CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD SIMPLE
Radicación: 63001-33-33-006-2023-00110-01 (29350) Demandante: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES SA ESP Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA - QUINDÍO
Tema: Impuesto de Teléfonos - Hecho generador
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 25 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
ANTECEDENTES
El concejo municipal de Armenia expidió el Acuerdo 229 del 13 de diciembre de 2021, por el cual establece el Estatuto Tributario del municipio de Armenia que, entre otros aspectos, dispone:
«CAPÍTULO VII IMPUESTO DE TELÉFONOS
ARTÍCULO 109. AUTORIZACIÓN LEGAL. El impuesto de teléfono se encuentra autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915.
ARTÍCULO 110. DEFINICIÓN. El impuesto de teléfonos es un gravamen municipal, directo y proporcional, que recae sobre de cada línea telefónica básica convencional, sin considerar las extensiones internas.
ARTÍCULO 111. ELEMENTOS DEL IMPUESTO. Los elementos que conforman el impuesto de teléfonos, son los siguientes:
- SUJETO ACTIVO. El Municipio de Armenia.
- SUJETO PASIVO. El propietario o poseedor de la línea telefónica instalada.
- HECHO GENERADOR. Lo constituye la propiedad, la tenencia o la posesión de cada línea de teléfono, sin considerar las extensiones que tenga.
- BASE GRAVABLE. Cada línea de teléfono.
- TARIFA. Cada línea o número de teléfono quedará gravada, mensualmente, según la siguiente clasificación:
| Sector | Estrato | Tarifa UVT * mes |
Habitacional | 1 | 0.03 |
| 2 | 0.06 | |
| 3 | 0.10 | |
| 4 | 0.15 | |
| 5 | 0.25 | |
| 6 | 0.30 | |
| Industrial | N/A | 0.40 |
| Comercial – servicios | N/A | 0.40 |
| Institucional | N/A | 0.30 |
PARÁGRAFO 1. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, se clasifican como especiales únicamente las líneas telefónicas de propiedad, tenencia o posesión de hospitales y centros educativos de carácter público.
PARÁGRAFO 2. Se excluye del cobro del impuesto de teléfonos al Municipio de Armenia y sus entidades descentralizadas.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El impuesto de Teléfonos se empezará a cobrar a partir del 1 de marzo de 2022.
ARTÍCULO 112. PERIODO DEL IMPUESTO. El impuesto de Teléfonos tendrá un periodo de liquidación y pago mensual.
ARTÍCULO 113. LIQUIDACIÓN FACTURACIÓN Y RECAUDO. Son agentes de recaudo
del impuesto de Teléfonos en el Municipio de Armenia, las empresas que prestan el servicio de telefonía fija a los sujetos pasivos descritos en este capítulo.
Los agentes de recaudo deberán liquidar mensualmente el impuesto en las facturas que expidan para el cobro del servicio de telefonía o en cualquier documento que utilicen para cobrar los servicios prestados.
El recaudo del impuesto de Teléfonos efectuado por los responsables, deberá ser transferido al Municipio de Armenia dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. El incumplimiento de lo anterior o de cualquier otra obligación a cargo de los agentes, dará lugar a la aplicación del régimen sancionatorio establecido por la Administración Municipal para los agentes de retención y recaudo, sin perjuicio de la responsabilidad penal contemplada en el artículo 402 del Código Penal.
El servicio o actividad de liquidación, facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación para quien lo realice ni será necesaria la suscripción de convenios, a menos que la administración tributaria lo considere procedente.
PARÁGRAFO. El Municipio de Armenia podrá reasumir en cualquier momento la facturación y recaudo del impuesto de Teléfonos, situación que deberá ser comunicada oportunamente a los agentes de recaudo.
ARTÍCULO 114. RESPONSABILIDAD SOLIDARIA. Los agentes de recaudo establecidos en el artículo anterior, responderán solidariamente por el impuesto de Teléfono que dejen de facturar a los sujetos pasivos del impuesto».
