Concepto 20241240141203 de 2024 ADRES

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CONCEPTO 20241240141203 DE 2024

(julio 23)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES

Para:	Directora de Otras Prestaciones (E)
De:	Jefe de la Ofiicna Asesora Jurídica
Asunto:	Respuesta solicitud Concepto suscripción de contratos de transacción de "RECOBROS" inmersos en procesos judiciales que no han sido notificados a la ADRES o pendientes de admisión.

Respetada Directora.

En atención al tema del asunto, específicamente a la solicitud efectuada con radicación Orfeo No. 20244300129193 por parte del Dr. JAIRO EDISON TIRADO MARTINEZ cuando ostentaba el cargo de Director de Otras Prestaciones, y por la cual se solicitó lo siguiente:

“(...)

La presente comunicación, tiene por objeto solicitar su acostumbrada colaboración a efectos de obtener pronunciamiento sobre la suscripción de contratos de transacción de procesos judiciales que no han sido notificados a la ADRES o que no han sido admitidos, con base en los argumentos que a continuación se exponen y que fueron requeridos por COOMEVA EPS S.A. Liquidada, en el marco de la presentación de un derecho de petición:

La entidad recobrante en la actualidad tiene 45 procesos sin notificar a la ADRES, para lo cual en múltiples respuestas otorgadas a la EPS Liquidada, se le ha indicado los argumentos jurídicos por los cuales no es posible la suscripción de los contratos de transacción de procesos judiciales que no han sido notificados o admitidos; ello con fundamento en los artículos 314 y 315 del Código General del Proceso, según los cuales establece los requisitos formales y materiales, así como la oportunidad procesal para presentar el desistimiento de las pretensiones de la demanda.

(...)

Sobre el particular, la entidad ha insistido en la presentación de dos propuestas en aras de zanjar el problema jurídico así:

1. Tratar los recobros reconocidos en las auditorías de punto final como no judicializados suscribiendo los correspondientes contratos de transacción, evento en el cual, una vez adoptada tal decisión por la ADRES, se tendrá en cuenta para reformar la demanda o en el evento que no se encuentre dentro del término procesal para realizar dicha actuación, se presentará el correspondiente desistimiento.

2. Suscribir el correspondiente contrato de transacción, referenciando el actual número de radicado del proceso, o el que decida la ADRES, precisando que el mismo tendrá efecto en el proceso en el cual se tramita el reconocimiento de dichos recobros, mismo que puede variar teniendo en cuenta temas procedimentales como los son las remisiones por competencia y conflicto de competencia, evento en el cual dependiendo la etapa procesal se reformará la demanda o se desistirá de los recobros.

(...)

Por lo indicado en renglones precedentes es indispensable conocer el concepto de la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES, para determinar la procedencia de las propuestas a saber o en su defecto conocer el argumento jurídico de la ADRES y con ello generar la respuesta correspondiente."

En atención a ello, procedo a brindar respuesta no sin antes efectuar las siguientes consideraciones:

I. MECANISMO DE SANEAMIENTO DEFINITIVO DE CUENTAS DE RECOBRO O ACUERDO DE PUNTO FINAL

El mecanismo de saneamiento definitivo de cuentas de recobro o punto final es una política que tiene por objeto preservar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como vía para garantizar el derecho fundamental de salud. Este mecanismo fue establecido en el artículo 237 de la Ley 1955 de 2019^[1], que fue adicionado por el artículo 16 del Decreto Legislativo 538 de 2020^[2], el parágrafo 9 artículo 1o del Decreto Legislativo 800 de 2020^[3], y a su vez reglamentado por el Decreto 1205 de 2020 en su parágrafo 9:

"ARTÍCULO 237. SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. Con el fin de contribuir a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el Gobierno nacional definirá los criterios y los plazos para la estructuración, operación y seguimiento del saneamiento definitivo de las cuentas de recobro relacionadas con los servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo (...)'"

El objetivo de este mecanismo es sanear y depurar de manera definitiva las cuentas de recobro relacionadas con los servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a la UPC, previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones. El artículo 237 de la Ley 1955 de 2019 estableció que las cuentas de recobro que cumplan con los requisitos exigidos podrán ser objeto de reconocimiento y pago por parte de la Administradora de los Recursos de Sistema de Seguridad Social en Salud - ADRES, para lo cual, fijó como requisito indispensable la suscripción de un contrato transacción con el siguiente contenido obligacional:

"1. Como requisito indispensable la entidad recobrante y la ADRES suscriban un contrato de transacción en el que la primera se obligue como mínimo a:

1.1. Aceptar los resultados producto del proceso de auditoría;

1.2. Renunciar a instaurar o desistir de cualquier acción judicial o administrativa relacionada con la solicitud de pago elevada;

1.3. Renunciar expresamente al cobro de cualquier tipo de interés y otros gastos, independientemente de su denominación sobre las cuentas presentadas, al momento de radicarlas por este mecanismo;

1.4. No celebrar negocio jurídico alguno asociado a los valores que se reconozcan;

1.5. Revelar y depurar en sus estados financieros los resultados del proceso de verificación y control.

2. La entidad interesada deberá someter las cuentas objeto de la solicitud a un proceso de auditoría. En ningún caso las actuaciones que se cumplan para efectos de lo ordenado en presente artículo interrumpen, suspenden, o reviven los términos de prescripción. Las condiciones, metodología detallada y tablas de referencia en que se realizará dicha auditoría deberán ser informadas a las entidades interesadas de forma previa a la firma del contrato de transacción. Los costos de esta auditoría deberán ser sufragados por la entidad recobrante. El Ministerio de Salud y Protección Social fijará los términos y condiciones para el cumplimiento de esta obligación.

3. El monto a pagar por servicios y tecnologías de salud no financiadas con cargo a la UPC que resulten aprobados en el proceso de auditoría, serán reconocidos conforme a la metodología de valores que para el efecto defina el Ministerio de Salud y Protección Social.

4. La ADRES compensará los valores que resulten a favor de las EPS o IPS con las obligaciones que la entidad le adeude como producto del proceso de reintegro de recursos.

5. La ADRES aprobará los valores a pagar a la entidad recobrante." (Negrilla y subrayado fuera de texto).”

Es en desarrollo del artículo en mención, del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y del artículo 237 de la Ley 1955 de 2019 que, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 521 de 2020^[4], por el cual se establecen los criterios y los plazos para la estructuración, operación y seguimiento del saneamiento definitivo de las cuentas por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo.

