Sentencia C-109/20
Referencia: Expediente D-13283
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, pacto por la equidad'”.
Accionante: Juan Esteban Sanín Gómez.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez[1] solicita se declare la inexequibilidad del artículo 130 de la Ley 1955 de 2019 "Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, pacto por la equidad'".
TEXTO DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA
El texto del artículo demandado se transcribe a continuación:
"Ley 1955 de 2019
(Mayo 25)
Diario Oficial No. 50964 del 25 de mayo de 2019
Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, pacto por la equidad'
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 130. Contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del sector Justicia y de la Rama Judicial.
Serán sujetos activos de la contribución especial, el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por ejecución forzosa del correspondiente laudo.
La base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La entidad pagadora, ya sea persona natural o entidad pública o privada, en el momento en que efectúe pagos totales o parciales de las cuantías ordenadas en el laudo arbitral, deberá retener en la fuente la totalidad de la contribución especial causada con el respectivo pago. La retención practicada deberá ser incluida y pagada en la respectiva declaración mensual de retenciones en la fuente del agente retenedor, de acuerdo con las normas que regulan la retención en la fuente contenidas en el Estatuto Tributario. En el evento de que el pagador no tenga la calidad de agente retenedor, el perceptor del pago deberá autorretener el monto de la contribución especial causada de acuerdo con las disposiciones establecidas sobre el particular en el Estatuto Tributario.
Esta contribución no aplica para laudos arbitrales internacionales.
Parágrafo. El Gobierno nacional deberá girar en la primera quincena de cada semestre al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, el monto recaudado por concepto de la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico".
LA DEMANDA
Mediante auto del 22 de julio de 2019 el Magistrado ponente decidió admitir la demanda exclusivamente respecto del cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad[2].
Según la acusación, la creación de la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico vulnera el artículo 13 constitucional porque les da un trato diferente a sujetos iguales. Sostiene que los grupos comparables son (a) quienes acuden a la justicia ordinaria y obtienen una sentencia a su favor y (b) quienes acuden a la justicia arbitral y obtienen un laudo a su favor. Por su parte, el trato diferente consiste en el cobro de la contribución a aquellos en cuyo favor un laudo arbitral reconoce el pago de un valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Constituye un trato discriminatorio establecer la distinción pues dichos grupos son comparables en términos del artículo 116 constitucional. En efecto, "ambos buscan el mismo efecto, la administración de justicia, de parte de sujetos u órganos reconocidos como idóneos para tal finalidad por la normatividad constitucional y legal, los jueces ordinarios y los árbitros, y a través de un mecanismo jurisdiccional, el proceso judicial o arbitral, respectivamente"[3].
En concordancia con lo anterior, destacó las diferencias que existen entre la justicia ordinaria y la arbitral. La primera es obligatoria, permanente y general al paso que la segunda es voluntaria, temporal y excepcional, por lo que no son indicativas de "la menor o mayor capacidad contributiva y, por lo tanto, deben estar exentos de o gravados con el impuesto"[4]. En este sentido, realizó el siguiente cuadro comparativo:
| Justicia ordinaria | Justicia arbitral |
| Es obligatoria, en tanto ha sido previsto como el mecanismo por excelencia para resolver litigios en el marco de nuestra sociedad. | Es voluntaria, en tanto son los particulares imbuidos en el conflicto quienes deciden sacarlo de la competencia de la jurisdicción ordinaria y entregarlo para ser resuelto a la arbitral. |
| Es permanente, en tanto los órganos que la componen están investidos de jurisdicción sin solución de continuidad. | Es temporal, en tanto el particular señalado como árbitro por las partes o por un tercero en su nombre, tiene jurisdicción sólo en tanto y en la medida en que resuelve el litigio. |
| Es general, en tanto la generalidad de las personas, en cualquier tiempo, puede acudir a la misma con la finalidad de resolver sus conflictos. | Es excepcional, en la medida en que sólo opera por pacto arbitral y en las condiciones en que las partes hayan sustanciado dicho pacto. |
| Ambas son procesales | |
Tomando en consideración esas diferencias y teniendo como punto de partida que ambas son formas de administración de justicia, la impugnación señala que no es posible encontrar una razón suficiente para establecer la diferenciación tributaria. En ese sentido advierte el demandante "que ninguna de esas características es indicadora, por sí misma, de que quienes acuden uno u otra forma de administración de justicia tienen menor o mayor capacidad contributiva y, por lo tanto, deben estar exentos de o gravados con el impuesto, respectivamente". Conforme a ello "las características especiales de la justicia arbitral no son razón suficiente para la imposición de un gravamen tributario a sus destinatarios, con lo cual, la distinción efectuada por el legislador entre éstos y quienes acuden a la jurisdicción ordinaria es artificiosa y deviene abiertamente discriminatoria"[6].
Con fundamento en lo anterior, solicita se declare inexequible la disposición demandada conforme a los argumentos esbozados por vulneración al mandato constitucional de igualdad.
INTERVENCIONES
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Instituto Tributario de Derecho Aduanero solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición demandada[7]. A su juicio desconoce el derecho a la igualdad dado que no se constata una diferencia relevante entre los sujetos que acuden a la jurisdicción ordinaria y los que resuelven sus controversias mediante el arbitraje. Ninguna de las características especiales justifica el establecimiento de un trato diferente dado que en uno y otro caso el propósito consiste en acceder a la administración de justicia.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitaron en intervención conjunta que la Corte se inhiba de adoptar una decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en subsidio, declare la exequibilidad de la norma acusada[8].
Sostienen que la formulación de un cargo por vulneración al artículo 13 constitucional exige no solo identificar la existencia de un trato diferenciado entre sujetos. También es necesario demostrar que el mismo carece de justificación teniendo en cuenta, para el efecto, el criterio de comparación. En este caso, consideran los intervinientes que la demanda no logra exponer de manera detallada los criterios de comparación, ni las razones que demuestren una oposición objetiva con la Constitución.
La sentencia C-672 de 1999 indicó que entre el arbitraje y la justicia ordinaria existe una diferencia relevante consistente en el carácter oneroso. Quienes acuden a una u otra jurisdicción no comparten características de hecho que permitan emprender un juicio de igualdad. Existen tres diferencias: (i) en la justicia ordinaria rige el principio de gratuidad, en la justicia arbitral las personas se encuentran dispuestas a pagar honorarios; (ii) las materias que se someten a una u otra son diferentes dado que al tiempo que a la primera puede someterse cualquier tipo de controversia, la segunda solo admite aquellas que versen sobre derechos transigibles; (iii) el carácter voluntario del arbitraje, caracterizado además por el hecho de que empresarios y comerciantes suelen acudir al mismo por razones vinculadas a la eficiencia de dicho mecanismo así como al conocimiento experto de los árbitros.
El planteamiento del demandante desconoce que el objetivo de la contribución -fin legítimo y necesario- consiste en financiar la Rama Judicial lo que encuentra fundamento en el artículo 95.7 de la Constitución tal y como lo ha dicho, por ejemplo, en la sentencia C-169 de 2014. Igualmente, la sentencia C-368 de 2011 señaló que la gratuidad de la justicia puede tener límites, por lo que es posible imponer gravámenes en casos determinados.
El Consejo de Estado solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada[9]. La igualdad en materia tributaria impone que sujetos que se encuentren en la misma situación sean tratados de la misma manera, que no se impongan cargas tributarias excesivas y que se atienda a la capacidad económica de las personas. La jurisprudencia constitucional ha indicado que se desconoce el principio de igualdad en materia tributaria cuando (i) el tributo no tiene en cuenta la capacidad contributiva de las personas; (ii) los sujetos o grupos en igualdad de condiciones son objeto de trato diferente sin ninguna justificación; o (iii) la tributación tiene efectos confiscatorios.