DEMANDA
En ejercicio del medio de control de nulidad, la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERA. Que se declare la nulidad del Capítulo VII Impuesto de Teléfonos, en sus artículos del 109 al 114 del Acuerdo No. 229 del 13 de diciembre del 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE ARMENIA”
discutido y aprobado por el Concejo del Municipio de ARMENIA-QUINDÍO y sancionado por el Alcalde de ese Municipio el 22 de diciembre del 2021.
SEGUNDA. Que con base en lo establecido en los artículos 229 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 y teniendo en cuenta la razonabilidad y seriedad de la solicitud, la gravedad y evidente violación de normas superiores, se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de las normas demandadas».
Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 4, 6,123, 210, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; 32 de la Ley 136 de 1994 -modificada por la Ley 1551 de 2012-; 6 y 73 de la Ley 1341 de 2009; 110, 111, 112, 113 y 114 de la Ley 489 de 1998;
1 de la Ley 97 de 1913; y, 1 de la Ley 84 de 1915. El concepto de la violación se resume así:
La regulación del impuesto de teléfonos por el acuerdo demandado se fundó en categorías como «telefonía urbana» y «línea telefónica básica convencional», conceptos que fueron eliminados del ordenamiento jurídico con la expedición de la Ley 1341 de 2009, que derogó expresamente el régimen legal de los servicios de telecomunicaciones. Por lo tanto, la parte demandada desbordó sus competencias al revivir tales conceptos y crear nuevos hechos generadores no previstos por el legislador, violando los principios de legalidad, certeza tributaria y seguridad jurídica.
El Acuerdo desbordó la autorización legal conferida por la Ley 97 de 1913, al extender su alcance frente al concepto original de «teléfonos urbanos», porque incluyó dentro de la base gravable servicios de telefonía móvil y la VoIP, que no fueron previstos por el legislador al autorizar el tributo. Esta ampliación del hecho generador carece de sustento legal y vulnera la reserva de ley en materia tributaria, al tiempo que configura una carga impositiva que no fue definida ni autorizada previamente por el Congreso.
El Acuerdo 229 de 2021 vulnera los principios de equidad, progresividad y eficiencia tributaria, al establecer tarifas sin justificación técnica u objetiva. La determinación del impuesto con base en criterios como la estratificación o el tipo de plan de servicios es arbitraria, pues la estratificación se predica del inmueble y no de la capacidad económica del usuario, y en el sector TIC no opera la Ley 142 de 1994. Presumir que un plan de mayor valor refleja una mayor capacidad contributiva desconoce la realidad económica de los sujetos pasivos. Por ende, imponer el tributo sobre recargas, sin conocer su destino ni finalidad, demuestra que las tarifas se fijaron con base en criterios subjetivos, generando cargas desproporcionadas e injustificadas.
Se impuso una carga económica a terceros ajenos a la relación tributaria, al designar a las empresas operadoras como agentes de recaudo del impuesto, obligándolas a facturarlo a sus usuarios, sin mediar autorización legal ni convenio formal, lo que desconoce los principios de legalidad, competencia y debido proceso, pues la descentralización por colaboración exige, conforme con la jurisprudencia, la existencia de un convenio con requisitos específicos y plazo determinado, que no se acreditó.
OPOSICIÓN
El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda, con estos argumentos:
El Capítulo VII del Acuerdo 229 de 2021 no creó un nuevo impuesto, sino que adoptó el impuesto de teléfonos previsto en el literal i) del artículo 1.º de la Ley 97 de 1913, disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002, con excepción de la expresión «y análogas», sin afectar la validez del tributo.
La Ley 1341 de 2009 se limitó a establecer principios de las tecnologías de la información y las comunicaciones -TIC-, y a crear entidades como la Agencia Nacional del Espectro, sin modificar la normativa fiscal. No eliminó la telefonía básica
conmutada ni suprimió su prestación, y redefinió su régimen jurídico excluyéndola de los servicios públicos domiciliarios y sometiéndola a la vigilancia del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC-. Así, el servicio de telefonía básica conmutada siguió vigente, y el impuesto conservó su sustento legal.
En Colombia solo existen dos clases de telefonía: la básica conmutada -telefonía fija- y la móvil -telefonía celular-, siendo esta última la que incorpora servicios de voz y datos. El Acuerdo 229 de 2021 se refirió exclusivamente a la telefonía básica convencional - equivalente a la básica conmutada-, sin incluir la móvil celular ni los servicios de datos.
