Sentencia T-014/19
GARANTIA DE LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA NO SE APLICA A CARGOS PUBLICOS CON PERIODO FIJO O INSTITUCIONAL-Caso en que Secretaria General de Concejo Municipal fue desvinculada por vencimiento del término para el cual había sido nombrada
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA-Naturaleza y fines constitucionales
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE PERSONAS EN SITUACION DE DEBILIDAD MANIFIESTA E INDEFENSION POR DETERIORO DEL ESTADO DE SALUD-Protección constitucional
EMPLEOS DE PERIODO FIJO-Características
Se caracterizan por estar delimitados temporalmente por el término establecido en la Constitución, la ley o el reglamento. De esta forma, el funcionario puede ser retirado del cargo en el momento en que se cumpla el plazo fijado.
FUNCION PUBLICA-Formas de vinculación
Las formas de vinculación de las personas con la administración pueden darse por concurso de méritos, libre nombramiento y remoción, por periodo fijo o temporal. En el caso de los cargos con periodo fijo, el funcionario ejerce el cargo en un lapso delimitado en la Constitución, la Ley o el reglamento, por lo que puede ser retirado del mismo en el momento en el que se cumpla el plazo establecido para tal efecto.
SECRETARIO GENERAL DE CONCEJO MUNICIPAL-Naturaleza jurídica
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA EN CARGOS CON PERIODO FIJO-Garantía opera hasta vencimiento de periodo establecido por el Legislador
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA-Improcedencia por cuanto desvinculación se produjo por vencimiento del término de Secretaria General de Concejo Municipal
Referencia: Expediente T-6.937.173.
Acción de tutela instaurada por Claudia Marcela Rojas Botello contra Concejo Municipal de Puerto Carreño.
Asunto: Procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada. Prueba de los presupuestos que la configuran. La garantía de la estabilidad laboral reforzada no se aplica en cargos públicos con periodo fijo institucional.
Procedencia: Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Carreño.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la providencia dictada en primera instancia el 20 de abril de 2018, por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puerto Carreño y el fallo de 1º de junio del mismo año, proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de esa ciudad, dentro de la acción de tutela T-6.937.173 promovida por Claudia Marcela Rojas Botello contra el Concejo Municipal de Puerto Carreño.
El expediente fue remitido inicialmente a esta Corporación mediante oficio número 01321 del 22 de junio de 2018, por el Secretario del Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Carreño, en cumplimiento de los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Número Nueve de la Corte, mediante auto del 17 de septiembre de 2018, resolvió seleccionar el asunto de la referencia para su revisión.
ANTECEDENTES
La accionante formuló acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud "en conexidad" con el derecho a la vida, a la igualdad, a la estabilidad laboral reforzada, al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso en contra del Concejo Municipal de Puerto Carreño al haber previsto "(...) la terminación del contrato de trabajo" que la vinculaba a esa Corporación.
En ese sentido, pidió declarar "(...) INEFICAZ la terminación de mi contrato laboral." y, en consecuencia, ordenar su reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía al que desempeñaba en el Concejo Municipal de Puerto Carreño. De igual manera, solicitó pagar todos los "sueldos y prestaciones" dejados de percibir desde su desvinculación hasta que se haga efectivo el reintegro, así como la indemnización de que trata el artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
Hechos relevantes
La accionante expresó ser soltera, madre cabeza de familia y tener a cargo a sus dos hijas menores de edad y a su señora madre. La fuente de ingreso económico de su hogar lo deriva únicamente de su salario, pues no cuenta con otros medios para solventar su propia subsistencia y la de sus familiares[1].
Manifestó que ingresó al Concejo Municipal de Puerto Carreño desde el 1º de enero de 2015 "mediante contrato laboral a término fijo de un año" en el cargo de Secretaria General. Adujo que el "contrato" fue renovado para las vigencias 2016 y 2017[2].
Expuso que sus funciones eran "netamente administrativas". Sin embargo, dijo que el 22 de mayo de 2017, el Presidente del Concejo de la época, el Concejal Rafael Miranda Vásquez, le solicitó acomodar unas sillas plásticas para atender a unos invitados para la sesión de ese mismo día. Mientras realizaba dicha labor, sufrió un accidente que le generó fractura en el peroné derecho. Aclaró que dichas actividades no se encuentran dentro de sus funciones[3].
Declaró que al momento del accidente no fue valorada ni recibió "acompañamiento" del Presidente de la Corporación. El 24 de mayo de 2017, relató que por sus propios medios acudió al Hospital San Juan de Dios de esa ciudad, fue hospitalizada y según, la actora, el médico de turno "(...) diagnostico (sic) el accidente de trabajo como "una fractura transindesmal de peroné derecho desplazada"[4].
El 30 de mayo de 2017, según la peticionaria, el médico tratante ordenó su remisión a la ciudad de Bogotá, D.C., con la finalidad de que fuera atendida en una institución nivel III. El Hospital San Carlos de esta ciudad recibió a la accionante el 2 de junio de 2017 y le otorgó una incapacidad médica de 30 días entre el 2 de ese mismo mes y el 1º de julio de 2017, la cual fue prorrogada 30 días hasta el 31 de ese mes y año. Adicionalmente, ordenó rehabilitación con fisioterapia, apoyo de muletas, retiro progresivo de las mismas y control en 1 año "(...) para definir el retiro de material de osteosistesis (sic)"[5].
Declaró que, al término de su incapacidad médica retornó a sus labores con total normalidad en el Concejo Municipal y comunicó las recomendaciones médicas de su situación clínica a esa Corporación. Sin embargo, dijo que "(...) a muchos de los concejales no les gustaba el hecho de que me hubiera apartado de mi trabajo (...)"[6].
Informó que "la discapacidad y afecciones médicas" no incidían negativamente en su desempeño laboral. No obstante, el 2 de noviembre de 2017, el Concejo Municipal abrió una convocatoria pública para la elección de la persona que ocuparía el cargo de Secretaria General de esa Corporación[7].
Expresó que el Concejal Julián Arboleda, en sesión del 16 de noviembre de 2017, informó a los demás miembros de la Corporación que la accionante tenía recomendaciones médicas y que, además, existían informes de la "oficina de trabajo" que conceptuaban sobre la imposibilidad de terminar el "contrato" de la actora hasta que culminara su tratamiento médico[8].
El 28 de diciembre de 2017, la accionante presentó una petición a la Corporación accionada en la que solicitó su nombramiento como Secretaria General de esa institución hasta que "(...) se determine medicamente la terminación de manera satisfactoria mi recuperación médica (sic) con ocasión del accidente de trabajo (sic)."[9]
Manifestó que "(...) a pesar de las múltiples advertencias, y en un acto de discriminación" el Concejo Municipal la apartó del cargo desde el 31 de diciembre de 2017[10].
El 17 de enero de 2017, el Concejo Municipal de Puerto Carreño dio respuesta a la petición presentada por la actora, en la que le expresó que:
"(...) la elección de la secretaria es por un periodo institucional de un (1) año, mas no personal, por ende, no es factible acceder a la petición realizada en dicho requerimiento toda vez que, es la Corporación quien tiene la autonomía de elegir o reelegir a dicho miembro, más aun, cuando ya existe una persona con el derecho adquirido."[11]
Adujo que la Corporación accionada:
"(...) dio por terminado mi contrato de trabajo, sin mediar autorización del Ministerio de Trabajo, incumpliendo con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y las reiteradas sentencias de la Honorable Corte Constitucional que han extendido la protección laboral a personas que contamos con incapacidades médicas o recomendaciones médicas (sic)"[12].
Como consecuencia de lo expuesto, solicitó declarar "ineficaz la terminación de mi contrato laboral", ordenar su reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía al que desempeñaba y el pago de todos sus salarios y prestaciones dejadas de percibir. Adicionalmente, la condena al pago de la indemnización establecida en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997[13].
Trámite de la acción de tutela
Actuaciones procesales que fueron objeto de nulidad
Primera instancia
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puerto Carreño, mediante Auto de 5 de febrero de 2018, resolvió admitir la acción de tutela de la referencia y ordenó la vinculación del Concejo Municipal de Puerto Carreño, darle traslado por un término de 2 días y tener como pruebas las aportadas por la peticionaria[14].
Respuesta de la entidad accionada
Concejo Municipal de Puerto Carreño[15]: expresó que no es cierto que entre esa Corporación y la demandante exista un "contrato laboral". Por el contrario, la peticionaria ingresó a esa entidad desde el 1º de enero de 2015 y su "nombramiento" en el cargo fue "renovado" hasta la vigencia del 2017[16]. Adicionalmente, expuso que la actora no presentó información sobre su condición médica al Presidente y demás integrantes del Concejo Municipal y tampoco existe certificación o comunicación proferida por la Oficina del Ministerio de Trabajo que advirtiera que no podía terminarse el vínculo con la tutelante hasta que culminara su tratamiento médico.
Por tal razón, expuso que la terminación del vínculo no obedeció a un acto de discriminación, sino que correspondió al cumplimiento de la ley, en el sentido de que el periodo es institucional y por un año, por lo que al vencimiento del mismo, tal y como ocurrió en este asunto, se publicó una convocatoria para proveer el cargo[18]. En tal sentido, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por existir carencia actual de objeto.
Decisión de primera instancia (anulada)
El despacho de primera instancia, mediante fallo de 12 de febrero de 2018, resolvió tutelar los derechos "(...) a la Solidaridad (sic) y al Debido Proceso (sic)" de la accionante y ordenó "(...) extender el nombramiento a Claudia Marcela Rojas Botello en el cargo de Secretaria de la Corporación, hasta tanto se dictamine por ante un galeno, que la fractura de peroné derecho de esta dama (Sic), alcanzó su sellamiento (sic)"[20] y, iii) pagar los salarios y prestaciones dejadas de percibir a partir del 1º de enero de 2018 y hasta el momento en que sea ratificada en su cargo.
Impugnación (anulada)
Dicha providencia fue impugnada por el Concejo Municipal de Puerto Carreño con fundamento en que la accionante no es titular del derecho a la estabilidad laboral reforzada, bajo el entendido de que fue elegida para desempeñar un cargo de periodo institucional y su desvinculación obedeció a una causal objetiva de retiro del servicio, específicamente por el cumplimiento de su periodo. Por tal razón, no existía obligación legal de extenderle el nombramiento[22].
