CONCEPTO 2112882 DE 2025
()
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
| ASUNTO: | Solicitud de concepto jurídico sobre quien ejerce la Inspección, Vigilancia y Control a una institución que realiza afiliaciones colectivas de trabajadores independientes. Radicado 2025423002112882 ID 941875. |
Respetado señor:
Hemos recibido la comunicación del asunto, mediante la cual formula una consulta relacionada con cual es la entidad que ejerce Inspección, Vigilancia y Control sobre una institución sin ánimo de lucro que desarrolla actividades de afiliación colectiva. Sobre el particular, me permito señalar lo siguiente:
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA
La consulta presentada y que genera la emisión del presente concepto, se plantea de la siguiente manera:
“ Por medio del presente escrito y de manera respetuosa solicito concepto acerca de cuál es la entidad competente para ejercer inspección, vigilancia y control respecto de la entidad sin ánimo de lucro denominada "ASOCIACIÓN GESTORES UNIDOS POR COLOMBIA", identificada con número Nit. 830506963 -1 y con inscripción número S0502266 de la Cámara de Comercio de Armenia y del Quindío, que tiene como objeto social, el siguiente:
Agrucol tiene como objeto principal promover la integración de trabajadores independientes que se desempeñen en el campo comercial, de servicios, Industrial y en general en cualquier actividad licita, prestando asesoría a sus asociados en temas comerciales y de servicios para un mejor desarrollo de sus actividades; prestara el servicio de afiliación colectiva al régimen contributivo del sistema general de seguridad integral de trabajadores independientes (salud, pensión y arl).Sobre cualquier ingreso base de cotización, hasta el tope máximo legal permitido: Además prestara asesoría en el desarrollo de proyectos tendientes a contribuir a la unión de los trabajadores independientes para la defensa de sus derechos, gestionar proyectos para la protección de los trabajadores independientes frente a sus contratantes y todas las demás actividades que tengan una relación directa con la defensa de los intereses y derechos de los trabajadores independientes Parágrafo: Con el fin de cumplir con las exigencias legales para prestar el servicio de intermediación de afiliación y pago de los aportes de los Trabajadores Independientes al sistema de seguridad social integral, agrucol garantizará el pago de los aportes al sistema de seguridad social integral, para lo cual contara con una reserva o fondo especial, equivalente como mínimo, a 300 salarios mínimos Legales mensuales vigentes, por los primeros 500 afiliados y por cada afiliado adicional a los primeros 500, se deberá prever de manera permanente el valor de las cotizaciones de dos (02) meses a cada uno de los sistemas de seguridad social integral.
Así mismo, en el certificado de existencia y representación legal de la entidad previamente identificada el cual se adjunta al presente escrito, establece que la entidad encargada de ejercerle Inspección, Vigilancia y control es el "MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL" (S.I.C).
(...)
En ese sentido, el presente derecho de petición tiene como objeto poder dar claridad sobre cuál es la entidad encargada de ejercer inspección, vigilancia, control y dirimir la competencia entre entidades, para ello anexo copia del certificado de existencia y representación legal de la ESAL "ASOCIACIÓN GESTORES UNIDOS POR COLOMBIA".
De igual manera, se solicita indicar si la entidad mencionada se encuentra registrada en la base de datos de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.”
PROBLEMA JURÍDICO
El problema jurídico se circunscribe a determinar cuál es la entidad pública que ejerce funciones de Inspección, Vigilancia y Control sobre una institución sin ánimo de lucro que desarrolla actividades de afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral.
FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y CONCEPTUALES
- Artículo 38 [1] de la Constitución Política
- Artículo 663 [2] del Código Civil
- Artículo 1o del Decreto Ley 169 de 2008[3]
- Artículo 121 de la Ley 1438 de 2011
- Artículo 1o [4] del Decreto Ley 4107 de 2011[5] modificado en algunos de sus apartes por el artículo 7o del Decretos 2562 de 2012[6] y 1432 de 2016[7]
- Artículo 21 del Decreto 575 de 2013[8]
- Artículo 2.2.1.3.1.[9] y 2.2.1.3.3 del Decreto 1066 de 2015[10]
- Artículos 2.1.4.6, 3.2.6.2, 3.2.6.4 y 3.2.6.9 del Decreto 780 de 2016[11]
- Artículo 3o del Decreto 1080 de 2021
- Concepto 1829 del 20 de junio de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado[12]
ANÁLISIS JURÍDICO
- De las entidades sin ánimo de lucro
En primer lugar, es necesario precisar que el derecho fundamental de asociación es aquel que tienen las personas de agruparse para el desarrollo de las distintas actividades en la sociedad de conformidad al artículo 38 de la Constitución Política.