Así las cosas, a través del artículo 15 ibidem, el Gobierno Nacional autorizó a la ADRES, en los términos del Artículo 313 de la Ley 1564 de 2012, para transigir sobre las cuentas y demandas por concepto de servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación - UPC - del régimen contributivo que sean objeto del saneamiento definitivo de cuentas de recobro. No obstante, mediante el Decreto 1810 del 2020 se modifica el Decreto 521 de 2020 en el sentido de incluir en el proceso de saneamiento los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC del Régimen Contributivo, incluidos en fallos judiciales que ordenaron tratamientos integrales

Con fundamento a lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución 618 de 2020 mediante el cual se establecen los medios de prueba pertinentes para demostrar el cumplimiento de los requisitos previstos en el literal d del artículo 237 de la Ley 1955 de 2019, necesarios para el saneamiento de las cuentas por servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC del Régimen Contributivo y se indica que la aplicación de la misma recae sobre la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, a los terceros que esta contrate para adelantar las auditorias de las cuentas por concepto de servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo, y a las entidades recobrantes, definidas en el artículo 3 del Decreto 521 de 2020.

Por su parte, la ADRES expidió la Resolución 2707 de 2020 cuyo objetivo es adoptar las especificaciones técnicas y operativas para la organización, presentación, revisión y verificación, validación, reconocimiento y pago de las cuentas relacionadas con los servicios y tecnologías en salud no financiadas con la UPC. Las disposiciones contenidas en la presente resolución aplican a: i) las entidades recobrantes, ii) a la ADRES y a las empresas que esta contrate para desarrollar las actividades relacionadas con la revisión y verificación de los requisitos que deben cumplir los servicios y tecnologías en salud no financiadas con la UPC, iii) al supervisor y/o interventor de las empresas contratadas por la ADRES y, iv) a quien efectúe el proceso de revisión de la calidad de los resultados de revisión y verificación, vi) Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), operadores logísticos de tecnologías en salud, otros proveedores y gestores farmacéuticos vii) las demás personas naturales o jurídicas que directa o indirectamente realicen actividades relacionadas con el objeto de la presente resolución.

Así mismo, es importante tener en cuenta que mediante el Decreto 507 de 2022^[5] fue modificado el Decreto 521 de 2020, en relación con los plazos para presentar los recobros al proceso de saneamiento por concepto de servicios y tecnologías en salud, así como frente a los criterios de verificación de las condiciones de temporalidad, el contenido mínimo del contrato de transacción y los efectos de la depuración de las cuentas, entre otros aspectos.

- De los Contratos de Transacción en el marco del Acuerdo de Punto Final.

Un contrato de transacción es un acuerdo entre partes que busca resolver un litigio o evitar que se produzca uno en el futuro. Se trata de un mecanismo alternativo de resolución de conflictos que se realiza de forma extrajudicial, y que se caracteriza por ser autocompositivo^[6]. En un contrato de transacción, las partes involucradas acuerdan la forma de resolver el conflicto por voluntad propia, mediante concesiones recíprocas. Esto significa que ambas partes renuncian parcial o totalmente a sus derechos sustanciales.

Por su parte, la ley 2220 de 2022 en su artículo 7 establece cuales son los asuntos conciliables, dentro de los cuales se encuentra la transacción:

"ARTÍCULO 7. Asuntos conciliables. Serán conciliables todos los asuntos que no estén prohibidos por la ley, siendo principio general que se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y los derechos de los cuales su titular tenga capacidad de disposición.

(...)" (Subrayado fuera de texto original)

De ahí, la obligación de que cualquier contrato de transacción que se pretenda suscribir por una Entidad Publica con una persona natural o jurídica deba ser presentado ante el Comité de Conciliación de la misma para su estudio y aprobación.

En este sentido, el contrato de transacción se caracteriza porque: (i) Es consensual, se perfecciona con el solo consentimiento de las partes de llegar a un acuerdo y ceder en sus pretensiones; (ii) Como todo contrato debe reunir los requisitos establecidos en las normas civiles para que esté revestido de validez; (iii) Es bilateral, ya que las obligaciones son para ambas partes, es decir, cumplir lo establecido en el contrato de transacción; (iv) Es intuito persona, pues esta se acepta en consideración a la persona natural o jurídica con la que se celebra; y, (v) Es un contrato nominado, ya que se encuentra regulado en el Código Civil a partir del artículo 2469 hasta el 2487.

Ahora bien, en el marco del mecanismo de acuerdo de punto final de solicitudes de recobro y que son objeto de litis dentro de un proceso judicial, en lo que respecta los contratos de transacción a suscribir entre la ADRES y las entidades reclamantes, se dispuso como obligación a cargo de la ultima la radicación ante el respectivo despacho judicial del memorial por medio del cual se allega el contrato de transacción y se desiste de las pretensiones de la demanda que son objeto de la transacción, renunciando a la condena en costas procesales. Dicha disposición se encuentra en el numeral 16.1.4 del artículo 16 del Decreto 521 de 2020 modificado por el artículo 4 del Decreto 507 de 2022, a saber:

"Artículo 16. Contrato de transacción. El contrato de transacción de que trata el numeral 1o del artículo 237 de la Ley 1955 de 2019, se suscribirá por parte de los representantes legales de la ADRES y de la entidad recobrante o de quien se encuentre legalmente facultado para tal efecto, una vez se aprueben las validaciones.

Cuando se trate de ítems que hagan parte de las pretensiones de una demanda, el contrato de transacción deberá incluir todos los recobros contenidos en ellas.

Las partes que suscriban el contrato se obligarán como mínimo a:

16.1. Por parte de la entidad recobrante:

16.1.1. Aceptar los resultados de la auditoría.

16.1.2. Aceptar los resultados de la aplicación de la metodología de verificación de la calidad de la auditoría.

16.1.3. Renunciar a instaurar cualquier acción judicial o administrativa relacionada con los ítems sometidos al proceso de saneamiento previsto en este decreto.

16.1.4. Radicar, ante el respectivo despacho, el memorial suscrito en conjunto con la ADRES, por medio del cual se allega el contrato de transacción y se desiste de las pretensiones de la demanda que son objeto de la transacción, renunciando a la condena en costas procesales.

16.1.5. Renunciar expresamente al cobro de cualquier tipo de interés y otros gastos, independientemente de su denominación, sobre los ítems presentados al proceso de saneamiento definitivo.

16.1.6. No celebrar negocio jurídico alguno, asociado a los valores que se reconozcan como resultado del proceso de saneamiento, sin perjuicio de las excepciones que establezca la ley. Cuando las facturas o documento equivalente hagan parte de obligaciones generadas con anterioridad a la expedición de la Ley 1955 de 2019, se respetará el acto jurídico correspondiente.

16.1.7. Revelar, depurar y registrar en sus estados financieros el resultado del proceso de auditoría.

16.1.8. Asumir los costos de la auditoría y autorizar que se descuente dicho valor de lo aprobado en el procedimiento de saneamiento definitivo.

