Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72110 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montana Plata

Bogotá D.C., 24 de agosto de 2026

Radicación:	71001 23 33 000 2019 00195 01 (72110)
Demandante:	Consorcio Saneamiento Sincelejo
Demandado:	Municipio de Sincelejo
Referencia:	Controversias contractuales

Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - contrato de obra pública - incumplimiento - reajuste de actas parciales.

Síntesis del caso: la parte demandante solicitó la declaratoria de incumplimiento de un contrato de obra suscrito con la entidad demandada, toda vez que no reajustó las actas parciales de pago de conformidad con lo pactado en el contrato.

Decide lo Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 31 de julio de 2024, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda¹.

Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones - 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante - 1.2. Posición de la parte demandada -

1.3. Trámite relevante de primera instancia - 1.4. Sentencia anticipada - 1.5. Recurso de apelación y trámite relevante de segunda instancia

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 18 de julio de 2019,^{1 2} el Consorcio Saneamiento Sincelejo³ (en adelante, la parte demandante) presentó una demanda⁴, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del municipio de Sincelejo

1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del OPACA.

² Expediente digital, índice 2 SAMAI, archivo “6_EXPEDIENTEDIGL03RemisionPorFoltaDe_3_20241113103812819".

³ Conformado por Inmaq Limitada (70%), Inelmec SA (5%) y Francisco Ramón Ríos Danies (25%). Expediente digital, índice 2 SAMAI. carpeta "O6CdDemandaYAnexos", archivo “1. Acta Consorcial".

⁴ Expediente digital. índice 2 SAMAI, carpeta "O6CdDemandaYAnexos", archivo ''0. Demanda”.

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia

www.consejodeestado.gov.co

(en adelante, el municipio o la entidad demandada), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):

"3.1 Que se declare que el municipio de Sincelejo incumplió el CONTRATO ESTATAL A-035-MC 2010, por no reajustar oportunamente las actas parciales de obra, omitiendo aplicar la cláusula vigésima quinta.

3.2. Que se ordene el reajuste de todas las actas parciales conforme a lo establecido en el CONTRATO ESTATAL DE OBRAS No. SA-035-MC 2010.

3.3. Que se ordene la indexación de las cifras de dinero adeudadas.

3.4. Que se condene al municipio de Sincelejo al pago de intereses moratorios de acuerdo con lo establecido en el art. 4 ord. 8 de la Ley 80 de 1993, es decir, el 12% anual sobre el valor histórico actualizado".

2. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes:

3. 1) El municipio adelantó el proceso de selección abreviada para la selección del contratista que ejecutaría el contrato de obra cuyo objeto consistía en (se trascribe): "SANEAMIENTO DEL ARROYO GRANDE DE COROZAL FASE II MUNICIPIO DE SINCELEJO DEPARTAMENTO DE SUCRE”.

4. 2) En la cláusula 4.22 del pliego de condiciones definitivo, el municipio previo la posibilidad de ajustar los precios durante la ejecución del contrato.

5. 3) El municipio adjudicó el proceso al consorcio demandante a través de la Resolución 5252 de 13 de diciembre de 2010.

6. 4) El 15 de diciembre de 2010, las partes suscribieron el contrato de obra SA-035-MC-2010, por un valor de $12.067.427.837,00, y con un plazo de ejecución de 7 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo que ocurrió el 7 de febrero de 2011.

7. 5) En la cláusula vigésima quinta del contrato, las partes pactaron que los precios “pagaderos al contratista" estarían sujetos a ajustes de conformidad con el índice de costo de la construcción pesada “ICCP”.

8. 6) En atención a las distintas circunstancias ocurridas, las partes suscribieron diferentes modificaciones a las cláusulas del contrato, entre ellas: 8 actas de suspensión del plazo contractual: 7 actas de reinicio; 6 prórrogas; y 1 adición de recursos por un valor de $5.811.311.53.

2 de 20

9. 7) Durante la ejecución del contrato, el consorcio presentó 9 actas parciales de obra y, en atención a lo pactado en la cláusula vigésima quinta, solicitó al municipio el respectivo reajuste a través de los oficios 42 de 28 de junio de 2012; 59 de 17 de diciembre de 2012 y 73 de 4 de abril de 2013. Sin embargo, la entidad demandada no contestó las solicitudes y no reajustó las actas parciales.

10. 8) A la fecha de presentación de la demanda, el contrato se encontraba suspendido.

