DECRETO 391 DE 2025
(abril 1)
Diario Oficial No. 53.078 de 3 de abril de 2025
Diario Oficial disponible en la web de la Imprenta Nacional de Colombia el 4 de abril de 2025
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
<Consultar la vigencia de esta norma directamente en los artículos que modifica y/o adiciona>
Por medio del cual se adiciona el Capítulo 5 al Título 4 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto número 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación, y se establecen los elementos mínimos para el diseño e implementación de los planes de formalización laboral en las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular, las previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en los artículos 75 y 82 de la Ley 2294 de 2023, y del artículo 57 de la Ley 30 de 1992.
CONSIDERANDO:
Que de acuerdo con lo establecido por el artículo 25 de la Constitución Política "El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado". Que el artículo precisa, además, que "Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas".
Que el artículo 53 de la Constitución Política contempla, entre otros, la "estabilidad en el empleo" como uno de los principios mínimos fundamentales para la expedición del estatuto de trabajo.
Que el artículo 39 de la Constitución Política reconoce el derecho de los trabajadores y empleados a la libre asociación, a la conformación de organizaciones sindicales y al deber de garantía para su gestión, de acuerdo con el orden legal y los principios democráticos.
Que de acuerdo con el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Que en la Sentencia T-843 de 2009, la Corte Constitucional señaló que la Constitución Política de 1991 estableció como criterio para la provisión de cargos públicos el mérito y la calidad de los aspirantes y consagró el concurso de mérito como forma de acceder a los cargos de la administración pública.
Que la Corte Constitucional indicó mediante sentencia C-479 de 1992, que "La especial protección estatal que la norma exige para el trabajo alude a conductas positivas de las autoridades, así como al diseño y desarrollo de políticas macroeconómicas que tengan por objeto fomentar y promoverlo, de modo que quienes lo desarrollan (los trabajadores) puedan contar con suficientes oportunidades para acceder a él y con elementos indispensables para derivar de su estable ejercicio el sustento propio y familiar. Pero también implica, al lado del manejo económico, la creación de condiciones normativas adecuadas a los mismos fines, esto es, la previsión de un ordenamiento jurídico apto para la efectiva garantía de estabilidad y justicia en las relaciones entre patronos (oficiales o privados) y trabajadores".
Que la Corte Constitucional señaló mediante la sentencia T-141 de 2016 que "El principio de estabilidad en el empleo, consiste en la garantía de permanecer en él y gozar de cierta seguridad en la continuidad del vínculo contraído".
Que tal como lo planteó la Organización Internacional del Trabajo en su Programa de Trabajo Decente "el trabajo decente sintetiza las aspiraciones de las personas durante su vida laboral. Significa la oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere ingreso justo, la seguridad en el lugar de trabajo y la protección social para todos, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración social, libertad para que los individuos expresen sus opiniones, se organicen y participen en las decisiones que afectan sus vidas, y la igualdad de oportunidades y trato para todos, mujeres y hombres".
Que, para la Asamblea General de las Naciones Unidas, realizada en septiembre de 2015, el trabajo decente y los cuatro pilares del Programa de Trabajo Decente - creación de empleo, protección social, derechos laborales y diálogo social - se convirtieron en elementos centrales de la nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Que en el objetivo 8 de Agenda 2030 se invita a promover el crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente; que los principales aspectos del trabajo decente se incorporan ampliamente en las metas de muchos de los 17 objetivos de la nueva visión de desarrollo de las Naciones Unidas.
Que mediante la Ley 74 de 1968 el Congreso de la República aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como su protocolo facultativo; que el Pacto indica en su artículo 7o que los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren, entre otras cosas, una remuneración que proporcione a los trabajadores, como mínimo, un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie, así como condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias.
Que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-006 de 1996, sobre los docentes ocasionales ha instado a las Universidades Estatales a "(...) hacer un uso racional de esta modalidad de vinculación, evitando con ella suplir carencias que se originan en circunstancias de orden financiero y/o político, tales como reducción de costos educativos, congelación de plantas, ausencia de disponibilidades presupuestales, insuficiencia de plazas".
Que en el artículo 75 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida, dispone que el Gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Trabajo construirá y adoptará la política pública de trabajo digno y decente.