La disposición no prevé un tratamiento injustificado dado que los usuarios de la justicia arbitral no se encuentran en la misma situación que los usuarios de la justicia ordinaria. La justicia arbitral es ejercida por particulares, tiene carácter voluntario, naturaleza onerosa y puede dar lugar a decisiones en derecho y en equidad. En adición a ello la contribución especial no se cobra de manera indiscriminada sino únicamente a determinados procesos arbitrales y tiene como destinatario el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, lo que es un fin constitucionalmente legítimo.
En esta materia el legislador dispone de un amplio poder de configuración que le permite establecer deducciones, exenciones o descuentos con el propósito de alcanzar diferentes fines y necesidades identificadas para la creación del tributo. La determinación legislativa se justifica dado que se grava un pequeño grupo de personas, cuya capacidad contributiva viene dada por la condena que la beneficia y que no resulta discriminatoria.
El Consejo Superior de la Judicatura, de manera extemporánea, solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada[10]. De conformidad con la sentencia C-468 del 2016 para establecer la violación del derecho a la igualdad es necesario precisar si se introduce un trato diferente entre supuestos que se encuentran en la misma situación. En ese contexto debe tenerse en cuenta que entre la justicia arbitral y la justicia ordinaria existen importantes diferencias, como el carácter particular o estatal, voluntario o no, temporal o permanente, oneroso o gratuito.
El fin de la justicia arbitral consiste en aumentar el acceso a la administración de justicia dada la imposibilidad de contar con más jueces estatales. En este sentido, se explica su naturaleza onerosa por los gastos que implica su ejercicio. Dado que el nacimiento de la disposición cuestionada responde a la falta de recursos para contratar más jueces estatales, resulta razonable la contribución que se destina al Fondo para la Modernización, Fortalecimiento, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.
La Universidad de Ibagué y la Universidad del Rosario solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición acusada[12]. Sostienen que la disposición demandada vulnera el principio de igualdad. Si bien existen diferencias reconocidas entre la jurisdicción ordinaria y la arbitral, ninguna de ellas se refiere a la capacidad contributiva de los sujetos que acuden a una u otra. Por lo tanto no existe una justificación razonable para no gravar las personas que perciban igual riqueza superior a setenta y tres (73) SMLMV ante la jurisdicción ordinaria, por lo que debe prosperar el cargo.
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada[13]. A su juicio, la distinción se opone al artículo 13 de la Constitución dado que tanto en la jurisdicción ordinaria como en el arbitramento las personas pueden beneficiarse de la condena que ordene el pago de una suma de dinero. Por ello la distinción que establece la norma sobre los sujetos procesales que obtienen el pago de pretensiones económicas es inconstitucional.
De conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Constitución, tanto la justicia ordinaria como la justicia arbitral constituyen formas de administrar justicia que se encuentran sometidas a principios comunes. Sin embargo, también existen diferencias relevantes entre una y otra: (i) el juez es un servidor público al tiempo que el árbitro es un particular investido de una función pública; (ii) el arbitraje depende de la voluntariedad de las partes mientras que la justicia ordinaria se activa con la solicitud de una de las partes; (iii) en la justicia ordinaria los costos son asumidos por la comunidad al tiempo que en el arbitraje ellos son asumidos por las partes; (iv) la justicia ordinaria es permanente mientras que la arbitral es transitoria; y (v) en el caso de la justicia ordinaria no es posible elegir los jueces, lo que si ocurre con los árbitros.
No obstante, es importante considerar que en ambos casos se trata de personas que deciden someter la solución de una controversia económica a efectos de que se decida de manera definitiva. Esta circunstancia implica que los sujetos procesales respecto de los cuales se ha establecido un trato diferente se encuentran en la misma posición de hecho y de derecho, al obtener el pago de pretensiones económicas. En este sentido, desarrolla un juicio estricto de igualdad por la posible vulneración del derecho a la administración de justicia.
La norma en cuestión persigue un fin constitucionalmente imperioso relacionado con la financiación de la justicia (art. 95.7). No obstante lo anterior, la norma no resulta idónea dado que la contribución excluye de su ámbito de aplicación algunos supuestos que deberían estar incluidos, contribuyendo a la mejoría de la administración de justicia. Además, el propósito de la contribución es contradictorio si se tiene en cuenta que se desestimula el arbitraje como mecanismo alternativo de solución de conflictos. El legislador disponía de medidas alternativas que no implicaban desincentivar un mecanismo que, como el arbitraje, se ha previsto para descongestionar la administración de justicia ordinaria.
Adicionalmente la medida resulta desproporcionada en sentido estricto. De acuerdo con el Ministerio Publico "la igualdad en este caso tiene un peso abstracto mayor que la finalidad de recaudar recursos, pues se trata de un derecho fundamental y principio del ordenamiento jurídico, mientras que el recaudo de recursos es instrumental en la medida que se hace para cumplir los fines del Estado, pero en el marco del respeto por los derechos fundamentales". El Congreso ha podido imponer el gravamen en igualdad de condiciones de modo tal que se extendiera a todos aquellos casos en los cuales se produjera una decisión judicial de contenido económico. Sin embargo, al tratarse de una carga y no de un beneficio, no es posible una decisión que extienda los efectos de la norma a la jurisdicción ordinaria.
CONSIDERACIONES
Competencia
- La Corte es competente para pronunciarse respecto de la demanda formulada en contra del artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, según lo establecido en el artículo 241.4. de la Constitución.
- El artículo 40.6 de la C. Pol. establece el derecho a presentar acciones públicas de inconstitucionalidad. Estas deben cumplir con unas condiciones mínimas de racionalidad argumentativa necesarias para tomar una decisión de fondo. Para ello, el Decreto 2067 de 1991 establece como requisito de la demanda el planteamiento del concepto de violación de las normas acusadas frente a los preceptos superiores presuntamente desconocidos (art. 2.3).
- La jurisprudencia ha considerado que quien pretenda activar plenamente la competencia de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución y, con tal propósito, ha establecido algunas condiciones que debe reunir la impugnación. El demandante debe presentar razones que (i) puedan ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminen a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución[14].
- El presupuesto de especificidad impone que el demandante formule razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la acusación y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento concreto que pueda demostrar una violación[15]. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de especificidad los argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (...) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan"[16].
- Considerando la acusación planteada en esta oportunidad y la solicitud de las entidades públicas para que la Corte adopte una decisión inhibitoria, la Sala debe examinar el cumplimiento de los requerimientos exigidos para proponer la vulneración del mandato de trato igual[17]. Esta Corporación ha precisado que resulta indispensable que la acusación (i) señale con claridad cuáles son los grupos o situaciones involucradas; (ii) indique en qué consiste el trato diferencial creado por la norma demandada; y (iii) presente las razones por las cuales el trato es injustificado.
- El demandante identificó los grupos objeto de comparación, precisando que la infracción se concreta por el trato legal diferente entre (i) las personas que acuden a la jurisdicción arbitral y obtienen una decisión a favor con condenas mayores a setenta y tres (73) salarios mínimos, y (ii) quienes obtienen una sentencia favorable por la misma cuantía emitida por los órganos de la Rama Judicial. Precisó que ese trato consiste en la creación de una contribución especial que grava exclusivamente al primer grupo.
- La acusación indica que a pesar de las diferencias existentes entre la justicia arbitral y la justicia estatal, el criterio de comparación relevante en este caso consiste en que ambos grupos de personas son beneficiarias de decisiones judiciales adoptadas en desarrollo de formas de administración de justicia y, en ese sentido, el tratamiento diferenciado no encuentra justificación. Dicho de modo diferente, el demandante advierte que no existe una diferencia esencial que pueda justificar el trato legal, debido a que el criterio de comparación no puede encontrarse en los rasgos especiales de la justicia arbitral.
- En adición de lo anterior, el ciudadano indica que a partir de las características propias de la jurisdicción arbitral no puede diferenciarse la capacidad contributiva de las personas. Por ello no se advierte la existencia de ninguna razón constitucionalmente admisible para establecer un trato diferente respecto de quienes acuden a la jurisdicción ordinaria, lo que afecta el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia.
