en lo que respecta a la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo
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Demandante: Cielo González Villa
38.2 de la Ley 734 de 2002, no es una sanción y opera tanto para las faltas graves culposas como dolosas.
Costas
El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201653, esta Subsección prohijó el siguiente criterio:
«La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).»
No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual no se condenará en costas en ninguna instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
53 Subsección B, expediente 1908-2014.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00340-02 (2194-2019)
Demandante: Cielo González Villa
RESUELVE
Primero. Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el
3 de diciembre de 2018, por medio de la cual dispuso conceder parte de las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone:
Segundo. Negar las pretensiones de la demanda presentada por Cielo González Villa contra la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
| JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente |
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Aclara el voto |
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PTH
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