16.2. Por parte de la ADRES:

16.2.1. Aceptar los resultados de la auditoría.

16.2.2. Aceptar los resultados de la aplicación de la metodología de verificación de la calidad de la auditoría.

16.2.3. Suscribir, junto con la entidad recobrante, el memorial por medio del cual se allega el contrato de transacción y se desiste de las pretensiones de la demanda que son objeto de la transacción, renunciando a la condena en costas procesales.

16.2.4. Expedir el acto administrativo a través del cual se liquida el valor a favor de la entidad recobrante producto del proceso de auditoría.

16.2.5. Pagar los valores que resulten a favor de la entidad recobrante producto del proceso de auditoría, previa aplicación de los descuentos y compensaciones que correspondan y una vez el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ponga a disposición los recursos para tal efecto, según las reglas previstas en el presente decreto.

16.2.6. Revelar, depurar y registrar en sus estados financieros el resultado del proceso de auditoría.

Parágrafo 1. Cuando el representante legal de la entidad recobrante tenga restricciones o limitaciones relacionadas con el objeto o cuantía para la suscripción del contrato de transacción, deberá aportar las autorizaciones estatutarias correspondientes que lo habiliten.

Parágrafo 2. El contrato de transacción deberá identificar plenamente las facturas y/o recobros que serán Objeto de saneamiento definitivo, en cada caso.” (Negrilla y subrayado fuera de texto original)

Así las cosas, la suscripción de un contrato de transacción entre la Entidad recobrante y la ADRES es un requisito indispensable para el reconocimiento y pago de las cuentas de recobro que cumplan con los requisitos. En dicho contrato se debe estipular a cargo de la Entidad recobrante, la obligación de renunciar a instaurar o desistir de cualquier acción judicial o administrativa relacionada con la solicitud de pago del recobro, para lo cual, deberá radicar ante la autoridad judicial un memorial suscrito en conjunto con la ADRES, en el que se desiste de las pretensiones de la demanda que son objeto de la transacción y renunciando a la condena en costas procesales.

- Del desistimiento de las pretensiones

Como se indicó en el acápite anterior, para el perfeccionamiento de los contratos de transacción suscritos entre las entidades recobrantes y la ADRES en el marco del Acuerdo de Punto Final, es necesario agotar el requisito de la institución jurídica del desistimiento.

Al respecto, el artículo 314 del Código General del Proceso dispone:

“Artículo 314 Desistimiento de las pretensiones. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso.

El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia.

Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él.

En los procesos de deslinde y amojonamiento, de división de bienes comunes, de disolución o liquidación de sociedades conyugales o patrimoniales, civiles o comerciales, el desistimiento no producirá efectos sin la anuencia de la parte demandada, cuando esta no se opuso a la demanda, y no impedirá que se promueva posteriormente el mismo proceso.

El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y sólo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes.

El desistimiento de la demanda principal no impide el trámite de la reconvención, que continuará ante el mismo juez cualquiera que fuere su cuantía.

Cuando el demandante sea la Nación, un departamento o municipio, el desistimiento deberá estar suscrito por el apoderado judicial y por el representante del Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde respectivo.”

Ahora bien, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, hizo la siguiente aclaración, respecto del alcance de la norma antes citada, en los siguientes términos:

“Dice la norma que el demandante tiene facultad para desistir de las pretensiones y señala como condición el hecho de que no se haya proferido sentencia que ponga fin al proceso. Además, se precisa que en el caso de que el desistimiento se presente ante el superior por haberse presentado el recurso de apelación contra la sentencia, se debe entender que comprende también el recurso. Igualmente, que el desistimiento tiene como consecuencia la renuncia de las pretensiones de la demanda en los casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria produce efectos de cosa juzgada y que el auto que lo resuelva aceptándolo produce los mismos efectos de cosa juzgada.”^[7]

Con base a lo anterior, el desistimiento consiste en que el demandante o apelante, según corresponda a la etapa procesal del proceso judicial, determina renunciar a las pretensiones de la demanda. No obstante, es importante precisar que este artículo se refiere precisamente al desistimiento de pretensiones y no al desistimiento de la demanda como tal.

Así las cosas, de la lectura de la norma citada, se obtiene los siguientes elementos:

a) El desistimiento o renuncia de pretensiones puede ser: (i) parcial, el proceso sigue respecto a las pretensiones no renunciadas y, si son varios los demandantes y solo alguno desiste, el proceso sigue con los demás; y, (ii) total de las pretensiones o de todos los demandantes, por ende, el proceso judicial finaliza y produce los mismos efectos que la sentencia.

b) El primer inciso del artículo 314 del Código General del Proceso establece que, el desistimiento se puede presentar en cualquier momento del proceso, siempre que no se haya dictado sentencia que haya puesto fin a dicho proceso.

c) Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por la demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que el desistimiento presentado es sobre el recurso interpuesto, por ende, quedara en firme y ejecutoriado el fallo sobre el que recaía el mismo.

d) El desistimiento solo es facultad del demandante; sin embargo, ciertos sujetos procesales, aunque actúen como demandantes, no podrán efectuar desistimiento.

e) No podrán efectuar desistimiento de las pretensiones de la demanda las siguientes personas: (i) Los curadores ad litem; (ii) Los incapaces y sus representantes; sin embargo, estos últimos podrán obtener licencia judicial previa para ello. Dicha autorización podrá ser solicitada ante el mismo juez que lleva el proceso; y, (iii) los apoderados que no se encuentren debidamente facultados para ello; los apoderados, de manera expresa, deben tener dicha facultad para poder ejercerla.

Por último, es importante diferenciar entre el desistimiento tácito (artículo 317 del C.G.P.) y expreso (artículo 314 del C.G.P.), atendiendo que este último lo efectúa de manera voluntaria el demandante a través de su apoderado, mientras el primero es una sanción que se impone al demandante por no ejecutar los actos necesarios para continuar con el trámite del proceso. De igual modo, con el desistimiento expreso de la demanda se renuncia a las pretensiones, esto implica cosa juzgada, en otras palabras, no podrá interponerse demanda posterior sobre los mismos hechos y pretensiones, mientras que cuando haya lugar a desistimiento tácito, toda vez que directamente no se renunció a las pretensiones de la demanda, el demandante podrá presentar nuevamente la demanda.

II. DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU NOTIFICACIÓN

La admisión de la demanda es la primera decisión que debe adoptarse una vez que se ha presentado una demanda y repartida a un Juzgado de 1a Instancia, independiente de la jurisdicción que corresponda. Así las cosas, se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 90 de la ley 1564 de 2012 "Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, a saber:

"Artículo 90. Admisión, inadmisión y rechazo de la demanda

El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. En la misma providencia el juez deberá integrar el litisconsorcio necesario y ordenarle al demandado que aporte, durante el traslado de la demanda, los documentos que estén en su poder y que hayan sido solicitados por el demandante.