- La Corte encuentra, en suma, que la demanda satisface las condiciones argumentativas básicas para un pronunciamiento de fondo respecto del cargo relativo a la infracción del mandato de igualdad que se adscribe al artículo 13 constitucional y que, por ser una materia tributaria, se asocia también con el principio de equidad previsto en el artículo 363 de la Carta.
- Teniendo en cuenta el planteamiento de la demanda le corresponde a la Corte establecer si el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, viola el mandato de trato igual y de equidad tributaria. Con tal propósito debe definir si tal infracción ocurre al establecer una contribución que grava las condenas establecidas en laudos arbitrales de contenido económico, a pesar de que ello no se encuentra previsto para el caso de las providencias judiciales adoptadas por la justicia estatal.
- La Corte concluirá que la regulación demandada no desconoce el mandato de trato igual y de equidad tributaria. En síntesis, la regulación acusada (i) fue adoptada por el legislador al amparo de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución con fundamento en los cuales puede fijar la política fiscal mediante la creación, modificación, disminución, aumento o eliminación de impuestos, tasas y contribuciones y (ii) no desconoce la prohibición de adoptar tratos diferentes injustificados entre sujetos, grupos o situaciones comparables. En efecto, (iii) el arbitraje constituye un medio alternativo para impartir justicia que se diferencia en varios aspectos relevantes de la jurisdicción estatal; (v) no puede desconocerse que, prima facie, la justicia arbitral es un privilegio, que debe pagarse y costearse, en tanto la administración de justicia estatal se financia vía impuestos generales y, en esa medida, quienes acuden a una y otra forma de administrar justicia, no están en la misma situación. Conforme a lo indicado (vi) las sustanciales diferencias entre una y otra forma de administrar justicia, permiten al legislador adoptar un trato diferente consistente en imponer una contribución que grava las condenas contenidas en laudos arbitrales, con miras a lograr la modernización, descongestión y bienestar de la justicia estatal.
- A fin de fundamentar la anterior conclusión la Corte seguirá el siguiente orden. Primero y teniendo como punto de partida el reconocimiento del amplio margen de configuración del Congreso de la República, se referirá al principio de igualdad, su relación con el principio de equidad tributaria y algunas de las orientaciones metodológicas que ha empleado este tribunal para juzgar su violación. A continuación, caracterizará al arbitraje en el ordenamiento jurídico colombiano, precisando las diferencias más significativas que tiene con la justicia estatal. Finalmente, analizará la constitucionalidad de la disposición acusada.
- El numeral 12 del artículo 150 de la Constitución establece que el Congreso es competente para establecer contribuciones fiscales y parafiscales. El artículo 338 de la Constitución refiere que la ley debe definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, las tarifas y el tiempo de vigencia de los tributos[19]. La Corte ha reiterado[20] que el legislador goza de una amplia potestad de configuración y de "la más amplia discrecionalidad"[21] en materia tributaria. Ello le permite fijar la política fiscal mediante la creación, modificación, disminución, aumento o eliminación de los diferentes tributos -impuestos, tasas y contribuciones-.
- Dicha potestad legislativa no es ilimitada[23]. La actuación del Congreso encuentra restricciones en varios mandatos constitucionales[24]. Entre ellos, el respeto de los derechos fundamentales[25], la garantía de los principios de justicia y equidad en la distribución de las cargas fiscales[26], la observancia del principio de legalidad[27], el respeto de la eficiencia[28], la progresividad y el principio de no retroactividad.
- La Sala Plena se ha referido al alcance del concepto de igualdad y equidad tributaria[30]. Según la Corte el principio de igualdad (art. 13) supone (i) un deber de trato igual a los sujetos que están en condiciones similares, (ii) un mandato de trato diferente entre los sujetos que se encuentren en condiciones diferentes y (iii) la obligación de asegurar la eficacia de los derechos de aquellas personas o grupos tradicionalmente discriminados, o que están en situación de debilidad manifiesta.
- El principio de equidad tributaria (arts. 95.9 y 363) es uno de los límites a la potestad impositiva del Legislador. Este principio prohíbe que el orden jurídico imponga obligaciones excesivas o beneficios desbordados al contribuyente. La jurisprudencia de este Tribunal, tal y como lo indicó en su intervención el Consejo de Estado, ha caracterizado la manera en que puede configurarse una infracción del principio de equidad tributaria. En ese sentido ha señalado que ello ocurre, primero, "cuando el monto a pagar por concepto del tributo no se define atendiendo a la capacidad de pago del contribuyente"[31]; segundo, "cuando se regula un tributo en virtud del cual dos sujetos o grupos de sujetos en iguales condiciones resultan gravados de manera desigual, sin justificación suficiente"[32]; y tercero, "cuando el tributo es o tiene implicaciones confiscatorias".
- La equidad tributaria se manifiesta en dos dimensiones: (i) la equidad horizontal en virtud de la cual el sistema tributario debe tratar de igual manera a las personas que gozan de la misma capacidad económica; y (ii) la equidad vertical que, con fundamento en el principio de progresividad, ordena distribuir la carga tributaria de manera que las personas con mayor capacidad económica soporten una mayor carga fiscal[34].
- El principio de equidad tributaria constituye una manifestación de la igualdad en el contexto tributario[35]. Específicamente la equidad horizontal tiene una relación explícita con el principio de igualdad en tanto "se auxilia en el juicio de igualdad, con el propósito de determinar si una medida impositiva o la consagración de una exención cumplen o no con la obligación de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes o a destinatarios que están en circunstancias similares".
- El juicio de proporcionalidad constituye uno de los instrumentos metodológicos empleados para articular la amplia potestad de configuración legislativa en materia tributaria con los límites constitucionales que en esa materia se imponen y, en particular, con aquellos que se desprenden de los mandatos de igualdad y equidad. Por eso cuando el legislador introduzca un trato diferente entre sujetos o grupos que en principio resultan comparables es necesario determinar si puede justificarse a partir de las exigencias derivadas de la proporcionalidad. La sentencia C-1021 de 2012[37], apoyándose en la práctica decisional de este Tribunal, refirió las etapas centrales de dicho examen y estableció que la justificación de un trato diferente exige "(i) analizar el fin que busca el legislador al imponer la medida específica; (ii) valorar el medio empleado para tal fin; y (iii) evaluar la relación existente entre el medio y el fin".
- También en esa oportunidad la Corte precisó que el nivel de intensidad del examen de proporcionalidad depende del "grado de amplitud o restricción en la potestad de configuración que posea el Legislador". Para ello se debe considerar la materia regulada; la naturaleza de los derechos y principios constitucionales involucrados en la regulación; el grado de sacrificio o interferencia de tales derechos[38]; y los grupos de personas perjudicados o beneficiados con el trato diferente.
- Teniendo como punto de partida la amplia configuración del legislador, este Tribunal ha reconocido que en materia tributaria el juicio de proporcionalidad debe tener como punto de partida la deferencia por las decisiones legislativas[40] y, de manera especial, por las valoraciones que en materia de oportunidad o conveniencia realice el Congreso. Sin embargo, también ha entendido que "si del análisis preliminar de una ley tributaria surge un indicio de inequidad o arbitrariedad, derivado de un reparto desigual de la carga tributaria, el examen de constitucionalidad no podrá ser débil"[41]. En este sentido, "si dos personas, que llevan a cabo las mismas actividades económicas, se ven afectadas por un trato diferencial en las cargas tributarias, surge un indicio de inequidad que exige un control judicial más estricto, y por ende un test intermedio, más intenso que el ordinario".
- De lo expuesto se desprende que, por regla general, el examen de una restricción del mandato de igualdad en materia tributaria debe sujetarse a la aplicación de un juicio de proporcionalidad de intensidad leve. En todo caso cuando concurren razones que lo exijan resultará indispensable desarrollar escrutinios de intensidad intermedia[43] y, excepcionalmente, exámenes de intensidad estricta[44].