La diferenciación de las tarifas según la estratificación del predio respondió a los principios de equidad, progresividad y autonomía territorial establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, pues el Concejo Municipal estaba facultado para fijar los elementos del tributo, incluida la tarifa, conforme al marco constitucional.
La designación de los operadores del servicio como agentes de recaudo del impuesto se fundó en el artículo 804 del Estatuto Tributario Nacional, norma que, según el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, aplica a los municipios.
TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA
Por auto del 13 de octubre de 2023 el a quo prescindió de las audiencias inicial y de pruebas, incorporó los elementos demostrativos aportados en la demanda y su contestación, fijó el litigio en determinar la legalidad del acuerdo acusado, y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal negó las pretensiones y no condenó en costas, bajo estas consideraciones:
Como el impuesto sobre teléfonos urbanos establecido en la Ley 97 de 1913 está vigente, y la «línea telefónica básica convencional» es el equivalente funcional del
«teléfono urbano» previsto originalmente, el gravamen dispuesto en el Acuerdo 229 de 2021 recayó sobre un hecho imponible válido y amparado por el legislador.
El acuerdo no tuvo imprecisiones normativas ni violó el principio de legalidad tributaria, y la facultad impositiva ejercida por el concejo municipal se ajustó a los límites fijados por la ley, sin evidenciar un uso arbitrario de su autonomía. El artículo 111 del acuerdo cuestionado definió como hecho generador la propiedad, tenencia o posesión de líneas telefónicas fijas, sin extender el gravamen a la telefonía móvil o de datos.
La fijación de la tarifa según el estrato socioeconómico del inmueble donde se ubica la línea telefónica reflejó los principios de progresividad, equidad y eficiencia tributaria, con lo cual la clasificación tarifaria, entre 0,03 y 0,40 UVT por estrato y el uso del inmueble fueron mecanismos legítimos de distribución proporcional de la carga fiscal.
La designación de los proveedores del servicio como agentes de recaudo del impuesto se fundó en los principios constitucionales de eficiencia y solidaridad. Dicha medida es
una carga administrativa razonable impuesta a los particulares, y no una delegación indebida de funciones públicas.
El concejo municipal de Armenia no requirió autorización previa de la asamblea departamental del Quindío para imponer el tributo, toda vez que su competencia emanó directamente de la Ley 97 de 1913.
No se impone condena en costas ni en agencias en derecho, frente a un proceso de legalidad en abstracto.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandante interpuso recurso de apelación con los siguientes argumentos:
Con la regulación del impuesto de teléfonos el concejo de Armenia aplicó nociones derogadas y creó hechos generadores, sujetos pasivos y bases gravables inexistentes en la legislación vigente, desconociendo los principios de legalidad y certeza tributaria.
El concepto de «línea telefónica básica convencional» ya no tiene definición precisa ni operativa, por lo que es técnicamente inviable identificar servicios de «telefonía urbana», máxime frente a conceptos como la normalización de llamadas, la portabilidad numérica o la VoIP, que modifican los criterios geográficos del servicio. En ese sentido, el acuerdo vulnera el principio de supremacía constitucional -art. 4 CP-, al desconocer que la ley habilitante del impuesto -Ley 97 de 1913- no contempló por las condiciones actuales los servicios que hoy se pretenden gravar.
Además, el Acuerdo trasgrede los artículos 287.3 y 313.4 de la Constitución, pues la facultad impositiva de los concejos municipales debe ejercerse conforme con la ley, y establecer un tributo sobre una base inexistente hace que la norma sea ambigua, sin respaldo legal ni precisión técnica, lo que genera inseguridad jurídica y permite gravar hechos distintos a los autorizados por el legislador.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA
El recurso se admitió por auto de 28 de octubre de 20241. Al ser innecesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar -nums. 4 a 6, art 247 del CPACA-. El Ministerio Público no conceptuó.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide sobre la legalidad de los artículos 109 a 114 del Acuerdo 229 de 2021, «por medio del cual se expidió el Estatuto Tributario del Municipio de Armenia», proferido por el concejo municipal de Armenia - Quindío.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde establecer si el hecho generador del impuesto de teléfonos regulado en
el Acuerdo 229 de 2021, trasgredió los principios de legalidad y certeza tributaria -art. 338 CP-, al gravar un hecho jurídicamente inexistente y sin soporte normativo vigente.
