Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 22 del 24 de junio de 2026
<Disponible el 26 de junio de 2026>
La Corte Constitucional declaró exequibles las normas del Plan Nacional de Desarrollo que prevén que determinados patrimonios autónomos estratégicos sean administrados por sociedades fiduciarias públicas
Sentencia C-194/26
M.P. Lina Marcela Escobar Martínez
Expediente D-16.992
1. Norma demandada
“LEY 2294 DE 2023
Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023
(mayo 19)
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”
(…)
Artículo 73. Promoción de la autonomía y el emprendimiento de la mujer. Transfórmese el Fondo Mujer Emprende, creado mediante el Decreto Legislativo 810 de 2020 y la Ley 2069 de 2020, en el Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, el cual se denominará Mujer Libre y Productiva, tendrá vocación de permanencia y la naturaleza jurídica de un patrimonio autónomo constituido mediante la celebración de un contrato de fiducia mercantil por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y una sociedad fiduciaria de carácter público seleccionada directamente por dicho Departamento Administrativo (…)
Artículo 279. Modifíquese el artículo 250 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así:
Artículo 250. Pactos Territoriales. Los departamentos, los municipios, los Esquemas Asociativos Territoriales y la Nación podrán suscribir Pactos Territoriales, definidos como un instrumento de articulación para la concertación de inversiones estratégicas de alto impacto que contribuyan a consolidar el desarrollo regional definido en el Plan Nacional de Desarrollo y la construcción de la Paz Total, promoviendo para ello, la adopción de metodologías con enfoque de género a través del trabajo articulado con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, y la concurrencia de recursos del orden nacional y territorial, público, privado y/o de cooperación internacional, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación.
Para la correcta implementación del presente artículo, a partir de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia, Potencia Mundial de la Vida”, transfórmese el Fondo Regional para los Pactos Territoriales a un patrimonio autónomo constituido mediante la celebración de un contrato de fiducia mercantil por parte del Departamento Nacional de Planeación y una sociedad fiduciaria de carácter público seleccionada directamente por dicho Departamento Administrativo. El objeto de este patrimonio autónomo será recibir, administrar y ejecutar los recursos destinados a la implementación de los pactos territoriales, incluyendo los que ya se encuentren en el Fondo Regional para los Pactos Territoriales (…)
Artículo 307. Modifíquese el artículo 21 de la Ley 1558 de 2012, el cual quedará así: Artículo 21. El Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) es un patrimonio autónomo, sin personería jurídica, regido por normas de derecho privado, con la función de administrar los recursos señalados en los artículos 1o y 8o de la Ley 1101 de 2006, así como los asignados en el Presupuesto General de la Nación para la infraestructura turística, promoción y la competitividad turística, el recaudo del impuesto 01 <sic> turismo, la contribución parafiscal para la promoción del turismo y las demás fuentes de recursos que señale la ley.
FONTUR será administrado por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S. A., o la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de acuerdo con los lineamientos que fijen este. La administración y operación del Patronio autónomo será financiada con cargo a los recursos del FONTUR.
Los recursos del impuesto al turismo, que administra FONTUR, se presupuestarán como una transferencia en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para cada vigencia.
Artículo 329. Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Créese el Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” como un patrimonio autónomo, administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual celebrará un contrato de fiducia mercantil con la sociedad fiduciaria pública que este designe, la cual adelantará el soporte operativo del patrimonio autónomo. El objeto de este Fondo será la administración eficiente de los recursos destinados al desarrollo de proyectos para el sector de agua y saneamiento básico, transición energética e industrial y reforma rural integral. Para tal efecto, el fondo contará con un comité fiduciario y constituirá las subcuentas necesarias para la adecuada administración de los recursos. Cada una de estas subcuentas tendrá su propio comité de administración sectorial en aras de una gobernanza autónoma e independiente en atención a la naturaleza y destinación de los recursos de cada subcuenta, de conformidad con el principio de especialización de que trata el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto (…)”.
2. Decisión
PRIMERO. Declararse INHIBIDA, por ineptitud sustantiva de la demanda, para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.” contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, respecto de los cargos formulados en el presente proceso, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos por presunta violación de los principios de la función administrativa, del bloque de constitucionalidad y del derecho a la igualdad, formulados contra las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia
TERCERO. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'”, frente al cargo por presunta vulneración de las libertades de empresa y de competencia económica previstas en el artículo 333 de la Constitución.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena estudió una demanda presentada por el ciudadano Omar Eduardo Suárez Gómez contra varias expresiones de los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Las normas cuestionadas se refieren a la administración fiduciaria de determinados patrimonios autónomos creados o modificados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
El demandante sostuvo que las expresiones acusadas desconocían los principios de la función administrativa, el derecho a la igualdad, las libertades de empresa y de competencia económica, así como el bloque de constitucionalidad. En su criterio, las normas demandadas reservaban la administración de ciertos fondos y patrimonios autónomos a sociedades fiduciarias de carácter público y excluían injustificadamente a las sociedades fiduciarias privadas legalmente habilitadas para desarrollar esa actividad.