- En síntesis, el principio de igualdad encuentra una estrecha relación con algunas de las dimensiones del principio de equidad horizontal en materia tributaria. Por ello, cuando las demandas de inconstitucionalidad proponen un juicio por su desconocimiento la Sala Plena ha empleado el juicio de proporcionalidad. La regla general indica que el examen debe desarrollarse con una intensidad débil a menos que existan razones que justifiquen incrementarla. Para el efecto, deberá considerarse (i) la materia regulada, (ii) la naturaleza de los derechos y principios constitucionales involucrados en la regulación, (iii) el grado de sacrificio o interferencia de tales derechos, y (iii) los grupos de personas perjudicados o beneficiados con el trato diferente.
- El artículo 116 constitucional establece que, por regla general, la administración de justicia se encuentra a cargo de los diversos órganos de la Rama Judicial, así como de la Fiscalía General de la Nación y de la jurisdicción penal militar. Sin perjuicio de lo anterior reconoce que "los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley".
- La Corte ha destacado que la jurisdicción arbitral es "una de las posibilidades a través de las cuales los particulares administran justicia, pues se les confiere la atribución de resolver conflictos jurídicos, previo acuerdo de voluntades entre las personas que discuten un derecho"[45]. En tal sentido, este mecanismo alternativo para impartir justicia[46] tiene algunos rasgos que lo diferencian de la jurisdicción estatal, derivados de su carácter voluntario, temporal, oneroso y excepcional.
- La voluntariedad indica que la jurisdicción se activa por la decisión libre y autónoma de las partes de encargar la decisión del litigio a un tribunal de arbitramento. La jurisprudencia ha resaltado que al desplazarse al Estado del conocimiento de un asunto para dar entrada a este tercero imparcial, es necesario "partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar"[47]. A este respecto, se ha aclarado que aun cuando el acceso al arbitraje es voluntario, su ejercicio debe desarrollarse con sujeción a las condiciones fijadas en la ley como lo señala el propio texto constitucional.
- Este Tribunal ha destacado que la referida característica se fundamenta en "la determinación voluntaria de acudir a una forma alternativa de resolver conflictos, con la garantía de que, como acontece en los demás procesos, los derechos consagrados en la Constitución y la ley tienen plena vigencia"[49]. En esa dirección "[e]s deber de las partes, con el propósito de dotar de eficacia a sus determinaciones, establecer con precisión los efectos que se siguen de acudir a la justicia arbitral y conocer las consecuencias jurídicas y económicas subsiguientes a su decisión; sólo así se puede hablar de un verdadero acuerdo"[50]. La autonomía de la voluntad -fundada en la libre iniciativa privada reconocida en el artículo 333 de la Constitución- orienta la actividad contractual y constituye la premisa que permite adoptar decisiones acerca de los mecanismos, autoridades y procedimientos para dirimir los conflictos. De tal forma "el sustento de la justicia arbitral es el reconocimiento constitucional expreso de la decisión libre y voluntaria de las partes contratantes de no acudir al Estado para la resolución de sus controversias"[51], lo cual garantiza el ejercicio de la autonomía individual como el acceso a la administración de justicia.
- La temporalidad alude al carácter transitorio del ejercicio de la jurisdicción por parte del tribunal de arbitramento, cuya duración está demarcada por el tiempo definido por las partes o, en su defecto, por el que fije la ley[53]. Está proscrita la actuación indefinida pues ello implicaría la creación de "una jurisdicción paralela a la ordinaria que, con grave perjuicio del orden público, debilitaría la estructura estatal (...) y menoscabaría la función pública (...) de administrar justicia"[54]. Según la Corte "no es concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores".
- El carácter excepcional del arbitraje supone que la intervención del árbitro tiene límites materiales. No todos los problemas jurídicos pueden ser resueltos mediante este mecanismo ya que "es claro que existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas"[56]. La jurisprudencia ha indicado que asuntos referidos a la garantía de derechos constitucionales fundamentales, discusiones sobre el estado civil de las personas, "derechos de incapaces o derechos sobre los cuales la ley prohíbe a su titular disponer"[57] exceden el ámbito de acción del arbitramento[58]. En materia laboral, lo mismo ocurre frente a asuntos que versen sobre derechos irrenunciables e intransigibles.
- La jurisdicción arbitral se caracteriza, además, por su onerosidad. Ello implica que las partes que acceden a esta forma de administración de justicia deben sufragar los gastos que requiera el funcionamiento del tribunal de arbitramento incluyendo además los honorarios de los árbitros[60]. En contraste, la gratuidad de la justicia estatal propende por la efectividad del principio de igualdad en la administración de justicia[61]. Desde los primeros pronunciamientos de este Tribunal se destacó que este principio "constituye uno de los pilares o fundamentos esenciales para lograr la convivencia, la paz y un orden justo que haga realidad la igualdad jurídica y material, enmarcado dentro de la filosofía y el realismo del Estado Social de Derecho"[62], por lo que "la situación económica de las partes no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación".
- Característica compartida con la justicia estatal es la relativa al carácter procesal de la actividad arbitral manifestada en su plena sujeción al debido proceso. Para la Corte "[e]l arbitramento es un verdadero procedimiento judicial -en sentido material- y, como tal, está sometido en todas sus etapas a la estricta aplicación de las normas que regulan este tipo de actuaciones tanto desde el punto de vista formal como material"[64]. Según ha dicho esta Corporación "[s]e trata de un mecanismo en el que han de aplicarse con rigor las garantías del debido proceso aplicables a toda actuación judicial, pues de nada sirve la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales".
- Los árbitros gozan de competencias procesales equivalentes a las que se atribuyen a las autoridades de la Rama Judicial, a saber: i) de decisión, para dirimir el litigio en forma obligatoria; ii) de coerción, con la finalidad de obtener el efectivo acatamiento de la determinación adoptada, y iii) de documentación o investigación, que le permiten practicar y valorar las pruebas[66]. En el mismo sentido, la jurisprudencia ha indicado que "la decisión arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o en equidad, es eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia judicial, en cuanto resuelve el litigio suscitado entre las partes, pronunciándose sobre los hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando las pruebas y declarando el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y legales o atendiendo a los principios de equidad".
- La jurisprudencia constitucional ha reconocido al arbitraje como un mecanismo alternativo de solución de conflictos. Sin embargo, ha aclarado que "ello no puede interpretarse en el sentido que aquélla resulte privilegiada frente a la función permanente de administrar justicia por parte del Estado, ni que ésta pueda verse cada vez más sustituida o reducida en su campo de acción"[68]. En tal contexto, se ha concluido que "[l]a institución de la justicia arbitral, que es onerosa, no puede expandirse a tal extremo que implique el reemplazo de la administración de justicia gratuita a cargo del Estado"[69] de manera que "[d]ebe buscarse, por el contrario, el fortalecimiento de ésta para que ella sea la preferida y utilizada por las personas para solucionar sus conflictos, de tal suerte que a la justicia arbitral sólo se acuda excepcionalmente y como una mera opción."
- De lo expuesto, puede concluirse que en atención a las diferencias existentes entre la justicia estatal y la justicia arbitral, el legislador se encuentra habilitado para establecer las reglas aplicables a cada una de ellas en virtud de la autorización así dispuesta en el artículo 116 de la Constitución. Dicha tarea debe sujetarse a los límites que se desprenden del mandato de igualdad y del derecho de acceder a la administración de justicia.
- Le corresponde a la Corte establecer si la disposición acusada desconoce el mandato de igualdad, al configurarse por el legislador una contribución que grava la expedición de un laudo arbitral en el que se establezca la orden de pago de una suma que supere setenta y tres (73) SMLMV.
- Para establecer si el trato acusado desconoce el referido mandato, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se referirá a la disposición demandada a fin de precisar los elementos centrales de la contribución que allí se prevé. Luego (ii) precisará los grupos objeto de comparación para establecer si la medida afecta el mandato de trato igual. Solo en el caso de existir tal afectación analizara si ella puede justificarse.
- El artículo 130 de la Ley 1955 del 2019 regula un tributo que tiene por objeto gravar los laudos arbitrales que reconocen pretensiones de contenido económico[73]. Tal disposición establece los diferentes elementos del tributo en los términos que se explican a continuación.