Auto de nulidad de todo lo actuado
El Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Carreño, conoció la impugnación presentada por la Corporación accionada. Sin embargo, mediante Auto de 22 de marzo de 2018, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado desde la providencia que admitió la acción de tutela, debido a que no fue conformado en legal forma el contradictorio, en atención a que se requería vincular a las siguientes entidades: i) ESE Hospital Departamental San Juan de Dios; ii) la Nueva EPS; iii) la ARL a la que se encontraba afiliada la peticionaria; y, iv) al señor Rafael Miranda Vásquez quien fungía, para la época de los hechos, como Presidente del Concejo Municipal[23].
Tramite surtido después de la declaratoria de nulidad
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puerto Carreño, mediante auto de 11 de abril de 2018, expresó que: "Aun cuando no comparte el Despacho la decisión tomada por la digna jueza, la norma obliga a que se haga efectiva (...)" por lo que resolvió admitir la tutela y vincular a Concejo Municipal de Puerto Carreño, al Hospital Departamental San Juan de Dios IPS, a la Fundación Hospital San Carlos, a la Nueva EPS, al Concejal Rafael Miranda Vásquez y a la Administradora de Riesgos Laborales a la cual estaba afiliada la actora.
Respuestas de los vinculados
Hospital departamental San Juan de Dios E.S.E de Puerto Carreño[24]: expresó que la cesación de la vulneración a los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela no depende de esa entidad, porque el deber de garantizar el reintegro de la accionante a su labor radica en el Concejo Municipal de Puerto Carreño[25]. Por tal razón, solicitó que se desvincule al hospital por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Rafael Miranda Vásquez[27]: se opuso a las pretensiones de la tutela porque la accionante era una funcionaria elegida para un periodo de 1 año, al cabo del cual fenece el vínculo laboral con la Corporación, sin que requiera preaviso o permiso del Ministerio del Trabajo. Con base en lo anterior, el Concejo Municipal abrió convocatoria pública para proveer el cargo de Secretario General y la peticionaria no resultó electa[28]. Finalizó su intervención con la advertencia de que la ampliación del plazo o periodo laboral de la accionante carecería de legalidad, puesto que el periodo para el ejercicio del cargo es institucional y además, esa entidad no podría tener dos secretarias.
Concejo Municipal de Puerto Carreño[30]: esa Corporación reiteró los argumentos expuestos antes de la declaratoria de nulidad y precisó que en las Sentencias T-834 de 2012 y T-277 de 2012, la Corte expresó que el principio de estabilidad laboral no opera a favor de servidores públicos de periodo fijo[31].
Manifestó que el Concejo adelantó una convocatoria pública para la elección del secretario general para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre del mismo año y eligió a la persona que reunió las calidades exigidas[32]. De esta suerte, aclaró que la designación del mencionado funcionario no se realiza mediante contrato laboral, sino que la relación con el Estado tiene naturaleza legal y reglamentaria, pues dicho empleo es de libre nombramiento y remoción. En ese sentido, la accionante desempeñaba un cargo sujeto a pautas especiales de ingreso y retiro, pues el periodo para su ejercicio es institucional por un año, por lo que no existe normativa que permita extender su nombramiento, con el agravante de que en la actualidad el mismo está ocupado por una persona debidamente posesionada[33]. Con base en las razones expuestas, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.
Sentencia de primera instancia proferida después de la declaratoria de nulidad[34]
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puerto Carreño, profirió sentencia el 20 de abril de 2018, concedió y resolvió "Tutelar los derechos a la Solidaridad (sic) y al Debido Proceso (sic)" y ordenó al "(...) Concejo Municipal de Puerto Carreño Vichada (...) que, dentro de los 8 días siguientes a su notificación, procedan a extenderle el nombramiento a Claudia Marcela Rojas Botello en el cargo de Secretaria de la Corporación, hasta tanto se dictamine por ante un galeno, que la fractura del peroné derecho de esta dama (sic), alcanzó su sellamiento (sic)."[35] A tal conclusión arribó con base en los siguientes argumentos:
La accionante tiene la "necesidad mínima" de asistir al tratamiento que determinen los médicos para su cuadro clínico, por tal razón, la desvinculación afectará dicho aspecto. Adicionalmente, "(...) su posibilidad de ubicar un trabajo le va a ser mucho más difícil; y con ello se vería deteriorada no solamente su salud física, sino mental de pensar en cómo responder a sus obligaciones"[36]
La peticionaria requiere "medidas urgentes" materializadas en la estabilidad laboral mientras se define su situación médica[37], es decir, "(...) cuando adquiera el total (sic) movimiento de su peroné derecho; el perjuicio grave se ubica en que si no tiene su extremidad inferior derecha en total recuperación, cómo se logrará desplazar y asumir cargas fuertes con otro empleador (...) la acción impostergable es que el Concejo Municipal en cabeza de su Presidente, debe extender su posibilidad laboral, mientras se repite, alcanza el 100% de la recuperación de su peroné derecho".
En relación con la afectación del derecho al debido proceso, el juez de instancia consideró que en las sesiones de la Corporación la accionante no fue confrontada, en especial en la del 1º de diciembre de 2017, en la que uno de los concejales expresó al pleno de esa entidad el estado de salud de la peticionaria[39]. Conforme a lo expuesto, el Concejo Municipal tenía:
"(...) la obligación de velar por el estado de salud de su Secretaria (sic), no se haya preocupado en lo más mínimo, dándole importancia con mayor y único ahínco, al nombramiento de su nuevo Secretario; y ni qué decir de una de las personas que suscribe la apertura de la convocatoria: quien le dio la orden a Claudia Marcela de que acomodara las sillas; Honorable Concejal que sabía la condición médica de su otrora subalterna. Luego lo que aquí se ofrece es una insolidaridad (sic) por quienes controlan y promueven la armonía social en Puerto Carreño Vichada."[40]
Expresó que, en relación con los derechos a la igualdad y a la estabilidad laboral "(...) no se avistan en vulneración (...)" (Énfasis agregado) en el sentido de que la situación personal y familiar de la accionante, la cual no reviste gravedad en términos ius fundamentales, no es "(...) óbice para que el Concejo Municipal desista de sus servicios, ya sea porque no cumplió con sus funciones, o porque se le venció su tiempo de nombramiento."[41]
Expuso que la peticionaria no se encuentra en una situación de discapacidad, en atención a que se trata de
"(...) una condición médica que necesita unos cuidados para que el peroné derecho selle (sic) totalmente la fractura ocasionada. Y por ello, el permiso que debió pedir el Concejo según lo dice Claudia Marcela, es una labor que deberán tratar por ante (sic) el Ministerio de Trabajo; porque aquí no se demostró que Claudia Marcela hubiera formalizado ante la autoridad competente su accidente cuando este se mostró (sic) ni tampoco que el Presidente del Concejo hubiere llevado a cabo alguna acción respecto de aquel (sic)"[42]
Con base en lo anterior, resolvió: i) que el Concejo Municipal vulneró los derechos a la solidaridad y al debido proceso de la peticionaria; en consecuencia, esa entidad debía ii) "(...) extenderle el nombramiento a Claudia Marcela Rojas Botello en el cargo de Secretaria de la Corporación, hasta tanto se dictamine por ante un galeno, que la fractura de peroné derecho de esta dama (sic), alcanzó su sellamiento (sic)"[43] y, iii) pagar los salarios y prestaciones dejadas de percibir a partir del 1º de enero de 2018 y hasta el momento en que sea ratificada en su cargo.
Impugnación
El Concejo Municipal de Puerto Carreño[45]: presentó impugnación para que se revoque en su integridad la decisión de primera instancia con fundamento en que: i) se vulnera los derechos que tienen los Concejos Municipales a elegir y reelegir a sus secretarios, conforme a lo establecido en la Constitución y en la Ley 136 de 1994, particularmente cuando se trata de periodos institucionales de un año; ii) el fallo no se sustenta en los antecedentes que fundamentan la tutela, por el contrario acude a consideraciones inexactas, erróneas y equívocas.
Rafael Miranda Vásquez[47]: consideró en su escrito de impugnación que el fallador de primera instancia no se pronunció sobre sus alegatos y adicionalmente, amparó la estabilidad laboral reforzada soportada en los derechos a la solidaridad y al debido proceso[48]. Expresó que el fallo carece de congruencia porque manifestó que no se presentaban los presupuestos para amparar la estabilidad reforzada, sin embargo, la orden buscaba proteger esta circunstancia.
Decisión de segunda instancia
El Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Carreño, mediante decisión de 1º de junio de 2018, resolvió confirmar el fallo de primera instancia, pero por razones distintas a las de primera instancia. En tal sentido concedió el amparo de los derechos fundamentales a la estabilidad laboral reforzada, a la salud, a la seguridad social, a la dignidad humana y al debido proceso. Por lo anterior, ordenó al Concejo Municipal que en el término de 15 días siguientes a la notificación de esa providencia
"(...) reintegre a la señora (...) en el cargo de Secretaria General que desempeñó hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2017 o en otro igual o similar, conforme a las recomendaciones de la ARL sin solución de continuidad frente a salarios y prestaciones dejados de percibir. Igualmente, dentro de ese mismo término, cancele a la señora (...) las acreencias laborales dejadas de percibir durante el periodo que duró su desvinculación laboral, incluido el pago de los aportes en seguridad social en salud y pensión, por el tiempo que los hubiere efectuado."[50]
A tal conclusión arribó tras considerar que:
"(...) al momento de materializarse la terminación laboral, la señora CLAUDIA MARCELA ROJAS BOTELLO se encontraba en una situación que la hacía titular del derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada, ya que después del reintegro de su incapacidad, acudió al especialista en ortopedia, el día 27 de julio de 2017, quien ordenó control en un año para definir el retiro del material de osteosíntesis."[51]
De igual manera, consideró que la decisión del Concejo de apartar a la accionante del cargo que desempeñaba "(...) no constituye una justa causa de desvinculación laboral", ya que si la materia que dio origen a la "celebración del contrato" persiste al momento de finalizar el periodo pactado, es deber del empleador mantener el vínculo cuando la persona "(...) está disminuida físicamente, en atención a los principios constitucionales de solidaridad y estabilidad laboral reforzada."[52]
En ese mismo sentido, expresó que la entidad accionada tuvo la "(...) oportunidad para reconsiderar la ratificación en el cargo, pues la accionante le dirigió escrito antes de la terminación del contrato, en donde solicitó estabilidad en el cargo que desempeñaba (...)"[53]. Tampoco se demostró que esa Corporación "(...) hubiera (sic) solicitado la autorización del inspector de trabajo en los términos del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, para culminar de forma unilateral la relación laboral, en dos oportunidades anteriores ratificada."
