CONCEPTO 41632 DE 2020
(septiembre 21)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Bogotá DC.
Señora
XXXXXX
ASUNTO: Solicitud de concepto No. E11510150720043055E000044163200-
Cordial Saludo:
En atención al radicado del asunto, a través del cual solicita sea emitido concepto en el sentido de indicar procedimiento de las garantías mobiliarias sobre derechos económicos derivados de contratos de prestación de servicios asistenciales del Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud de la Fundación Hospital San José de Buga, esta Oficina procede de manera atenta a dar respuesta a la solicitud, previas las siguientes consideraciones sobre el funcionamiento del mecanismo de Giro Directo:
1. MARCO NORMATIVO
Conforme a los artículos 48 y 49 de la Constitución Política de Colombia:
“ARTÍCULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (...)
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. (.)
“ARTÍCULO 49. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. (...)”
De modo que, la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral definido como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado desarrolle para proporcionar la cobertura integral de las contingencias en salud a los habitantes del territorio nacional.
En cuanto, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES, es importante señalar las competencias de esta entidad, las cuales se encuentran legalmente establecidas en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015:
ARTÍCULO 66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado de la orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
(...)
La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud.
Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones:
a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el presente artículo.
b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 y modificado por el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013.
c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud.
d) Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de recursos.
e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos.
f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013.
g) Administrar la información propia de sus operaciones.
h) Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto.
(...)
De acuerdo con lo anterior, el objeto principal de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES es garantizar el adecuado flujo y control de los recursos del sistema destinados a la financiación del aseguramiento en salud.
Para el desarrollo de ese objeto, la ADRES ejecuta diferentes mecanismos, que están definidos en la ley y los reglamentos, entre ellos, el giro directo; tal y como lo señala el artículo 239 de la Ley 1955 de 2019:
ARTÍCULO 239. GIRO DIRECTO. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) en nombre de las Entidades Promotoras de Salud y demás Entidades Obligadas a Compensar, realizará el giro directo de los recursos de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) de los regímenes contributivo y subsidiado destinadas a la prestación de servicios de salud, a todas las instituciones y entidades que presten dichos servicios y que provean tecnologías incluidas en el plan de beneficios, así como a los proveedores, de conformidad con los porcentajes y condiciones que defina el Ministerio de Salud y Protección Social. También aplicará transitoriamente el giro directo de los recursos asociados al pago de los servicios y tecnologías de salud no financiados con recursos de la UPC para los regímenes contributivo y subsidiado, según lo dispuesto en el presente artículo. (Negrilla fuera de texto).
PARÁGRAFO 1o. La información de este mecanismo será de consulta pública.
PARÁGRAFO 2o. Sin perjuicio de las funciones de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social realizará el seguimiento permanente a la oportunidad del giro de los recursos, así como a su programación, destinación y ejecución por las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios, instituciones prestadoras y proveedores de tecnologías en salud, últimos responsables de estos procesos.
PARÁGRAFO 3o. Lo dispuesto en el presente artículo en lo referente a los servicios y tecnologías no financiadas con cargo a la UPC del régimen subsidiado comenzará a operar a partir del 1 de enero de 2020.
PARÁGRAFO 4o. No estarán sujetas a lo dispuesto en este artículo las EPS adaptadas del Estado y aquellas que en su desempeño financiero cumplan con el patrimonio adecuado.
Igualmente, el artículo 12 de la Ley 1966 de 2019, establece:
ARTÍCULO 12. GIRO DIRECTO. Los recursos que se dispongan por la nación o las entidades territoriales para el saneamiento durante el período que determine el Ministerio de Salud y Protección Social, y los recursos corrientes de la UPC serán girados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) en nombre de las Entidades Promotoras de Salud, al prestador de Servicios de Salud o proveedores de tecnologías en salud. De igual forma se procederá con las posibles líneas de créditos que se estructuren por la banca de segundo piso.
(...)
Para el caso del giro directo en el régimen contributivo, el artículo 10 de la Ley 1608 de 2013, establece que:
Artículo 10. giro directo de eps en medidas de vigilancia especial, intervenidas o en liquidación. Las Entidades Promotoras de Salud, que se encuentren en medida de vigilancia especial, intervención o liquidación por parte del organismo de control y vigilancia competente, girarán como mínimo el 80% de las Unidades de Pago por Capitación reconocidas, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, directamente desde el Fosyga o desde el mecanismo de recaudo o giro creado en desarrollo del artículo 31 de la Ley 1438 de 2011.(Negrilla fuera de texto)
Así mismo, el artículo 2.6.4.3.1.3.1. del Decreto 2265 de 2017[1], dispone:
“Artículo 2.6.4.3.1.3.1. Giro directo a prestadores y proveedores de tecnologías y servicios en salud. La ADRES realizará el giro directo a los prestadores y proveedores de tecnologías y servicios en salud, en los términos de las Leyes 1608 de 2013, 1753 de 2015 y 1797 de 2016, o las normas que las modifiquen o sustituyan, de conformidad con el procedimiento definido por Ministerio de Salud y Protección Social”. (Negrilla fuera de texto)
Por lo tanto, en el caso de que la EPS o EOC del régimen contributivo no cumpla con las metas del régimen de solvencia, o se encuentre incursa en medida de vigilancia especial, intervención o liquidación por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del artículo 2.6.4.3.1.3.2. del Decreto 2265 de 2017[2], la ADRES, del resultado de cada proceso de Compensación[3], efectuará los giros respectivos a las instituciones de prestación de servicios y a los proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con la autorización y la relación que presente la EPS.