- El sujeto activo se define como el acreedor que tiene el poder de exigir la prestación económica materializada con el tributo. La ley define como tal al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces. A su vez prevé el uso de los recursos señalando que se destinarán al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, cuya administración en la actualidad le corresponde a la mencionada corporación judicial en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1482 de 2018.
- La Corte ha distinguido entre los sujetos pasivos "de iure", que son aquellos que pagan formalmente el impuesto, y los "de facto" quienes deben soportar las consecuencias económicas del gravamen[74]. El sujeto pasivo, tanto "de iure" como "de facto" en el caso de la contribución demandada es la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor "se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes".
- Según la jurisprudencia el hecho generador "hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que, si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal"[75]. El presupuesto fáctico que da origen a la obligación tributaria consiste en la expedición de un laudo arbitral en el que se establezca la orden de pago de una suma que supere setenta y tres (73) SMLMV.
- La base gravable ha sido definida como "la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria"; se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa[76]. La base gravable en este caso es el valor de la orden de pago reconocida en el laudo arbitral siempre y cuando supere el valor de setenta y tres (73) SMLMV.
- La tarifa debe entenderse como el monto que se aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente[77]. El monto que se aplica a la contribución es el 2% sobre el valor de la pretensión de contenido económico reconocida en el proceso arbitral, como lo establece el inciso tercero del artículo demandado.
- La demanda indica que la disposición acusada establece una distinción entre dos grupos comparables. El primero, conformado por las personas que obtienen a su favor en un laudo arbitral una orden de pago por un valor superior a setenta y tres (73) SMLMV. El segundo, integrado por las personas que son beneficiarias de una orden de tal naturaleza contenida en una sentencia pronunciada por la jurisdicción ordinaria. Según la acusación el criterio que exige asimilar los dos grupos consiste en el hecho de que la orden de pago es el resultado de decisiones adoptadas en desarrollo de actividad judicial. Tanto los laudos expedidos por tribunales de arbitramento, en cumplimiento de la habilitación otorgada por las partes, como las sentencias judiciales adoptadas por los jueces estatales, constituyen expresión del ejercicio de la función de administrar justicia, según lo establece el artículo 116 de la Constitución así como los artículos 12 y 13 de la Ley 270 de 1996. Esas premisas evidencian la infracción del mandato de trato igual.
- En contra de lo anterior, podría indicarse que los grupos no son comparables. En un caso el ejercicio de la administración de justicia que da lugar a la condena tiene lugar ante los jueces estatales quienes, en su actividad, se encuentran sometidos a las reglas fijadas en el Código General del Proceso, así como en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el otro, dicha función corresponde a los particulares en su condición de árbitros habilitados temporalmente por las partes y sometidos a las reglas especiales del estatuto de arbitraje -previsto en la Ley 1563 de 2012- las cuales concretan, a su vez, el carácter voluntario, temporal, oneroso y excepcional de la institución. Tales rasgos serían los criterios relevantes para la comparación.
- Las perspectivas referidas suscitan entonces el problema de establecer si los rasgos que hacen posible la distinción son más relevantes que los que conducen a la asimilación. En el primer caso, no se afectaría el mandato de trato igual. En el segundo, la Corte debería establecer si el trato diferente encuentra justificación constitucional.
- La identificación del criterio de comparación constituye una de las labores más complejas en materia del control constitucional de la igualdad. La dificultad se encuentra asociada al hecho de que las personas, grupos y situaciones pueden siempre tener rasgos comunes y siempre también rasgos diferentes. La selección equivocada del criterio de comparación podría tener graves consecuencias. En efecto, (i) la invocación de rasgos que por su carácter genérico conducen siempre a concluir la asimilación de grupos o situaciones supondría una profunda limitación del margen de configuración del legislador y, en otra dirección, (ii) el empleo de rasgos que por su grado de especificidad conducen siempre a diferenciar, podría afectar la vigencia del mandato de igualdad como expresión básica de justicia[78].
- En varias oportunidades este Tribunal se ha ocupado de este asunto. Ha señalado que "la identificación del criterio de comparación es el paso inicial para examinar si la clasificación objeto de cuestionamiento fue racionalmente configurada por el legislador", indicando que "la racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto del Legislador en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley". En esa dirección "para determinar si dos grupos o categorías son comparables es necesario examinar su situación a la luz de los fines de la norma"[79]. Refiriéndose a las clasificaciones y a su carácter más o menos discutible, este tribunal ha explicado:
- Para definir si es o no discutible -desde la perspectiva del mandato de igualdad- la clasificación que subyace al artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, es indispensable precisar su objetivo y, luego de ello, el criterio de comparación relevante.
- En este caso, una vez se ensambla (i) la destinación del tributo regulado -Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia- con (ii) los rasgos que constitucionalmente caracterizan el arbitraje -fundamentos jurídicos 24 al 34- se concluye que el principal propósito de la norma demandada consiste en exigir la participación de quienes son beneficiarios de un forma especial de función jurisdiccional -arbitraje- en el fortalecimiento de la administración de justicia.
- En casos como el que ahora ocupa la atención de la Corte, son tan notorias y precisas las diferencias entre la justicia estatal y el arbitraje, que es imprescindible tomarlas en cuenta para delimitar, desde el principio, la finalidad de la medida. La Sala advierte, además, que en el caso de la regla acusada la relevancia de esas diferencias se acentúa debido a que, prima facie, la justicia arbitral es un privilegio que debe pagarse y costearse por quienes se encuentran interesados en acceder a ella lo que revela, al menos en principio, una mayor capacidad contributiva.
- Teniendo en cuenta el objetivo antes referido -fundamento 49- se concluye que el criterio de comparación relevante guarda relación con la calificación constitucional del arbitraje como una forma especial de administrar justicia reconocida por el artículo 116 de la Carta. Por eso el rasgo para llevar a cabo el cotejo se vincula a las características especiales, notorias y precisas del arbitraje. Ellas tienen un peso especial en la comparación.
- En suma, existen diferencias significativas entre los grupos cuya contrastación ha pretendido el demandante y, en esa dirección, la Corte no identifica una afectación del mandato de trato igual. El legislador actúo al amparo del margen de configuración estableciendo una distinción entre grupos que, desde la perspectiva de la finalidad de la medida legal cuestionada, deben diferenciarse. La distinción no se torna arbitraria dado que toma en consideración las características especiales del arbitraje una de las cuales, la onerosidad, ostenta relevancia en materia tributaria dado que puede revelar la capacidad de pago del sujeto pasivo.
- Sin perjuicio de lo anterior, para la Corte existen razones adicionales que la apoyan la medida adoptada por el legislador.
- La contribución regulada se encamina a la financiación del sector justicia y de la Rama Judicial y, con ese propósito, los recursos que se obtengan tendrán como destinó el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. Según el artículo 2.2.3.14.1.2. del Decreto 1069 de 2015, ese fondo tiene como objeto principal recaudar, administrar e invertir los recursos y rentas que la ley ha señalado para el mismo, a efectos de apoyar la modernización, la descongestión y el bienestar de la administración de justicia. En materia de modernización (a) comprende la incorporación de métodos, sistemas de gestión, de acceso electrónico, técnicas, estrategias, mejores prácticas, instalaciones, equipos y tecnologías de la información y las comunicaciones, que permitan facilitar y mejorar el acceso de las personas a la administración de justicia, así como incrementar los niveles de eficacia, calidad y eficiencia de la función judicial. A su vez, en lo relativo a la descongestión (b) prevé la disminución de los inventarios de procesos judiciales, para llevarlos a niveles acordes con la capacidad instalada de la Rama Judicial, de tal manera que se logre un equilibrio entre la demanda y la oferta de justicia. En adición a ello, en relación con el bienestar de la administración de justicia (c) pretende introducir mejoras en las condiciones de vida laboral de los servidores judiciales[80].