Actuaciones en sede de Revisión
Auto de pruebas
Mediante auto de 24 de octubre de 2018, este despacho decretó pruebas oficiosamente con la finalidad de esclarecer los hechos en los que se funda la solicitud de amparo de la referencia, en especial las circunstancias fácticas de la lesión sufrida por la accionante y su tratamiento médico, el conocimiento de la entidad accionada de la misma, y el proceso de selección del cargo de secretario general para la vigencia 2018. En cumplimiento de esta providencia, se recibieron las siguientes intervenciones:
El Presidente del Concejo Municipal de Puerto Carreño: presentó ante esta Corporación el 1º de noviembre de 2018, en cumplimiento del Auto de 24 de octubre de 2018, un informe en el que precisó:
El desconocimiento de los hechos del 22 de mayo de 2017, en los que presuntamente resultó lesionada la accionante.
La inexistencia de reporte del supuesto accidente laboral a la Corporación. Resaltó que esa entidad acompañó a la actora desde el 24 de mayo de 2018 por una lesión que sufrió. De igual manera, la asistió en sus traslados a la ciudad de Bogotá y se le reconocieron las incapacidades médicas, salarios, prestaciones sociales y toda acreencia laboral durante esa época.
La falta de radicación de recomendaciones médicas por la peticionaria ante esa Corporación.
La ausencia de concepto jurídico por parte del inspector de trabajo.
Remitió copia de la convocatoria pública abierta del 3 de noviembre de 2017 para proveer el cargo de secretario del Concejo para el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2018. En tal sentido expresó que la señora Claudia Marcela Rojas Botello participó en el proceso de selección, en el que resultó elegida Nelsy Sacristán Vargas en sesión del 1 de diciembre de 2017, según Acta número 19 de la misma fecha, adjuntó copia de la hoja de vida de la participante seleccionada, las actas de elección y de posesión.
Señaló que la solicitante, con ocasión de las decisiones de tutela en el presente asunto, fue reintegrada en un cargo similar al de Secretaria General de la Corporación, puesto que se garantizó la elección de la señora Nelsy Sacristán Vargas en el mencionado cargo para el periodo 2018. De esta manera, manifestó que "(...) informo (sic) a los jueces la imposibilidad material de cumplir lo ordenado, haciendo caso omiso a la solicitud y ocasionando que el concejo utilizara todo el presupuesto de gastos de funcionamiento para dar cumplimiento al fallo de segunda instancia, donde modificó el fallo de primera instancia, y nos impone de una forma indefinida a la accionante en el cargo de Secretaria General del Concejo."[55]
Expresó que a la accionante se le reconocieron los siguientes valores dejados de percibir como Secretaria General del Concejo: i) $8.975.900 por concepto de salarios, prima de servicios y subsidios; ii) $1.076.400 por aportes a la seguridad social[56].
El Concejal Rafael Miranda Vásquez, el 6 de noviembre de 2018, radicó ante la Secretaría General de la Corte, un escrito en el que expresó:
El 22 de mayo de 2017, fungía como Presidente del Concejo Municipal de Puerto Carreño. A las 2 de la tarde de ese mismo día observó que la accionante ingresaba a su lugar de trabajo y notó que "(...) en su vestimenta calzaba unos tacones muy altos y en su caminar cojeaba un poco."[57] Procedió a mover unas sillas plásticas que se requerían para la sesión de la tarde y manifestó que "(...) jamás solicité apoyo a la señora Claudia Rojas, toda vez que por el hecho de ser mujer y que acostumbro a ser muy respetuoso con este género, sin embargo, ella muy comedida y de manera voluntaria, acude a ayudarme en esta labor y en ningún momento se escuchó ni observó caída o lamento alguno (...)".
El 23 de mayo de 2017, según acta No. 015 de esa misma fecha la cual fue firmada por ese funcionario y suscrita por la Secretaria de esa época, se realizó sesión ordinaria de la Corporación sin que la peticionaria advirtiera alguna novedad sobre el presunto accidente de trabajo.
El 24 de mayo de 2017, la accionante se presentó a laborar sin que manifestara la existencia del supuesto accidente de trabajo, tal y como quedó consignado en el acta No. 016 de ese mismo día. Sin embargo, ese funcionario advirtió que notó: "(...) un poco más de dificultad para caminar (...)"[59].
El representante legal de la Fundación Hospital San Carlos, remitió a esta Corporación el 2 de noviembre de 2018, la historia clínica de la peticionaria, particularmente de la atención brindada en el mes de junio de 2017[60].
El Director del Hospital Departamental San Juan de Dios E.S.E de Puerto Carreño remitió el 9 de noviembre de 2018 la historia Clínica de la accionante, especialmente, la atención prestada desde el 24 de mayo de 2017, en el que se indicó que el motivo de la consulta fue una caída en la oficina, con un (1) día de evolución y el diagnóstico es fractura de peroné derecho.
La señora Claudia Marcela Rojas Botello radicó ante la Secretaría General de ésta Corporación, el 13 de noviembre de 2018, un documento en el que expresó[61]:
Ser madre cabeza de familia y tener a su cargo dos hijas menores de edad y a su señora madre.
El 22 de mayo de 2017, el señor Rafael Miranda le pidió que le ayudara a acomodar unas sillas en el recinto del Concejo para la sesión que se realizaría en horas de la mañana. Mientras cumplía dicha actividad sufrió un accidente que le afectó el pie derecho, en ese momento recibió la ayuda del Concejal Alfonso Jiménez.
Ese mismo día, manifestó que acompañó la sesión de la mañana y le fue concedido permiso para ausentarse del recinto en horas de la tarde. El 23 de mayo de 2017, refirió que presentó "(...) dolor sumamente intenso y (...) un pie groseramente hinchado", no obstante, se presentó a su lugar de trabajo para cumplir con sus funciones.
El 24 de mayo de 2017, se presentó al hospital San Juan de Dios y le realizaron los respectivos procedimientos que arrojaron como diagnóstico la fractura del peroné derecho. Ante la gravedad de su lesión, fue hospitalizada y el 1º de junio de 2017, remitida al hospital Fundación San Carlos de la ciudad de Bogotá. El 4 de junio de 2017, le practicaron una cirugía para atender su padecimiento. Al día siguiente fue dada de alta y le ordenaron valoración médica para el 22 de junio de ese mismo año, con la finalidad de retirar los puntos quirúrgicos.
El 25 de junio de 2017, regresó a Puerto Carreño y expresó que cumplió con las terapias ordenadas. El 27 de julio de ese mismo año, manifestó que le fue ordenada cita de control para julio de 2018 y en ese mismo momento, adujo que entregó las recomendaciones médicas, incapacidades y documentos sobre su tratamiento médico al presidente del Concejo Municipal de la época.
Desde el 1º de enero de 2017 y hasta antes de abrir la convocatoria de secretaria del Concejo Municipal, a pesar de sus dolencias y afecciones, no fue objeto de llamados de atención por el desempeño de sus funciones.
El Presidente del Concejo abrió convocatoria para ocupar el cargo de secretaría para la vigencia fiscal 2018. Previamente, el Concejal Julián Arboleda indagó "(...) en varios lugares (Defensoría, oficina de trabajo y algunos abogados)" sobre la posibilidad de la desvinculación, cuando existe una cirugía pendiente, frente a lo cual las personas consultadas concluyeron que no podía producirse el despido sin el permiso de la oficina de trabajo.
El 16 de noviembre de 2017, durante la sesión en la Corporación accionada, el Concejal Julián Arboleda dejó constancia de la imposibilidad jurídica de cambiar o designar a otra persona en el cargo de Secretaria General sin el cumplimiento de los requisitos legales. Estas advertencias fueron desconocidas por el Presidente de esa entidad.
La convocatoria pública para la elección del Secretario General del Concejo para la vigencia 2018 fue adelantada y la accionante expresó que participó en el proceso de selección, pero no fue elegida y en su lugar resultó electa Nelsy Helena Sacristán, quien la reemplazó durante su periodo de incapacidad.
Adujo que para la fecha de su desvinculación, el 31 de diciembre de 2017 no estaba incapacitada, pero "(...) tenía unas órdenes y recomendaciones médicas que conocía señor (sic) Presidente del Concejo municipal (...)" que indicaban el control clínico que tenía para el mes de julio de 2018.
Informó que no presentó queja ante el inspector de trabajo, en atención a que acudió directamente al Concejo Municipal para expresar la vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de su desvinculación del cargo de Secretaría General.
Auto de vinculación y decreto de pruebas
Mediante Auto de 14 de noviembre de 2018, el despacho de la Magistrada Sustanciadora de oficio ordenó la vinculación procesal de la señora Nelsy Helena Sacristán Vargas para que en su condición de tercero con interés en el presente asunto, por tratarse de la actual Secretaria General del Concejo, ejerciera sus derechos de defensa y de contradicción, y además, de considerarlo procedente, solicitara la nulidad de todo lo actuado. De igual manera, en la mencionada providencia también se ordenó de oficio la práctica de pruebas para insistir en el esclarecimiento de los hechos en los que se funda la solicitud de amparo de la referencia.
El Concejal Julián Arboleda Hurtado remitió a la Secretaría de esta Corporación, el 22 de noviembre de 2018, en cumplimento del Auto de 14 de noviembre de 2018, la siguiente información:
Reiteró lo expresado por la accionante en relación con el accidente sufrido el 22 de mayo de 2017. Precisó que en el mes de noviembre se enteró que la mesa directiva del Concejo abriría convocatoria pública para elegir el secretario de la vigencia 2018, por tal razón, manifestó que recurrió "(...) no solo a la oficina de trabajo sino además en la defensoría del pueblo y con varios abogados pidiendo conceptos, pero ningún concepto (sic) me lo dieron por escrito la (sic) oficina de trabajo me dijo que ellos me podían asesorar pero no dar conceptos como tal ya (sic) que ellos (sic) se encargan de las empresas privadas y no las del estado (sic) pero igual me podían dar asesoría, donde me doy cuenta que todos coincidieron en que la señora Claudia no podía ser retirada del cargo porque todavía tenía pendiente una cita para cirugía a consecuencia del accidente que tuvo (...)"[62]
Expresó que dejó constancia de lo anterior en la sesión del 16 de noviembre de 2017, pero la mesa directiva no tuvo en cuenta sus argumentos y continuó con el proceso de selección de la secretaria para el periodo 2018. Indicó que en la actualidad se adelanta investigación disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación por detrimento patrimonial, porque la accionante está vinculada en un cargo de auxiliar y no de secretaria, además, el Concejo no cuenta con los recursos presupuestarios para pagar los dos empleos, tanto el de Secretaria General como el de la peticionaria.