En relación con el régimen subsidiado, el reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud se efectúa mediante el proceso denominado Liquidación Mensual de Afiliados - LMA, definido en el artículo 2.6.4.3.2.2. del Decreto 2265 de 2017:
Artículo 2.6.4.3.2.2. Liquidación Mensual de Afiliados (LMA). La LMA es el instrumento jurídico y técnico mediante el cual la ADRES reconoce mensualmente en forma proporcional la UPC-S por los afiliados al régimen subsidiado a cada entidad territorial y EPS, con base en la identificación y novedades de los beneficiarios del régimen que deben realizar las entidades territoriales conforme a las competencias legales, las fuentes de financiación y el valor de la UPC-S que determina el Ministerio de Salud y Protección Social.
(...)
La Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) determina el número de afiliados por los que se liquida la Unidad de Pago por Capitación (UPC), el detalle de las restituciones a realizar por aplicación de las novedades registradas en la base de datos de afiliados, los demás descuentos o deducciones a que haya lugar y el monto a girar a cada EPS a nombre de cada entidad territorial por las diferentes fuentes de financiación.
(...)
Con base en el resultado de la LMA, la ADRES efectuará el giro directo a las EPS, a las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud (IPS), y a los proveedores de servicios y tecnologías en salud incluidas en el plan de beneficios, conforme a la autorización de las EPS.
Los recursos resultados de la liquidación de la UPC del régimen subsidiado, en virtud de lo establecido en el artículo 29 de la Ley 1438 de 2011[4], en concordancia con el artículo 2.6.4.3.2.4. del Decreto 2265 de 2017, son objeto de giro directo desde la ADRES, en nombre de la Entidad Territorial, a las EPS, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y a los proveedores de servicios y tecnologías incluidos en el plan de beneficios.
Ahora bien, la Resolución 42993 de 2019[5], estableció las condiciones para el registro de las cuentas bancarias de los beneficiarios del giro directo, en su artículo 8 dispone:
Artículo 8. Beneficiarios del giro directo. Las IPS y los proveedores de servicios y tecnologías en salud que, de acuerdo con la programación realizada por las EPS y EOC, sean beneficiarios de giro directo por los procesos de reconocimiento y liquidación de la UPC de los afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado y tecnologías en salud no financiadas con la UPS, deberán registrar una cuenta bancaria ante la ADRES para realizar los respectivos giros.
En cuanto a las fuentes normativas que regulan el funcionamiento del giro directo en el régimen contributivo, es preciso mencionar que el artículo 3 de la Resolución 3503 de 2015 determina el procedimiento para el giro directo de recursos, en tanto que el artículo 8 de este mismo acto administrativo regula lo relacionado con el reporte de información por parte de las EPS al administrador fiduciario de los recursos del FOSYGA o la entidad que haga sus veces, en los siguientes términos: “[u]na vez publicado el listado de IPS y proveedores de tecnologías y servicios en salud que ya tienen cuenta bancaria registrada y aquellos respecto de los cuales se efectúe el registro correspondiente, las EPS reportarán al administrador fiduciario de los recursos del FOSYGA o la entidad que haga sus veces, en los términos previstos en este acto administrativo, (...)”.
CONCLUSIONES
Así las cosas, en conclusión, para esta Oficina es claro que la regulación descrita no contempla la posibilidad de hacer uso del mecanismo de giro directo para transferir recursos a cuentas no registradas, ni de efectuar transferencias a sujetos que no ocupan la posición jurídica de IPS o de proveedores de tecnologías y servicios en salud.
Por consiguiente, son las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud las que señalan los beneficiarios de los recursos de giro directo de la ADRES, cuya literalidad de la normativa únicamente menciona a las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud (IPS), entidades que presten servicios de salud y a los proveedores de servicios y tecnologías en salud, y si bien no existe una prohibición para que los recursos del sistema de salud se giren a otras entidades, tampoco la norma indica tal posibilidad.