- Desde una perspectiva constitucional el tributo contribuye a materializar las condiciones que aseguran la vigencia de un sistema de administración de justicia en tanto función pública (art. 228) y derecho fundamental (art. 229). La existencia de recursos es un requisito para el funcionamiento de la Rama Judicial lo cual, a su vez, constituye un requerimiento básico de la cláusula de Estado de Derecho, del principio de separación de poderes y de la vigencia de los principios, deberes y derechos establecidos en la Constitución. Como indicó la Corte en la sentencia C-169 de 2014 "[l]a adquisición de mayores caudales para financiar las inversiones en la Rama Judicial es constitucional, en la medida en que de esta manera se promueve un mejor funcionamiento del aparato judicial, y se asegura un servicio de administración de justicia cada vez más célere, más eficiente y eficaz, en beneficio de quienes lo usan".
- Es además importante destacar que el fortalecimiento de la Rama Judicial no es una materia distante o indiferente para la justicia arbitral. Existen relaciones de múltiple naturaleza, reconocidas en la regulación vigente, entre las instituciones y procedimientos de la justicia estatal y el arbitraje. Esas relaciones evidencian que el fortalecimiento de la primera tiene réplicas directas en el funcionamiento del segundo.
- De acuerdo con el Código General del Proceso la justicia ordinaria interviene (i) en el nombramiento de árbitros cuando la designación no se realizó de común acuerdo ni se designó a un tercero para ello (art. 19.3); (ii) en la resolución del recurso de revisión (art. 30.7) y anulación contra laudos arbitrales (art. 31.5); así como (iii) en el trámite de ejecución de los laudos arbitrales (art. 306).
- El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prescribe que la justicia administrativa participa (iv) en el trámite de ejecución de laudos arbitrales (art. 104.6) y (v) en los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales (art. 149.7). Agregado a ello en el Estatuto de Arbitraje se dispone la intervención de la justicia estatal (vi) en el trámite de designación y reemplazo de los árbitros (arts. 14.4 y 15); (vii) en el trámite de recusaciones formuladas contra los árbitros (art. 17); (viii) en la práctica de medidas cautelares o en la comisión para ello (art. 32); (ix) en la resolución de los recursos de anulación y revisión (arts. 45 y 46); y, finalmente, (x) en el trámite de designación de árbitros ad hoc (art. 53).
- La Corte considera importante destacar que la medida prevista en la disposición cuestionada puede incidir en la decisión de las partes de someter o no su disputa al procedimiento arbitral. Ello implicaría, en algunos casos, un incentivo negativo para acudir a este método alternativo de solución de conflictos. Sin embargo, la introducción de esta diferencia no comporta una barrera definitiva de acceso al arbitraje por parte de las personas que acuerdan así hacerlo y, en todo caso, no supone un bloqueo para obtener una decisión judicial puesto que siempre será posible acudir a la justicia estatal.
- El arbitraje, tal y como lo ha reconocido este Tribunal, constituye un mecanismo caracterizado por el hecho de ser voluntario, oneroso, temporal y excepcional. La especialidad de este mecanismo de solución de conflictos -concretada en las mencionadas características- si bien no autoriza al legislador para adoptar medidas que desconozcan las garantías básicas del derecho al debido proceso, si hace posible establecer tratos disimiles que tomen nota de los referidos rasgos.
- La Corte resalta que el artículo demandado no contempla las consecuencias fiscales para todas las personas que acuden a la justicia arbitral y obtienen una condena a su favor. La disposición prevé que la exacción se limita a las órdenes de pago superiores a setenta y tres (73) SMLMV. Esto implica que las desventajas, aunque podrían cubrir un grupo amplio de laudos arbitrales, no se extiende a todo el universo y, en consecuencia, las desventajas asociadas al trato diferente son limitadas.
- Es posible formular una consideración adicional. Aunque no es procedente asimilar la contribución acusada con el arancel judicial o el régimen de costas procesales, es preciso indicar que la legislación estatutaria contempla la posibilidad de establecer, al interior de la jurisdicción estatal, cargas económicas diferenciadas en atención a la naturaleza del proceso. En ese sentido el actual artículo 6 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 2º de la ley 1285 de 2009, prevé la posibilidad de fijar un arancel judicial siempre y cuando no se cobre en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. En esa misma dirección, establece que no podrá cobrarse a las personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley.
- Esta norma fue declarada compatible con la Constitución en la sentencia C-713 de 2008 en la que señaló la Sala Plena que "aun cuando es inconstitucional la forma como está regulado el cobro del arancel judicial, no sucede lo mismo con el inciso tercero del artículo 2º del proyecto, el cual consagra los eventos en los cuales no se exigiría dicho arancel". Estimó este Tribunal "que ello hace parte de las atribuciones del Congreso en un escenario en el que cuenta con un prudente margen de discrecionalidad (arts.150-12 y 338 CP)". En consecuencia "la exclusión del arancel judicial en procesos de índole penal, laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales, corresponde a su libertad de configuración y sobre el particular la Corte no encuentra reparo alguno, más aún cuando "en materia tributaria y en virtud de las amplias facultades otorgadas al legislador no se requiere una justificación especial para el ejercicio de la facultad impositiva, sino tan sólo la existencia de una justificación aceptable desde el punto de vista constitucional' (...)".
- De lo anterior se desprende que la jurisprudencia ha encontrado admisibles, en el contexto de la administración de justicia estatal, tratos tributarios que tomen en consideración las características de los sujetos que intervienen en la controversia -personas de escasos recursos- o de la materia sobre la que se decide. Con fundamento en la razón de la decisión de la citada sentencia puede el legislador, teniendo en cuenta las diferencias existentes entre la justicia estatal y el arbitraje, adoptar reglas también diversas.
- La Corte comprende las objeciones que pueden formularse en contra de una medida tributaria como la examinada. Sin embargo, también es consciente que el control constitucional de tal tipo de medidas debe tener como punto de partida el reconocimiento de un extendido margen de apreciación, valoración y configuración a disposición del Congreso de la República. No puede entonces este Tribunal, en un asunto como el ahora examinado, reemplazar al legislador a efectos de identificar la mejor o más conveniente forma de configurar la contribución.
- Este pronunciamiento se ha limitado a establecer si el trato diferenciado que introdujo el legislador desconoce el mandato de trato igual únicamente en su dimensión de prohibición de trato diferente injustificado. Por ello, esta determinación no comprende cuestiones relativas a otros principios constitucionales que rigen la regulación tributaria, ni las cuestiones asociadas a los efectos en el tiempo de la disposición demandada.
Cuestión previa: análisis de los requisitos de la demanda frente a solicitud de inhibición
Problema constitucional, síntesis de la decisión y método
Los principios de igualdad y equidad del sistema tributario
La justicia estatal y el arbitraje en el orden constitucional
En esa dirección ha reconocido el amplio margen de configuración para el desarrollo de los modelos de administración de justicia, destacando que "[la] amplitud de la facultad de configuración legislativa también se predica del arbitramento, pues, de conformidad con lo que la Corte ha indicado, 'el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones arbitrales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos' (...)"[71]. En todo caso su competencia se encuentra limitada por el deber de observar los principios y derechos reconocidos en la Constitución.
El artículo 130 de la Ley 1955 de 2019 no desconoce el mandato de igualdad, dado que la diferenciación del legislador se encuentra justificada
La contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico
La disposición acusada establece un trato diferente entre personas en situaciones que, por el contexto en que tiene lugar el hecho gravable, no son comparables
"Una clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos –.
En los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de separación de las ramas del poder público debe haber una distribución de funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, así como el respeto y la realización de principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuración legislativa en materia del diseño de las políticas públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho criterio" (Negrillas no hacen parte del texto).
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Realizó diligencia de presentación personal de la demanda ante la Notaría Once del Círculo de Medellín, el día 04 de junio de 2019.
[2] El demandante presentó recurso de súplica contra este auto ya que rechazó varios de los cargos presentados (Folios 56 al 67.) Mediante Auto del 21 de agosto de 2019 la Sala Plena de la Corte decidió confirmar el auto del 22 de julio de 2019. Cabe advertir que los cargos que fueron rechazados se relacionaban con i) vicios formales por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible; ii) vicios sustantivos por vulneración de los principios de justicia y progresividad tributaria; y iii) vulneración del principio de unidad de materia (Folios 69 al 87).