Por su parte, el artículo 633 del Código Civil define a la persona jurídica como aquella persona ficticia capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones, y que puede ser representada judicial o extrajudicialmente. Igualmente, la norma en comento, clasifica a las personas jurídicas en corporaciones y fundaciones de beneficencia pública.
Respecto a la finalidad que persiguen las corporaciones, la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado en concepto con radicado 1829 de fecha 20 de junio de 2007, ha expresado que las corporaciones de acuerdo a los precedentes de la jurisprudencia y la doctrina, se consideran como una agrupación de personas que persiguen fines sin ánimo de lucro, del cual nos permitimos citar el respectivo aparte:
“(...)
1. Las personas jurídicas y en especial las fundaciones:
La regulación legal del tema en el derecho colombiano parte del código Civil, Libro Primero, De las personas, Título XXXVI, De las personas jurídicas, artículos 633 a 652, parcialmente vigente porque a lo largo del tiempo han sido expedidas otras disposiciones para regular personas jurídicas que por su origen o su actividad, el legislador considera necesario sujetar a una regulación especial. 1
Al tenor del artículo 633 del código Civil en cita, la persona jurídica se define como "una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente." El mismo precepto las clasifica en "corporaciones" y "fundaciones de beneficencia pública", respecto de las cuales la jurisprudencia y la doctrina tienen dicho que las primeras son agrupaciones de personas y las segundas son destinaciones de bienes, ambas con fines de utilidad común ausentes de lucro.” (Subraya fuera de texto)
- Afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral
El artículo 2.1.4.6 del Decreto 780 de 2016, le asigna al Ministerio de Salud y Protección Social la función de autorizar previamente a las asociaciones, agremiaciones y congregaciones religiosas para realizar las afiliaciones colectivas de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral, para lo cual deberá elaborar un listado de las entidades autorizadas disponible en la página web de este Ministerio, así:
“Artículo 2.1.4.6 Afiliaciones colectivas. La afiliación al Sistema de Seguridad Social Integral podrá realizarse de manera colectiva, solamente a través de las asociaciones, agremiaciones y congregaciones religiosas autorizadas previamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y condiciones previstas en los artículos 3.2.6.1 a 3.2.6.13 del presente decreto.
Sin perjuicio de la inspección, vigilancia y control que las autoridades competentes realicen sobre el ejercicio ilegal de la afiliación colectiva, es obligación de las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral y los operadores de información, verificar permanentemente que esta modalidad de afiliación sea ejercida exclusivamente por las entidades debidamente facultadas, para lo cual deberán consultar el listado de entidades autorizadas disponible en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social, previo a la recepción de cualquier trámite de afiliación, recaudo de aportes y novedades, so pena de las sanciones que impongan los organismos de vigilancia y control competentes.
En caso de evidenciar que alguna entidad ejerce esta actividad sin la autorización correspondiente, las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral y los operadores de información deberán informar a las autoridades respectivas para que se adelanten las acciones penales, administrativas y fiscales a que hubiere lugar.”
Por su parte, el artículo 3.2.6.2 ibidem establece las definiciones de agremiación, asociación y trabajador independiente para los efectos de la afiliación colectiva de los trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral:
“Artículo 3.2.6.2 Definiciones. Para efecto de la afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral de que trata el presente Título, se entiende por:
1. Agremiación: Persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro, que agrupa personas naturales con la misma profesión u oficio o que desarrollan una misma actividad económica, siempre que estas tengan la calidad de trabajadores independientes, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente Título.
2. Asociación: Persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro, que agrupa de manera voluntaria a personas naturales con una finalidad común, siempre que estas tengan la calidad de trabajadores independientes, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente Título.