La Inspectora de Trabajo y Seguridad Social regional Vichada en cumplimiento del Auto de 14 de noviembre de 2018, remitió a la Secretaría General de la Corte, el 22 de noviembre de 2018, vía correo electrónico, un documento en el que manifestó que el caso de la accionante "(...) en ningún momento fue expuesto en esta instancia, y al verificarse la base de datos de usuarios se evidencia que no existe registro alguno de las partes involucradas"[63], por tal razón, concluyó que no emitió concepto alguno.
La señora Nelsy Helena Sacristán Vargas remitió a la Secretaría General de esta Corporación, vía correo electrónico el 23 de noviembre de 2018, en cumplimiento del Auto de 14 de noviembre de 2018, un escrito en el que expresó lo siguiente:
El artículo 313 de la Constitución y la Ley 136 de 1994 establecieron que los Secretarios serían elegidos por los Concejos Municipales para periodos de 1 año y podrían ser reelegidos a criterio de esa Corporación.
En cumplimiento de lo anterior, la entidad accionada realizó convocatoria pública para la elección de Secretario General para el periodo institucional que va del 1º de enero al 31 de diciembre de 2018. El proceso finalizó con su elección por votación mayoritaria de los miembros del Concejo.
La relación de los empleados públicos con el Estado es legal y reglamentaria, por lo que no configura contrato de trabajo ni se rige por la regulación laboral individual.
La accionante desempeñó sus funciones en la entidad demandada en el cargo de Secretaria General bajo condiciones legales y reglamentarias de acceso y retiro del servicio, las cuales buscan el correcto ejercicio de la función pública. Particularmente, reseñó que la peticionaria fue elegida para un periodo fijo institucional comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2017, por lo que no existe norma jurídica que permitiera extender su nombramiento sin previa elección por parte de los señores concejales.
Expresó que adquirió el derecho de posesionarse como Secretaría General del Concejo, previa convocatoria pública y elección por parte de los miembros de esa Corporación, con plena observancia del principio democrático.
La solicitud de la accionante "(...) no es legal", porque busca "(...) constreñir u obligar a cada uno de los miembros del Concejo Municipal de Puerto Carreño Vichada, por medio de esta ACCION DE TUTELA (sic), para que se le vuelva a elegir Secretaria de la Corporación (...)".
Las sentencias de instancia en el presente asunto ordenaron el reintegro de la accionante a la Corporación, la cual había culminado su periodo institucional previsto para el año 2017, lo que desconoce las reglas de acceso al cargo fijadas por el Legislador y las funciones de los Concejos de elegir al Secretario de la Corporación.
Manifestó que el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante concepto 20186000143571 de 2018, resolvió una consulta presentada por el Presidente del Concejo Municipal de Puerto Carreño sobre el "RETIRO DEL SERVICIO. ¿Una empleada en licencia por enfermedad vinculada como Secretaria del Concejo Municipal, puede ser separada del cargo una vez finalizado el periodo para el cual fue elegida?" Refirió que esa entidad consideró que:
"(...) la secretaria del Concejo quien al finalizar su periodo advierte se encuentra en licencia por enfermedad, no goza del derecho a la estabilidad laboral reforzada, toda vez que fue elegida para desempeñar un cargo de periodo institucional, y su desvinculación obedecerá a una causal objetiva de retiro del servicio, relativa al cumplimento de un periodo dijo que solo puede ser alterado por la ley."[64]
Insistió en que dicha consideración también estaba contenida en el concepto 172581 de 2013, proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
La interviniente consideró relevante reiterar que la Sentencia T-834 de 2012 estableció que los funcionarios de periodo fijo no gozan del derecho a la estabilidad laboral reforzada.
Refirió que actualmente ejerce el cargo de Secretaria General del Concejo y que accedió a ese derecho tras haber participado en la convocatoria pública adelantada por esa Corporación, para lo cual anexó los documentos que dan cuenta de sus afirmaciones.
En este punto, la Sala advierte que la señora Nelsy Helena no formuló solicitud de nulidad de lo actuado, derivada de su falta de vinculación a la presente tutela, por lo que cualquier irregularidad procesal fue subsanada y habilitó la continuación del trámite de revisión por parte de la Corte.
El Presidente del Concejo Municipal de Puerto Carreño, mediante documento radicado el 23 de noviembre de 2018 en la Secretaría General de la Corte vía correo electrónico, en cumplimiento del Auto de 14 de noviembre de 2018, informó lo siguiente:
Para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de segunda instancia, en uso de sus facultades y conforme al artículo 5º numeral 2º de la Ley 909 de 2004, vinculó a la señora Claudia Marcela Rojas Botello en un cargo de libre nombramiento y remoción, con fecha de terminación de 31 de diciembre de 2018, de acuerdo con el periodo establecido para los Secretarios de esa Corporación, regulado en la Ley 136 de 1994.
La denominación del empleo en mención es "secretaria auxiliar con funciones de asesoría a la mesa directiva" y sus funciones están consagradas en la Resolución número 032 de 20 de junio de 2018 y se refieren a: i) Brindar asesoría a la mesa directiva y a la Corporación en general; ii) Redacción y relación en el respectivo registro de todas las actas de sesiones del Concejo; iii) responder con buena redacción y ortografía la elaboración de las actas y trabajos mecanográficos que le sean asignados por la mesa directiva, los concejales y la Secretaria General; iv) colaborar con las labores de recepción y atención al público, entre otras[65].
La asignación mensual del cargo de secretario auxiliar del Concejo es de $1.232.676, conforme al salario que devengaba como secretaria del periodo 2017, más el incremento para el 2018. Expresó que este empleo fue creado para dar cumplimiento a los fallos de tutela proferidos, particularmente porque el presupuesto de esa Corporación no permite ampliar la planta de personal.
El total del valor de los pagos realizados a la accionante y su proyección en el periodo 2018, ascienden a la suma de $27.534.136.oo, los cuales están discriminados de la siguiente manera:
| Reintegro a la entidad | |
| Descripción | Valor |
| Salario mes de enero/2018 dejado de percibir | $1.232.676 |
| Salario mes de febrero/2018 dejado de percibir | $1.232.676 |
| Salario mes de marzo/2018 dejado de percibir | $1.232.676 |
| Salario mes de abril/2018 dejado de percibir | $1.232.676 |
| Salario mes de mayo/2018 dejado de percibir | $1.232.676 |
| Salario mes de junio/2018 dejado de percibir | $1.232.676 |
| Prima de servicios | $707.048 |
| Seguridad social y parafiscales enero-junio/2018 dejados de percibir | $1.076.400 |
| Subsidio de alimentación enero-junio/2018 dejados de percibir | $343.530 |
| Subsidio de transporte enero-junio/2018 dejados de percibir | $529.266 |
| Total | $10.052.300 |
| Ejercicio del cargo actual | |
| Salario mes de julio/2018 | $1.232.676 |
| Salario mes de agosto/2018 | $1.232.676 |
| Salario mes de septiembre/2018 | $1.232.676 |
| Salario mes de octubre/2018 | $1.232.676 |
| Seguridad Social y parafiscales julio-octubre/2018 | $1.487.544 |
| Subsidio de alimentación julio-octubre/2018 | $240.680 |
| Subsidio de transporte julio-octubre/2018 | $352.844 |
| Total | $7.011.772 |
| Subtotal | $17.064.072 |
| Proyección emolumentos por cancelar | |
| Salario mes noviembre/2018 | $1.232.676 |
| Salario mes diciembre/2018 | $1.232.676 |
| Prima de navidad | $1.538.344 |
| Prima de vacaciones | $783.945 |
| Vacaciones | $1.059.461 |
| Subsidio de alimentación noviembre-diciembre/2018 | $120.340 |
| Subsidio de transporte noviembre-diciembre/2018 | $176.422 |
| Aporte para cesantías | $1.638.243 |
| Intereses sobre cesantías | $196.590 |
| Dotación Personal | $1.440.000 |
| Bonificación especial por recreación | $91.876 |
| Bonificación por servicios prestados | $275.719 |
| Seguridad social y parafiscales | $743.772 |
| Subtotal | $10.470.064 |
| Total | $27.534.136. |
El presupuesto general del Concejo para la vigencia fiscal 2018, conforme a la Resolución No. 001 de 2 de enero de ese mismo año es de $176.760.010[66]. Manifestó que para dar cumplimiento a los fallos de tutela de instancia, esa Corporación realizó traslados presupuestales mediante Resolución No. 031 de 19 de junio de 2018, por un valor de $26.072.438.oo.
Expuso que esa entidad ya abrió nueva convocatoria pública para proveer el cargo de secretario general, de acuerdo con el artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2015, para el periodo fijo institucional comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2019 y reglamentó su procedimiento. Este proceso se encuentra en trámite y aún no se ha producido la respectiva elección[68].
Manifestó que algunos concejales han expresado que la peticionaria debe ser elegida como Secretaria sin que participe en la convocatoria o mantenerla en el cargo hasta que la respectiva EPS le autorice y apruebe el tratamiento médico que requiere, el cual puede durar años y además, "(...) se evidencia en la accionante el desinterés para su pronta respuesta."[69]
Conforme a lo expuesto, solicita a la Corte que mediante sentencia aclare la situación de este cargo de periodo institucional, particularmente porque actualmente se investiga disciplinariamente a los concejales que eligieron una persona en el cargo de secretaria para el periodo 2018, no obstante que quien ejercía el mismo desde el 2017 gozaba de estabilidad laboral reforzada, igualmente, dichas pesquisas se extienden a la mesa directiva por sus actuaciones en cumplimiento de los fallos de tutela[70].