[7] Folios 114 al 119. Suscriben el documento la ciudadana Rut Yamile Salcedo Younes en su condición de presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Indica que se trata de una opinión en la que actuó como ponente el Dr. Paul Cahn-Speyer Wells y considerada por el Consejo Directivo de dicho instituto.
[8] Folios 120 al 162. Suscriben el documento la ciudadana Clara María González Zabala en su condición de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; la ciudadana Juliette Astrid Valencia Gaviria en calidad de apoderada del Departamento Nacional de Planeación; la ciudadana Ángela María Bautista Pérez, en condición de apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho; y el ciudadano Esteban Jordan Sorzano en condición de delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[9] Folios 164 al 166. Suscribe el documento la ciudadana Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en su condición de presidente del Consejo de Estado.
[10] Suscribe el documento el ciudadano Max Alejandro Flórez Rodríguez, en su condición de presidente del Consejo Superior de la Judicatura.
[12] Folios 171 al 173. En el escrito se pronuncia sobre varios de los cargos formulados en la demanda original. Sin embargo, como solo fue admitido el cargo de igualdad solo se hará referencia al mismo.
[13] Folios 175 al 179. Suscribe el documento el ciudadano Juan Carlos Cortés González en su condición de Viceprocurador General de la Nación con funciones de Procurador General de la Nación.
[16] Sentencia C-1052 de 2001.
[17] Sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 de 2017, C-115 de 2017, C-052 de 2019, C-345 de 2019, entre otras.
[18] En sentencia C-266 de 2019 este Tribunal se refirió de manera específica al alcance de esta exigencia indicando: "(...) [e]n ese sentido, a juicio de la Sala la demanda está fundada en una distinción que puede verificarse en la norma acusada. Sin embargo, algunos de los intervinientes sostienen que el requisito en comento no es cumplido, puesto que el demandante omite señalar las razones por las cuales dicha discriminación es injustificada. Este cuestionamiento ofrece, cuando menos, dos tipos de falencias que lo inhabilitan como causal de ineptitud de la demanda. En primer lugar, obligan al demandante a probar una negación indefinida, consistente en la inexistencia de una razón que permita diferenciar entre los COC y los CNOC. Una exigencia de este carácter, como es bien sabido, contradice la lógica argumentativa. En segundo lugar, es claro que la carga propuesta es un asunto que excede el ámbito de la admisibilidad, pues se inscribe en el estudio de fondo. // En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional (...), la conformación de un cargo por violación a la igualdad supone la identificación de los sujetos o situaciones de hecho que se comparan, el parámetro que sirve para esa comparación y la razón por la cual dicha distinción carece de fundamento constitucional. En el caso estudiado, la tercera condición es cumplida en la medida en que se señala que no existe ninguna razón que valide la distinción entre los COC y los CNOC. Asunto diferente es que luego, en el estudio de fondo, se demuestre que esa razón está presente y, a su vez, que la misma es compatible con la Constitución. Concluir lo contrario, esto es, que el cargo no solo debe establecer que no hay razón para la distinción, sino también explorar todas las posibilidades que podrían justificar el trato diverso, significaría confundir los planos de admisibilidad y de estudio de mérito" (Subrayas no hacen parte del texto original). En la misma sentencia la Corte advirtió que existirán casos en el que la tercera condición tiene un alcance diferente y exigirá mayor esfuerzo argumentativo del demandante: "Con todo, acerca de esta exigencia la Corte aclara que no en todos los casos la simple afirmación sobre la inexistencia de razones para el tratamiento distinto es suficiente para construir el cargo por vulneración del principio de igualdad. En cambio, es claro que existirán situaciones en donde prima facie concurren razones para considerar que un tratamiento diferenciado encuentra justificación, por ejemplo, cuando se trata de una medida legislativa que busca promover el mandato constitucional de igualdad material y efectiva. En esos casos, hará parte de la exigencia de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad que se explique por qué, a pesar de advertirse dicha circunstancia, en todo caso no se está ante una razón suficiente y admisible para la distinción" (Subrayas no hacen parte del texto original).
[19] Sentencias C-188 de 1998, C-717 de 2003, C-393 de 2016 y C-606 de 2019.
[20] Sentencias C-007 de 2002, C-1035 de 2003, C-393 de 2016, C-119 de 2018, C-270 de 2019 y C-606 de 2019.
[23] Sentencias C-544 de 1993, C-674 de 1999, C-741 de 1999, C-1060 A de 2000, C-007 de 2002, C-717 de 2003 y C-615 de 2013.
[25] Artículo 2 de la Constitución Política.
[26] Numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política. Igualmente así lo establece el artículo 363 de la Constitución.
[27] La Corte ha definido la legalidad, como el principio según el cual los tributos tienen como fuente la ley, la cual debe contener todos los elementos de la obligación tributaria (arts. 150, numerales 11 y 12 y 338 C. Pol.). Sentencia C-1003 de 2004.
[28] La Corte ha señalado que la eficiencia (art. 363 C. Pol.) es un principio que implica que el impuesto se recaude con el menor costo posible tanto para el Estado como para el contribuyente. Por lo tanto, el impuesto no podría convertirse en una carga excesiva para el contribuyente al punto de desestimular el desarrollo de sus actividades económicas. Sentencia C-1003 de 2004.
[29] Artículo 363 de la Constitución Política.
[35] Sentencia C-643 de 2002, citada en la sentencia C-010 de 2018.
[36] Sentencia C-010 de 2018.
[37] En esta providencia le correspondió a la Sala Plena determinar si exonerar el Gravamen a los Movimientos Financieros a las operaciones de factoring realizadas por las empresas vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, y excluir de ese beneficio a las operaciones de las demás entidades y personas con el mismo objeto social principal cuando no son vigiladas por la referida superintendencia, vulneraba o no el derecho a la igualdad y el principio de equidad tributaria.
[40] En la sentencia C-606 de 2019 explicó este tribunal: "Así pues, en razón de la naturaleza preponderantemente sistémica o estructural la Corte ha señalado que la Constitución autoriza al legislador para "alterar en principio el equilibrio del sistema tributario" (...) e "incidir proporcionalmente en la equidad con la finalidad de satisfacer de modo eficaz otro principio constitucionalmente relevante" (...). Desde este enfoque, las diferenciaciones de trato que establezca el legislador, en la configuración del sistema tributario, son –prima facie- constitucionales (...). // 67. Ahora bien, respecto a la vigencia del principio de igualdad, habida cuenta de su estructura, se ha reconocido en la jurisprudencia una metodología de análisis propia, que corresponde al juicio de igualdad o de proporcionalidad "entonces, la medida legislativa resultará compatible con la Constitución, adoptándose el nivel de escrutinio menos riguroso propio de las normas tributarias, cuando se acredite que "(i) si el fin buscado por la norma al establecer la mencionada diferencia de trato es legítimo, (ii) si el medio empleado no está expresamente prohibido y (iii) si dicho medio es adecuado para alcanzar el fin buscado" (...)". En la sentencia C-015 de 2014 la Corte sostuvo: "[e]l test de intensidad leve 'se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda el ejercicio de las competencias del legislador, y la 'presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas'".
[41] En la sentencia C-183 de 1998 la Corte utilizó un juicio intermedio pues si bien "[t]oda subvención, exoneración o beneficio fiscal, en cuanto abarca sólo a un grupo de contribuyentes actuales o potenciales, en cierta medida afecta el principio de igualdad, el cual representa el más importante límite del poder tributario estatal. (...) la afectación de la igualdad traspasa el umbral de la normalidad cuando dicha subvención, exoneración o beneficio se niega a un contribuyente que se encuentra en la misma situación formal que la de los destinatarios de la norma favorable".