El juez rechazará la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia o cuando esté vencido el término de caducidad para instaurarla. En los dos primeros casos ordenará enviarla con sus anexos al que considere competente; en el último, ordenará devolver los anexos sin necesidad de desglose.

Mediante auto no susceptible de recursos el juez declarará inadmisible la demanda solo en los siguientes casos:

1. Cuando no reúna los requisitos formales.

2. Cuando no se acompañen los anexos ordenados por la ley.

3. Cuando las pretensiones acumuladas no reúnan los requisitos legales.

4. Cuando el demandante sea incapaz y no actúe por conducto de su representante.

5. Cuando quien formule la demanda carezca de derecho de postulación para adelantar el respectivo proceso.

6. Cuando no contenga el juramento estimatorio, siendo necesario.

7. Cuando no se acredite que se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

En estos casos el juez señalará con precisión los defectos de que adolezca la demanda, para que el demandante los subsane en el término de cinco (5) días, so pena de rechazo. Vencido el término para subsanarla el juez decidirá si la admite o la rechaza.

Los recursos contra el auto que rechace la demanda comprenderán el que negó su admisión. La apelación se concederá en el efecto suspensivo y se resolverá de plano.

En todo caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la presentación de la demanda, deberá notificarse al demandante o ejecutante el auto admisorio o el mandamiento de pago, según fuere el caso, o el auto que rechace la demanda. Si vencido dicho término no ha sido notificado el auto respectivo, el término señalado en el artículo 121 para efectos de la pérdida de competencia se computará desde el día siguiente a la fecha de presentación de la demanda.

Las demandas que sean rechazadas no se tendrán en cuenta como ingresos al juzgado, ni como egresos para efectos de la calificación de desempeño del juez. Semanalmente el juez remitirá a la oficina de reparto una relación de las demandas rechazadas, para su respectiva compensación en el reparto siguiente.

PARÁGRAFO PRIMERO. La existencia de pacto arbitral no da lugar a inadmisión o rechazo de la demanda, pero provocará la terminación del proceso cuando se declare probada la excepción previa respectiva.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Cuando se trate de la causa prevista por el numeral 4 el juez lo remitirá al defensor de incapaces, para que le brinden la asesoría; si esta entidad comprueba que la persona no está en condiciones de sufragar un abogado, le nombrará uno de oficio.”

En este sentido, la demanda se admite por parte del juez competente si reúne los requisitos enunciados en el artículo citado, al igual que, los requisitos formales establecidos en el artículo 82, 83, 88 de la ley 1564 de 2012 y los que exijan las normas especiales, de acuerdo la clase de proceso invocado. Igualmente, la admisión está sujeta si se adjuntan los anexos señalados en el artículo 84 del Código General del Proceso.

Con fundamento a lo anterior, el auto admisorio de la demanda es una de las providencias más importantes en el proceso judicial, ya que es el que da apertura al proceso judicial, al igual que, corresponde a la etapa procesal en donde la autoridad judicial verifica el cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma con el propósito de iniciar un proceso judicial. Como resultado del examen efectuado por el juez o magistrado, la demanda podrá ser admitida si la misma cumplió con los parámetros normativos, o en su defecto, será inadmitida como consecuencia de la inobservancia de estos y, por último, podrá ser rechazada conforme a los presupuestos establecidos en la ley, según el caso.

Ahora bien, junto a la expedición del auto admisorio de la demanda, otro acto procesal de vital importancia es la notificación del mismo al demandado. La notificación tiene como finalidad enterar a la parte demandada que, contra él cursa un proceso, para que dentro del término de traslado conteste la demanda y así ejerza su derecho de defensa, principio fundamental del cualquier procedimiento. Es fundamental que la notificación que se efectúe del auto admisorio de la demanda se haga en legal forma, pues de lo contrario esto es causal de nulidad del proceso, de conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 133 del C.G.P. Sin embargo, en virtud del numeral 4 del artículo 136 ibidem, esta nulidad es saneable cuando a pesar de existir ese vicio, el acto procesal cumplió con su finalidad y no se violó el derecho de defensa.

Con relación a la importancia de la notificación de la admisión de la demanda, la Corte Constitucional^[8] ha señalado lo siguiente:

"Así, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que la notificación es el "acto material de comunicación, mediante el cual se vincula a una determinada actuación judicial o administrativa, a los sujetos que puedan tener interés en ella, poniéndolos en conocimiento de las decisiones que allí se profieran.”^[9] A través de este acto, las personas con interés legítimo pueden intervenir en el debate judicial, lo que garantiza no solo el derecho al debido proceso desde una perspectiva individual, sino que, desde el punto de vista del debate judicial, asegura que la decisión del juez responda a todos los argumentos, fácticos y jurídicos que rodean el caso concreto^[10]."

Así las cosas, la notificación del auto admisorio de la demanda independientemente del tipo de proceso debe ser valorado por todos los operadores judiciales como uno de los elementos principales del derecho al debido proceso, toda vez que, a través de esta actuación se garantiza el conocimiento real de la decisión que incorpora y es de esa manera que se van a vincular al proceso a quienes les concierne dicha decisión, en otras palabras, es un medio idóneo para lograr que el afectado o interesado ejerza su derecho de representación, defensa y contradicción previsto en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, razón por la cual el procedimiento de notificación debe ser riguroso y apegado a las disposiciones legales que indiquen la manera como debe llevarse a cabo en cada uno de los procesos. De igual modo, debe señalarse que cuando en un proceso existe como demandado una entidad pública debe seguirse el procedimiento de notificación especial.

III. DE LA FALTA DE JURISDICCION Y COMPETENCIA

Es importante de inicio precisar que, el termino Jurisdicción hace referencia a la facultad que tiene el Estado de Administrar Justicia a través de la rama del poder judicial, en otras palabras, es la facultad a cargo del Estado para administrar justicia a través de los jueces, delegados para tal fin como parte de la efectivización de los derechos sustantivos pues no basta con la imposición de reglas jurídicas (derecho objetivo), sino que se requiere que los derechos tengan un mecanismo que opere de manera efectiva en su desarrollo.^[11] En este sentido la Constitución Política de Colombia en su artículo 228 estipulo que:

"La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.”

Ahora bien, de la Administración de Justicia se desprende el Principio de Juez Natural que hace referencia a "aquél a quien la Constitución o la ley le han atribuido el conocimiento de ciertos asuntos para su resolución".

Sobre este aspecto la jurisprudencia ha señalado que el principio del Juez Natural, propio de la función pública de la Administración de Justicia, su garantía desprende incluso del derecho fundamental al Debido Proceso, estableciendo lo siguiente:

"(...) el principio del juez natural comporta un elemento medular del debido proceso, en razón a que estructura y desarrolla la garantía establecida en el artículo 29 de la Constitución Política, según la cual, 'nadie podrá ser juzgado sino [...] ante juez o tribunal competente', lo que significa que no basta con ser juzgado por un juez, sino que éste debe, además, tener competencia para conocer el asunto y resolverlo.