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos dentro de la acción de tutela número T-6.937.173, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cuestión previa
Antes de abordar el estudio de fondo, esta Sala de Revisión analizará la procedencia de la acción de tutela en este asunto. Una vez verifique la demostración de los requisitos de procedibilidad, y si es del caso, formulará el respectivo problema jurídico que permita realizar el examen material de las vulneraciones a los derechos fundamentales invocados.
Examen de procedencia de la acción de tutela
La legitimación en la causa
La legitimación en la causa configura un presupuesto del proceso que permite la constitución de una relación jurídico procesal válida. Es decir, se trata de condiciones que deben existir para que pueda proferirse una decisión cualquiera sobre la demanda[71].
Para esta Corporación, la legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque le permite al juez pronunciarse sobre las pretensiones del actor y las razones de la oposición del demandado, mediante una decisión judicial favorable o desfavorable a cualquiera de las partes. Conforme a lo expuesto, es un requisito que se refiere a una calidad subjetiva en relación con el interés sustancial de quienes participan en el proceso[72].
Legitimación por activa
El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela. La norma en cita establece que la solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso; o v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala encuentra que la señora Claudia Marcela Rojas Botello, es mayor de edad, actúa en nombre propio y acusa la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud "en conexidad" con la vida, a la igualdad, a la estabilidad laboral reforzada, al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso. Por lo tanto, está acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa.
Legitimación por pasiva
La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, una vez se acredite en el proceso[73]. Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y frente a particulares.
La solicitud de amparo se dirigió contra el Concejo Municipal de Puerto Carreño, la cual, conforme al artículo 312 de la Constitución, es una Corporación político-administrativa, por lo que tiene capacidad para ser parte y se encuentra legitimada en la causa por pasiva para actuar en este proceso según los artículos 86 Superior y 13 del Decreto 2591 de 1991[74].
Inmediatez
Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. De tal suerte que, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[75], su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[76], debido a que su finalidad es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
No obstante, existen eventos en los que prima facie puede considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y en consecuencia es improcedente, pues ha transcurrido demasiado tiempo entre la vulneración de los derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo.
En estos casos en los que ha pasado un tiempo considerable, el análisis de procedibilidad de la petición de protección constitucional se torna más estricto y está condicionado a la verificación de lo siguiente[77]: i) la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal, como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en un término razonable y la ocurrencia de un hecho nuevo[78], entre otros; ii) la vulneración de los derechos fundamentales continúa y es actual; y, iii) la carga de la interposición de la solicitud de amparo en un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13 Superior.
Ahora bien, la Sala considera que este requisito se cumple en el presente asunto porque la desvinculación del cargo que desempeñaba la accionante en el Concejo Municipal de Puerto Carreño se configuró el 31 de diciembre de 2017 y la acción de tutela fue interpuesta el 31 de enero de 2018, por lo que transcurrió 1 mes entre el presunto hecho vulnerador y la formulación de la solicitud de amparo.
Subsidiariedad
El inciso 4º del artículo 86 Superior consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y establece que "[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".
Del mismo modo, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que el amparo constitucional será improcedente, cuando existan otros medios de defensa judicial eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentre el solicitante.
La procedibilidad de la acción de tutela se sujeta a las siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[79]; (ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[80]. Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedencia de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos.
En el presente asunto, la accionante indicó que su trabajo en el Concejo constituía su única fuente de ingreso, puesto que ha tenido que acudir a amigos, familiares y amigos para solventar sus necesidades básicas[82], era madre cabeza de familia porque tenía a su cargo a su señora madre de 61 años[83] y a sus dos hijas menores de edad de 9 años, conforme a la certificación expedida por el Personero Municipal de Puerto Carreño y a los registros civiles de nacimiento que obran en el expediente[84]. Para la Sala, a pesar de que la peticionaria cuenta con mecanismos judiciales ordinarios para la protección de los derechos fundamentales invocados, en particular ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estos no resultan idóneos ni eficaces para atender la urgencia de la situación. Como fue relatado previamente, el proceso de selección de Secretario del Concejo Municipal de Puerto Carreño para el periodo 2018 ya ha culminado. Aunque podría pensarse en la procedencia de una acción ante la mencionada jurisdicción con la posibilidad del decreto de una medida cautelar, se trata de un trámite que toma más tiempo, lo que eventualmente afectaría las garantías superiores de la accionante, particularmente el presunto desconocimiento de la estabilidad laboral reforzada y su mínimo vital. En tal sentido, es claro que el presupuesto de subsidiariedad está acreditado en este caso.
Formulación del problema jurídico
Conforme a la demanda, la contestación de la entidad accionada, la intervención de la persona vinculada al proceso y las pruebas que obran en el expediente, la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Los servidores públicos que ejercen cargos con periodo fijo pueden gozar de la garantía de la estabilidad laboral reforzada por incapacidades y recomendaciones médicas?
Para dar respuesta al problema jurídico planteado la Sala abordará el estudio de los siguientes asuntos: i) la garantía de la estabilidad laboral reforzada y su aplicación en el sector público; ii) el ejercicio de la función pública y las formas de vinculación con el Estado; iii) los empleos con periodo fijo y la naturaleza jurídica del cargo de Secretario General del Concejo Municipal; y iv) finalmente, analizará el caso concreto.
La estabilidad laboral reforzada. Naturaleza, fines constitucionales y su aplicación a las relaciones laborales privadas y públicas[85]
El artículo 53 de la Constitución establece como uno de los principios mínimos de las relaciones laborales el derecho que tiene todo trabajador a permanecer estable en el empleo, a menos que exista una justa causa para su desvinculación[86], particularmente, por tratarse de escenarios contractuales asimétricos.
De igual manera, la Corte ha reconocido el "derecho constitucional a una estabilidad laboral reforzada"[87], que deriva directamente del principio y el derecho a la igualdad en el trabajo y que se materializa con medidas diferenciales en favor de personas en condición de vulnerabilidad, que en la evolución histórica de la sociedad han sufrido discriminación por razones sociales, económicas, físicas o mentales.
En términos generales, son titulares de la estabilidad laboral reforzada las personas amparadas por el fuero sindical, aquellas en condición de invalidez o discapacidad[89] y las mujeres en estado de embarazo, pues el objetivo de esa figura es "proteger al trabajador que por sus condiciones especiales es más vulnerable a ser despedido por causas distintas al trabajo que desempeña".
En la Sentencia T-106 de 2015[91], la Corte precisó que cuando se trata de personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta y son discriminadas por su condición médica, la estabilidad laboral reforzada se convierte en el mecanismo idóneo para garantizar el derecho fundamental a la igualdad[92]. De esta manera, la mencionada garantía configura un derecho que tienen todas las personas que por el deterioro significativo de su salud se encuentran en una situación de debilidad manifiesta[93] y deben contar con la protección constitucional necesaria que evite escenarios de discriminación por su condición, sin que para tal efecto requiera contar con invalidez declarada, certificada y cuantificada por la autoridad competente.
La estabilidad laboral reforzada implica, entonces, que los sujetos amparados no pueden ser desvinculados de su puesto de trabajo por razón de la condición que los hace más vulnerables que el resto de la población. Los motivos que llevan a la terminación de su relación laboral deben estar asociados a factores objetivos que se desprendan del ejercicio de sus funciones y sean verificados por el Inspector de Trabajo cuando se trate de "asuntos individuales y colectivos en el sector privado y de derecho colectivo del trabajo del sector público"[95], en cumplimiento de las obligaciones internacionales[96], constitucionales[97] y legales[98] que tiene el Estado colombiano en materia laboral, con el fin de forjar "relaciones laborales en una forma ordenada y constructiva".
Dicha prerrogativa no opera como un mandato absoluto y, por lo tanto, no significa que ningún trabajador protegido pueda ser apartado de su cargo. Lo que garantiza es que el despido no se produzca en razón de su especial condición, particularmente si se trata de una persona en situación de discapacidad física o mental. De esta manera, la mencionada protección no se traduce en la prohibición de despido o en la existencia de "un derecho fundamental a conservar y permanecer en el mismo empleo por un periodo de tiempo indeterminado"[100]. Más bien, revela la prohibición constitucional para los empleadores de efectuar despidos fundados en causas discriminatorias en contra de la población más vulnerable entre los trabajadores.
Conforme a lo anterior, el trabajador que se encuentra en un estado de debilidad manifiesta debe permanecer en su puesto mientras no se presente una causa objetiva y justa para su desvinculación.
Este Tribunal ha expresado la necesidad de consolidar relaciones equitativas en el escenario laboral, por tal razón, se han establecido acciones afirmativas bajo la premisa de la disparidad de fuerzas que la componen, principalmente en razón de su asimetría. En consecuencia, el Texto Superior permite evidenciar "(...) la existencia de un verdadero derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de las personas que por sus condiciones físicas, sensoriales o psicológicas se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta o indefensión"[101].
La mencionada protección le asiste a quienes acrediten su discapacidad[102], pero también a las personas que están en situación de debilidad manifiesta debido a importantes deterioros en su estado de salud que "(...) impide[n] o dificulta[n] sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares"[103]. De tal suerte, "(...) siempre que el sujeto sufra de una condición médica que limite una función propia del contexto en que se desenvuelve, de acuerdo con la edad, el sexo o factores sociales y culturales, existirá el derecho a la estabilidad laboral reforzada."
En suma, la estabilidad laboral reforzada tiene como objetivo brindar protección adicional a las personas que puedan ser apartadas de su trabajo, con ocasión de una eventualidad médica por la que transitoriamente pueda atravesar. La Corte ha señalado que la inobservancia de las limitaciones o formalidades para el despido de personas con limitaciones de salud genera como consecuencia la invalidez del despido[105]. En ese sentido el vínculo laboral que, aparentemente y como un acto discriminatorio por parte del empleador, había terminado, no puede entenderse jurídicamente finalizado.