Como cuestión previa, la Corte examinó la aptitud sustantiva de la demanda. La Sala concluyó que los cargos por presunta vulneración de los principios de la función administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad no cumplían las cargas argumentativas mínimas exigidas por la jurisprudencia constitucional. En particular, encontró que la demanda atribuía a las normas acusadas efectos generales que no se derivaban directamente de su contenido, formulaba reproches de conveniencia económica y no estructuraba una confrontación constitucional concreta frente a esos parámetros de control.
La Corte también se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulado contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023. Para la Sala, la acusación partía de una lectura que no correspondía al contenido normativo de esa disposición, pues el artículo no establecía una reserva expresa y absoluta en favor de sociedades fiduciarias públicas, sino que preveía que FONTUR sería administrado por Fiducoldex S.A. o por la sociedad fiduciaria que determinara el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Superado el análisis de aptitud, la Corte limitó el estudio de fondo al cargo por presunta vulneración de las libertades de empresa, libre competencia económica y libre concurrencia en la contratación estatal, respecto de las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.
Para resolver el asunto, la Sala aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. En primer lugar, encontró que la medida persigue finalidades constitucionalmente importantes, relacionadas con el fortalecimiento del control institucional, la trazabilidad de los recursos públicos, la coordinación administrativa y la adecuada gestión de recursos destinados a programas estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo.
En segundo lugar, la Corte concluyó que la medida es efectivamente conducente para alcanzar dichos fines. La administración de estos patrimonios autónomos por sociedades fiduciarias públicas permite una articulación más estrecha entre el administrador fiduciario y las entidades públicas responsables del diseño, ejecución y seguimiento de políticas públicas de especial impacto, como la autonomía económica de las mujeres, los pactos territoriales, el agua y saneamiento básico, la transición energética e industrial y la reforma rural integral.
La Sala precisó que esta conclusión no parte de una descalificación de las fiduciarias privadas ni de una presunción de falta de idoneidad técnica. Por el contrario, reconoció que estas entidades hacen parte del mercado fiduciario y están sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera. Sin embargo, consideró que el legislador podía escoger, para estos patrimonios autónomos específicos, un modelo de administración fiduciaria pública orientado a reforzar la coordinación institucional, el seguimiento estatal y la trazabilidad de recursos públicos estratégicos.
Finalmente, la Corte sostuvo que la medida no resulta evidentemente desproporcionada, porque no excluye a las sociedades fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contratación estatal en general. La restricción se limita a determinados patrimonios autónomos vinculados con programas estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo y no configura una barrera absoluta o injustificada de acceso al mercado.
En consecuencia, la Sala Plena declaró exequibles, por el cargo analizado, las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.
4. Salvamento y aclaración de voto
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar salvó su voto frente a la decisión adoptada y magistrado Miguel Polo Rosero aclaró su voto.
El magistrado Ibáñez Najar salvó su voto frente a la Sentencia C-194 de 2026. A su juicio, la Corte Constitucional debió declarar inexequibles las expresiones de “carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023 por vulneración del derecho a la libre competencia, previsto en el artículo 333 de la Constitución Política, y el principio de eficiencia de la función administrativa, previsto en el artículo 209 de la Constitución Política.
El magistrado Ibáñez Najar consideró que la decisión mayoritaria partió de una premisa equivocada sobre el presupuesto para el control constitucional por violación al derecho a la libre competencia. El asunto no exigía examinar una norma que impactara todo el mercado fiduciario nacional ni toda la contratación estatal con sociedades fiduciarias para proceder con el análisis de fondo. El mercado relevante era la administración de patrimonios autónomos compuestos por recursos públicos. En ese mercado, el Estado actúa como consumidor institucional y todas las sociedades fiduciarias habilitadas por el régimen financiero actúan como posibles oferentes.
Desde esa perspectiva, la reserva imponía una barrera legal de entrada. La ley cerraba una porción identificable del mercado y la reservaba, de manera anticipada, a las sociedades fiduciarias públicas. Con ello, la norma excluía a las sociedades fiduciarias privadas, aunque estas contaran con solvencia, experiencia, capacidad técnica, gobierno corporativo, sistemas de gestión de riesgo y vigilancia financiera.
El magistrado advirtió que una barrera de acceso no pierde relevancia constitucional por su carácter sectorial. La Constitución Política no exige que una exclusión cubra todo un mercado nacional para que afecte la libre competencia. Basta con que la ley sustraiga un segmento identificable del mercado y excluya de él a oferentes idóneos sin una justificación constitucional suficiente.
Una tesis contraria debilita el control constitucional. Si la Corte Constitucional solo reconociera una afectación relevante de la libre competencia ante la exclusión total de un mercado, el legislador podría cerrar segmentos sucesivos mediante reglas parciales y por esa ruta eludir el control constitucional y hacer nugatorio el derecho a la libre competencia. Cada reserva aislada parece menor, pero la aplicación sucesiva de una regla de decisión como la adoptada en este caso tiene como efecto la elusión del control constitucional.
La regla de decisión adoptada por la mayoría permite que el legislador adjudique la administración fiduciaria de recursos públicos únicamente a fiduciarias del sector público mediante la aprobación de una norma igual por cada fondo que se regule. Es evidente que ningún legislador medianamente diligente aprobaría una norma que excluya a las fiduciarias privadas de la administración de todas las fiducias mercantiles constituidas con recursos públicos. Normas como la que en este caso se sometió a control constitucional son simplemente una versión sofisticada del mismo dispositivo de exclusión, y deben ser controladas con igual celo por la Corte.
El magistrado Ibáñez Najar señaló que la intensidad de la afectación no depende solo del tamaño del segmento excluido. También depende de la naturaleza legal de la barrera, de su efecto absoluto sobre los agentes excluidos y de la importancia pública de los recursos comprometidos. En este caso, la exclusión era absoluta dentro del segmento regulado. Las sociedades fiduciarias privadas no podían competir, y el Estado no podía comparar ofertas ni escoger la alternativa más favorable para la administración de recursos públicos.
Por esa razón, el magistrado Ibáñez Najar sostuvo que la medida afectaba el núcleo del derecho a la libre competencia. El artículo 333 de la Constitución Política protege, por una parte, el derecho de los agentes económicos a concurrir al mercado sin barreras injustificadas. Por otra parte, protege el funcionamiento competitivo de los mercados, porque la competencia permite mejores condiciones de calidad, precio, oportunidad, innovación, experiencia y gestión del riesgo.
El magistrado Ibáñez Najar destacó que la Constitución Política permite la intervención del Estado en la economía, pero no autoriza la eliminación ex ante de oferentes que participan de un mercado basada únicamente en la naturaleza jurídica del operador. La intervención estatal debe corregir fallas, proteger el interés público y asegurar la eficiencia. No puede convertirse en una regla de exclusión. Dicho de otro modo, cuando la Corte de forma deliberada omite que la eliminación de la libre competencia en un sector del mercado de la contratación pública tiene efectos sistémicos abre la puerta de atrás para que, disposición por disposición, el Estado concentre de forma paulatina e incontrolada el mercado en oferentes públicos y excluya al sector privado de su participación. Esto último constituye una flagrante violación del núcleo esencial del derecho a la libre competencia y por lo mismo constituye un medio prohibido.
Aun en el evento en que la Corte concluyera que el medio elegido no estaba prohibido, las disposiciones acusadas debieron ser declaradas inexequibles por cuanto no cumplen el requisito de idoneidad que exige un test de proporcionalidad de intensidad intermedia. En este caso, la Sala Plena tuvo por demostrada la idoneidad de la medida con base en lo que es apenas una presunción sin sustento probatorio alguno: que una fiduciaria pública ofrece mayor control, mayor transparencia o mayor eficiencia solo por el hecho de ser pública. Nada en el expediente, ni en el trámite legislativo daba cuenta de que la naturaleza pública del fiduciario produjera, por sí misma, mayor control, mayor transparencia, mayor eficiencia o mayor capacidad técnica.
El magistrado Ibáñez Najar recordó que las sociedades fiduciarias públicas y privadas están sometidas al régimen financiero aplicable, a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y a los controles contractuales, fiscales y disciplinarios propios de la gestión de recursos públicos. Ese marco común desvirtúa la idea de que la sola naturaleza pública del fiduciario asegura una protección superior o una mejor articulación entre la entidad contratante y la fiduciaria contratada para el logro de los fines que dan lugar a la creación de un fondo. Si el propósito era reforzar el control, el legislador podía acudir a exigencias objetivas de experiencia, solvencia, gobierno corporativo, sistemas de información, auditoría, interventoría, matrices de riesgo, reportes periódicos y reglas contractuales de seguimiento, sin necesidad de cerrar el mercado. Por lo demás, la naturaleza propia del contrato de fiducia mercantil permite al contratante fijar todas las reglas y los mecanismos de control que estime necesarios para garantizar el cumplimiento de las finalidades que persigue el contrato. No existe prueba alguna que demuestre que la naturaleza pública o privada del fiduciario no incide de ninguna manera en ese control.
Por último, el magistrado Ibáñez Najar insistió en que la libre competencia no es un privilegio de los particulares. Tal como el precedente constitucional lo ha reconocido, la libre competencia sirve al interés público. En este caso, la violación de la libre competencia no perjudica solo al sector fiduciario privado, sino también al propio Estado. La disposición acusada impide el acceso a la pluralidad de oferentes y a los beneficios que de ella se derivan. Sin competencia, la administración pierde información, reduce su margen de elección y debilita la selección objetiva, y en últimas, reduce la capacidad de los fondos para cumplir con las importantes finalidades que dieron lugar a su creación.
En suma, el magistrado Ibáñez Najar concluyó que en este caso la decisión mayoritaria sacrificó la libre competencia y la eficiencia administrativa sin una justificación suficiente. La reserva a favor de sociedades fiduciarias públicas impuso una exclusión legal absoluta en el segmento regulado, privó al Estado de los beneficios de la pluralidad de oferentes y debilitó la selección objetiva. La Constitución Política no permite que el legislador cierre un mercado relevante a oferentes idóneos con base en una presunción no demostrada de superioridad pública.
Por su parte, el magistrado Polo Rosero aclaró su voto. Al respecto, determinó que, si bien está de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de las medidas demandadas, no comparte las razones que la sentencia ofrece para sustentar esa decisión.
Sobre la exequibilidad declarada, indicó que la sentencia funda la conducencia de la reserva de la administración de los fondos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) a favor de las fiduciarias públicas en algunas diferencias frente a las fiduciarias privadas, de las cuales considera relevantes las relacionadas con la vinculación de las primeras al Gobierno y la orientación de su actividad hacia los fines del Estado.
Sin embargo, señaló que las diferencias concernientes a la ausencia de ánimo de lucro de las fiduciarias públicas y a la inexistencia de un control disciplinario sobre las privadas, no se ajustan al marco normativo actual, pues las fiduciarias públicas también pueden tener ánimo de lucro, y el régimen disciplinario aplicable a quienes administran recursos públicos también podría vincular a las fiduciarias privadas, si estas llegaren a administrar los recursos de esos fondos. Advirtió, además, que la finalidad que la sentencia atribuye a dicha reserva, consistente en un control institucional reforzado sobre tales recursos, no se desprende del debate legislativo que dio origen a la norma, pues tal manifestación no consta en los antecedentes verificables en las gacetas del Congreso.
A partir de estas observaciones, sostuvo que la finalidad de la reserva es, en realidad, mantener la administración de los recursos de los instrumentos estratégicos del PND dentro de la misma estructura estatal, propósito que encuentra respaldo directo en las disposiciones constitucionales que atribuyen al Estado la dirección general de la economía y la facultad de diseñar y ejecutar dicho Plan (CP arts. 334 y 339). Precisó que, bajo esa finalidad, la conducencia de la reserva se satisface por la sola pertenencia institucional de las fiduciarias públicas al aparato estatal, sin que sea necesario acreditar ninguna ventaja operativa de estas frente a las privadas.
Agregó que las fiduciarias privadas conservan su capacidad de operar en el mercado fiduciario general y de contratar con el Estado en los demás escenarios que el ordenamiento jurídico permite, de modo que las medidas demandadas no comportan una exclusión absoluta del mercado fiduciario. La medida, por lo demás, no priva a una fiduciaria privada de un rol que viniese ejerciendo, ni afecta la participación de un mercado preexistente y que se encuentre en plena concurrencia. Por el contrario, se trata de una decisión vinculada a la creación de unos fondos para el desarrollo de programas propios del PND, que, desde su origen, se reservan de forma estratégica para ser impulsados por entidades de naturaleza pública, figura concordante con los principios que rigen la economía social de mercado prevista en la Constitución de 1991, que admite modelos diferenciales de participación en los mercados, excluyendo las privaciones ilegales o irrazonables. La medida es una expresión de la competencia del legislador para elegir los instrumentos idóneos que, en función de los fines de la planeación, puedan contribuir al desarrollo de programas estatales. No se evidencia en ella la pretensión de alterar o contraer, de forma contraria a la Constitución, el mercado fiduciario.