En otras palabras, no es posible girar a otras entidades que no establece la normativa, en razón que se requiere de una manifestación expresa de la ley para ello, so pena de incurrir en extralimitación de funciones.[6] Más aun, cuando se trata del manejo de los recursos públicos que implica discreción, cuidado y responsabilidad por parte del Estado, por lo que, es deber de la administración ceñirse estrictamente a los lineamientos expuestos por la ley y el reglamento.
En los anteriores términos, se da respuesta a la petición del asunto.
El anterior concepto tiene los efectos determinados en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[7].
Cordialmente,
FABIO ERNESTO ROJAS CONDE
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
2. Artículo 2.6.4.3.1.3.2. Giro directo de la Unidad de Pago por Capitación de EPS del régimen contributivo en medida de vigilancia especial, intervención o liquidación o que no cumplan con las metas del régimen de solvencia. El giro directo de la UPC de las EPS del régimen contributivo en medida de vigilancia especial, intervención o liquidación o que no cumplan con las metas del régimen de solvencia se efectuará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. La Superintendencia Nacional de Salud publicará en su página web el resultado de la evaluación del cumplimiento del régimen de solvencia por parte de las EPS, efectuada conforme a la normatividad vigente. Para la aplicación de la medida definida en la presente subsección, se entenderá válida la última publicación hasta tanto la Superintendencia emita una nueva.
2. La ADRES abrirá una cuenta bancaria para cada EPS del régimen contributivo que se encuentre incursa en cualquiera de las situaciones mencionadas.
3. Realizado el proceso de compensación y previa deducción de los valores correspondientes a descuentos que se deban aplicar en este proceso, de las UPC reconocidas, la ADRES transferirá el 80% del valor resultante, desde la cuenta maestra de recaudo a la cuenta abierta por la ADRES a nombre de la EPS. En el caso de las EPS deficitarias, la ADRES dentro del término de giro de los recursos, resultado del proceso de compensación, transferirá a la mencionada cuenta el valor correspondiente hasta completar el 80% de las UPC reconocidas.
4. A través de esta cuenta la ADRES administrará los recursos dispuestos para el giro directo, de forma independiente a los demás recursos que administra y efectuará los giros respectivos a las instituciones de prestación de servicios y a los proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con la autorización y la relación que presente la EPS, en los términos y condiciones definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.
5. La ADRES debe realizar el registro y control de los montos girados directamente a las instituciones de prestación de servicios y a los proveedores de tecnologías, de tal forma que garantice su identificación y trazabilidad.
Parágrafo 1o. La EPS podrá autorizar el giro por un valor superior al 80% del valor reconocido por las UPC.
Parágrafo 2o. La EPS es responsable de la calidad y oportunidad de la información que reporte para el proceso de giro directo de que trata el presente artículo y en consecuencia, de los errores que se generen por las inconsistencias.
3. Decreto 780 de 2016. Artículo 2.6.4.3.1.1.1. Proceso de Compensación. Se entiende por compensación el proceso mediante el cual la ADRES determina y reconoce la Unidad de Pago por Capitación - UPC, los recursos para el pago de las incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes y los recursos para financiar las actividades de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad, de los afiliados al régimen contributivo conforme con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social, por cada periodo al que pertenece el pago de la cotización recaudada y conciliada entre el mecanismo de recaudo y la base de datos de afiliación al SGSSS. El resultado de la compensación será: i) el monto a apropiar por la EPS o EOC, ii) el valor a girar a la ADRES por parte de la EPS o EOC en el caso de superávit y iii) el valor a girar por la ADRES a la EPS o EOC en el caso de déficit”
4. ARTÍCULO 29. ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO. Los entes territoriales administrarán el Régimen Subsidiado mediante el seguimiento y control del aseguramiento de los afiliados dentro de su jurisdicción, garantizando el acceso oportuno y de calidad al Plan de Beneficios.
El Ministerio de la Protección Social girará directamente, a nombre de las Entidades Territoriales, la Unidad de Pago por Capitación a las Entidades Promotoras de Salud, o podrá hacer pagos directos a las Instituciones Prestadoras de Salud con fundamento en el instrumento jurídico definido por el Gobierno Nacional. En todo caso, el Ministerio de la Protección Social podrá realizar el giro directo con base en la información disponible, sin perjuicio de la responsabilidad de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus competencias legales. El Ministerio de la Protección Social definirá un plan para la progresiva implementación del giro directo.
La Nación podrá colaborar con los municipios, distritos y departamentos, cuando aplique, con la identificación y registro de los beneficiarios del Régimen Subsidiado.
5. Por la cual se establecen los requisitos, términos y condiciones para el registro de las cuentas bancarias de beneficiarios de los recursos que administra la Administradora de lo Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES y se dictan otras disposiciones.
6. Artículo 6 de la Constitución Política
7. Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el Titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