Que en el artículo 82 de la Ley 2294 de 2023, se establece el diseño e implementación de un plan de formalización del empleo público por parte del Gobierno nacional, a través del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Que en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, se establece que las Universidades Estatales u Oficiales deben organizarse como entes universitarios, con régimen especial y que están vinculadas al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.
Que como resultado de la Mesa Sectorial de Educación Capítulo Especial de Educación Superior, llevada a cabo en el año 2022 con las Organizaciones Sindicales ASPU, SINTRAUNICOL y UTRADEC, el Acuerdo número 1 consignado en el "Acta Final de Acuerdos y Desacuerdos Negociación Colectiva 2023 del pliego de solicitudes de las organizaciones sindicales nacionales de servidores públicos Mesa Sectorial de Educación Capítulo Especial de Educación Superior", parte integral del "Acta Acuerdo Final de la Negociación Colectiva Pliego de Solicitudes de las Organizaciones Sindicales de Empleados Públicos 2023-2024 firmada el 22 de junio de 2023 en la Mesa Nacional Estatal por el Gobierno nacional y las Federaciones y Confederaciones del sector público", estableció que:
"(...) El Ministerio de Educación Nacional (MEN), el Departamento Administrativo de Función Pública (DAFP) y el Ministerio del Trabajo, con la participación de ASPU, SINTRAUNICOL y UTRADEC, harán seguimiento al proceso de trámite y expedición del decreto, así como el cumplimiento de las disposiciones normativas una vez sea expedido.
Este Decreto reglamentará el Plan de Formalización Laboral de docentes ocasionales, catedráticos y personal administrativo de las instituciones de educación superior públicas, fortaleciendo y dignificando la carrera docente y administrativa, estableciendo las necesidades reales de planta docente y administrativa, de acuerdo con los requisitos y perfiles de los empleos e identificando conforme a situaciones cualitativas, cuantitativas y sus especificidades. Con base en esta información las IES públicas elaborarán el respectivo Plan de Formalización Laboral en los términos de la Ley 1610 de 2013 y atendiendo al espíritu del PND en relación con la Formalización del Empleo Público en equidad con criterios meritocráticos y puedan tener vocación de permanencia.
Las instituciones de educación superior públicas garantizarán la participación de las organizaciones sindicales ASPU, SINTRAUNICOL y UTRADEC en la elaboración del Plan de Formalización Laboral. (...)"
Que el acuerdo de negociación sindical previamente citado tiene un carácter vinculante para el Estado Colombiano, de conformidad con lo señalado en los convenios 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, ratificado por la Ley 411 de 1997, y el convenio 154 sobre la negociación colectiva, 1981, aprobado por la Ley 524 de 1999.
Que de conformidad con lo previsto por el artículo 2.2.2.4.17. del Decreto número 1072 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, la entidad pública competente expedirá, en el marco del cumplimiento e implementación del acuerdo colectivo, los actos administrativos a los que haya lugar, respetando las competencias constitucionales y legales.
Que de acuerdo con lo establecido en la Sentencia C-614 de 2009 de la Corte Constitucional, los entes de control deben adelantar estudios integrales y completos sobre la aplicación abusiva de formas de vinculación transitoria en el sector público.
Que las Instituciones de Educación Superior estatales u oficiales, incluidos los entes universitarios autónomos, están obligados a respetar los derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia y demás normativa vigente relacionada con la garantía del derecho al trabajo digno y decente.
Que, por la naturaleza jurídica especial reconocida constitucionalmente a las universidades estatales, es necesario establecer una normativa específica para regular la formalización laboral dentro de estas instituciones, la cual debe asegurar un equilibrio justo entre la autonomía universitaria y el derecho fundamental al trabajo.
Que es función del Ministerio de Educación Nacional estructurar los lineamientos para la educación superior en el marco de la autonomía universitaria para garantizar una adecuada gestión del servicio educativo en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 3o del Decreto 2269 de 2023, por la cual se adopta la estructura del Ministerio de Educación Nacional y se determinan las funciones de sus dependencias.
Que, dentro de los instrumentos que el ordenamiento jurídico le otorga al estado a través del Ministerio de Educación Nacional para garantizar la calidad de la educación, se encuentra lo dispuesto en la Ley 1188 de 2008 que regula el registro calificado de programas de educación superior. Para obtenerlo, las instituciones de educación superior deben demostrar en las condiciones del programa el fortalecimiento del número y calidad del personal docente para garantizar, de una manera adecuada, las funciones de docencia, investigación y extensión.