(...) Desde el punto de vista de su contenido, el principio del juez natural pasa a constituirse en un derecho fundamental, que se materializa en la garantía de toda persona a que su causa sea juzgada y definida por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, quedando proscritos los jueces post-facto o ad-hoc, así como también los juzgamientos por comisión o por delegación, bajo el entendido que su existencia no asegura la imparcialidad y ecuanimidad que exige el ejercicio del cargo y la definición del caso concreto.

Así entendido, este Tribunal ha puntualizado que la garantía del juez natural tiene una finalidad más sustancial que formal, en razón a que su campo de protección no es solamente el claro establecimiento de la jurisdicción encargada del juzgamiento, previamente a la consideración del caso, sino también la seguridad de un juicio imparcial y con plenas garantías para las partes. Conforme con ello, ha precisado que dicho principio opera como un instrumento necesario de la rectitud en la administración de justicia y como una garantía frente a la posible arbitrariedad de la actuación de los poderes del Estado en perjuicio de los ciudadanos.

En relación con esto último, la Corte ha insistido en sostener que la exigencia de que se haya asignado normativamente competencia no basta para definir el alcance del juez natural, pues, como se ha explicado, la garantía en cuestión exige adicionalmente que no se altere "la naturaleza de funcionario judicial”, lo que implica, a su vez, que previamente se definan quiénes son los jueces competentes, que los mismos tengan carácter institucional y que una vez asignada debidamente la competencia para conocer un caso específico, no les sea revocable el conocimiento del caso, salvo que se trate de modificaciones de competencias al interior de una determinada institución.

Conforme con lo dicho, el derecho al juez natural comprende una doble garantía: (i) para quien se encuentra sometido a una actuación judicial o administrativa, en cuanto le asegura 'el derecho a no ser juzgado por un juez distinto a los que integran la Jurisdicción, evitándose la posibilidad de crear nuevas competencias distintas de las que comprende la organización de los jueces'; y (ii) para la Rama Judicial, 'en cuanto impide la violación de principios de independencia, unidad y 'monopolio' de la jurisdicción ante las modificaciones que podrían intentarse para alterar el funcionamiento ordinario'.” ^[12] (Negrita y subrayado fuera del texto)

Por otro lado, como parte del principio del Juez Natural, según el artículo 116 de la Constitución Política: “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la fiscalía general de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar y la Jurisdicción Agraria y Rural. (...)". En este sentido, se desprende la competencia que designa la Constitución y la ley a los jueces en el desarrollo de su función de administrar justicia, por lo que se fija reglas a cada uno de los juicios que presiden las autoridades judiciales.

Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que:

"La determinación previa y abstracta del juez competente para instruir y decidir un asunto es una competencia normativa atribuida a la Constitución y a la ley colombianas, para cuyo ejercicio el legislador goza de un margen de configuración normativa amplio, aunque limitado: a más de los casos en los que directamente es la Constitución la que establece el juez natural de determinado asunto, así como de la previsión de jurisdicciones especiales, como la indígena, de las que el respeto de sus competencias es un imperativo constitucional, la determinación legal de la competencia debe ser una decisión razonable y proporcionada, que implica, por ejemplo, la necesidad de razón suficiente, de especialidad, para que un asunto sea distraído de la jurisdicción ordinaria. También existen otros límites como la prohibición de que la determinación del juez competente quede al arbitrio del juez o de las partes, que los particulares sean juzgados por militares (inciso final del artículo 213 de la Constitución) o por autoridades administrativas en materia penal, las que ni siquiera pueden instruir el sumario (inciso 3 del artículo 116, de la Constitución), pero sí pueden actuar como ente acusador y ser jueces competentes de otros asuntos y la exclusión de que violaciones de los derechos humanos sean juzgadas por la justicia penal militar, la que no obstante es, según las circunstancias, juez natural de ciertos comportamientos. El respeto de los fueros constitucionales también hace parte del derecho al juez natural. Así, dentro del campo de configuración normativo determinado por estos límites, el legislador puede determinar que el juez natural de determinado asunto puede ser una autoridad administrativa o una autoridad judicial, tal como lo ha reconocido tanto esta Corte, como la CIDH. En el caso de que el juez natural sea un juez, el legislador recurre a una serie de criterios o factores de competencia, los que tienen como objetivo fundamental, definir cuál va a ser la autoridad judicial, juez o tribunal, que va a conocer, tramitar y decidir, con preferencia o exclusión de las demás, un determinado asunto que ha sido puesto en conocimiento de la administración de justicia.

Las características de la competencia de los jueces han sido identificadas por esta Corte de la siguiente manera:

(i) legalidad, en cuanto debe ser definida por la ley; (ii) imperatividad, lo que significa que es de obligatoria observancia y no se puede derogar por la voluntad de las partes; (iii) inmodificabilidad, en tanto no se puede variar o cambiar en el curso del proceso (perpetuatio jurisdictionis); (iv) indelegabilidad, ya que no puede ser cedida o delegada por la autoridad que la detenta legalmente; y (v) es de orden público, en razón a que se sustenta o fundamenta en principios y criterios que se relacionan con la prevalencia del interés general.

Esta garantía de juez natural no puede desligarse de la del derecho a que se cumplan las formas propias de cada juicio, es decir, los términos, trámites, requisitos, etapas o formalidades establecidas por el legislador, de acuerdo con los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política, para la adopción de una decisión por parte del juez competente. Se trata de otra expresión del principio de juridicidad propio de un Estado de Derecho en el que los órganos del poder público deben estar sometidos al ordenamiento jurídico, no sólo en la función (competencia), sino en el trámite (procedimiento) para el ejercicio de dicha función. Ambos elementos hacen, determinados el uno por el otro, que se desarrolle un debido proceso. Es justamente en la determinación de las consecuencias procesales del trámite de la actuación procesal, por parte de un juez incompetente, en donde se pone en evidencia el carácter inescindible del juez natural y las formas propias de cada juicio."^[13] (Negrita y subrayado fuera del texto).