La estabilidad laboral reforzada en el ejercicio de la función pública
Este Tribunal ha expresado que la garantía de la estabilidad laboral reforzada es aplicable tanto para las relaciones laborales privadas como para el ejercicio del empleo público. En la Sentencia T-292 de 2011[106] esta Corte sostuvo que "(...) la jurisprudencia constitucional ha señalado que sin importar el tipo de relación laboral y la naturaleza de la discapacidad, todo trabajador que se encuentre en esta situación tiene derecho a que se le garantice la estabilidad laboral reforzada por estar en una condición de debilidad manifiesta". (Énfasis agregado)
La Sentencia T-372 de 2012[107] expresó que, en aquellos casos en los que sea evidente que el estado de salud físico o mental de un empleado le impide desarrollar sus funciones de manera regular, tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional, por lo que se configura a su favor la garantía de la estabilidad laboral reforzada predicable de cualquier forma de vinculación laboral, privada o pública. Esta posición fue reiterada en la Sentencia T-834 de 2012[108] en la que este Tribunal precisó que el derecho a la estabilidad laboral reforzada debe ser protegido sin considerar la denominación del vínculo contractual en virtud del cual los beneficiarios de esa garantía ejercen sus actividades. De esta manera, no es relevante si la prestación de los servicios se presenta ante un empleador público o privado.
Dicha protección se materializa mediante acciones afirmativas que permitan la continuidad laboral, estas son manifestaciones del deber de solidaridad contenido en los artículos 1[109] y 95[110] de la Carta, como principio fundador del Estado Social de Derecho y patrón de conducta de las personas que integran la sociedad, con la obligación de responder con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.
Una de las expresiones de dicha garantía es la imposición de un límite al despido de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta, particularmente mientras el vínculo estatal está vigente, puesto que exige la acreditación de razones objetivas y constitucionalmente válidas que justifiquen la desvinculación, sin que puedan entenderse como tales las relacionadas con el estado de salud del empleado.
En relación con la prohibición de despidos generados por el estado de salud del empleado, esta Corporación en Sentencia C-531 de 2000[112] reiteró que "(...) la legislación que favorezca a los discapacitados 'no consagra derechos absolutos o a perpetuidad que puedan ser oponibles en toda circunstancia a los intereses generales del Estado y de la sociedad, o a los legítimos derechos de otros[113]". Por tal razón, cuando existan razones objetivas que justifiquen el despido de un trabajador en condición de discapacidad "(...) mal haría el juez constitucional en obligar la continuidad de la relación laboral."[114] (Énfasis agregado)
De acuerdo con lo expuesto, la garantía de la estabilidad laboral reforzada se predica de las personas que, por su estado de salud, se encuentran en condición de debilidad manifiesta, de ahí que la garantía no distinga el tipo de vinculación que tenga el trabajador, si es público o privado. Lo anterior no implica de ninguna manera que se establezca una regla absoluta de permanencia en el cargo que sea oponible en todas las circunstancias a los intereses generales del Estado y a otros principios constitucionales, puesto que lo que debe verificar el juez de tutela es que el titular del derecho haga parte de un grupo de especial protección por su situación de discapacidad y que el despido se haya producido como una expresión discriminatoria por su condición.
El ejercicio de la función pública y las formas de vinculación. Los empleos con periodo fijo y la naturaleza jurídica del cargo de Secretario General de los Concejos Municipales
Para el cumplimiento de los fines que la Constitución le asigna, la actividad estatal requiere de una planta de personal vinculada al sector público en los términos del artículo 125 Superior[115]. Bajo ese entendido, el sistema de carrera es la regla general de la forma en que el Estado selecciona las personas con las que cumplirá sus funciones[116]. De igual manera, el acceso al servicio público, conforme a la Ley 909 de 2004, puede darse en una de las siguientes clases: i) libre nombramiento y remoción; ii) empleos de periodo fijo y, iii) aquellos que son temporales.
Conforme a lo expuesto, los cargos de carrera permiten el ingreso a la función pública mediante el concurso de méritos en el que las personas demuestran sus calidades y cualidades para ejercer el respectivo cargo al que aspiran, bajo estrictos criterios de igualdad e imparcialidad, mediante mecanismos de escogencia objetiva[117].
Por su parte, los empleos de libre nombramiento y remoción le permiten al nominador ejercer su discrecionalidad en la escogencia de las personas que ejercerán las labores públicas encomendadas, con estricta observancia de los principios que orientan el ejercicio de la función pública. Esta Corte en Sentencia C-540 de 1998,[118] expresó que "La Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder."
De igual manera, se encuentran los empleos con periodo fijo que se caracterizan por estar delimitados temporalmente por el término establecido en la Constitución, la ley o el reglamento. De esta forma, el funcionario puede ser retirado del cargo en el momento en que se cumpla el plazo fijado. Entre los funcionarios que ejercen estos cargos se pueden identificar al Contralor General de la República, al Procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al Registrador Nacional del Estado Civil, a los Magistrados de altas cortes, a los contralores departamentales y municipales y a los personeros municipales, entre otros[119]. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el periodo fijo se explica en virtud: "(...) del principio democrático y de los principios de eficacia y eficiencia," que aseguran al funcionario "(...) un puesto de trabajo al margen de los vaivenes políticos".
Finalmente están los empleos temporales, los cuales, según el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, permiten a los nominadores introducir excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio, caracterizados porque: (i) no cumplen funciones del personal de la planta debido a que no hacen parte de ella; (ii) desarrollan programas o proyectos de duración limitada; (iii) suplen necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, debido a sobrecarga laboral; (iv) desarrollan labores de consultoría y asesoría institucional con una duración no superior a los doce (12) meses y con estrecha relación con el objeto y la naturaleza de la institución[121].
En suma, las formas de vinculación de las personas con la administración puede darse por concurso de méritos, libre nombramiento y remoción, por periodo fijo o temporal. En el caso de los cargos con periodo fijo, el funcionario ejerce el cargo en un lapso delimitado en la Constitución, la Ley o el reglamento, por lo que puede ser retirado del mismo en el momento en el que se cumpla el plazo establecido para tal efecto.
En el presente asunto resulta relevante determinar la naturaleza jurídica del cargo de Secretario General del Concejo, el cual, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 136 de 1994[122], tiene un periodo fijo de un año y es reelegible a criterio de la respectiva Corporación. Para el Consejo de Estado, se trata de "(...) un servidor público sin funciones de dirección, cuyo empleo es de periodo fijo de un (1) año"[123]. Tanto la norma como su interpretación son inequívocas, por lo tanto para la Sala es indiscutible que cargo de Secretario General del Concejo tiene un lapso fijo.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de la aplicación de la garantía de la estabilidad laboral reforzada en cargos con periodo fijo
La aplicación de la garantía de la estabilidad laboral reforzada en cargos de periodo fijo ha sido estudiada por la jurisprudencia de la Corte en varios pronunciamientos en los que ha precisado que dicha prerrogativa no es predicable cuando se trata de funcionarios en cargos con periodos fijos si se pretende su aplicación por fuera de esos lapsos. En la Sentencia T-277 de 2012[124] la Corte analizó el caso del gerente de una empresa industrial y comercial del Estado que se encontraba en situación de discapacidad y se produjo su desvinculación al cumplirse su periodo fijo de 2 años. En aquella oportunidad, este Tribunal estableció que no se produjo un trato discriminatorio en contra del accionante relacionado con su estado de salud, sino que la terminación de su relación laboral se produjo por el vencimiento del plazo previsto en los estatutos para su duración.
En la Sentencia T-834 de 2012, la Corte analizó el caso de una mujer que fungía como personera municipal y que formuló acción de tutela contra el Concejo porque al culminar su periodo institucional se encontraba en embarazo y no fue elegida nuevamente por esa Corporación para ocupar el mencionado cargo. Al respecto dijo que en ese caso el derecho a la estabilidad laboral reforzada no se configuraba porque, si bien era una servidora pública, i) fue elegida para desempeñar un cargo de periodo institucional, que ii) solo puede ser alterado por el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración y que iii) obedece a una lógica asociada a la materialización del principio democrático. Además, porque la peticionaria iv) no fue despedida, pues su desvinculación obedeció al transcurso del tiempo, lo cual v) impide inferir que haya sido víctima de un trato discriminatorio y vi) descarta que pudiera abrigar una expectativa legítima sobre una eventual renovación de su periodo, que diera lugar a la vulneración de su mínimo vital.
En la Sentencia T-743 de 2017[125] este Tribunal estudió el caso de una mujer en estado de embarazo cuya relación contractual con una alcaldía terminó. Si bien este caso no presenta identidad fáctica con el asunto de la referencia, las consideraciones sobre los efectos de la aplicación de la garantía de la estabilidad laboral reforzada cuando aquella no es exigible orientan a la Sala en esta oportunidad. En efecto, en aquel momento se advirtió sobre las consecuencias inconstitucionales generadas por la aplicación de dicha protección, ya que perpetuaría el vínculo con la administración bajo el manto de una relación laboral. En tal sentido, para la Corte, proferir una orden de reintegro en las mencionadas condiciones implicaba la creación de un cargo sin constatar su necesidad, en especial cuando el texto Superior establece que "no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente".
Ese mismo fallo estableció que la accionante no tenía vínculo con la administración, o al menos en ese trámite constitucional no logró acreditarlo, por lo que una orden para nombrarla como funcionaria del municipio demandado implicaría dar vía libre a una forma de acceso a cargos públicos que no está contemplada en el ordenamiento jurídico y que contraviene el artículo 125 Constitucional, que destaca el mérito como principio y criterio de acceso a la función pública. Lo anterior generaría el desconocimiento del principio de igualdad (artículo 13), en tanto se preferiría a quien acude a la tutela para hacer parte de la administración pública, sin fundamento jurídico válido, en oposición a los principios que la informan y que imponen cierto grado de idoneidad para la prestación del servicio público, característica que debe ser acreditada antes y más allá de las condiciones particulares de vulnerabilidad de la persona.
De acuerdo con lo anterior, la estabilidad laboral reforzada es predicable de los empleos públicos, específicamente cuando se trata de cargos que tienen término fijo. En efecto, mientras el vínculo esté vigente, la garantía constitucional descrita opera plenamente en las condiciones establecidas por la jurisprudencia de esta Corte, no así cuando se pretende extender el periodo establecido por la ley o cuando el mismo ya se ha cumplido.
En suma, cuando la desvinculación del servicio del Estado se produce por el vencimiento del periodo establecido en la ley para su ejercicio, dicha protección no se configura, puesto que la cesación de la función pública operó con ocasión de una causal objetiva, con lo cual se evita la generación de consecuencias inconstitucionales derivadas de la vinculación perpetua del funcionario con la administración, situación que estaría en abierta contradicción con el artículo 125 Superior y con los principios que orientan el ejercicio de la función pública.