1.2. Posición de la parte demandada

11. El municipio contestó la demanda⁵ y se opuso a las pretensiones. Indicó que existió una ambigüedad entre el pliego de condiciones y el contrato en relación con la cláusula de reajuste, pues mientras que en el pliego se estableció que este era opcional para la entidad, en el contrato “aparece como una cláusula de reajuste automático”. Por esta razón, la entidad dio aplicación a las disposiciones contenidas en el pliego de condiciones y, en consecuencia, concluyó que no le adeudaba ningún valor al consorcio demandante. Adicionalmente, formuló las excepciones de “inexistencia de incumplimiento del contrato por parte del municipio de Sincelejo”; “caducidad del medio de control" en relación con las actas parciales 1,2,3 y 4; y “cobro de lo no debido".

1.3. Trámite relevante de primera instancia

12. El 3 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Sucre fijó el litigio, incorporó las pruebas aportadas por la parte demandante y concedió a las partes un término de 10 días para presentar los alegatos de conclusión, vencido el cual, el expediente ingresaría al despacho para dictar sentencia anticipada⁶.

13. El 29 de noviembre de 2023, la parte demandante presentó una solicitud para que se reconociera y tuviera como cesionarios de los derechos litigiosos

⁵ Expediente digital, índice 2SAMAI, archivo ¹'8_EXPEDIENTEDIGI_05TrasladoYContestac_5_20241 1 13103813788"

⁶ Expediente digital del Tribunal, índice 14 SAMAI.

a Agropecuario Santorin SAS⁷, Constructora Santo Toribio SAS⁸ y Escaf Gentile & Hijos S en C⁹-^{10 11}.

1.4. Sentencia anticipada

14. El 31 de julio de 2024, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre profirió la Sentencia de primera instancia¹ o en la que decidió (se trascribe):

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto. SEGUNDO. DECLARAR no probada la caducidad del medio de control. TERCERO. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración judicial SAMAI."

15. El Tribunal, en primer lugar, estudió la caducidad del medio de control. Expuso que la pretensión de reajuste de las actas parciales 1,2, 3 y 4 estaba caducada, toda vez que “la regla para determinar el ejercido oportuno del medio de control viene dada por lo generalidad de los 2 años que se contarán a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento"; esto es, en criterio del Tribunal, desde que el municipio no pago los reajustes de las actas parciales de obra.

16. En seguida, analizó el incumplimiento del municipio por no reajustar las actas parciales 5, 6, 7, 8 y 9. Explicó que la cláusula de reajuste del contrato debía interpretarse de manera armónica con lo establecido en el pliego de condiciones y, en esa medida, como en este último documento no se pactó un reajuste automático de precios, el municipio no incumplió ninguna obligación. Al respecto, señaló (se trascribe):

“[Comoquiera que existe una antinomia entre lo pactado en el contrato y lo establecido en el pliego de condiciones como ley que es del contrato, habrá de prevalecer este último. Razón por la que, sobre reajuste de precios será aplicable lo estipulado en el ítem 4.23 del pliego de condiciones que determina que el reajuste de precios solo es posible en la medida que sea autorizado por el municipio”.

⁸ Con un porcentaje del 33.06%.

⁹ Con un porcentaje el 7.94%.

¹⁰ Expediente digital del Tribunal, índice 25 SAMAI

¹¹ Expediente digital del Tribunal, índice 27 SAMAI

17. Además, indicó que el riesgo de la variación en los valores unitarios debido a fluctuaciones del mercado fue asumido por el contratista, “siendo entonces improcedente el reclamo judicial": y que no se probó el pago tardío o extemporáneo por parte del municipio, pues solo se aportó la fecha de radicación de las facturas.

1.5. Recurso de apelación y trámite relevante de segunda instancia

18. El 1 7 de septiembre de 2024, el consorcio demandante presentó recurso de apelación¹² para que se revocara la sentencia de primera instancia. Puso de presente que el reajuste de precios, además de ser una obligación contractual, tenía fundamento legal en atención a la naturaleza conmutativa del negocio jurídico estatal. Indicó que el municipio incumplió el contrato pues “el contratista no recibió el valor intrínseco del contrato, como consecuencia del no ajuste de precios por parte del municipio".

19. Expuso que no existió una contradicción entre lo dispuesto en el pliego de condiciones y el clausulado contractual y que, en todo caso, la supuesta antinomia entre el pliego y el contrato debía ser resuelta en contra de la entidad.

20. Por último, solicitó que para el reajuste se tuviera en cuenta el acta de recibo final de obras que se suscribió el 9 de octubre de 2019, luego de presentada la demanda.

21. Mediante el Auto de 17 de enero de 2025¹³, el despacho del consejero Fredy Ibarra admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Durante el término de ejecutoria, el Ministerio Público y las partes guardaron silencio. Mediante el Auto de 17 de octubre de 2025¹⁴, se ordenó la remisión del expediente al despacho ponente de esta providencia, en atención a que el proyecto presentado inicialmente no obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación.