Ahora bien, es importante diferenciar los conceptos de jurisdicción y competencia, por medio de los cuales se define el conocimiento de los jueces al momento de administrar justicia. Así que, la jurisdicción es aquella potestad que faculta a un tribunal o un juez para juzgar, pudiendo ejercer su soberanía, imponiendo sus decisiones dentro del marco que corresponda, además que está íntimamente relacionada con la competencia, porque aquel que tiene jurisdicción, es competente para actuar. Es decir, sin jurisdicción, un órgano no tiene capacidad de acción toda vez que el poder le corresponde a otro.^[14]

Así las cosas, se tiene que: (i) la jurisdicción es única e indivisible, razón por la cual todos los jueces ejercen jurisdicción en nombre del Estado, pero circunscrita al ámbito propio de la competencia que le asigna la ley; (ii) la jurisdicción que puede ejercer cada juez o tribunal en concreto es lo que determina a su vez la competencia; (iii) La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables^[15]; y, (iv) la competencia, entendida como vinculación positiva y vinculación negativa del juez para el ejercicio de sus poderes, es un elemento de la validez de las decisiones que adopta, en el contexto de un Estado de Derecho. La manera de garantizar el sometimiento efectivo de éste al ordenamiento jurídico es a través de la declaratoria de nulidad de las decisiones adoptadas sin competencia^[16].

IV. CASO CONCRETO

Mediante comunicación interna nro. 20244300129193 la Dirección de Otras Prestaciones solicita concepto frente a la viabilidad en la suscripción de contratos de transacción de procesos judiciales que no han sido notificados a la ADRES o que no han sido admitidos y que fueron presentados por COOMEVA EPS S.A. (liquidada), en el marco del mecanismo de saneamiento de cuentas de recobro previsto en el artículo 237 de la Ley 1955 de 2019. Para ello, se ponen de presente dos alternativas planteadas por la Entidad recobrante en aras de zanjar el problema jurídico, sobre las cuales la Dirección de Otras Prestaciones requiere determinar su procedencia, de las cuales se dará respuesta a cada una a continuación:

Respuesta: En cuanto a la primera propuesta, se comparte la apreciación establecida por la Dirección de Otras Prestaciones en la comunicación interna nro. 20244300129193, en consideración a que la radicación de estos recobros se efectuó por ventanas específicas, lo cual implicó la aplicación de criterios concretos de auditoría, por lo tanto, al darse un tratamiento diferente a los recobros de forma posterior al trámite de auditoría y/o validaciones, implicaría desconocer las reglas fijadas en las normas que regulan la materia y el Manual Operativo y de Auditoría a los servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a los recursos de la UPC, de manera que, esta alternativa resulta improcedente.

Respuesta: En lo que respecta a la segunda propuesta, como se explicó de manera previa, conforme a lo señalado en el numeral 16.1.4 del artículo 16 del Decreto 521 de 2020 modificado por el artículo 4 del Decreto 507 de 2022, en el contrato de transacción se debe pactar la obligación que le asiste a la entidad recobrante para que radique el memorial por medio del cual desiste de las pretensiones de la demanda que son objeto de la transacción. En este sentido, la necesidad de agotar este requisito por parte de la Entidad recobrante obedece a que, el desistimiento parcial o total de las pretensiones solo puede ser adelantado por el demandante a través de apoderado debidamente facultado, y su aprobación causa efectos de cosa juzgada al asemejarse el auto proferido por el Despacho Judicial a una sentencia, por ende, no podrá presentarse demanda posteriormente sobre los mismos hechos y pretensiones.

Ahora bien, en la práctica de la presentación del desistimiento total o parcial de las pretensiones por parte de la demandante puede presentar varias circunstancias que dificulten el desarrollo de esta labor, como es que en el tema específico de las solicitudes de recobro: (i) la demanda no haya sido admitida o notificada a la ADRES; o, (ii) si bien ADRES ya está vinculada a un proceso judicial, se decrete la falta de jurisdicción y competencia de conformidad a lo estipulado en el Auto 389 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, esto en el marco del conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito de Bogotá. A continuación, se procede a desarrollar cada uno de los eventos descritos:

- La demanda no ha sido admitida y/o notificada a la ADRES.

En el evento en que la ADRES no haya sido notificada en debida forma del auto admisorio de la demanda, o el proceso no haya sido admitido por la autoridad judicial, la suscripción del contrato de transacción puede implicar un riesgo para la Entidad, puesto que, a través de la notificación de la demanda, se garantiza la veracidad de la información de los recobros objeto de saneamiento, toda vez que la ADRES con dicha actuación, obtiene pleno conocimiento del inicio de la actuación judicial y del contenido de la demanda. Con ello, se asegura que los recobros y/o ítems que se presentaron al proceso de saneamiento definitivo efectivamente hacen parte del proceso judicial que relacionó la Entidad recobrante.

En este punto se reitera lo mencionado en el acápite “De la admisión de la demanda y su notificación", respecto a la relevancia procesal de la notificación del auto admisorio de la demanda, en el entendido que con ella se garantiza el derecho de representación, defensa y contradicción previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.

Además, es importante considerar que la autoridad judicial puede rechazar la demanda en los siguientes casos: i) carece de competencia o jurisdicción; ii) no es un asunto de control judicial (en materia de lo contencioso administrativo); iii) se encuentra vencido el término de caducidad; y iv) no fue subsanada la demanda dentro del término legal previsto para tal efecto. Si la demanda es rechazada por los dos últimos eventos, esto podría resultar beneficioso para los intereses de la Entidad, en la medida en que la demanda se considerará no presentada, y por ende, no interrumpirá los términos de prescripción y caducidad, por lo que la EPS demandante perdería la oportunidad de reclamar judicialmente los recobros.

Aunado a ello, es importante destacar que el numeral 5.2.4.2.2 del Manual operativo y de auditoría de los servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a los recursos de la UPC, adoptado mediante la Resolución 2707 de 2020^[17] expedida por la ADRES, establece que la entidad recobrante debe aportar el auto admisorio de la demanda con la constancia de notificación, con el propósito de verificar el cumplimiento del literal c del artículo 237 de la Ley 1955 de 2019:

Para garantizar la traza del proceso y contar con la totalidad de los soportes, la entidad recobrante deberá allegar los soportes que considere pertinentes e idóneos, dentro de los que se encuentran:

- Constancia de radicación de la reclamación administrativa con fecha legible (si aplica).

- Respuesta por parte de la entidad a la reclamación administrativa con fecha legible (si aplica).

- Constancia de radicación de conciliación prejudicial con fecha legible (si aplica).

- Constancia de radicación de la demanda con fecha legible.

- Auto admisorio de la demanda con fecha legible.

- Constancia de notificación del auto admisorio al demandante

- Constancia de la notificación del auto admisorio al demandado” (Subrayado fuera de texto)

En este sentido, las entidades recobrantes deben cumplir con los requisitos que la normatividad haya fijado para que se realice el pago de las solicitudes de recobro objeto de saneamiento definitivo, junto con los criterios de verificación de los servicios y tecnologías en salud objeto del saneamiento previstos en el Decreto 521 de 2020, modificado por el Decreto 507 de 2022 y el Manual operativo y de auditoría a los servicios y tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC.