Análisis del caso concreto
La accionante formuló acción de tutela contra el Concejo Municipal de Puerto Carreño por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud "en conexidad" con la vida, a la igualdad, a la estabilidad laboral reforzada, al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso, ocasionada por la desvinculación del cargo de Secretaria General de esa Corporación al término de su periodo a pesar de tener incapacidades y recomendaciones médicas.
Por su parte, la entidad demandada y la empleada del Concejo vinculada en calidad de tercera con interés en las resultas del proceso, coincidieron en manifestar durante el trámite de la tutela que: i) el cargo que ocupaba la accionante tiene periodo fijo de un año y que su desvinculación obedeció al cumplimiento de dicho término; ii) esa Corporación adelantó un proceso público de selección para elegir al Secretario General para la vigencia 2018; y iii) los fallos de instancia desconocieron disposiciones constitucionales y legales, relacionadas con la naturaleza del mencionado cargo. Además, el cumplimento de las órdenes proferidas por los jueces de tutela implicó graves afectaciones presupuestarias a la entidad.
A continuación, la Sala procede a realizar el estudio del caso concreto. Para tal efecto, en primer lugar, verificará los hechos que se encuentran debidamente probados y, posteriormente, establecerá si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante. En el presente caso, se consideran probados los siguientes hechos relevantes para la adopción de una decisión de fondo:
26.1. La accionante fungía como Secretaria General del Concejo Municipal de Puerto Carreño para la vigencia de 2017 y en mayo de ese mismo año, sufrió una lesión en su pie que le generó los siguientes periodos de incapacidad: entre el 2 de ese mismo mes y el 1º de julio de 2017, y la prórroga de 30 días hasta el 31 de ese mes y año. Adicionalmente, se ordenó rehabilitación con fisioterapia, apoyo de muletas, retiro progresivo de las mismas y control en 1 año "(...) para definir el retiro de material de osteosistesis (sic)".
26.2. El 3 de noviembre de 2017, el Concejo Municipal abrió la convocatoria pública para proveer el cargo de Secretario General de la entidad para la vigencia 2018. Al proceso concurrieron entre otros participantes las señoras Nelsy Helena Sacristán Vargas y Claudia Marcela Rojas Botello.
26.3. El proceso culminó con la elección de la señora Nelsy Helena Sacristán Vargas en sesión del 1º de diciembre de 2017, con un resultado de 6 votos frente a los 5 obtenidos por la peticionaria.
26.4. Para el momento en que culminó el periodo previsto para el ejercicio del cargo que desempeñaba la demandante, esto es el 31 de diciembre de 2017, no tenía incapacidades vigentes.
26.5. El Concejo Municipal creó un nuevo cargo de secretaria auxiliar y se vio obligado a hacer los traslados presupuestarios necesarios para cumplir con los fallos de tutela proferidos en primera y segunda instancia, cuyo monto asciende a la suma de $27.534.136, que representa aproximadamente el 15.57% del presupuesto anual de esa entidad.
Para la Sala, contrario a lo expuesto por los jueces de instancia, la autoridad accionada no desconoció los derechos fundamentales invocados por la peticionaria, con fundamento en los siguientes argumentos:
La accionante no goza de la garantía a la estabilidad laboral reforzada al finalizar su periodo: tal y como se expuso previamente, la protección constitucional descrita opera plenamente durante el ejercicio de la función pública, que en el caso de los cargos de periodo fijo, sólo será exigible mientras la relación con el Estado se encuentra vigente, es decir, cuando no se haya vencido el plazo.
En este caso, la peticionaria ejercía el cargo de Secretaria General del Concejo accionado, el cual tiene periodo fijo de 1 año por disposición del artículo 37 de la Ley 136 de 1994. En tal sentido, esta Sala encontró acreditado que la desvinculación de la solicitante obedeció al cumplimiento del término legal de 1 año para su ejercicio, que en el presente caso correspondía a la vigencia 2017, por lo que en dicho momento, la garantía de estabilidad laboral reforzada no era aplicable.
En otras palabras, la garantía de la estabilidad laboral reforzada en los cargos de periodo fijo está asegurada plenamente durante la vigencia del vínculo público, mientras que una vez se ha cumplido el plazo del mismo, aquella protección no es exigible.
En el presente asunto, la desvinculación de la señora Claudia Marcela se sustentó en una casual objetiva fundada exclusivamente en el transcurso del tiempo y en el vencimiento del periodo legal establecido para su empleo, en atención a que el ejercicio de sus funciones públicas estaba determinado previamente para la vigencia de 2017, por lo que una vez se cumplió el plazo, el Concejo accionado adelantó las actuaciones administrativas correspondientes para la selección de la persona que cumpliría dicha labor para el año 2018.
Además de la expiración del periodo de la demandante, que constituye una causal objetiva de terminación del vínculo con la administración, en sede de revisión se estableció que para el momento en que se abrió la convocatoria pública, se produjo la elección de la señora Nelsy Helena y culminó el periodo del cargo de la demandante, la solicitante no se encontraba con incapacidad médica que configurara un estado de vulnerabilidad. En tal sentido, en esa oportunidad solo contaba con recomendaciones médicas posoperatorias, que no logran demostrar las graves afectaciones a la salud expuestas por la funcionaria, que además le impidan cumplir de manera regular con sus funciones, por lo que no puede pretender la inaplicación de la regla.
La decisión del Concejo demandado al no haber seleccionado a la accionante para el ejercicio del cargo como Secretaria General de esa Corporación para la vigencia 2018, no obedeció a un acto de discriminación por su situación médica sino que ocurrió por el vencimiento del periodo fijo establecido por la ley. En efecto:
El Concejo Municipal abrió una convocatoria para seleccionar a quien ejercería el cargo de Secretaria General para la vigencia 2018. Dicho proceso se realizó de manera pública y en condiciones de igualdad para los interesados;
La accionante participó en el proceso de selección sin que hubiera sido discriminada por sus recomendaciones médicas, tanto así que obtuvo 5 votos frente a los 6 obtenidos por la señora Nelsy Helena Sacristán. En efecto, al constatar el contenido del Acta No. 19 del 1º de diciembre de 2017, instalada la sesión, un miembro de la Corporación le preguntó al Presidente si existía incapacidad laboral debidamente certificada a favor de la peticionaria y aquel fue enfático en afirmar que no se había radicado ningún documento y seguidamente se produjo la votación mediante la lectura de los nombres de las personas que presentaron sus hojas de vida al trámite de selección.
Conforme a lo expuesto, la desvinculación de la solicitante del cargo de Secretaria General obedeció a una causal objetiva, como es el vencimiento del periodo de 1 año fijado en la ley, sin que la misma configure un trato discriminatorio. De igual forma, durante el proceso de elección del Secretario General para la vigencia 2018, la accionante participó en condiciones de igualdad, aunque no obtuvo la mayoría de los votos para resultar elegida.
Conforme a lo expuesto, no existen razones constitucionalmente válidas para inaplicar el periodo legal establecido para el cargo de Secretaria General que ocupaba la accionante puesto que la garantía de estabilidad laboral reforzada no operó porque su desvinculación no fue producto de actuación discriminatoria de la entidad accionada sino que la misma acaeció por el cumplimiento del plazo legal establecido para el ejercicio del mencionado empleo, el cual encuentra sustento en la necesidad de salvaguardar intereses superiores como los principios de la función pública y el acceso al ejercicio del servicio estatal. Por tal razón, para la Sala no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la peticionaria en la tutela, por lo que no existe una justificación constitucional suficiente para que se dejen de observar los términos legales para el desempeño de dicha labor.
De acuerdo con lo anterior, la Sala llama la atención sobre las decisiones que fueron objeto de revisión, puesto que la concesión del amparo solicitado por la accionante bajo criterios de solidaridad (primera instancia) y su confirmación con base en la garantía de la estabilidad laboral reforzada (segunda instancia), desconoció tanto la Constitución (particularmente las disposiciones que contienen los principios que orientan el ejercicio de la función pública), como el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 (que consagra que el cargo de Secretario General del Concejo tiene periodo fijo por 1 año) y la evidencia probatoria que acreditaba que la accionante fue desvinculada de la entidad con ocasión del vencimiento del periodo legal del empleo y que no estaba incapacitada en ese momento.
En el mismo sentido, para la Sala es evidente que las decisiones adoptadas por los jueces de instancia generaron consecuencias inconstitucionales, las cuales ya habían sido advertidas por la jurisprudencia de este Tribunal en casos similares y que, en este asunto, se precisan en:
Ordenar el reintegro de la accionante implicó para la autoridad accionada la creación de un cargo sin constatar su necesidad en términos de servicio, con lo cual desconoció el artículo 122 Superior que establece que "(...) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente"[127].
El cumplimiento de la orden de reintegro de la peticionaria por parte de los jueces de instancia generó una injerencia indebida en las competencias de esa entidad municipal no solamente en términos de planeación, sino también de afectación al presupuesto, pues le obligó a crear un cargo inexistente y prima facie, innecesario, con los traslados presupuestarios necesarios para su atención. Bajo este entendido, la Corte considera que la autoridad accionada no contaba con otra alternativa para el cumplimiento de las decisiones de los jueces, ya que la señora Nelsy Helena había sido elegida como Secretaría para el periodo 2018 y era destinataria de un derecho adquirido, con el agravante de que no fue vinculada al presente trámite por los funcionarios judiciales de instancia.
En suma, en el presente caso, las providencias avalaron una forma de acceso a cargos públicos que no está contemplada en el ordenamiento jurídico y que contraviene el artículo 122 Constitucional, así como el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), en tanto se prefiere a la accionante para hacer parte de la administración pública, sin fundamento jurídico válido. Dichos pilares, pueden ser sacrificados, para la satisfacción de las peticiones de la accionante sin subvertir los principios que orientan de la administración pública y la Carta misma.
Conclusiones
Esta Sala de Revisión conoció la acción de tutela formulada por la señora Claudia Marcela Rojas Botello contra el Concejo Municipal de Puerto Carreño, por la desvinculación de su cargo como Secretaria de esa Corporación para el año 2018, no obstante tener incapacidades y recomendaciones médicas.