La actora cuestiona la decisión del a quo respecto a la vigencia del concepto «telefonía urbana», en la medida en que el Acuerdo 229 de 2021 estableció como hecho generador del tributo la propiedad, tenencia o posesión de una «línea telefónica básica convencional» fija o celular en el municipio. Sin embargo, este precepto no corresponde con la realidad actual, porque las modalidades tradicionales de los servicios de telecomunicaciones desaparecieron.
Para ello, precisó que la Ley 142 de 1994 definió el servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada -TPBC- y lo limitó al ámbito local. Pero, esta definición fue derogada expresamente por el artículo 73 de la Ley 1341 de 2009, que eliminó la clasificación legal de los servicios de telecomunicaciones ante la convergencia tecnológica. Por ende, no resulta jurídicamente aceptable equiparar la transmisión de voz con la de datos, como lo hace el acuerdo, habida cuenta de que dicha convergencia, junto con servicios como la VoIP, transformó sustancialmente la prestación del servicio.
La Ley 97 de 1913 autorizó al concejo de Bogotá para crear el «impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas», organizar su cobro y destinarlo a la atención de servicios municipales, sin autorización previa de la asamblea departamental, facultad que se extendió a los demás órganos de representación popular del orden municipal por el artículo 1.° de la Ley 84 de 19152.
En línea con el precedente jurisprudencial de la Sección3, el impuesto sobre teléfonos urbanos, previsto en el literal i) del artículo 1.° de la Ley 97 de 1913, no ha sido derogado. En efecto, esta disposición fue objeto de control de constitucionalidad en sentencia C-504 de 20024 de la Corte Constitucional, que declaró su exequibilidad, salvo por la expresión «y análogas» por falta de precisión. Por lo tanto, es una norma vigente, exequible y plenamente aplicable, que constituye una autorización legal para que los concejos municipales y distritales establezcan dicho tributo en ejercicio de su autonomía fiscal, acorde a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política.
En cuanto al hecho generador del impuesto, la Sala5 señaló que, aunque el literal i) del artículo 1.º de la Ley 97 de 1913 presenta una redacción genérica, al referirse al
2 «ARTÍCULO 1.Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913: a). Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones».
3 Sentencias del: 9 de julio de 2009, Exp. 16544 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 21 de noviembre de 2012, Exp. 18691; 20 de junio de 2013, Exp. 16710; y 10 de diciembre de 2015, Exp. 20045 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
4 La Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de los literales d) e i) del artículo 1.º de la Ley 97 de 1913, que autorizaban a los concejos municipales a crear impuestos sobre alumbrado público, telégrafos y teléfonos urbanos. Consideró que dicha autorización no transfirió indebidamente la potestad tributaria, sino que se ajustó a los límites previstos en el artículo 338 de la Constitución Política, el cual permitía a las entidades territoriales definir elementos del tributo dentro de los marcos legales establecidos por el legislador. En su análisis, la Corte declaró exequibles los literales mencionados, con excepción de la expresión «y análogas», la cual carecía de la precisión necesaria para cumplir con el principio de certeza tributaria. Sostuvo que, en tanto el Congreso creara o autorizara un tributo territorial, las entidades territoriales podían fijar válidamente sus elementos esenciales, en ejercicio de la autonomía fiscal que les reconoce la Constitución. En conclusión, la Corte validó la creación de tributos por parte de los concejos municipales con fundamento en la Ley 97 de 1913, dentro del marco constitucional, y concluyó que no existía motivo de inaplicabilidad ni nulidad de dicha norma, salvo respecto de la expresión que declaró inexequible.
5 Sentencia del 9 de julio de 2009, Exp. 16544 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia
«impuesto sobre teléfonos urbanos», ello no impide determinar su alcance jurídico, pues interpretando su contexto histórico y normativo, dicha expresión alude a los teléfonos instalados en los domicilios de los habitantes de un municipio6. Esta interpretación es armónica con el principio de legalidad en materia tributaria, pues permite identificar con suficiencia el hecho gravado, pese a la evolución en el tiempo de los elementos técnicos del servicio.