3. Trabajador independiente: Persona natural que realiza una actividad económica o presta sus servicios de manera personal y por su cuenta y riesgo. “
El artículo 3.2.6.4 del decreto en comento, indica lo referente a la autorización que expide el Ministerio de Salud y Protección Social a las agremiaciones y asociaciones para afiliar colectivamente a sus miembros al Sistema de Seguridad Social Integral, de la siguiente manera:
“Artículo 3.2.6.4 Autorización. El Ministerio de Salud y Protección Social autorizará a las agremiaciones y asociaciones para afiliar colectivamente a sus miembros al Sistema de Seguridad Social Integral, previa solicitud de su representante legal, la cual deberá cumplir con los requisitos señalados en el artículo siguiente.
Una vez autorizada la agremiación o asociación, el Ministerio de Salud y Protección Social notificará directamente a las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral sobre las entidades autorizadas para la afiliación colectiva de que trata el presente Título; de igual forma, las entidades administradoras deberán verificar mensualmente, la existencia y permanencia de las agremiaciones o asociaciones en el registro que deberá mantener actualizado el Ministerio de Salud y Protección Social. (subraya fuera de texto)
Ahora, el artículo 3.2.6.9 del Decreto 780 de 2016, faculta al Ministerio de Salud y Protección Social para la cancelar la autorización de afiliación colectiva de trabajadores independientes a la asociaciones y agremiaciones, así:
“Artículo 3.2.6.9 Cancelación de la autorización. El Ministerio de Salud y Protección Social, cancelará la autorización de que trata el artículo 3.2.6.4 del presente decreto a las agremiaciones o asociaciones que dejen de cumplir con uno o varios de los requisitos exigidos para obtener la autorización, o cuando se demuestre que estas promueven o toleran la evasión o elusión de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral.”
- Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP frente a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social
La competencia legal atribuida a la UGPP de realizar acciones tendientes al seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, está contemplada en el literal B. del artículo 1o del Decreto Ley 169 de 2008 que establece:
“Artículo 1o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones:
(...)
B. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo.
(...) ” (subraya fuera de texto)
Por su parte, el artículo 21 del Decreto 575 de 2013, establece entre otras funciones a la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, la de verificación e inspección a los aportantes en el cumplimiento de sus obligaciones relacionadas con la liquidación y pago de aportes parafiscales de la protección social, como se detalla a continuación:
"Artículo 21. Subdirección de Determinación de Obligaciones. Corresponde a la Subdirección de Determinación de Obligaciones desarrollar las siguientes funciones:
1. Adelantar las acciones e investigaciones necesarias para verificar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la liquidación y pago de aportes parafiscales de la protección social.
2. Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación y otros informes de los aportantes, cuando lo considere necesario.
3. Adelantar de manera subsidiaria, o directamente en el caso de omisión total, las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social no declarados.
4. Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias detectadas en la información relativa a sus obligaciones con el Sistema.
5. Solicitar a los aportantes, afiliados o beneficiarios del sistema la presentación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones.
6. Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del sistema o a terceros, para que rindan informes o testimonios referidos al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
7. Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nómina, tanto del aportante como de terceros.
8. Adelantar visitas de inspección y recopilar todas las pruebas que sustenten la omisión o indebida liquidación de las contribuciones parafiscales de la protección social
(...)
10. Proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones de acuerdo con la ley.
(...)” (subraya fuera de texto)
- Competencia de los Departamentos para la cancelación de la personería jurídica de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común
El artículo 2.2.1.3.1. del Decreto 1066 de 2015, le atribuye a los gobernadores la facultad de cancelar de oficio o a petición de parte la personería jurídica de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común que tengan su domicilio principal en el respectivo departamento.
Respecto a la cancelación de la personería jurídica de las asociaciones y otras entidades de utilidad común como lo establece el artículo 2.2.1.3.3. ibidem, estas procederán cuando se encuentre prevista en las causales establecidas en la ley, cuando se realicen actividades fuera de su objeto social o sean contrarias al orden público o la ley, como se indica a continuación:
"Artículo 2.2.1.3.3. Cancelación de la personería jurídica. El Gobernador del Departamento podrá cancelar, de oficio o a petición de cualquier persona, la personería jurídica de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, o la inscripción de sus dignatarios, incluyendo la del representante legal, además de los casos previstos en la ley, cuando sus actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, o sean contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres.