Que, en consonancia con lo anterior, la Ley 1188 de 2008 establece que, dentro de las condiciones de carácter institucional el Ministerio de Educación Nacional debe constatar que existan adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia por méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o condición social.
Que el Decreto número 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación sostiene que, dentro de las condiciones de calidad que se deben constatar para el otorgamiento o renovación de registro calificado, está la estructura administrativa y académica, entendida como el conjunto de políticas, relaciones, procesos, cargos, actividades e información, necesarias para desplegar las funciones propias de una institución de educación superior, que debe contar con los recursos suficientes para garantizar el cumplimiento de las metas, lo que permite a su vez la gestión del talento humano, o las políticas y mecanismos para atraer, desarrollar y retener el talento humano acorde con su misión.
Que el Decreto número 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación, en el literal b) del artículo 2.5.3.2.3.1.2. estableció que dentro de la verificación de las condiciones de calidad se analizarán las condiciones de programa, entendidas como las características necesarias por nivel que describen sus particularidades en coherencia con la tipología, identidad y misión institucional, así como de las distintas modalidades. Dentro de las características a observar esta lo relativo a los profesores, donde la institución deberá presentar un grupo de estos asociados a cada programa, que le permitan atender el proceso formativo, las funciones de docencia, investigación y extensión, en coherencia con las modalidades, el nivel de formación del programa, la naturaleza jurídica de la institución, la tipología e identidad institucional. En el artículo 2.5.3.2.3.2.8. se estipuló que la institución deberá evidenciar en su programa, por lo menos, una estrategia para la vinculación, permanencia y desarrollo de los profesores, que contemple referentes con relación al título académico e idoneidad, formación profesional y pedagógica, experiencia profesional, investigación y/o creación artística, acordes con el nivel de formación del programa, la(s) modalidad(es) y las actividades bajo su responsabilidad.
Que en las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales existen docentes no adscritos a la carrera que se encuentran vinculados como profesores ocasionales, profesores catedráticos, así como personal del orden administrativo en provisionalidad, y otras modalidades de contratación, respecto de las cuales es necesario organizar un marco normativo que permita armonizar sus condiciones laborales con los principios que se enunciaron en las consideraciones anteriores.
Que como quedó consignado en el Acta de Acuerdo de la Mesa de Diálogo para la construcción de acuerdos para la educación superior pública, suscrita por los actores del sistema el 14 de diciembre de 2018, desde el año 2019 el Gobierno nacional ha asegurado la transferencia adicional sostenida de recursos a las instituciones de educación superior públicas, para ser utilizados tanto en las actividades recurrentes de funcionamiento, como en aquellas incluidas en los gastos de inversión.
Que el numeral 18 del Acta de Acuerdo de la Mesa de Diálogo para la construcción de acuerdos para la educación superior pública, suscrita por los actores del sistema el 14 de diciembre de 2018, estableció que el Ministerio de Educación Nacional promovería que las instituciones de educación superior oficiales tomaran decisiones de política dirigidas al fortalecimiento institucional, tales como la formalización de profesores ocasionales y catedráticos en sus plantas docentes con los recursos adicionales de funcionamiento a la base presupuestal.
Que para el Ministerio del Trabajo el concepto formalización laboral hace referencia a las acciones que propician que los empleos y las empresas brinden condiciones para el bienestar y dignificación de los trabajadores y sus familias, mientras que para el Departamento Administrativo de la Función Pública, el mismo corresponde a un compromiso con el que se pretende cumplir a pronunciamientos de las Cortes (Sentencias C-614 de 2009 y C-171 de 2012), donde se ha instado al Gobierno para que, quienes trabajen para el Estado, lo hagan en condiciones de igualdad frente a quienes se encuentran vinculados como servidores públicos, con criterios meritocráticos y que puedan tener vocación de permanencia.
Que mediante la Sentencia C-220 de 1997 la Corte Constitucional indicó que la autonomía consagrada en la Constitución Política de Colombia tiene connotaciones y alcances distintos, tanto para las universidades, como para las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias que son establecimientos públicos, hecho que explica que el control de tutela aplicado a éstos no se puede utilizar en los entes universitarios. La providencia afirma a su vez que lo anteriormente indicado no exime a las universidades del control de su gestión por parte de la sociedad y del Estado, o que les permita no contar con mecanismos de articulación con el Estado, o que las autorice a no obedecer disposiciones superiores.
Que, durante los años 2019 y 2024, por efecto de acuerdos y compromisos suscritos con los actores del sistema, el Gobierno nacional ha transferido en beneficio de las instituciones de educación superior públicas un total de aproximadamente 34 billones, de los cuales cerca de 3.7 billones de pesos corresponden a transferencias adicionales, dentro de las cuales aproximadamente 1.5 billones tenían como destino el fortalecimiento de los gastos recurrentes o de funcionamiento de estas instituciones.
Que de conformidad con lo establecido en el numeral 9 del artículo 3o y el numeral 8 del artículo 8o de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto número 1081 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República, el proyecto de decreto fue publicado y socializado entre el 16 de agosto de 2024 y el 10 de septiembre de 2024, para observaciones de la ciudadanía.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. ADICIÓN DEL CAPÍTULO 5 DEL TÍTULO 4 DE LA PARTE 5 DEL LIBRO 2 DEL DECRETO NÚMERO 1075 DE 2015. Adicionar el Capítulo 5 del Título 4 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto número 1075 de 2015, el cual quedará así:
"CAPÍTULO 5
PLANES DE FORMALIZACIÓN LABORAL EN INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR ESTATALES U OFICIALES
Artículo 2.5.4.5.1. Objeto. El presente Capítulo tiene por objeto establecer los elementos mínimos para el diseño e implementación de planes de formalización laboral en las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, en búsqueda de condiciones laborales dignas y estables.
Artículo 2.5.4.5.2. Campo de aplicación. Este Capítulo está dirigido a las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, es decir, entes universitarios autónomos e Instituciones Técnicas, Tecnológicas y Universitarias, en beneficio del personal que esté por fuera de la carrera docente y administrativa que desarrolla actividades misionales y que puedan tener vocación de permanencia, de acuerdo con el marco jurídico constitucional y legal vigente en materia laboral.
PARÁGRAFO. Las Instituciones Técnicas, Tecnológicas y Universitarias estatales u oficiales deberán tener en cuenta, para la vinculación del personal administrativo, además de lo establecido en este decreto, las disposiciones de la Ley 909 de 2004, el Decreto número 1083 de 2015 "Único Reglamentario del Sector de la Función Pública" y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Artículo 2.5.4.5.3. De los planes de formalización laboral. Se entiende por plan de formalización laboral, el documento técnico mediante el cual las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales realizarán un estudio objetivo de las necesidades de planta, conducente a la implementación responsable y gradual de la formalización del empleo público en equidad, del personal que esté por fuera de la carrera docente y administrativa, que desarrolle actividades misionales y que puedan tener vocación de permanencia, con la finalidad de mejorar sus condiciones laborales, de acuerdo con el marco jurídico constitucional y legal vigente en materia laboral.
PARÁGRAFO: La provisión de los empleos de carrera se hará mediante concurso de mérito.
Artículo 2.5.4.5.4. Contenido de los planes de formalización. Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, en el marco de su autonomía, establecerán los planes de formalización laboral para sus docentes y administrativos, que incluirán como mínimo los siguientes componentes:
a) Cronograma proyectado para su etapa de diagnóstico, diseño e implementación, que incluya tiempos y responsables.
b) Las necesidades de personal docente y administrativo, acordes con:
1. Análisis de las actividades misionales desempeñadas por docentes de carrera, ocasionales, catedráticos y otras denominaciones temporales, identificando la proporción entre el número de profesores en cada modalidad de vinculación.
2. Análisis de las actividades, procesos y procedimientos desempeñados de manera permanente, por personal administrativo vinculado como provisional, temporal o mediante contratos de prestación de servicio, identificando la proporción de estos frente a los cargos de carrera administrativa.
3. Los empleos de la planta que se encuentran en vacancia definitiva o transitoria, así como aquellos provistos a través de nombramiento provisional.
4. Propuesta de los cargos de planta que se van a crear y los perfiles requeridos, tanto para docentes como administrativos. Los perfiles deben contener, como mínimo, formación, experiencia relacionada, las equivalencias posibles y competencias requeridas para el cargo.
c) Análisis de impacto financiero de la propuesta y capacidad institucional para implementar el Plan de Formalización Laboral.
d) Plan de implementación de la propuesta de creación e incorporación de los empleos, donde se establezcan las fases y porcentajes de avance; especialmente en los casos en que se opte por un mecanismo gradual.
PARÁGRAFO 1o. Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales garantizarán la participación de las organizaciones sindicales que cuenten con afiliados sindicales en la respectiva Institución, en el proceso de elaboración y ejecución de los planes de formalización laboral.
PARÁGRAFO 2o. Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales contemplarán, dentro de los perfiles que se buscará vincular, la experiencia relacionada acreditada de los docentes ocasionales, catedráticos y otras denominaciones temporales, así como del personal administrativo vinculado como provisional, temporal o mediante contratos de prestación de servicio.
Artículo 2.5.4.5.5. Fuentes de financiación. Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales deberán disponer de los recursos financieros necesarios para la implementación total o gradual de los Planes de Formalización Laboral, de acuerdo con el análisis del que trata el artículo 2.5.4.5.4 del presente decreto, considerando las diferentes fuentes de recursos recurrentes que conforman sus presupuestos (recursos propios, aportes de la Nación, aportes de las entidades territoriales, entre otras), previo aval o concepto de viabilidad financiera del área competente de la institución.
Para la financiación de los planes de formalización laboral las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales dispondrán de la base presupuestal de funcionamiento generada por:
a) Los recursos a la base presupuestal de funcionamiento adicionales al Índice de Precios al Consumidor (IPC) asignados por el Gobierno nacional de los que trata el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019.
b) Aquellos que se incorporen atendiendo lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 y de las normas que lo modifiquen o sustituyan, y,
c) Los recursos a la base presupuestal de funcionamiento establecidos en el artículo 124 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida". El área competente de la institución emitirá concepto de viabilidad financiera que permita asegurar la cobertura de los planes de formalización de los que trata el presente decreto, así como los demás gastos recurrentes de la institución.
Artículo 2.5.4.5.6. Plazo. Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, dentro de los doce (12) meses siguientes a la expedición del presente decreto, en el marco de su autonomía, estructurarán los Planes de Formalización Laboral, e inmediatamente iniciarán los procesos de vinculación del personal, asegurando como mínimo un avance del 40% del Plan de Formalización Laboral a 31 de diciembre de 2026, y del 80% a 31 de diciembre de 2027.
La implementación del Plan de Formalización Laboral se desarrollará de manera gradual de acuerdo con lo establecido en el plan de implementación indicado en el literal d) del artículo 2.5.4.5.4 del presente decreto.
Artículo 2.5.4.5.7. Protección personal docente y administrativo. En el marco de la autonomía y las necesidades operativas, las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales procurarán la adopción de medidas que minimicen el eventual impacto en las condiciones laborales del personal docente y administrativo en condición de transitoriedad vinculado al momento de la expedición del presente decreto y durante la implementación de los Planes de Formalización Laboral, de acuerdo con la normatividad vigente.
Artículo 2.5.4.5.8. Seguimiento. El Gobierno nacional, a través del Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Educación Nacional, y/o el Departamento Administrativo de la Función Pública, harán seguimiento al diseño e implementación de los Planes de Formalización Laboral, en el marco de sus competencias.
Las organizaciones sindicales que cuenten con afiliados sindicales en las respectivas Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales participarán en el seguimiento al diseño e implementación de los Planes de Formalización de acuerdo con las socializaciones que realizarán las instituciones de educación superior estatales u oficiales y los informes emitidos por el Ministerio de Educación Nacional.
PARÁGRAFO. El proceso de seguimiento anteriormente mencionado no sustituye la competencia que le corresponde al Ministerio del Trabajo en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, en materia de la suscripción de los Acuerdos de Formalización Laboral, de acuerdo con lo establecido por la Ley 1610 de 2013. Por lo anterior, el proceso de seguimiento acá mencionado implica el desarrollo del principio de coordinación establecido por la Ley 489 de 1998".
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 1 de abril de 2025.
GUSTAVO PETRO URREGO
El Ministro del Trabajo,
Antonio Eresmid Sanguino Páez.
El Ministro de Educación Nacional,
José Daniel Rojas Medellín.
El Ministro del Trabajo, encargado del empleo de Director del Departamento Administrativos de la Función Pública,
Antonio Eresmid Sanguino Páez