22. A través del Auto de 11 de junio de 2026, el despacho ponente de esta providencia reconoció a las sociedades Escaf Gentile & Hijos S en C,

¹² Expediente digital del Tribunal, índice 30 SAMAl

¹³ Expediente digital. índice 4 SAMAl.

¹⁴ Expediente digital. índice 14 SAMAl.

5 de 20

Constructora Santo Toribio SAS y Agropecuaria Santorini SAS como litisconsortes cuasinecesarios de la parte demandante.

Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisión a adoptar - 2.2. Cuestiones previas -

2.3. Análisis sustantivo - 2.4. Condena en costas

2.1. Síntesis de la controversia y decisión a adoptar¹⁵

23. La controversia sometida a consideración de la Sala está relacionada con la declaratoria de incumplimiento del contrato de obra pública suscrito entre el Consorcio Saneamiento Sincelejo y el municipio de Sincelejo, porque este último se negó a reajustar los precios de las actas parciales de conformidad con la cláusula vigésima quinta del contrato. El Tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, de la lectura del pliego de condiciones se concluía que el reajuste de precios era una facultad de la entidad demanda y no una obligación. La parte demandante interpuso recurso de apelación e insistió en que el reajuste de precios era una obligación que tenía fundamento en el contrato y en la ley.

24. La Sala revocará la Sentencia de primera instancia y, en su lugar: declarará el incumplimiento del contrato de obra 35 de 2010; reajustará las actas parciales de conformidad con la fórmula establecida en el contrato; y reconocerá los intereses moratorios desde el día siguiente del pago de las actas parciales sin el respectivo reajuste.

25. Lo anterior obedece a que el contrato de obra modificó lo establecido en el pliego de condiciones e incorporó la obligación del municipio de reajustar los precios de conformidad con el índice de costos de la construcción pesada, la cual fue incumplida.

¹⁵ La demanda, presentada el 18 de julio de 2019, lo fue oportunamente, toda vez que, para esa fecha, el contrato se encontraba suspendido en virtud del acta de paralización 8 de 11 de septiembre de 2018 (expediente digital, índice 2 SAMAI, carpeta “O6CdDemandaYAnexos”, archivo "5.14 acta de paralización 8”). En consecuencia, el plazo para liquidar el contrato, de conformidad con la cláusula vigésima primera del contrato, no había iniciado a contabilizarse y tampoco el término establecido en el numeral v-j-2 del artículo 164 del CPACA.

26. Previo a ello, la Sala abordará dos cuestiones previas relacionadas con solicitudes formuladas por la parte demandante en los alegatos de conclusión que presentó en primera instancia¹⁶ y en el recurso de apelación¹⁷.

2.2. Cuestiones previas

27. Por un lado, la parte demandante puso de presente que, con posterioridad a la presentación de la demanda, las partes suscribieron el acta de recibo final con fecha de 9 de octubre de 2019. En consecuencia, adujo que esta acta también debía ser objeto del reajuste solicitado en la demanda, pues debió ser remitida por el municipio de Sincelejo en el expediente administrativo.

28. Esta petición no podrá ser atendida por la Sala, toda vez que las pretensiones de la demanda solo están dirigidas al reajuste de las actas parciales de obra y no al reajuste del acta final. Si bien no se desconoce que el artículo 281 del CGP ordena al juez tener en cuenta “cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesta la demanda”, el reconocimiento del reajuste del acta final no es un hecho nuevo, es una pretensión adicional a lo solicitado en la demanda.

29. Adicionalmente, la Sala debe poner de presente que, según lo expuesto por la parte demandante y los documentos aportados en los alegatos de conclusión, el acta final se suscribió el 9 de octubre de 2019^1S cuando aún no se había admitido la demanda¹⁹. De conformidad con ello, la parte demandante podía reformar la demanda para incluir nuevas pruebas y/o adicionar pretensiones, pero guardó silencio hasta los alegatos de conclusión.

30. Si bien la parte demandante expuso que esta acta debió ser aportada por el municipio junto con el expediente administrativo, ello no suple la

¹⁶ índice 19 SAMAI del expediente digital del Tribunal.

¹⁷ índice 33 SAMAI del expediente digital del tribunal.

18 índice 19 SAMAI del expediente digital del Tribunal. Archivo "24 700012333000201900195002MEMORIALRECIBI20221121 164448”.

” La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Sucre mediante Auto del 18 de noviembre de 2019. Expediente digital. índice 2 SAMAI, archivo ^{* l}'7_ExpedienteDigi_04AdmisionYGastosPro_4_2024111310381302”.

actuación de la parte demandante de incluir el reajuste de esta acta en sus pretensiones y de aportarla en su debida oportunidad. En todo caso, se advierte que el expediente administrativo no fue allegado por el municipio en su contestación ni incorporado al expediente. Ante las solicitudes formuladas por la parte demandante²⁰ y por configurarse los presupuestos para ello, mediante el Auto de 3 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Sucre prescindió de la audiencia inicial, resolvió las excepciones previas, fijó el litigio, incorporó y decretó pruebas, y concedió a las partes el término para alegar de conclusión vencido el cual el expediente ingresaría al despacho para dictar sentencia anticipada. Frente a esta decisión, la parte demandante guardó silencio y, posteriormente, presentó sus alegatos de conclusión.

31. Por otro lado, la parte demandante puso de presente que el 1 de abril de 2022 solicitó la liquidación judicial del contrato objeto de controversia, proceso que fue asignado al Juzgado 4 Administrativo de Sincelejo bajo el radicado 70001 ¦ 33 33 004 2022 00119-00. La Sala, al consultar el radicado en el aplicativo SAMAI, observa que en ese proceso se pretendió, únicamente, la liquidación judicial del contrato de obra y el reconocimiento de una suma por concepto de mayor permanencia. El Juzgado 4 Administrativo de Sincelejo, mediante la sentencia de 8 de noviembre de 2023, accedió a estas pretensiones. Frente a esta decisión, la parte demandada interpuso un recurso de apelación, el cual fue admitido mediante el Auto de 27 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre. El proceso ingresó al despacho el 16 de julio de 2024 y se encuentra en turno para emitir la sentencia de segunda instancia.

32. Ahora, dado que en ese proceso no se pretendió suma alguna relacionada con lo que aquí se reclama, esto es, la declaratoria de incumplimiento del municipio por no reajustar las actas parciales de obra y su correspondiente reajuste, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará únicamente que se informe al Tribunal Administrativo de Sucre el contenido de la decisión adoptada por la Sala.

²⁰ índices 10, 12 y 13 SAMAI del expediente digital del Tribuna

33. Agotado lo anterior, la Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto en los términos expuestos en el párrafo 24 de esta providencia.

2.3. Análisis sustantivo

34. Las partes no discuten que en el contrato de obra SA-035-MC-2010²¹ pactaron una cláusula de reajuste de precios en los siguientes términos (se trascribe):

“CLAUSULA VIGÉSIMA QUINTA: AJUSTE - Los precios pagaderos al contratista estarán sujetos a ajustes en el curso de la ejecución del contrato bajo las normas legales vigentes y mediante la aplicación de las siguientes formulas: R= Ar - Ao, donde Ar= valor del acto reajustada, Ao= valor del acta a los precios contractuales. R= valor del reajuste, Ar= Ao x l//o, donde 1= índice de costo de la construcción pesada ICCP del mes anterior en que se paga la cuenta de cobro del acta. Io= índice de costo de la construcción pesada ICCP del mes en que se suscribió el contrato”, (subrayado fuera del texto)

35. Sin embargo, a juicio del municipio demandado, tal disposición era contraria a lo establecido en el numeral 4.22 del pliego de condiciones²², según el cual el reajuste de precios era una facultad de la entidad y no una obligación. Al respecto (se trascribe):

“CAPITULO IV. Condiciones del contrato.

[...] 4.22. AJUSTE DE PRECIOS

Los precios propuestos podrán ser objeto de ajuste en los casos que la entidad, bajo las normas vigentes, asilo considere, para lo cual se aplicarán las siguientes fórmulas: R= Ar- Ao, donde Ar= Valor del acta reajustada, Ao= Valor del acta a los precios contractuales, R= Valor del reajuste; Ar = Ao x 1/ lo, donde I - Índice de costo de la construcción pesada "ICCP" del mes anterior al que se paga la cuenta de cobro del acta, lo - índice de costo de la construcción pesada “ICCP” del mes en que se suscribió el contrato”. (Subrayado fuera del texto)

36. El Tribunal de primera instancia consideró que, ante la contradicción entre el pliego de condiciones y el contrato, debía prevalecer lo dispuesto en el pliego de condiciones y, en ese sentido, el municipio no estaba obligado a reajustar las actas parciales presentadas por el consorcio.

²¹ Expediente digital, índice 2 SAMAI, carpeta ''O6CdDemandaYAnexos", archivo “4. Contrato estatal de obra".

²² Expediente digital, índice 2 SAMAI, carpeta “O6CdDemandaYAnexos", archivo “3. Pliego de condiciones definitivo".

37. Ajuicio de la Sala, del análisis de las disposiciones trascritas no se advierte una ambivalencia o contradicción entre el pliego de condiciones y el contrato. Por el contrario, ante la posibilidad de pactar el reajuste de precios según el pliego de condiciones, las partes lo incluyeron en el contrato, específicamente en la cláusula vigésima quinta.

38. Este pacto no implicó, de ninguna manera, una desnaturalización del objeto contratado, el cual consistió siempre en el (se trascribe): “saneamiento del arroyo grande de coroza! fase ir, de conformidad con las cantidades de obra aproximadas²³, es decir, un contrato de obra a precios unitarios.

39. Tal y como lo ha sostenido esta Subsección, la subregla creada por el Consejo de Estado según la cual en caso de ambivalencia entre el contrato y el pliego de condiciones prevalece este último, no implica que lo consignado en el pliego tenga carácter de inmodificable y deba ser idéntico en cada una de sus cláusulas al contrato suscrito por las partes. Al respecto, se indicó (se trascribe):

"Para la Sala, la naturaleza de los procedimientos de selección -en el cual se reciben y resuelven comentarios y observaciones- y las negociaciones entre las partes que materializan la autonomía de la voluntad -que se pueden adelantar después de la adjudicación sin desnaturalizar el objeto del contrato o del proceso de selección- pueden llevar a que existan diferencias, sin que ello implique que el contrato o sus cláusulas sean Inválidas”²⁴.

40. En este caso, se reitera, el pliego de condiciones previo la posibilidad de reajustar los precios y la respectiva fórmula para ello, y las partes en el contrato lo incorporaron como una obligación.

²³ Numeral 4.16 del pliego de condiciones definitivo. “Las cantidades de obra por ejecutar son las que se presentan en el FORMULARIO CUATRO ''PROPUESTA ECONÓMICA”, estas son aproximadas y están calculadas con base en el estudio del proyecto: por lo tanto, se podrán aumentar, disminuir o suprimir durante la ejecución de la obra, tales variaciones no viciarían ni invalidaran el contrato producto de este proceso. El contratista está obligado a ejecutarlas mayores cantidades de obra que resulten, a los mismos precios de la propuesta, salvo que se presenten circunstancias imprevisibles e afecten el equilibrio económico del contrato [...]". Expediente digital, índice 2 SAMAI, carpeta “O6CdDemandaYAnexos", archivo "3. Pliego de condiciones definitivo”

²⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 17 de marzo de 2021, exp. 41752.

41. Por esta razón, como las partes pactaron en el contrato de obra a precios unitarios la obligación del municipio de reajustar los precios según el índice de costo a la construcción pesada (ICCP), el municipio estaba obligado a reajustar las actas presentadas por el Consorcio.

42. Dado que el Municipio se abstuvo de reajustar los valores de las actas parciales, la Sala encuentra configurado el incumplimiento del contrato y procederá a reajustar las actas parciales solicitadas en la demanda.

43. Se reajustarán las actas parciales 1 a 9 que reposan en el expediente contractual junto con las facturas correspondientes. En los términos de la cláusula vigésima quinta, este reajuste deberá tener en cuenta el índice de costo de la construcción pesada del mes anterior a aquel en el que paga la cuenta de cobro (I) y el índice de costo de la construcción pesada del mes en el que se suscribió el contrato (lo), esto es (se trascribe):

R = Ar-Ao

R= valor del reajuste,

Ar~ valor del acta reajustada

Ao- valor del acta a los precios contractuales.

Ar= Ao x l/lo

1= índice de costo de la construcción pesada ICCP del mes anterior en que se paga la cuenta de cobro del acta.

Io= índice de costo de la construcción pesada ICCP del mes en que se suscribió el contrato

44. El consorcio demandante, en relación con las actas parciales y las facturas presentadas para el reajuste de precios, aportó las siguientes pruebas:

 Factura de 6 de septiembre de 2011 correspondiente al acta 1 de recibo parcial de obra por valor de $4.919.176.280²⁵ y sus soportes.

 Factura de 10 de agosto de 2012 correspondiente al acta 2 de recibo parcial de obra por valor de $4.630.489.475²⁶ y sus soportes.

²⁵ La factura del acto i de recibo parcial de obra se discriminó de la siguiente manera: subtotal: $4.919.176.281; amortización del anticipo: $1.475.752.884; y total a pagar: $3.443.423.396. Los documentos fueron radicados el 7 de septiembre de 2011. Expediente digital, índice 2 SAMAI. páginas 53-82 del archivo ¹'5_expedientedigi_02DemandaCuaderno2pd_20241113103812163”.

²⁶ La factura es de 10 de agosto de 2012, sin embargo, el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro es de 21 de agosto de 2012. Se discriminó de la siguiente manera: subtotal: $4.630.489.475; amortización del

 Factura de 11 de diciembre de 2012 correspondiente al acta 3 de recibo parcial de obra por valor de $1.455.381.500²⁷ y sus soportes.

 Factura de 4 de abril de 2013 correspondiente al acta 4 de recibo parcial de obra, por valor de $1.560.848.418²⁸ y sus soportes.

 Factura de 14 de noviembre de 2017 correspondiente al acta 5 de recibo parcial de obra, por valor de $1.391,766.194²⁹y sus soportes.

 Factura de 12 de febrero de 2018 correspondiente al acta 6 parcial de avance de obra, por valor de $706.781.025³⁰ y sus soportes.

 Factura de 21 de mayo de 2018 correspondiente al acta 7 parcial de avance de obra, por valor de $1.161.709.574³¹ y sus soportes.

 Factura de 15 de julio de 2018 correspondiente al acta 8 parcial de avance de obra, por valor de $633.405.893,74³² y sus soportes.

 Factura de 8 de enero de 2019 correspondiente al acta 9 parcial de avance de obra, por valor de $1.099.837.846³³ y sus soportes.

45. Ahora bien, para aplicar la fórmula de reajuste pactada en el contrato, la Sala debe tener en cuenta que la variable “I” corresponde al índice de costo de la construcción pesada del mes anterior “en que se paga la cuenta de cobro”. En consecuencia, la parte demandante debía acreditar el mes de pago de las facturas mencionadas con anterioridad, para establecer el índice aplicable, pues si no se pagó o no se ha pagado no es posible aplicar la fórmula establecida en la cláusula.

anticipo: $1.389.140.842; y total a pagar: $3.241.342.632. Expediente digital, índice 2 SAMAI, páginas 83- 98 del archivo "5_expedientedigi_02DemandaCuaderno2pd_20241113103812163".

²⁷ La factura es de 11 de diciembre de 2012, sin embargo, el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro es de 1 7 de diciembre de 2012. Se discriminó de la siguiente manera: subtotal: $1.455.381.500: amortización del anticipo: $436.614.450: y total a pagar: $1.018.767.050. Expediente digital. índice 2 SAMAI, páginas 115-140 del archivo "5_expedientedigi_02DemandaCuaderno2pd_ 20241113103812163".

²⁸ La factura es de 4 de abril de 2013, sin embargo, el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro es de 5 de abril de 2013. Se discriminó se la siguiente manera: subtotal: $1.560.848.418: amortización del anticipo: $468.254.525: y total a pagar: $1.092.493.892. Expediente digital, índice 2 SAMAI, páginas 141-161 del archivo ¹'5_expedientedigi_02DemandaCuaderno2pd_2024111310381 21 63”.

²⁹ En el expediente, no obra el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro. Únicamente la factura junto con el acta de recibo parcial. Expediente digital, índice 2 SAMAI, páginas 162-188 del archivo ''5_expedientedigi_02DemandaCuaderno2pd_20241113103812163".

³⁰ La factura es de 12 de febrero de 201 y el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro es del 13 febrero de 2016. Se discriminó de la siguiente manera: subtotal: $706.781.025; amortización del anticipo: $212.034.308; y total a pagar: $494.746.718. Expediente digital, índice 2 SAMAI, páginas 189-208 del archivo “5_expedientedigi_02DemandaCuaderno2pd_20241113103812163".

³¹ La factura y el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro son de la misma fecha. Se discriminó de la siguiente manera: subtotal: $1.161.709.574: amortización del anticipo: $348.512.872; y total a pagar: $813.196.702. Expediente digital, índice 2 SAMAI, páginas 209-227 del archivo “5_expedientedigi_02DemandaCuciderno2pd 20241113103812163”.

³² La factura es de 15 de julio de 2018, sin embargo, el oficio remisorio de los documentos de la cuenta de cobro es del 1 9 de julio de 2018. Se discriminó de la siguiente manera: subtotal: $633.405.894; amortización del anticipo: $190.021.768; y total a pagar: $443.384.126. Expediente digital. índice 2 SAMAI, páginas 228- 250del archivo ¹'5_expedientedigL02DemandaCuaderno2pd_20241113103812163".

³³ Expediente digital, índice 2 SAMAI. páginas 251-258 del archivo “5_expedientedigL02DemandaCuaderno2pd_20241113103812163".

46. Sobre el particular, de conformidad con los hechos de la demanda³⁴ y el oficio³⁵ dirigido al municipio cuyo asunto era “solicitud de cumplimiento de la cláusula vigésima quinta del contrato «reajuste de precio»”, las actas parciales 1 a 7 fueron pagadas de la siguiente manera:

 El valor del acta 1 se pagó en dos cuotas. La primera, el 28 de agosto de 2012, por un valor de $3.776.236.278, y la segunda, el 31 de octubre de 2012, por un valor de $1.142.940.002.

 El valor del acta 2 se pagó en dos cuotas. La primera, el 8 de noviembre de 2012, por un valor de $3.819.782.364, y la segunda, el 14 de noviembre de 2012, por un valor de $810.707.111.

 El acta 3 se pagó el 28 de diciembre de 2012.

 El acta 4 se pagó el 22 de abril de 2013.

 El acta 5 se pagó el 6 de enero de 2018.

 El acta 6 se pagó el 7 de marzo de 2018.

 El acta 7 se pagó el 22 de junio de 2018.

47. En relación con las actas parciales 8 y 9, en el hecho 36 de la demanda se afirmó que fueron pagadas el 3 de septiembre de 2018 y el 31 de enero de 2019, respectivamente.

48. En la contestación de la demanda, en relación con los hechos en donde el consorcio demandante expuso la fecha de pago de las actas parciales, el municipio aceptó que el consorcio demandante le había presentado 9 actas parciales³⁶ y que lo demás no eran hechos sino una estimación razonada de las pretensiones³⁷. Mediante el Auto de 3 de noviembre de 2022, el Tribunal fijó el litigio de la siguiente manera (se trascribe):

“en ese orden, una vez examinada la demanda y su contestación, el objeto del litigio se centrará en determinar, si hay lugar a declarar el incumplimiento del contrato estatal de obra No. SA-035-MC-20I0 por parte del municipio de

³⁴ Al respecto, ver los hechos 29, 35 y 3ó de la demanda. Expediente digital, índice 2 SAMAI, archivo “4_ EXPEDIENTEDIGL01 DemandaCuodernol pd_l_2024111 3103810429".

³⁵ Expediente digital, índice 2 SAMAI, carpeta "O6CdDemandaYAnexos”, archivo “6.1. Reclamación fase II".

³⁰ "al vigésimo noveno: Por un lado, es cierto que el consorcio demandante ha presentado nueve (9) actas parciales de obra al Municipio de Sincelejo, sin embargo, deberá probar los demás aspectos detallados en el cuadro elaborado en este hecho, relacionado con los valores de las mismas".

³⁷ “AL TRIGÉSIMO CUARTO Y TRIGÉSIMO SEXTO: No obedecen a hechos que sustenten las pretensiones, más bien, son uno estimación razonada de las mismas que no tienen sustento jurídico alguno, como quiero que la administración municipal, con base en lo consagrado en el pliego de condiciones definitivo, consideró que no era necesario ajustar los precios pagaderos a! contratista".

Sincelejo y, en consecuencia, ordenar el pago de los reajustes de precios derivado de las actas parciales presentadas, en los términos pactados”.

49. Por lo anterior y dado que las fechas de pago no fueron objeto de discusión entre las partes, la Sala utilizará el ICCP del mes anterior a los meses indicados en los párrafos 45 y 46.

50. Teniendo en cuenta el ICCP publicado en la página oficial del DAÑE³⁸, el reajuste de las actas parciales es el siguiente:

Acta parcial	Valor del reajuste
1	$585.435. ó73,4039
2	$537.131.401,0I40
3	$168.188.686,7041
4	$203.037.192,5942
5	$404.921.523,3443
6	$225.024.791,9844
7	$384.200.698,2545
8	$21 1.135.297,9146
9	$369.640.430,5347

³⁸https://www.dane.gov.co/index.php/estad¡st¡cas-por-tema/prec¡os-y-costcs/indice-de-costos-de-la- construccion-pesada-iccp

³⁹ Como el acta parcial 1 se pagó en dos cuotas. La fórmula se aplica de conformidad con cada pago.

Ar (pago I) = $3.776.236.278 * [77,1 1/68,88).

Ar = $4.227.432.9128

R = $451.196.640,07

Ar(pago2) =$1.142.940.002* (76,97/68,88).

Ar = $1,277.179.035,34

R = $134.239.033,34

Reajuste Acta I =$585.435.673,40

⁴⁰ El acta parcial 2 se pagó en dos cuotas en el mes de noviembre. Por esta razón, la Sala suma los pagos realizados y aplica la fórmula una sola vez.

Ar= $4.630.489.475* (76,87/68,88).

Ar = $5.167.620.876,06

Reajuste Acta 2 = $537.131.401.06

⁴¹Ar= $1.455.381.500* (76,84/68,88).

Ar = $1.623.570.186.70

Reajuste Acta 3 = $ 1 68.188.686,70

« Ar= $1.560.848.418 * (77,84/68,88).

Ar = $1.763.885.610,59

Reajuste Acta 4 = $203.037.192,59

⁴³ Ar= $1.391.766.194 ^s (88,92/68,88).

Ar = $1.796.687.717,34

Reajuste Acta 5 = $404.921.523.34

⁴⁴ Ar= $ *706.781.025 (90,81/68,88).

Ar - $931.805.819,98

Reajuste Acta 6 = $225.025.794,98

« Ar= $1.161.709.574 * (91,66/68,88).

Ar = $1.545.910.272,25

Reajuste Acta 7 = $384.200.698,25

51. Es decir, el Municipio le adeudo al consorcio demandante la suma de $3.088.721.098,77 por concepto de reajuste de las actas parciales de conformidad con la cláusula vigésima quinta del contrato de obra.

52. Por último, la Sala advierte que las partes, de conformidad con la cláusula vigésima quinta del contrato, pactaron que “los precios pagaderos al contratista estarán sujetos a ajustes". Es decir, el reajuste de precios pactado debía ocurrir al momento de efectuar el pago de cada acta parcial. Por esta razón, según el artículo 1 608 del Código Civil⁴⁸, el municipio de Sincelejo estuvo en mora de cumplir la obligación al día siguiente del pago de las actas parciales sin el respectivo reajuste.

53. Así las cosas, el municipio estuvo en mora de cumplir la obligación de reajustar las actas parciales: 1 el 1 de noviembre de 2012; 2 el 15 de noviembre de 2012; 3 el 29 de diciembre de 2012; 4 el 23 de abril de 2013; 5 el 7 de enero de 2018; 6 el 8 de marzo de 2018; 7 el 23 de junio de 2018; 8 el 4 de septiembre de 2018; y 9 el 1 de febrero de 2019.

54. En esos términos, los intereses moratorios de conformidad con el numeral

8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993 son los siguientes:

⁴¿ Ar= $ 633.405.893.74* (91.84/68,88).

Ar = $844.541.191,65

Reajuste Acta 8 = $211.135.297,91

⁴⁷ Ar= $1.099.837.846 * (92,03/68,88).

Ar = $1.469,484.276,53

Reajuste Acta 9 = $369.646.439.53

⁴⁸ Artículo 1608. "El deudor está en mora: 1 o.) Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora. 2o.) Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla. 3o.) En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor”.

15 de 20

 Acta parcial 1: $1.350.158.343,23

 Acta parcial 2: $1.233.836.252,25

 Acta parcial 3: $382.186.338,67

 Acta parcial 4: $450.079.624,51

 Acta parcial 5: $531.628.987,02

 Acta parcial ó: $288.961.270,53

 Acta parcial 7: $473.807.187,14

 Acta parcial 8: $253.199.965,14

 Acta parcial 9: $418.077.316,93

55. En consideración a lo anterior, la Sala condenará al municipio de Sincelejo al pago de la suma de $3.088.721.698,77 por concepto de reajuste de actas parciales y $5.381.995.285,42 por concepto de intereses moratorios.

2.4. Condena en costas

56. De conformidad con el inciso primero del artículo 188 del CPACA⁴⁹ y el numeral 4 del artículo 365 del CGP⁵⁰, se condenará en costas en las dos instancias a la parte demandada. Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.

3. DECISION

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 31 de julio de 2024, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, la cual quedará así:

“PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Sincelejo incumplió el contrato de obra SA-035-MC-2010 suscrito con el Consorcio Saneamiento Sincelejo.

SEGUNDO: CONDENAR al municipio de Sincelejo a pagar al Consorcio Saneamiento Sincelejo la suma de $3.088.721.698,77 por concepto de reajuste de las actas parciales.

TERCERO: CONDENAR al municipio de Sincelejo a pagar al Consorcio Saneamiento Sincelejo la suma de $5.381.995.285,42 por concepto de intereses moratorios.

CUARTO: CONDENAR en costas de primera instancia al Municipio de Sincelejo. Por secretaría del Tribunal, se ordena su liquidación.

⁴⁹ ''Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán portas normas del Código de Procedimiento Civil".

⁵⁰ “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada o pagar las costas de ambas instancias [...]".

19 de 2

QUINTO: DAR CUMPLIMIENTO a la Sentencia según el artículo 192 del CP ACA"

SEGUNDO: CONDENAR en de segunda instancia a la parte demandada a favor de la parte demandante, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: INFORMAR al Tribunal Administrativo de Sucre el contenido de la decisión adoptada.

Por Secretaria, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Presidente de la Subsección

Salvamento de Voto

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado

Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado

19 de 20