[42] En la sentencia C-1074 de 2002 la Corte también empleo un escrutinio de intensidad intermedia al constatar que "los individuos a quienes el legislador impone un trato tributario diferente hacen parte de un mismo grupo, v.gr. todos los particulares a quienes la administración ha decidido expropiarles un bien". Señalo: "En principio, todas las personas que obtienen una utilidad proveniente de la indemnización por expropiación están sujetos al mismo deber de tributar y soportar cargas públicas. Sin embargo, por causas que no son atribuibles a los individuos expropiados (por ejemplo, la administración puede ofrecer un precio o unas condiciones de pago que el propietario considera inaceptables) el universo de personas sujetas a un proceso de expropiación es dividido por las normas acusadas entre los individuos, que por haber vendido el bien, son favorecidos del beneficio tributario, y los que, por no haberlo enajenado, pagan el gravamen. Por estas razones, en este caso existe ex ante un indicio de desigualdad, y, por lo tanto, es procedente aplicar un test de intensidad intermedia". Aproximación reiterada en las Sentencias C-1021 de 2012, C-766 de 2013 y C-304 de 2019, entre otras.
[43] En la sentencia C-1021 de 2012 la Sala Plena consideró necesario aplicar un juicio intermedio a una norma tributaria al configurarse "un 'principio de inequidad', que exige adelantar no un test leve sino intermedio o moderado de razonabilidad". En consecuencia, evaluó: "(i) si el fin buscado con el tratamiento diferencial no sólo es legítimo sino importante, es decir, promueve intereses públicos constitucionalmente valiosos; y (ii) si el medio empleado –el tratamiento diferencial en virtud de la vigilancia por la Superintendencia de Sociedades- es adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin". La sentencia C-600 de 2015 la Corte incrementó la intensidad del juicio considerando que "aunque una primera aproximación parece ofrecer algunos elementos para aplicar un test flexible al control de esta norma, (...) la Sala encuentra equilibrado situar el control en un nivel de intensidad conforme al cual se requiera que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante; que el medio sea adecuado y efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado; y además que la medida no resulte evidentemente desproporcionada en términos del peso ponderado del bien constitucional perseguido respecto del bien constitucional sacrificado".
[44] En la sentencia C-169 de 2014 la Corte estimó que el juicio de proporcionalidad que debería ser aplicado a la medida (arancel judicial) debía ser estricto porque (i) se trataba de una contribución parafiscal, (ii) estaban comprometidos los principios de equidad y progresividad, así como los derechos de acceso a la justicia y de defensa; (iii) se creaba una barrera, prima facie, de acceso a la justicia y de ejercicio de facultades de defensa. Por ello, el instrumento de tributación previsto en la Ley 1653 de 2013 debería "perseguir un fin imperioso, y en cuanto medio ha de ser conducente y exacto para alcanzarlo; es decir, no sólo adecuado, sino además efectivo (producir los efectos que persigue), y no desestimular otras prácticas o usos que resulten lícitos y no perjudiciales para la administración de justicia. Además, la medida en cuanto tal debe ser necesaria y proporcional". En la sentencia C-833 de 2013 la Sala Plena aplicó un test estricto de proporcionalidad atendiendo al precedente establecido en la C-511 de 1996: "el legislador tiene la posibilidad de consagrar, de manera excepcional, amnistías tributarias, siempre y cuando acredite de manera suficiente la razonabilidad de su adopción y supere un test estricto de constitucionalidad: 'Conforme con lo anterior, corresponde al Congreso y al Gobierno (de quien es la iniciativa de medidas exonerativas de obligaciones tributarias), la carga de justificar su adopción y la demostración de la proporcionalidad y razonabilidad de la medida. La comprobación de la existencia de esta justificación, llevada a cabo con base en la presencia de circunstancias de crisis excepcionales, debe ser adelantada con rigor por la Corporación en cada caso particular'". En la sentencia C-743 de 2015 la Corte aplicó un juicio estricto de proporcionalidad por tratarse la norma acusada de una amnistía, siguiendo lo dispuesto en la C-833 de 2013.
[46] Ley 1563 de 2012, artículo 1º.
[49] Sentencia C-330 de 2000.
[53] Ley 1563 de 2012, artículo 10.
[56] Sentencias C-060 de 2001, C-1038 de 2002 y C-170 de 2014.
[60] Ley 1563 de 2012, arts. 25, 26 y 27.
[61] En la sentencia C-037 de 1996, este Tribunal señaló: "A pesar de que la Carta Política no hace referencia expresa al principio de gratuidad en el acceso a la administración de justicia, para la Corte éste se infiere de los objetivos mismos que persigue la labor de impartir justicia y de la realización plena del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 superior".
[69] Ibídem.
[72] En sentencia C-330 de 2000, se indicó: "(...) el legislador goza de plena autonomía para dictar disposiciones tendientes a desarrollar el ejercicio de funciones judiciales por parte de particulares a través de la institución del arbitramento y, de esta forma, regular un procedimiento reconocido desde la propia Constitución como una forma alternativa de resolver conflictos jurídicos –también los originados en la relación de trabajo- (Artículo 116 C.P.). Sin embargo, este poder de configuración que se reconoce a la rama legislativa no es ilimitado, pues debe concordar con los principios y derechos consagrados en la Constitución (...)".
[73] En la sentencia C-084 de 2019 la Corte declaró inconstitucional el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016 en el que se establecía la misma contribución ahora demandada. En esa oportunidad la Sala Plena declaró inconstitucional dicha disposición dado que en el curso de su aprobación en el Congreso de la República se habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible.
[74] Sentencias C-155 de 2003 y C-260 de 2015.
[75] Sentencias C-987 de 1999 y C-260 de 2015.
[76] Sentencias C-412 de 1996 y C-260 de 2015.
[77] Sentencias C-537 de 1995, C-155 de 2003 y C-260 de 2015.
[78] Este es un asunto de profunda discusión doctrinal –cfr. Mariana Rodrigues Canotilho, El principio de igualdad en el Derecho Constitucional europeo, Thomson Reuters Aranzadi-Universidad de Granada, Navarra, 2017, pp. 105-118-- pues, de la consideración y abordaje de la igualdad como un nudo tema de igualdad de trato (igualdad ante la ley), y por ende, igualdad como no arbitrariedad, se evolucionó a la búsqueda de criterios sustanciales, lo que en suma significa que los poderes públicos están obligados a remover los obstáculos que generan la desigualdad, pero asimismo, a emprender acciones afirmativas en favor de los colectivos discriminados. Con todo, ello aun no fue suficiente y hubieron de complementarse la igualdad ante la ley (igualdad jurídica) y la igualdad material con la igualdad como derecho subjetivo, donde el juicio de proporcionalidad se hizo protagónico, y por lo mismo, la interacción entre el legislador y el tribunal constitucional, a la hora de evaluar un posible trato desigual, debe procurar elaborar reglas claras, que empiecen por entender la libertad de configuración del legislador en su sentido relativo pero también el deber de auto restricción del juez de la Constitución. Esto tiene sus riesgos porque en no pocas veces puede comportar la arrogación de facultades ajenas o el simplemente delegarlas por quien las posee. Las dificultades actuales van en la ruta de saber cómo hallar los criterios que justifiquen un escrutinio más o menos intenso, pero "estamos aún lejos de construir criterios orientadores de la decisión en dos planos: en primer lugar, para evaluar los supuestos de hecho que fundamentan el juicio de semejanza o desemejanza y para elegir el tertium comparationis; por otra parte, para aceptar o rechazar las justificaciones avanzadas por el legislador para fundamentar un determinado tipo de trato de desigualdad" (Rodrigues Canotilho, ob. Cit., p. 117).
[80] Los recursos de esta contribución concurren en el fondo con otras fuentes que se encuentran previstas en el actual artículo 192 de la Ley 270 de 1996 -modificado por los artículos 21 de la Ley 1285 de 2009 y 3 de la Ley 1743 de 2014-. Su destinación a los propósitos del fondo contribuye de manera decisiva a enfrentar los principales desafíos de la administración de justicia respecto de los ciudadanos y de quienes ejercen dicha labor.
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