Y, frente a lo establecido por la Ley 1341 de 2009, invocada por la parte actora como sustento de una presunta derogatoria del impuesto, se advierte esta disposición responde a aspectos técnicos y regulatorios de las tecnologías de la información y las comunicaciones -TIC-, fijó los principios rectores del sector, redefinió competencias institucionales y organizó la provisión de servicios de telecomunicaciones.
En ese sentido, la clasificación técnica de los servicios de telecomunicaciones, incluida la eliminación de la categoría legal de telefonía básica conmutada como servicio público domiciliario, obedece a fines sectoriales y regulatorios, que no afectan la validez de hechos gravables definidos previamente por el legislador.
El hecho de que nuevas tecnologías como la VoIP o los servicios de datos móvil emergieran en el mercado y surja la convergencia digital, no implica la extinción automática de figuras jurídicas tributarias sustentadas en normas vigentes y declaradas exequibles. En particular, el artículo 43 de la Ley 1341 se limitó a suprimir funciones atribuidas al otrora Ministerio de Comunicaciones y a otras entidades; sin embargo, tal disposición no modificó, ni eliminó la existencia del tributo previsto en la Ley 97 de 1913, por lo que no puede interpretarse como una derogatoria tácita del impuesto sobre teléfonos urbanos, que responde al ámbito de la autonomía fiscal de las entidades territoriales.
Así las cosas, no le asiste razón a la demandante al afirmar que el hecho gravado por el Acuerdo 229 de 2021es inexistente o indeterminado; por el contrario, el artículo 111 del citado acuerdo estableció como hecho generador la propiedad, tenencia o posesión de una línea telefónica básica convencional, descripción que se acompasa con el núcleo normativo autorizado por la Ley 97 de 1913. El hecho imponible no se desdibujó por el desarrollo tecnológico ni por la evolución del régimen regulatorio de las telecomunicaciones, en tanto subsisten físicamente las líneas telefónicas fijas como medio de comunicación. Además, que el texto normativo no incluyó expresamente modalidades como la telefonía móvil celular ni los planes de datos, lo que excluye interpretaciones extensivas sobre el alcance del gravamen.
En suma, la estructura del tributo regulado por el concejo municipal de Armenia observó los parámetros constitucionales de certeza y legalidad tributaria, porque el acuerdo definió con claridad los elementos esenciales del impuesto -hecho generador, base gravable, sujeto pasivo y tarifas-, con base en una habilitación legal vigente. Así, el análisis del contenido normativo no evidencia ambigüedad, indeterminación ni arbitrariedad en el ejercicio de la competencia fiscal.
6 Sentencias del: de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456 C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo; 11 de septiembre del 2006, Exp. 15344 C.P. Dra. Ligia López Díaz; reiterada en sentencia del 21 de noviembre de 2012, Exp. 18691
C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
Adicionalmente, tratándose de impuestos de carácter local, la competencia para su creación o modificación recae en la ley, en virtud del principio de reserva legal, y no puede entenderse sustituida por normas de naturaleza técnica, como las contenidas en la Ley 1341 de 2009. En consecuencia, mientras no se dicte una norma posterior de igual jerarquía que suprima expresamente la autorización conferida por la Ley 97 de 1913, los municipios conservan la facultad de establecer y reglamentar el impuesto sobre teléfonos urbanos, en ejercicio de la autonomía fiscal reconocida en el artículo 287 de la Constitución Política
Por lo expuesto, como no se vulneraron los principios de legalidad ni a la certeza tributaria regulados en el artículo 338 de la Constitución Política, no hay lugar a declarar la nulidad de los artículos 109 a 114 del Acuerdo 229 de 2021. No procede el cargo de apelación y, por tanto, se confirmará la sentencia de primer grado.
De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, no se condenará en costas, atendiendo a que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1.-Confirmar la sentencia del 25 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta de Decisión.
2.-Sin condena en costas en esta instancia.
Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