Así las cosas, en aquellos procesos en los que no se ha admitido la demanda o no se ha notificado dicha actuación, no es viable desde el punto de vista jurídico suscribir los contratos de transacción hasta que la ADRES, en calidad de demandada, tenga conocimiento del contenido de la demanda y su respectiva admisión, esto, a través de la notificación conforme a lo previsto en la normativa procesal, por lo que no es factible acceder a la segunda propuesta planteada por la Entidad recobrante en lo que concierne a este evento.

- De los procesos judiciales admitidos y notificados a la ADRES que fueron objeto de declaratoria de falta de Jurisdicción y Competencia.

En este punto, es relevante traer a colación aquellos casos dentro de los cuales la ADRES ya está vinculada a un proceso judicial, pero se decretó la falta de jurisdicción y competencia de conformidad a lo estipulado en el Auto 389 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, situación que usualmente se presenta entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción contenciosa administrativa.

En este orden de ideas, previo a analizar el evento en estudio, lo referente al auto 389 de 2021 del expediente CJU-072 expedido el 22 de julio de 2021 por la Corte Constitucional, al resolver Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito de Bogotá, al analizar una demanda presentada por SALUD TOTAL EPS por el pago de unos dineros adeudados por la ADRES con motivo a las solicitudes de recobro referentes a servicios, medicamentos, insumos o tecnologías que manifestaba no estaban incluidas en el POS.

Al respecto, la alta Corte concluyó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES ya que, este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

Posteriormente, la misma Corte Constitucional en Auto No. 791 del 15 de octubre de 2021 reiteró la tesis expuesta en los siguientes términos:

"Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estas se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4o del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores"

Siguiendo este precedente, la Corte Suprema de Justicia en auto del 01 de noviembre de 2022^[18], al resolver el recurso extraordinario de casación interpuesto por ALIANSALUD ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. contra la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2019 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral con radicado 11001310502320160007500, frente a la jurisdicción y competencia para conocer de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS sostuvo que:

"Así las cosas, la Sala advierte que existe una clara vulneración al debido proceso, al no ser el juez natural quien decidió las instancias, pues la competencia de las controversias por recobros de servicios de salud NO POS, está atribuida en este caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no a la ordinaria laboral, en virtud de los factores subjetivo y funcional, dada la naturaleza de los servicios y los sujetos que intervienen.

Es menester señalar que, la circunstancia de que en el presente proceso el Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia calendada 2 de diciembre de 2015, hubiera dirimido el conflicto negativo de competencia ya reseñado, asignándolo a la justicia ordinaria laboral; en este asunto en particular no ata a esta corporación para no resolver el recurso extraordinario, por cuanto dicha decisión es posterior al Acto Legislativo 02 de 2015, proferido el 1 de julio de ese año, en cuyo artículo 14 se le asignó a la Sala Plena de la Corte Constitucional, la función de «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones», según lo estipulado en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política; lo que significa que, cuando dirimió el conflicto el Consejo Superior ya la Corte Constitucional era la competente para hacerlo, lo cual está acorde con lo señalado en los Autos CC A- 389-2021 y CC A794-2021, donde se adoctrinó que los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, correspondía a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 de artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de esta clase de contiendas se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES; lo que también está en armonía con el criterio actual de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia, expuesto en el reciente auto CSJ AL4122-2022."

Por su parte, el Honorable Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023)^[19], unificó su jurisprudencia para señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS autorizados por el comité técnico científico o por fallos de tutela es un acto administrativo, a saber:

"10. La primera parte del CCA (hoy CPACA) y algunas disposiciones especiales regulan el procedimiento administrativo, es decir, aquellas reglas que deben cumplir las autoridades o las entidades privadas al ejercer función administrativa y producir sus decisiones (art. 1 CCA, hoy art. 2 CPACA). Por regla general, el procedimiento puede entenderse en tres fases: el inicio de la actuación, el trámite propiamente dicho y la adopción de la decisión -expedición del acto administrativo-. El acto administrativo es una declaración unilateral[13] que se expide en ejercicio de una función administrativa[14] y que produce efectos jurídicos sobre un asunto y, por lo mismo, es vinculante[15].

El administrador del Fosyga, en ejercicio de función administrativa, decide definitivamente sobre el reconocimiento de los recobros presentados por las EPS por los servicios no cubiertos en el POS, con fundamento en una función administrativa prevista por la ley, cuya constitucionalidad fue ratificada por la Corte Constitucional. La comunicación en la que el administrador del Fosyga daba respuesta a la objeción que presenta la EPS y que terminaba el procedimiento constituye sin duda un acto administrativo[ 16].

11. Por ello, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga -sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela- es un acto administrativo. En consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho. La acción de reparación directa no puede interponerse sin límite[17], ni restar -por su uso indiscriminado- eficacia a las demás acciones contenciosas.

Esta sentencia busca garantizar la unidad de interpretación respecto de la acción procedente para solicitar la responsabilidad derivada de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga. Por ello, será referente para resolver todas las controversias en curso a las que les aplique el régimen legal que fue estudiado en el fallo.”

De este modo, es notorio que la decisión tomada por la Honorable Corte Constitucional en el marco del desarrollo de sus funciones atribuidas en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 del 2015, ha tenido plenos efectos jurídicos y fuerza vinculante al establecer una regla jurídica, lo cual constituye un precedente obligatorio para las autoridades, lo cual ha conllevado a que tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado dentro de su jurisprudencia de aplicación de la misma.

No obstante, la implementación de esta regla ha traído situaciones que han provocado que la Corte Constitucional en pronunciamientos posteriores complemente la misma, como es el caso del auto 1942 del 23 de agosto de 2023, en el cual dirimió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera, frente a una demanda presentada por la EPS Coomeva en contra de la ADRES, por asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy servicios PBS) señalados en el Auto 389 del 22 de julio de 2021 proferido por la misma Honorable Corte.

En dicho pronunciamiento, la Corte Constitucional señaló que el derecho de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia, la cual no se ve garantizada tan solo con la publicidad del texto de la ley, ni con la adscripción nominal del principio de legalidad toda vez que debe también salvaguardar las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y la ley por parte de quienes imparten justicia sea razonable, consistente y uniforme. Explícitamente señalo:

"(...) sobre todo cuando la modificación supone imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias, así como también cuando esta tiene incidencia directa en los términos procesales, notificaciones que se están surtiendo o términos que ya habrían empezado a correr, entre otros eventos en los que se ha creado para las partes y terceros una expectativa de actuar de una determinada manera o de no hacerlo”.