Tras encontrar acreditada la procedibilidad de la solicitud de amparo, la Sala formuló el problema jurídico del presente asunto en el sentido de establecer si los funcionarios que ejercen cargos públicos de periodo fijo pueden gozar de la garantía de la estabilidad laboral reforzada por incapacidades y recomendaciones médicas más allá del tiempo previsto por el ordenamiento para el ejercicio de sus funciones. La respuesta a la cuestión planteada fue la siguiente:
La estabilidad laboral reforzada tiene como objetivo brindar una protección adicional a las personas que puedan ser apartadas de su trabajo en un acto discriminatorio con ocasión de una eventualidad médica por la que atraviesen. La Corte ha señalado que la inobservancia de las limitaciones o formalidades para el despido de personas con afecciones en salud genera como consecuencia la invalidez del despido. En ese sentido, el vínculo laboral que termina como consecuencia de un acto discriminatorio del empleador no puede entenderse jurídicamente finalizado. Dicha protección se extiende a cualquier tipo de relación privada o pública.
Cuando se trata de vínculos con entidades públicas, particularmente en cargos con periodo fijo, la estabilidad laboral reforzada debe garantizarse plenamente durante la vigencia del plazo, mientras que aquella no es exigible cuando el término legal se ha cumplido. En tal sentido, el Secretario General del Concejo Municipal, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, es un cargo que tiene periodo fijo de 1 año y puede ser objeto de reelección a consideración de la correspondiente Corporación, por lo que dicha protección opera únicamente mientras no se ha vencido periodo de tiempo establecido por el Legislador, una vez expira el tiempo no es aplicable la garantía.
En el caso concreto, la Sala encontró que la Corporación accionada, contrario a lo expuesto por los jueces de instancia, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la peticionaria, en atención a que ella no gozaba de la garantía de la estabilidad laboral reforzada porque la finalización del vínculo se dio por una causal objetiva consistente en el cumplimento del término establecido por la ley para el cargo de Secretario General del Concejo Municipal.
Por lo anterior, en este caso no existían razones constitucionales que justificaran la inaplicación del periodo de un año establecido por la ley puesto que, como se advirtió previamente, la desvinculación de la accionante se produjo por la culminación del plazo para el ejercicio de su cargo, por lo que la garantía de la estabilidad laboral reforzada no opera.
Las sentencias que fueron objeto de revisión y que concedieron el amparo solicitado por la accionante bajo criterios de solidaridad (primera instancia) y de la garantía de estabilidad laboral reforzada (segunda instancia) desconocieron la Constitución y la ley. Particularmente, desatendieron las disposiciones que contienen los principios que orientan el ejercicio de la función pública y el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, que dispone que el cargo de Secretario General del Concejo es de periodo fijo por 1 año, y la evidencia probatoria que acreditaba que la accionante fue desvinculada de la entidad con ocasión del vencimiento del periodo legal del empleo. Además, no estaba incapacitada en ese momento, elemento que refuerza que la razón de la finalización del vínculo laboral entre la accionante y su empleador no tuvo una motivación discriminatoria.
Era claro que la decisión del Concejo Municipal no tuvo motivos de trato discriminatorio, en atención a que la elección del Secretario para el periodo 2018 se realizó en el marco de un proceso de selección público y en condiciones de igualdad, de hecho, la solicitante participó del mismo.
Los fallos proferidos por los jueces de instancia generaron consecuencias inconstitucionales, puesto que obligaron al Concejo a crear un cargo que no existía y a modificar su planeación presupuestaria.
- Con base a lo anterior, la Sala revocará la decisión de segunda instancia que confirmó la de primera, que a su vez había concedido la tutela y en su lugar, negará el amparo solicitado.
Decisión
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1º de junio de 2018, proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Carreño, que a su vez había confirmado la providencia del 20 de abril del mismo año, dictada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la misma ciudad, las cuales habían concedido la tutela de los derechos fundamentales invocados por la actora. En su lugar, NEGAR el amparo solicitado por la señora Claudia Marcela Rojas Botello.
SEGUNDO: Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 2 cuaderno principal.
[2] Ibídem.
[3] Folio 3 cuaderno principal.
[4] Folio 3 cuaderno principal.
[5] Ibídem.
[6] Folio 4 cuaderno principal.
[7] Ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Folio 70 cuaderno principal.
[10] Ibídem.
[11] Folio 73 cuaderno principal.
[12] Folio 4 cuaderno principal.
[13] Folios 12 y 13 cuaderno principal.
[14] Folio 75 cuaderno principal.
[15] Folios 76-80 Cuaderno principal.
[16] Folio 76 cuaderno principal.
[17] Folio 76-77 cuaderno principal.
[18] Folio 77 cuaderno principal.
[19] Folios 79-80 cuaderno principal.
[20] Folio 110 cuaderno principal.
[21] Folio 109v cuaderno principal.
[22] Folio 11 cuaderno de impugnación 1.
[23] Folio 6 cuaderno de impugnación 2.
[24] Folios 116-119 cuaderno principal.
[25] Folio 118 cuaderno principal.
[26] Folio 119 cuaderno principal.
[27] Folios 124-127 cuaderno principal. Esta intervención fue presentada en calidad de Concejal y ex presidente del Concejo Municipal de Puerto Carreño, Vichada.
[28] Folio 125 cuaderno principal.
[29] Folio 127 cuaderno principal.
[30] Folios 128-135 cuaderno principal.
[31] Folios 131 y 133 cuaderno principal.
[32] Folio 133 cuaderno principal.
[33] Folio 134 cuaderno principal.
[34] Folios 170-175 cuaderno principal.
[35] Folio 175 cuaderno principal.
[36] Folio 173v cuaderno principal.
[37] Ibidem.
[38] Ibidem.
[39] Folio 173v – 174 cuaderno principal.
[40] Folio 174 cuaderno principal.
[41] Ibidem.
[42] Folio 174v cuaderno principal.
[43] Folio 175 cuaderno principal.
[44] Ibídem.
[45] Folio 176-188 cuaderno principal.
[46] Folios 176-177 cuaderno principal.
[47] Folios 189-197 cuaderno principal.
[48] Folio 196 cuaderno principal.
[49] Folio 197 cuaderno principal.
[50] Folio 17 cuaderno de segunda instancia 3
[51] Folio 16 cuaderno de segunda instancia 3.
[52] Folio 15v cuaderno de segunda instancia 3.
[53] Folio 16 cuaderno de segunda instancia 3.
[54] Ibídem.
[55] Folio 35v Cuaderno de Revisión.
[56] Folio 61 Cuaderno de Revisión.
[57] Folio 63 Cuaderno de Revisión.
[58] Ibídem.
[59] Folio 63v Cuaderno de Revisión.
[60] Folio 67 y 68 cuaderno de Revisión.
[61] Folios 111-119 cuaderno de Revisión.
[62] Folios 196 y 196v cuaderno de Revisión
[63] Folio 306 cuaderno de Revisión.
[64] Folio 276 cuaderno de Revisión.
[65] Folios 286 y 286v cuaderno de Revisión.
[66] Folios 287v-289v cuaderno de Revisión.
[67] Folios 290-291 cuaderno de Revisión.
[68] Folio 285 y 291v-294v cuaderno de Revisión.
[69] Folio 285 cuaderno de Revisión.
[70] Folio 285 cuaderno de Revisión.
[71] Vescoví, E. Teoría General del Proceso. Temis, 1984, pág. 93.
[72] Sentencias T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-1191 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-799 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, reiteradas en la sentencia T-770 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[73] Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[74] Decreto 2591 de 1991. Artículo 13: "Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior."
[75] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[76] Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[77] Sentencia T-485 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[78] Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[79] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[80] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[81] Sentencias T–328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[82] Folio 12 cuderno principal.
[83] Folio 126 cuaderno de Revisión.
[84] Folios 123-125 cuaderno de Revisión.
[85] Este capítulo está desarrollado en las Sentencias T-201 de 2018 y T-743 de 2017. Ambas con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[86] "Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores." (Énfasis propio)
[87] Sentencia C-470 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia T-201 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[89] Sentencia T-106 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[90] CHÁVEZ, Armando Mario. Fuero de maternidad. Garantía a la estabilidad laboral. Revista de derecho: División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte, 2003, no 19, p. 126-141.
[91] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[92] T-198 de 2066, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[93] T-899 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[94] T-642 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[95] Ley 1610 de 2013. Artículo 1. "Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social ejercerán sus funciones de inspección, vigilancia y control en todo el territorio nacional y conocerán de los asuntos individuales y colectivos en el sector privado y de derecho colectivo del trabajo del sector público."
[96] Emanadas del Convenio 81 de 1947 de la OIT, relativo a la inspección de trabajo en la industria y el comercio aprobado mediante la Ley 23 de 1967 "por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo, adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo en las Reuniones 14ª (1930), 23ª (1937), 30ª (1947), 40ª (1957) y 45ª (1961)."
[97] Constitución de 1991. Artículo 25. "El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas."
[98] Decreto-Ley 4108 de 2011, Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016 y Ley 1610 de 2013.
[99] RICE, A. (Ed.), A Tool Kit for Labour Inspectors: A model enforcement policy, a training and operations manual, a code of ethical behavior Budapest, International Labour Office, 2006, Principles and Practice of Labour Inspection, OIT p. 26, en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/-
--safework/documents/instructionalmaterial/wcms_110153.pdf. Texto original: "develop labour relations in an orderly and constructive way".
[100] Sentencias T-899 de 2014 y T-106 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[101] Sentencia T-263 de 2009.
[102] Sentencias T-263 de 2009, T-992 de 2008 y T-513 de 2006.
[103] Sentencia T-198 de 2006, T-504 de 2008, T-1040 de 2001
[104] Sentencia T-521 de 2016.
[105] Sentencia T-111 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[106] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[107] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[108] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[109] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
[110] La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: (...) 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas;
[111] Sentencia T-372 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[112] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[113] Sentencia T-427 de 1992.
[114] Sentencia T-372 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[115] Constitución Política de 1991, artículo 125: "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARÁGRAFO.<Parágrafo adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido".
[116] Sentencia T-137 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[117] Ibidem.
[118] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[119] Sentencia T-137 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[120] Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes.
[121] Sentencia T-137 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[122] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
[123] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 6 de abril de 2017 C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 11001-03-15-000-2016-03286-01(AC).
[124] Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[125] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[126] Constitución de 1991. "Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la Comisión de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño."
[127] Constitución de 1991. "Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la Comisión de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño."