La solicitud de cancelación de la personería jurídica se dirigirá al Gobernador acreditando la prueba de configuración de la causal invocada y formulando los hechos y los fundamentos legales. Con la firma de la solicitud se entenderá que la queja se presentar bajo la gravedad del juramento." (Subrayas fuera de texto)
RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
En primer lugar, debe indicarse que tal y como lo señala el artículo 1o del Decreto Ley 4107 de 2011 modificado en algunos apartes por los Decretos 2562 de 2012 y 1432 de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social tiene como finalidad primordial el fijar la política en materia de salud y protección social, planes generales, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, así como dictar las normas administrativas - técnicas y científicas de obligatorio cumplimiento para el mismo, sin que dicha norma ni ninguna otra le haya conferido a esta entidad la competencia para ejercer funciones de Inspección, Vigilancia y Control sobre las agremiaciones o asociaciones que realizan afiliaciones colectivas de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral.
Dicho lo anterior, debe señalarse que las agremiaciones o asociaciones que desarrollan actividades de afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral, no están sujetas normativamente a unos procesos especiales de Inspección, Vigilancia y Control a cargo de una autoridad especifica. Al punto, la acción de este Ministerio sobre las referidas organizaciones se limita a otorgar una autorización para efectuar afiliaciones colectivas y consecuente a disponer la cancelación de la misma, ante la configuración de unas causales establecidas en la norma, conforme se prevé en los artículos 3.2.6.4 y 3.2.6.9 del Decreto 780 de 2016.
Así las cosas y frente a la organización denominada “Asociación Gestores Unidos por Colombia - Agrucol ”, entidad que según su certificado de existencia y representación legal como entidad sin ánimo de lucro - ESAL, presta servicios de afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral, se tiene tal y como se ha señalado, que este Ministerio es competente sólo para otorgarle la autorización para adelantar ese tipo de afiliaciones o para cancelarla de presentarse las circunstancias establecidas para el efecto, sin que ello pueda llegar a implicar una cancelación de la personería jurídica de esa organización.
Habiendo dejado en claro lo anterior, quien tiene la competencia para adelantar acciones de IVC y si es el caso disponer la cancelación de la persona jurídica de las asociaciones o agremiaciones sin ánimo de lucro que adelantan actividades de afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral, como lo sería la señalada particularmente en su petición, es el ente territorial departamental, en el marco de lo establecido para el efecto en el artículo 2.2.1.3.1 y ss del Decreto 1066 de 2015.
Por último y en lo relacionado a que se le informe si la “Asociación Gestores Unidos por Colombia - Agrucol”, se encuentra registrada o autorizada para efectuar afiliaciones colectivas de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social Integral, nos permitimos remitirle el listado con corte al mes de septiembre del 2025, correspondiente a las asociaciones y agremiaciones autorizadas para efectuar las afiliaciones en comento.
En los anteriores términos, damos respuesta a la consulta formulada, no sin antes advertir que este concepto tiene los alcances determinados en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido en su título II, por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015[13] en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.
Cordialmente,
[1]. Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.
[2]. Artículo 633. Definición de persona jurídica.
Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente.
Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. (...)
[3]. por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa EspecialGestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social.
[4]. Artículo 1. Objetivos. El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.
El Ministerio de Salud y Protección Social dirigirá, orientará, coordinará y evaluará el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia, adicionalmente formulará, establecerá y definirá los lineamientos relacionados con los sistemas de información de la Protección Social.
[5]. por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
[6]. por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones.
[7]. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social.
[8]. por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias.
[9]. Artículo 2.2.1.3.1. Aplicación. La cancelación de personerías jurídicas de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, que tengan su domicilio principal en el departamento, y que por competencia legal le correspondan a los Gobernadores, se regirán por las disposiciones del presente Capítulo.
[10]. poAdministrativo del Interior.
[11]. por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social
[12]. Consejero Ponente Enrique José Arboleda Perdomo, radicación 1.829.
[13]. “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el Titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