En atención a lo anterior, y a que con lo dictaminado en el Auto 389 de 2021 estaba generando confusión en los administrados de justicia frente a la competencia judicial para conocer de los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS), estableció casos de flexibilización del conteo de los términos del fenómeno jurídico de la caducidad vía jurisprudencial de aspectos procedimentales de los trámites judiciales adelantados ante la jurisdicción contencioso administrativo en aras de garantizar el debido proceso y la igualdad de las partes, mediante el establecimiento de reglas de transición de la siguiente forma:

Caso	Flexibilización	Ingreso a la transición de 06 meses
Se encontraba en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.	Formular la demanda dentro del término de la prescripción (03 años), no se tiene en cuenta la caducidad del medio de control. Sin requisito de agotamiento de conciliación extrajudicial.	Desde el AUTO 389 DE 2021
Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y como consecuencia el juez ordene su remisión a la jurisdicción contencioso administrativo.
Se formularon con posterioridad al Auto 389 de 2021 ante la jurisdicción contencioso-administrativa y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el accionante.	El Juez deberá considerar si el referido incumplimiento de los requisitos de procedibilidad y/o el presupuesto procesal de la caducidad deviene de la confianza legítima que ostentaría el demandante frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral.	Desde la Certificación que realice el Consejo Superior de la Judicatura

Igualmente, manifiesta la Corte Constitucional que la cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la facultad para dirimir los conflictos surtidos entre diversas jurisdicciones comienza a partir de la entrada en vigor del Acto Legislativo 02 de 2015, por el cual se designa esta función en la Corte Constitucional, por ende, si antes de esta fecha existió un pronunciamiento por parte de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dentro del cual se dirimió un conflicto de competencia, el mismo se entiende resuelto, y la Corte Constitucional no procederá a realizar un nuevo análisis.

Ahora bien, en lo que concierne a la posibilidad de suscribir contratos de transacción entre la ADRES y las entidades reclamantes en el marco del mecanismo de acuerdo de punto final de solicitudes de recobros que se encuentran inmersos en procesos judiciales que actualmente se encuentren con conflicto de jurisdicción y competencia, desde la oficina asesora jurídica de la Entidad mediante radicado 20231200064533 del 10 de octubre de 2023, se brindó concepto sobre su procedibilidad.

Al respecto se señaló que, de conformidad con el artículo 237 de la Ley 1955 de 2019 el reconocimiento y pago de las cuentas de recobro está condicionado a la suscripción de un contrato de transacción en la que la entidad recobrante se obliga como mínimo a:

(i) Aceptar los resultados del proceso de auditoría;

(ii) Renunciar a instaurar o desistir de cualquier acción judicial o administrativa relacionada con la solicitud de pago elevada;

(iii) Renunciar expresamente al cobro de cualquier tipo de interés y otros gastos, independientemente de su denominación sobre las cuentas presentadas, al momento de radicarlas por este mecanismo;

(iv) Abstenerse de celebrar negocio jurídico alguno asociado a los valores que se reconozcan; y,

(v) Revelar y depurar en sus estados financieros los resultados del proceso de verificación y control,

Estas condiciones son consistentes con lo plasmado en el numeral 16.1.4. del artículo 16 del Decreto 521 de 2020 modificado por el artículo 4o del Decreto 507 de 2022, y en este sentido, el reconocimiento y pago de los recobros no se condiciona a la radicación del desistimiento, sino a la suscripción del contrato de transacción, esto a raíz de que, el desistimiento es una obligación futura de hacer.

Por consiguiente, en el concepto emitido por esta Oficina Asesora Jurídica se concluyó que: "es jurídicamente viable que la ADRES suscriba los contratos de transacción y proceda al reconocimiento y pago de las cuentas ya auditadas, a pesar de que las entidades recobrantes aún no hayan radicado los desistimientos ante los despachos judiciales en los casos en los cuales se han planteado conflictos negativos de competencia”.

Así las cosas, en el evento en que, el proceso judicial ya fue admitido y la ADRES ya fue debidamente notificada, pero con motivo al auto 389 de 2021 proferido por la Corte Constitucional se suscitó conflicto negativo de falta de jurisdicción y competencia, como se estableció en concepto con radicado 20231200064533 del 10 de octubre de 2023, es recomendable desde el punto de vista jurídico suscribir los contratos de transacción entre la ADRES y la entidad reclamante.

En los anteriores términos se da respuesta a la solicitud presentada.

Sin otro particular,

Atentamente.

MARCOS JAHER PARRA OVIEDO

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica

Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES

1. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad.

2. Por el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

3. Por el cual se adoptan medidas para el flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y mantener la afiliación al mismo de quienes han perdido la capacidad de pago, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

4. Por el cual se establecen los criterios para la estructuración, operación y seguimiento del saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC del régimen contributivo.

5. Por el cual se modifica el Decreto 521 de 2020, en relación con los plazos para presentar los recobros al proceso de saneamiento por concepto de los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC del Régimen Contributivo y se dictan otras precisiones.

6. El Código Civil Colombiano en su artículo 2469 dispone:

“Artículo 2469. Definición de la transacción

La transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.

No es transección el acto que sólo consiste en la renuncia de un derecho que no se dispute."

7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación número: 25000-23 -42-000-2012-01021-01 (2362-15).

8. Corte Constitucional. Auto 1209 del 22 de agosto de 2022, Ref. Expedientes acumulados (i) T-8.668.059 y (ii) T- 8.706.315.

9. Cita en el texto: Corte Constitucional, auto A025A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.

10. Cita en eI texto: Auto 002 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

11. Tomado de MENESES CHAVARRO, Lucas (2020):

miembros-Jurisdicción-y-competencia-definitivo-2-edición-.doc-definitivo.pdf

12. Sentencia C-328 de 2.015 de la Corte Constitucional. M.P. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Fecha 27 de mayo de 2015: C-328-15 Corte Constitucional de Colombia

13. Sentencia C-537 de 2.016 de la Corte Constitucional. M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO. Fecha 5 de octubre de 2.016: C-537-16 Corte Constitucional de Colombia

14. Jurisdicción - Qué es, definición y concepto

15. Sentencia C-328 de 2.015 de la Corte Constitucional. M.P. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Fecha 27 de mayo de 2015: C-328-15 Corte Constitucional de Colombia

16. Sentencia C-537 de 2.016 de la Corte Constitucional. M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO. Fecha 5 de octubre de 2016: C-537-16 Corte_Constitucional de Colombia

17. Por la cual se adoptan especificaciones técnicas y operativas para el proceso de auditoría y pago de las cuentas relacionadas con los servicios y tecnologías en salud no financiadas con la UPC

18. Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, Radicación. °89349 de 01 de noviembre de 2022, auto AL5049-2022.

19. Consejo de Estado, sentencia de unificación del 20 de abril de 2023, expediente 25000-23-26-000-2012-00291-01 (55085), Consejero Ponente: GUILLERM O SÁNCHEZ LUQUE

Concepto 20241240141203 de 2024 ADRES

ADRES

Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud

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Notificaciones Judiciales:

Denuncias por actos de corrupción: