2
Expediente: 76001-23-33-000-2024-00330-01 (72.913)
Demandante: Seguros del Estado SA Controversias contractuales Apelación de sentencia
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B
Bogotá DC, primero (1º) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).
Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 76001-23-33-000-2024-00330-01 (72.913)
Demandante: SEGUROS DEL ESTADO SA
Demandado: METROCALI SA
Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – NULIDAD DEL ACTO QUE DECLARÓ EL SINIESTRO DE INCUMPLIMIENTO – PRESCRIPCIÓN DEL SEGURO
Síntesis del caso: la parte actora pide que se declare la nulidad de las resoluciones mediante las cuales Metrocali SA declaró el incumplimiento de un contrato de concesión, impuso multa, declaró la ocurrencia del siniestro y dispuso la terminación anticipada del contrato por infracción de las normas en que debían fundarse, expedición irregular y falsa motivación, toda vez que, la entidad las profirió cuando el contrato ya había culminado por liquidación judicial de la contratista; además, operó la prescripción del contrato de seguro y era improcedente la declaración de terminación del contrato de concesión; el tribunal de primera instancia declaró la nulidad del acto que declaró el siniestro y ordenó la devolución de lo pagado por la aseguradora en forma indexada más intereses civiles corrientes; la entidad demandada apela porque no se configuró la prescripción del contrato de seguro y la subrogación de la aseguradora en los derechos y obligaciones de Metrocali SA hace aplicable el término de prescripción extraordinaria. Se confirma la decisión apelada.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 27 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió:
“PRIMERO: Declarar la NULIDAD de las Resoluciones no. 912.110.303 del 22 de noviembre de 2022 y no. 912.110.020 del 13 de enero de 2023. Únicamente en cuanto declararon el siniestro de incumplimiento amparado en la póliza no. 21-44-101396086 anexo 1.
SEGUNDO: CONDENAR a Metrocali S.A. a devolver a Seguros del Estado S.A. la suma de $6.620.613.128.
TERCERO: CONDENAR a Metrocali S.A. a indemnizar el lucro cesante (intereses civiles corrientes) a Seguros del Estado S.A. por valor de
$660.134.526.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: SIN CONDENA EN COSTAS.
SEXTO: CUMPLIR esta sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO: INFORMAR a las partes que el canal oficial para recibir memoriales y escritos es la VENTANILLA VIRTUAL de Samai.” (fls. 12 y 13 - índice 42 SAMAI Tribunal – negrillas y mayúsculas fijas del original).
ANTECEDENTES
La demanda
Mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2024, Seguros del Estado SA por intermedio de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales en contra de Metrocali SA (índice 3 SAMAI Tribunal – archivo 2) con las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Declarar la NULIDAD de los siguientes actos administrativos sancionatorios contractuales que se indican a continuación, proferidos por METRO CALI por haber sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, en forma irregular y por encontrase falsamente motivados.
Los actos administrativos objeto de la pretensión de nulidad son:
Resolución No. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022 “Por medio de la cual se resuelve un presunto incumplimiento a una obligación contractual por el concesionario UNIMETRO S.A. dentro del contrato de concesión No. 4 de 2006”.
Resolución No. 912.110.020 del 13 de enero de 2023 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 912.110.303 de noviembre 22 de 2022”.
Resolución No. 912.110.041 del 9 de febrero de 2023 “Por medio de la cual se declara la ocurrencia de una causal de terminación anticipada del contrato de Concesión No. 4 de 2006, suscrito entre METRO CALI S.A. y la sociedad UNIÓN METROPOLITANA DE TRANSPORTADORES S.A. UNIMETRO S.A.”.
Resolución 912.110.145 del 2 de junio de 2023 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución No. 912.110.041 del 9 de febrero de 2023.”.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a METRO CALI S.A., restituir y/o pagar la suma de SEIS MIL DOCE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y CUATRO MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO
PESOS ($6.012.154.154,00), a favor de la Aseguradora SEGUROS DEL ESTADO S.A., quien en su condición de Aseguradora del Contrato Concesión No. 4 de 2006, procedió a efectuar el pago de la sanción pecuniaria (multa), condena o cláusula penal impuesta mediante los actos administrativos acusados.
TERCERA: Se condene a METRO CALI a pagar a título de indemnización de perjuicios, en su modalidad de lucro cesante, los intereses corrientes sobre el valor total de la condena impuesta ilegalmente en los actos administrativos contractuales dejados sin efectos, causados desde la fecha de pago y hasta que se verifique su el cumplimiento de la condena por parte de la METRO CALI.
CUARTA.- Todas las sumas de dinero que se reconozcan en la sentencia como consecuencia de las anteriores pretensiones, deberán ser actualizadas y puestas a valor presente al momento de la referida sentencia utilizando el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y deberán atender el principio de reparación integral, de acuerdo con lo previsto en el inciso final del artículo 283 del Código General del Proceso, en concordancia con lo establecido en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTA. - Que en la oportunidad procesal correspondiente se condene en costas del proceso a la METRO CALI.” (fls. 2 y 3 – archivo 2 – índice 3 SAMAI Tribunal – negrillas y mayúsculas sostenidas del original).
Hechos
Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente:
El 15 de diciembre de 2006, Metrocali SA y la Unión Metropolitana de Transportadores SA (Unimetro SA) suscribieron el contrato de concesión no. 4 de 2006 cuyo objeto fue otorgar en concesión no exclusiva, conjunta y simultánea con otros concesionarios y exclusiva respecto de otros operadores de transporte público colectivo, la explotación del servicio público de transporte masivo del sistema MIO en la ciudad de Santiago de Cali (Valle del Cauca); la concesión incluyó el derecho de explotación del servicio público de transporte masivo en las rutas troncales, las rutas auxiliares y las rutas alimentadoras del Sistema MIO para las fases 1 y 2, con participación en los recursos económicos generados por la prestación del servicio y el permiso de operación del mismo.
A través de auto no. 400-014987 del 20 de octubre de 2017, la Superintendencia de Sociedades declaró el inicio del proceso de reorganización empresarial de la sociedad Unimetro SA.
El 20 de noviembre de 2019 se suscribió otrosí no. 11 al contrato de concesión no. 4 de 2006, con el cual se modificó el parágrafo tercero del numeral 7.43 del otrosí no. 6, en virtud del cual Unimetro SA se comprometió a vincular dieciocho (18) buses padrones (o su equivalente en buses complementarios, 34 en total) que fueron objeto de restitución por parte del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali (Valle del Cauca) y un autobús
complementario que adeudaba para completar su flota de referencia, en los siguientes plazos: el embarque el 2 de diciembre de 2019 y la puesta en operación el 17 de febrero de 2020.
El mencionado otrosí no. 11 incorporó la multa de seis (6) smlmv por cada día posterior a la fecha establecida para el embarque de la flota de recomposición sin que se haya efectuado y multa equivalente a veinticinco (25) smlmv por cada día de mora en la puesta en operación de la flota de recomposición.
A través de la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022, Metrocali SA declaró el incumplimiento del concesionario Unimetro SA de la obligación contractual de embarque de la flota de recomposición contenida en el otrosí no. 11 de 2019 al contrato de concesión no. 4, le impuso multa equivalente a la suma total de $6.012`154.154 y declaró el siniestro de incumplimiento amparado en la póliza no. 21-44-101396086 expedida por Seguros del Estado SA; contra dicha decisión la contratista y Seguros del Estado SA interpusieron recursos de reposición.
El 12 de diciembre de 2022, la Superintendencia de Sociedades declaró fracasado el proceso de reorganización empresarial de Unimetro SA y dispuso la apertura del proceso de liquidación judicial, el cual implicaba la terminación de los contratos de tracto sucesivo, de cumplimiento diferido o de ejecución instantánea no necesarios para la preservación de los activos.
Mediante la Resolución no. 912.110.020 de 13 de enero de 2023 Metrocali SA confirmó en su totalidad la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022.
El 9 de febrero de 2023, por Resolución no. 912.110.041 Metrocali SA declaró la ocurrencia de la terminación anticipada del contrato de concesión no. 04 de 2004 con Unimetro SA en liquidación judicial, por verificarse el supuesto de hecho previsto en el numeral 3 del artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y los numerales 1, 2, 4 y 5 del artículo 50
de la Ley 1116 de 2006.
Contra la anterior decisión tanto el liquidador de Unimetro SA como Seguros del Estado interpusieron recurso de reposición, los cuales fueron resueltos en forma desfavorable con la Resolución no. 912.110.145 de 2 de junio de 2023.
El 28 de abril de 2023, Seguros del Estado SA pagó a Metrocali SA la multa correspondiente a $6.012`154.154.
Fundamentos de la demanda
La pretendida nulidad de los actos administrativos acusados se sustentó en la supuesta infracción de las normas en que debían fundarse, la expedición irregular y falsa motivación, por las razones que se explican a continuación.
Cargos de nulidad frente a las Resoluciones nos. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022 y 912.110.020 de 13 de enero de 2023
“METRO CALI resolvió continuar con el trámite sancionatorio contractual de carácter conminatorio pese a que el contrato ya se había terminado y por consiguiente la obligación que se buscaba satisfacer con la multa conminatoria era de imposible cumplimiento”. Metrocali SA no tuvo en cuenta que para el momento en que quedó en firme la multa conminatoria el contrato ya había terminado por aplicación directa del numeral 5 del artículo 50 de la Ley 1116 de 2006; de modo que, la obligación era de imposible cumplimiento por falta de capacidad jurídica de Unimetro SA; adicionalmente, Metrocali SA reconoció que la apertura del proceso de liquidación de la contratista llevó a la terminación inmediata de los contratos suscritos por esta; sin embargo, consideró que de conformidad con algunos conceptos emitidos por la Superintendencia de Sociedades la apertura del proceso de liquidación judicial de una sociedad no pone fin a los procesos administrativos sancionatorios que se adelanten en su contra y estos pueden seguir paralelamente a la liquidación, empero, dichos conceptos aluden solo a una de las posibilidades de la administración y es la imposición de sanciones, mas no la imposición de multas contractuales.
Con fundamento en la intención de los contratantes (artículo 1618 del Código Civil) y a la interpretación de la cláusula en el sentido que mejor conviene al contrato en su totalidad (artículo 1622 del Código Civil), es claro que la multa pactada en el otrosí no. 11 al contrato de concesión no. 4 es de carácter conminatorio, por lo que no se trata de una sanción genérica y no era aplicable el concepto de la Superintendencia de Sociedades; por lo tanto, se desconoció lo estipulado en el mencionado otrosí y el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007.
De igual forma, el Consejo de Estado ha establecido que el límite temporal para la
imposición de una multa conminatoria se extiende hasta que se encuentre vigente el plazo de ejecución contractual, pues, su finalidad no es indemnizatoria sino conminatoria en tanto que procura inducir al contratista al cumplimiento de las obligaciones; en este caso se impuso la multa conminatoria sin que el contrato estuviera vigente, toda vez que, el vínculo contractual feneció el 12 de diciembre de 2022, fecha en la cual la Superintendencia de Sociedades declaró la apertura del proceso de liquidación judicial de Unimetro SA; de manera que, para la fecha de expedición de la Resolución no. 912.110.020 el 13 de enero de 2023 el contrato era inexistente y era imposible jurídicamente declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía por no existir vínculo contractual.
“El límite temporal para la imposición de multas conminatorias según Colombia Compra Eficiente no podía servir de fundamento para desconocer la ley”. Los actos acusados también se fundamentan en un concepto de Colombia Compra Eficiente que contradice la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto ha determinado que la declaración de incumplimiento encaminada a hacer efectiva la cláusula penal como mecanismo resarcitorio o indemnizatorio podrá realizarse luego de expirado el plazo contractual, a diferencia de la imposición de multas, la cual solamente tiene cabida mientras se encuentre vigente el plazo de ejecución contractual.
“Las resoluciones nos. 912.110.303 de noviembre de 2022 y 912.110.020 del 13 de enero de 2023 violan lo establecido en el Artículo 1081 del Código de Comercio”. Se configuró el fenómeno de la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro en la medida en que Metrocali SA tuvo conocimiento de la supuesta ocurrencia de hechos que constituyeron incumplimiento por parte del contratista mucho tiempo antes de la expedición de las Resoluciones nos. 912.110.303 de 2022 y 912.110.020 de 2023, pues, la obligación pactada en el otrosí no. 11 de 2019 consistente en el embarque de la flota de recomposición debía cumplirse el 2 de diciembre de 2019 y el proceso sancionatorio finalizó el 13 de enero de 2023 con la expedición de la Resolución no. 912.110.020, por lo tanto, la reclamación en contra de la aseguradora se presentó aproximadamente tres (3) años después de haber conocido del supuesto siniestro.
Cargo de nulidad respecto de las Resoluciones nos. 912.110.041 de 9 de febrero de 2023 y 912.110.145 de 2 de junio de 2023
“La innecesaria terminación unilateral cuando el contrato termina por ministerio de la ley”. La terminación del contrato de concesión no. 04 de 2006 operó por ministerio de la orden
impartida por la Superintendencia de Sociedades en la cual dispuso la liquidación judicial del contratista, sin que se requiera una decisión administrativa posterior que así lo declare; en ese sentido, no era procedente declarar la terminación del contrato por cuanto ello ya había ocurrido y al hacerlo se desconoció la decisión adoptada por el juez de la liquidación y lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 1116 de 2006; además, el efecto jurídico de la apertura del proceso de liquidación judicial es la terminación del contrato.
Trámite procesal en primera instancia
Por auto de 4 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó la notificación a la parte demandada (índice 14 SAMAI Tribunal).
Metrocali SA contestó la demanda1 y se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que los actos administrativos demandados se profirieron por el funcionario competente, debidamente motivados y con respeto del ordenamiento jurídico superior, del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y de los principios que inspiran la función administrativa; de igual forma, durante el proceso se garantizó el derecho del debido proceso de Seguros del Estado y Unimetro SA, quienes fueron citados a la audiencia de incumplimiento en la cual se expresó en forma detallada los hechos que la soportaban y se acompañó del informe de supervisión, la decisión de incumplimiento y la imposición de la multa se sustentaron en el incumplimiento comprobado en que incurrió el contratista, decisión que se adoptó antes de la apertura del proceso de liquidación judicial de Unimetro SA, es decir, cuando el contrato no había terminado; adicionalmente, propuso las excepciones de mérito de “cobro de lo no debido” y la “innominada” (índice 22 SAMAI Tribunal).
A través de auto de 16 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso proferir sentencia anticipada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 182ª del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, por no haber pruebas por practicar (índice 32 SAMAI Tribunal).
La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia anticipada del 27 de febrero de 2025 (índice 56 SAMAI Tribunal) accedió parcialmente a las pretensiones de la
1 Escrito allegado en oportunidad el 29 de agosto de 2024 (índice 22 SAMAI – fl. 210).
demanda, declaró la nulidad de las Resoluciones nos. 912.110.303 del 22 de noviembre de 2022 y 912.110.020 del 13 de enero de 2023 emitidas por Metrocali SA, únicamente en cuanto declararon el siniestro de incumplimiento amparado en la póliza no. 21-44- 101396086, en ese sentido condenó a la demandada a devolver a Seguros del Estado SA la suma de $6.620`613.128 y a pagarle por concepto de intereses civiles corrientes la suma de $660`134.526 y denegó la demás súplicas, con fundamento en lo siguiente:
- El contrato de concesión terminó el 12 de diciembre de 2022 por mandato del artículo 50 de la Ley 1116 de 2006, en virtud de la decisión de la Superintendencia de Sociedades de liquidar judicialmente a la concesionaria Unimetro SA.
- La multa conminatoria debía ser impuesta en vigencia del plazo contractual y Metrocali SA conservó la competencia para imponerla y declarar la terminación unilateral del contrato, pues, lo hizo mediante la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022, acto administrativo que se expidió con antelación a la terminación del contrato el 12 de diciembre de 2022.
- Por otro lado, operó la prescripción ordinaria del contrato de seguro si se tiene en cuenta que, según los antecedentes de los actos administrativos demandados, el 12 de diciembre de 2019 Metrocali SA se enteró que el concesionario no embarcó los buses el 2 de diciembre de 2019 y concedió un “plazo de cura” para subsanar el incumplimiento
- Como restablecimiento del derecho ordenó a la entidad la devolución de la suma pagada por la aseguradora en forma indexada y, a título de lucro cesante el pago de los intereses civiles corrientes por ser el rendimiento que dejó de percibir de no pagar la multa con cargo a la póliza; finalmente, se abstuvo de condenar en costas porque las pretensiones prosperaron parcialmente.
Si bien Seguros del Estado SA interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión el cual fue resuelto después de que la Superintendencia de Sociedades dispuso la liquidación judicial de Unimetro SA, la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha establecido que los recursos contra actos administrativos que imponen multas pueden resolverse vencido el plazo contractual en tanto que, lo determinante es que la decisión inicial se adopte en su vigencia y la multa conminatoria no deja de serlo por el hecho de que el contratista no pueda superar el incumplimiento por terminación del contrato.
Adicionalmente, la decisión de la Superintendencia de Sociedades de liquidar judicialmente a Unimetro SA habilitó a Metrocali SA para expedir el acto administrativo de terminación unilateral por “declaración de quiebra del contratista” y era necesario para incorporar a la dinámica contractual esa decisión externa y habilitar la fase de liquidación.
2 Sección Tercera Subsección A, sentencia de 24 de abril de 2020, proceso no. 2018-00132-01 (64154).
sin consecuencia alguna; por lo tanto, la prescripción ordinaria de dos (2) años se cumplió el 12 de diciembre de 2021; sin embargo, la entidad declaró el siniestro el 22 de noviembre de 2022.
El recurso de apelación
La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (índice 46 SAMAI Tribunal) por las razones que en resumen se exponen a continuación:
No se encuentra demostrado que Metrocali SA tuvo conocimiento del incumplimiento del contrato en diciembre de 2019 y el tribunal de primera instancia erró al basarse en una presunción infundada a partir de la notificación del “plazo de cura”, toda vez que, dicho plazo no puede equipararse al conocimiento cierto y verificable del siniestro, que es un requisito esencial para iniciar la contabilización de la prescripción.
La jurisprudencia del Consejo de Estado3 ha sostenido que la prescripción del seguro comienza únicamente cuando la entidad tiene un conocimiento claro y documentado del siniestro evidenciado a través de un acto administrativo formal y no desde la aparición de meras sospechas o indicios de incumplimiento; en este caso, la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022 es el acto que puede ser calificado como la declaración formal del incumplimiento por ser el documento que establece de manera definitiva y legal el incumplimiento y en virtud del cual se habilita a Metrocali SA a iniciar cualquier acción relacionada con la reclamación y posterior inicio del plazo de prescripción. El simple indicio de incumplimiento, como podría ser el “plazo de cura” no es suficiente para considerar que el siniestro ha sido suficientemente configurado ya que, no abarca el reconocimiento que la ley exige que es con la declaración formal del mismo.
3 Sección Tercera Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, proceso no. 2009-00047-00 (36860); Sección Tercera Subsección B, sentencia de 17 de marzo de 2021, proceso no. 2011-00166-01 (52705).
El retraso en el embarque de los buses fue conocido en diciembre de 2019; no obstante, la entidad se encontraba en proceso de gestión contractual para lograr el cumplimiento y, por ende, concedió un “plazo de cura”, lo que significa que la administración aún tenía la expectativa de cumplimiento y dicho plazo suspendió el término de la prescripción; por lo cual, no existe certeza sobre la configuración del incumplimiento hasta que expirara dicho plazo sin subsanarse la falla o, al momento en que se emitan los actos administrativos que declaren formalmente el incumplimiento contractual que es cuando se consolida el daño económico y se cierra cualquier posibilidad de cumplimiento por parte de Unimetro SA.
De otra parte, Seguros del Estado SA al pagar el amparo de cumplimiento se subrogó en los derechos de Metrocali SA contra Unimetro SA; la subrogación opera por ministerio de la ley en virtud del artículo 1096 del Código de Comercio y ante una relación de subrogación entre la aseguradora y el asegurado el Consejo de Estado4 ha precisado que, en casos específicos, dicha dinámica introduce condiciones particulares que justifican la ampliación del plazo de prescripción a cinco (5) años de conformidad con el artículo 2536 del Código Civil; por lo tanto, la aplicación de la prescripción ordinaria de dos (2) años impide indebidamente el ejercicio de las acciones en contra del asegurador.
En supuestos de subrogación la aseguradora debe acreditar el agotamiento de las vías de recobro frente al contratista responsable del siniestro previamente a repetir contra la entidad estatal y solicitar la devolución de la indemnización; empero, la demandante no demostró que intentó recuperar el monto pagado de Unimetro SA, por lo cual no se probó un perjuicio definitivo para Seguros del Estado SA y, al obtener una compensación sin haber ejercido algún mecanismo de recobro se genera un enriquecimiento sin causa en su favor que contradice la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, los principios de justicia y equidad y se desvirtúa la confianza en los contratos estatales y el uso correcto de las pólizas de cumplimiento.
Actuación en segunda instancia
Por auto de 25 de junio de 2025 (índice 4 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y, en el término previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA Seguros del Estado
4 Sección Tercera Subsección A, sentencia de 28 de noviembre de 2019, proceso no. interno 36600; sentencia de 18 de mayo de 2017, proceso no. interno 44092 y sentencia de 22 de septiembre de 2022, proceso no. Interno 54023.
SA se opuso con fundamento en que el a quo realizó una correcta interpretación del artículo 1081 del Código de Comercio y que la subrogación no es un requisito para proceder con la solicitud de devolución del dinero pagado (índice 2 SAMAI); por su parte, el agente del Ministerio Público guardó silencio (índice 11 SAMAI).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) prescripción de los derechos derivados del contrato de seguro, 3) análisis de la impugnación y, 4) condena en costas en segunda instancia.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión
El objeto de la controversia consiste en la discusión de legalidad de los actos administrativos través de las cuales Metrocali SA declaró el incumplimiento por parte de Unimetro SA del contrato de concesión no. 4 de 2006, le impuso multa de
$6.012`154.154, declaró ocurrido el siniestro de incumplimiento amparado en la póliza no. 21-44-101396086 expedida por Seguros del Estado SA y declaró la terminación anticipada del contrato de concesión no. 4 de 2006 por liquidación judicial del concesionario.
El tribunal de primera instancia declaró únicamente la nulidad de la declaración del siniestro de incumplimiento por haber operado la prescripción ordinaria del contrato de seguro, pues, la entidad tuvo conocimiento del incumplimiento desde el 12 de diciembre de 2019 cuando le concedió un “plazo de cura” a la contratista para cumplir con la obligación de embarcar unos buses; sin embargo, profirió el acto administrativo el 22 de noviembre de 2022; de otro lado, le ordenó a la entidad reembolsar la suma pagada por la aseguradora en forma indexada más los intereses civiles corrientes.
El recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada se circunscribe a dos aspectos puntuales, la no prescripción del contrato de seguro porque el término debe contabilizarse desde que se declaró formalmente el incumplimiento por medio de acto administrativo y, la aplicación del término de prescripción extraordinaria de los derechos
y obligaciones del asegurado por parte de la aseguradora por el hecho de haber operado en su favor la subrogación por el pago de la indemnización correspondiente.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, porque operó la prescripción ordinaria de los derechos derivados del contrato de seguro; no es cierto que esta deba contabilizarse únicamente a partir de la expedición del acto administrativo que declara el incumplimiento ni existe disposición legal que justifique la aplicación del término de prescripción extraordinaria para la extinción de los derechos del asegurado.
Prescripción de los derechos derivados del contrato de seguro
Según lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio5, la acción derivada del contrato de seguro prescribe ordinaria o extraordinariamente para lo cual, en el primer caso, el término de prescripción será de dos (2) años contados desde el momento en que el interesado haya tenido o debió tener conocimiento del hecho que origina la acción y, en el segundo, tal término será de cinco (5) años, que correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.
El texto de la norma citada es el que sigue:
“Artículo 1081.- Prescripción de acciones. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.
La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.
La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.
Estos términos no pueden ser modificados por las partes.” (resalta la Sala).
En esa dirección, la doctrina nacional precisa los siguientes aspectos acerca del contenido y alcance del artículo 1081 del Código de Comercio, específicamente en cuanto tiene que ver con la persona en contra de quien opera la prescripción y la forma de contabilización del término fijado por el legislador para la configuración de dicho fenómeno jurídico:
5 Sobre cuyo alcance se pronunció esta Subsección en sentencia de 2 de marzo de 2022, exp. 48.975 MP Fredy Ibarra Martínez.
“Para el cabal entendimiento de este artículo es preciso comprender claramente lo que quiso sentar en el inciso segundo de la disposición y establecer qué significan las expresiones 'el interesado' y 'hecho que da base a la acción'.
Iniciando el análisis de la norma, es necesario tener presente que por 'el interesado' debe entenderse la persona natural o jurídica que tiene la posibilidad de ser indemnizada por el asegurador con ocasión de la ocurrencia de un siniestro; en otras palabras, la persona a quien el asegurador debe pagar, y, por lo tanto, ese interesado será quien esté en posibilidad de exigir el pago de una indemnización; naturalmente, también lo será el asegurador, por cuanto resulta ostensible que el plazo de prescripción también corre a favor o en contra de este y no solo se predica de quien tiene derecho a reclamar el pago de la indemnización. (…).
Por consiguiente, no es un interés jurídico indirecto en el contrato el que permite tipificar la calidad de interesado, sino un interés directo y de contenido económico que es el que se origina para quienes quedan vinculados al contrato.
La Corte Suprema de Justicia, es de esta misma opinión al afirmar que “por interesado debe entenderse quien deriva algún derecho del contrato de seguro, que al tenor de los numerales 1º y 2º del art. 1047 son el tomador, el asegurado, el beneficiario y el asegurador”, agrega que 'estas son las mismas personas contra quienes puede correr la prescripción extraordinaria, porque no se trata de una acción pública que pueda ejercitar cualquiera' (…).
La gran diferencia que existe entre las prescripción ordinaria y extraordinaria consiste en que la primera empieza a computarse únicamente desde el momento en que se conoció o debió tenerse conocimiento de la ocurrencia del siniestro, mientras que la segunda, la extraordinaria, se cuenta sólo a partir del instante en que aquel sucedió, independientemente de cualquiera otra circunstancia, y limitando siempre esta última, como ya lo hemos manifestado, a la efectividad de la primera, pues si se conoce la existencia del siniestro cinco años después de haber ocurrido, la prescripción ha operado sin atenuantes y puede alegarse con éxito, por cuanto cualquier acción derivada del contrato de seguro prescribe cinco años después de ocurrido el siniestro en lo que a las posibilidades de demandar por parte del asegurado o beneficiario concierne.” 6 (negrillas adicionales).
Ahora bien, en cuanto a la posición sobre la aplicación de la prescripción ordinaria y extraordinaria en cada caso esta Sección Tercera ha tenido varias posiciones en las subsecciones A y B7; no obstante, en el presente asunto el tema realmente radica en el momento en que sucedió el siniestro y/o cuando el beneficiario o víctima conoció de ello.
6 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. “Contrato de Seguro”. Dupré Editores, Santafé de Bogotá DC, 1999, págs. 221 a 229.
7 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: i) Subsección A del 14 de junio de 2019, con ponencia del Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, en el expediente con radicación interna no. 39363; ii) del 28 de noviembre de 2019, con ponencia de la Dra. María Adriana Marín en el expediente con radicación interna no. 36600; iii) Subsección B del 17 de marzo de 2021 con ponencia del Dr. Martín Bermúdez Muñoz en el expediente con radicación interna no. 52705.
Sobre ese particular aspecto, la Corte Suprema de Justicia8 ha puesto de presente lo siguiente:
“(…) las dos clases de prescripción mencionadas “se diferencian por su naturaleza: subjetiva, la primera, y objetiva, la segunda; por sus destinatarios: quienes siendo legalmente capaces conocieron o debieron conocer el hecho base de la acción, la ordinaria, y todas las personas, incluidos los incapaces, la extraordinaria; por el momento a partir del cual empieza a correr el término de cada una: en el mismo orden, desde cuando el interesado conoció o debió conocer el hecho base de la acción y desde cuando nace el correspondiente derecho; y por el término necesario para su configuración: dos y cinco años, respectivamente” (Sent. 19 de febrero de 2002, expediente 6011). (…)”.
La norma en comento no prevé un plazo para poner en conocimiento del asegurador la ocurrencia del siniestro9, sino que, dispone una consecuencia extintiva derivada de la inactividad del interesado en hacer efectivos los derechos derivados del contrato.
De conformidad con lo expuesto, en el seguro de cumplimiento pactado como garantía de las obligaciones derivadas de un contrato estatal, la prescripción ordinaria es aplicable a todo interesado que tenga o haya debido tener conocimiento del siniestro, tal como ocurre con las partes del contrato de seguro y también con el beneficiario cuando este es una entidad estatal que, de acuerdo con la ley, tiene a su cargo la vigilancia y control de la ejecución del contrato, posición en virtud de la cual le es exigible enterarse acerca de los hechos que pueden servir de sustento para la efectividad de los amparos otorgados en su favor10.
Análisis de la impugnación
En este caso particular, la prescripción que opera en relación con el beneficiario de la póliza de seguro, de la cual es asegurador el demandante es la ordinaria, toda vez que tenía la carga de verificar el cumplimiento cabal y oportuno de las obligaciones del contratista, para lo cual no resulta relevante que la compañía se hubiere subrogado en los derechos del asegurado contra el responsable del siniestro por el hecho del pago de la indemnización que a este le correspondía.
La Sala no comparte el argumento invocado por la recurrente según el cual la prescripción debe contabilizarse desde la formalización del incumplimiento del contrato a
8 Sentencia de 31 de julio de 2002 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, expediente no. 7498 con ponencia del magistrado Silvio Trejos Bueno.
9 De lo cual se ocupa el artículo 1074 ibidem.
10 Cfr. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia de 1 de marzo de 2023, exp. 57.276, MP Fredy Ibarra Martínez.
través del acto administrativo que así lo declara (Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022), pues, de conformidad con la normatividad y jurisprudencia transcrita la prescripción no solo se cuenta desde que el interesado conoce el siniestro sino también desde cuando debió haberlo conocido, supuestos anteriores a la expedición del referido acto.
Sobre este punto, la Sala considera que no es correcta la interpretación de la entidad demandada respecto de la jurisprudencia citada de la Sección Tercera de esta Corporación, en tanto que las providencias referidas de ninguna manera determinan que el conocimiento del siniestro se evidencia únicamente a través del acto administrativo formal que declara el incumplimiento; por una parte, la sentencia del 14 de junio de 2019 proferida en el proceso de nulidad simple no. 2009-00047-00 (36860)11 analizó la legalidad de varios apartes del Decreto 4828 de 200812 expedido por el Presidente de la República y aunque se pronunció sobre la naturaleza de los contratos de seguro no abordó el tema de la prescripción de los derechos derivados del mismo; de otro lado, la sentencia del 17 de marzo de 2021 emitida en el proceso de controversias contractuales no. 2011-00166-01 (52705)13 analizó un caso en el que se pretendía el cumplimiento de la obligación de la aseguradora cuando esta objetó la reclamación formulada por el beneficiario del seguro y se concluyó que no se configuró la prescripción extraordinaria de cinco años, si bien se estudió la norma contenida en el artículo 1081 del Código de Comercio nada se dijo en cuanto a requerir el acto administrativo que declare el incumplimiento para iniciar la contabilización del término de la prescripción ordinaria.
Según las pruebas aportadas por las partes, consistentes únicamente en las documentales que contienen el contrato de concesión no. 4 y los actos administrativos acusados, se advierte que la entidad contratante conoció del incumplimiento de la obligación de embarque de los buses a más tardar desde la fecha en la cual emitió el informe de presunto incumplimiento ya que, previamente le había concedido un “plazo de cura” a la contratista (el cual se desconoce) para cumplir con la obligación sin que fuera subsanada, luego, para el momento de la emisión de dicho informe tenía certeza sobre la configuración del siniestro.
El otrosí no. 11 al contrato de concesión no. 4 suscrito el 20 de noviembre de 2019 modificó el parágrafo tercero del numeral 7.43 del otrosí no. 6 en los siguientes términos:
11 Sección Tercera Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, proceso no. 2009-00047-00 (36860).
12 “Por el cual se expide el régimen de garantías en la Contratación de la Administración Pública”.
13 Sección Tercera Subsección B, sentencia de 17 de marzo de 2021, proceso no. 2011-00166-01 (52705).
“PARÁGRAFO TERCERO: A través del presente otrosí, UNIMETRO se compromete a vincular los dieciocho (18) Buses Padrones (o su equivalente en Buses Complementarios i.e., 34 en total) que fueron objeto de orden de restitución por parte del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali y, el Autobús Complementario que aun adeuda para completar su Flota de Referencia en los siguientes plazos:
| Concepto | Plazo |
| Embarque | 2 de diciembre de 2019 |
| Puesta en operación | 17 de febrero de 2020 |
(…).” (fl. 310 – archivo 2 – índice 3 SAMAI Tribunal).
A su vez, en la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022 proferida por Metrocali SA se dejó constancia de las siguientes actuaciones:
“Que, el 29 de noviembre de 2019, METRO CALI S.A. hoy ACUERDO EN REESTRUCTURACIÓN, remitió oficio No. 917.102.2-4401-2019, en el cual la Oficina de Gestión Contractual recordó al Concesionario la obligación de embarque de la flota, de acuerdo con lo pactado en el otrosí No. 11 al Contrato de Concesión No. 4.
Que, con oficio No. 917.102.4454-2019 del 3 de diciembre de 2019, METRO CALI S.A. hoy ACUERDO EN REESTRUCTURACIÓN, a través de la Oficina de Gestión Contractual, solicitó a Unimetro S.A. la constancia de cumplimiento de obligación de embarque de treinta y ocho (38) buses de recomposición contenida en el otrosí No. 11, al Contrato de Concesión No. 4.
Que, mediante oficios No. 917.102.2-4562-2019 y 917.102.2-4563-2019 de 12 de diciembre de 2019, dirigidos al Concesionario UNIMETRO S.A., de conformidad a lo establecido en el numeral 7.51 del Otrosí No. 6 al Contrato de Concesión No. 4, se concedió plazo de cura, para el cumplimiento de la obligación de embarque de la flota pactada en el otrosí No. 11.
Que, el día 23 de diciembre de 2019 la Secretaría General y de Asuntos Jurídicos, mediante oficio No. 917.102.1.2700.2019, envió a la Oficina de Gestión Contractual, el Informe de Presunto Incumplimiento al Contrato de Concesión No. 4, suscrito entre Unimetro S.A. y METRO CALI S.A., hoy ACUERDO EN REESTRUCTURACIÓN relativa al
embarque de la flota pactada en el otrosí No. 11.” (fls. 301 y 302 – archivo 2 - índice 3 SAMAI Tribunal – negrillas adicionales).
Por consiguiente, el plazo para el cumplimiento de la obligación contenida en el otrosí no. 11 al contrato de concesión no. 4 vencía el 2 de diciembre de 2019, aunque la contratante concedió un plazo para subsanarlo, que las partes denominaron “plazo de cura”, no se probó en este proceso cuál fue efectivamente el término concedido para cumplir con la obligación, carga que le correspondía a la parte apelante; con todo, para la Sala es claro que esta tuvo pleno y suficiente conocimiento de la configuración del
siniestro de incumplimiento o, era razonable que lo tuviera al menos el 23 de diciembre de 2019 cuando emitió el informe de presunto incumplimiento al contrato, pues, pese al “plazo de cura” otorgado, la contratista continuó sin realizar el embarque14, por lo que no se trataba de un simple retraso, sino que, para ese momento existía certeza del incumplimiento de la obligación y, por lo tanto, del acaecimiento del siniestro15. Insiste la Sala en que no es posible tener en cuenta una fecha distinta en la medida en que se desconoce cuál fue ese “plazo de cura” otorgado por la entidad; en ese sentido, como el término previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio para la prescripción ordinaria de la acción derivada en contrato de seguro comenzó a contabilizarse a partir del 24 de diciembre de 2019, los dos años corrieron hasta el 24 de diciembre de 2021.
Luego, como el acto administrativo que declaró ocurrido el siniestro de incumplimiento del contrato de concesión no. 4 suscrito por Metrocali SA con Unimetro SA y ordenó hacer efectiva la póliza no. 21-44-101396086 otorgada por Seguros del Estado SA, esto es, la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022, permite evidenciar que el término de los dos años que prevé el artículo 1081 del Código de Comercio ya había fenecido para el momento en que efectivamente se emitió dicha resolución y, por ende, la ocurrencia de la prescripción alegada en la demanda.
De otro lado, el término de prescripción ordinaria extintiva de los derechos del contrato de seguro opera en contra del asegurado legitimado para reclamar a la aseguradora, sin que para ello sea relevante el pago o no de la indemnización sino el conocimiento o las posibilidades de conocer el siniestro; en ese entendimiento, contrario a lo manifestado por el apelante, el hecho de haberse subrogado Seguros del Estado SA en los derechos de Metrocali SA en contra de Unimetro SA no le impide cuestionar judicialmente los actos contractuales que afectan su situación jurídica ni es requisito de procedibilidad para ello perseguir judicialmente al responsable del siniestro. Téngase en cuenta que en el presente caso no se discute la responsabilidad del contratista frente a la aseguradora
14 La Resolución no. 912.110.020 del 13 de enero de 2023 que resolvió los recursos de reposición contra la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022 señaló que: “lo perseguido por METRO CALI
S.A. ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN, cuando inició el proceso sancionatorio en contra de UNIMETRO S.A. era conminar al Concesionario para que cumpliera con la obligación pactada en el Otrosí No. 11 de 2019, siendo esta una obligación que hasta el día de hoy y según lo que obra en el expediente se encuentra pendiente por cumplir (…).” (fl. 365 – archivo 2 – índice 3 SAMAI Tribunal).
15 Obligación cuyo plazo ya había sido modificado con anterioridad; al respecto, en la Resolución no. 912.110.303 de 22 de noviembre de 2022 la entidad indicó lo siguiente: “vale la pena recordar al concesionario, que el plazo para el cumplimiento de la obligación de embarque de la flota de recomposición, estaba inicialmente pactada para el 28 de septiembre de 2019, sin embargo, atendiendo las solicitudes del concesionario, este plazo fue ampliado mediante los modificatorios, siendo el último el establecido en el otrosí No. 11 que fijó como fecha para el cumplimiento de la obligación el 02 de diciembre de 2019.” (fl. 332 – archivo 2 – índice 3 SAMAI Tribunal).
derivado del contrato sino la extinción del derecho del asegurado a cobrarle a esta última por prescripción.
De igual forma, resulta imprecisa la jurisprudencia del Consejo de Estado referida por el recurrente sobre la supuesta aplicación del término de prescripción extraordinaria de cinco (5) años en el contexto de la subrogación entre asegurado y asegurador, por el hecho de que la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera el 28 de noviembre de 2019 en el proceso con número interno 36600 no menciona en modo alguno los conceptos jurídicos de subrogación o prescripción extraordinaria y se trata de un proceso de nulidad simple en el cual se analizó también la legalidad del Decreto 4828 de 2008 expedido por el Presidente de la República, pero, puntualmente el artículo 14 en cuanto a la facultad de las entidades estatales de cuantificar el monto de los perjuicios sufridos con el incumplimiento de un contrato en el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro; por su parte, se advierte que las demás sentencias citadas del 18 de mayo de 2017 (proceso 44092) y 22 de septiembre de 2022 (proceso 54023) no coinciden con la identificación de tales asuntos los cuales corresponden a procesos de reparación directa, como tampoco se suministró información adicional que facilite o permita su consulta.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de 27 de febrero de 2025 emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de las Resoluciones nos. 912.110.303 del 22 de noviembre de 2022 y 912.110.020 del 13 de enero de 2023 expedidas por Metrocali SA, únicamente en cuanto declararon el siniestro de incumplimiento amparado en la póliza no. 21-44-101396086 otorgada por Seguros del Estado SA.
Finalmente, la Sala actualizará el valor de la condena de primera instancia con las series de empalme del IPC, desde el mes siguiente al que tuvo en cuenta el tribunal de primera instancia, hasta el último conocido en la fecha de esta sentencia, así:
Fórmula = VA = VH Índice Final Índice Inicial
Valor pagado por Seguros del Estado SA
VH = $6.620`613.128
| Índice inicial: | = | 147,90 (febrero de 2025) |
| Índice final: | = | 151,76 (octubre de 2025) |
| VA | = | $6.793`402.625 |
Intereses civiles corrientes a título de lucro cesante
| VH | = | $660`134.526 |
| Índice inicial: | = | 147,90 (febrero de 2025) |
| Índice final: | = | 151,76 (octubre de 2025) |
| VA | = | $677`363.189 |
Esta actualización corresponde a la obligación de mantener el valor de las sumas ordenadas en el fallo de primera instancia, esto es, se trata del mismo valor traído a precios del presente, por lo cual ello no constituye reforma en contra del único apelante.
Condena en costas en segunda instancia
En los términos de los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso se impondrá condena en costas en esta instancia a cargo de la entidad demandada Metrocali SA, pues, el recurso de apelación por esta interpuesto se resuelve desfavorablemente.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º) Confírmase la sentencia de 27 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
2º) Actualízase el valor de la condena en la forma indicada en la parte motiva, de modo que, el valor pagado por la demandante queda en la suma de seis mil setecientos noventa y tres millones cuatrocientos dos mil seiscientos veinticinco pesos ($6.793`402.625) y los intereses civiles corrientes a título de lucro cesante quedan en la
suma de seiscientos setenta y siete millones trescientos sesenta y tres mil ciento ochenta y nueve pesos ($677`363.189).
3°) Condénase en costas de segunda instancia a la parte apelante Metrocali SA,
tasénse en forma concentrada por el tribunal de primera instancia.
4º) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ALBERTO MONTAÑA PLATA
Presidente de la Subsección Aclara voto
(Firmado electrónicamente)
FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Magistrado (Firmado electrónicamente)
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado (Firmado electrónicamente)
CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.
