CONCEPTO 3216142 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
| Asunto: | Consulta relacionada con la remisión y continuidad del tratamiento de pacientes ambulatorios cubiertos por el SOAT. Radicado No. 2025423003216142 - ID 1193553 |
Respetada señora:
Procedente de la Superintendencia Nacional de Salud, hemos recibido la comunicación por la cual la IPS TRAUMACENTRO S.A.S. formula varios interrogantes relacionados con la competencia institucional y la ruta de atención para la remisión y continuidad del tratamiento de pacientes ambulatorios cubiertos por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT, particularmente en aquellos eventos en los que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) de mayor complejidad se niegan a recibirlos. Sobre el particular, este Ministerio se permite emitir el presente pronunciamiento en el marco exclusivo de sus competencias legales.
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA
La consulta que se resuelve mediante el presente concepto se plantea de la siguiente manera:
“(…)
HECHOS RELEVANTES
En múltiples ocasiones hemos brindado atención inicial a pacientes lesionados en accidentes de tránsito (SOAT), pese a que nuestra IPS no cuenta con habilitación para ciertos servicios de mediana o alta complejidad ni con el nivel técnico requerido para los procedimientos quirúrgicos posteriores.
Cuando se requiere remisión a una IPS de mayor complejidad (segundo o tercer nivel), encontramos barreras sistemáticas, pues:
- Las IPS receptoras manifiestan no disponer de cama o cupo.
- O bien rechazan al paciente por tratarse de evento SOAT, alegando retrasos o falta de
pago del asegurador o de ADRES.
Esta negativa generalizada persiste incluso cuando existe orden judicial (fallo de tutela) que ordena garantizar la continuidad del tratamiento quirúrgico especializado.
El CRUE únicamente gestiona remisiones de pacientes hospitalizados en urgencias vitales, pero no de pacientes en condición ambulatoria.
El resultado es que pacientes ambulatorios con diagnóstico quirúrgico terminan sin acceso real al servicio, pese a fallo judicial vigente, desde semanas o incluso meses, y la responsabilidad recae injustamente en la IPS que brindó la atención inicial, que no tiene la capacidad ni la habilitación.
Hemos gestionado reiteradamente la remisión del paciente sin obtener aceptación por parte de las instituciones de mayor complejidad, a pesar de existir disponibilidad presupuestal en la póliza SOAT y de contar con un fallo de tutela vigente que ordena su ubicación. No obstante, el CRUE ha manifestado no tener competencia en el caso, por tratarse de un paciente en condición ambulatoria.”
- RESPUESTA A LOS INTERROGANTES PLANTEADOS
En primer lugar, es preciso indicar que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 4107 de 2011[1], modificado en algunos apartes por los Decretos 2562 de 2012[2] y 1432 de 2016[3], al Ministerio de Salud y Protección Social le corresponde la formulación, adopción y orientación de la política pública en materia de salud y protección social. En desarrollo de dicha función, este Ministerio no cuenta con atribuciones para la resolución de casos concretos de prestación de servicios de salud, la gestión operativa de procesos de referencia y contrarreferencia, la ubicación de pacientes ni la definición del cumplimiento de fallos judiciales, competencias que han sido asignadas por la ley a otras autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
No obstante lo anterior, y con fines exclusivamente orientadores, este pronunciamiento aborda de manera general los interrogantes formulados previa transcripción de los mismos, con fundamento en el marco normativo vigente.
1. ¿Cuál es la entidad competente (del orden departamental o nacional) para gestionar o exigir la ubicación de un paciente ambulatorio cubierto por SOAT cuando las IPS receptoras se niegan sistemáticamente a aceptarlo?
En el Sistema General de Seguridad Social en Salud no se ha previsto una entidad que a nivel nacional, departamental o municipal gestione la ubicación de pacientes ambulatorios cubiertos por el Soat, cuando las IPS receptoras no aceptan la remisión.
La Superintendencia Nacional de Salud, conforme a lo dispuesto en los artículos 36 [4] y 37 [5] de la Ley 1122 de 2007 [6], y el artículo 121 [7] de la Ley 1438 de 2011 “Por el cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", es la autoridad competente para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) y los demás actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo la adopción de medidas administrativas, correctivas y sancionatorias frente a negativas injustificadas de atención, remisión o continuidad del tratamiento de pacientes cubiertos por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT.
Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 [8], 6 [9] literal c [10]), 10 [11] y 14 [12] de la Ley Estatutaria 1751 de 2015[13], las controversias administrativas, contractuales o financieras entre los actores del sistema no pueden constituir barreras para el acceso efectivo a los servicios de salud, ni dar lugar a la interrupción o negación de la atención requerida, la cual debe garantizarse de manera oportuna y continua, sin perjuicio de los mecanismos posteriores de recobro, compensación o repetición a que haya lugar.
2. ¿Cuál es la ruta institucional a seguir a fin de garantizar el cumplimiento efectivo del fallo de tutela que ordena la continuidad del tratamiento quirúrgico, cuando no hay IPS que acepte la remisión?
En el Sistema General de Seguridad Social en Salud no se han emitido rutas institucionales que garanticen el cumplimiento de fallos de tutela. En los eventos en que exista un fallo de tutela que ordene la continuidad del tratamiento quirúrgico, la autoridad judicial que profirió la decisión es la competente para garantizar su cumplimiento efectivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 [14] de la Constitución Política, así como en los artículos 27 [15] (incidente de desacato) y 28 [16] del Decreto 2591 de 1991[17].
De acuerdo con dichas disposiciones, la autoridad responsable debe cumplir la orden judicial sin demora, manteniendo el juez constitucional competencia permanente para adoptar todas las medidas necesarias hasta el restablecimiento efectivo del derecho fundamental a la salud. Para tal efecto, el juez podrá imponer sanciones por desacato, ordenar la apertura de los correspondientes procesos disciplinarios y adoptar directamente las medidas conducentes al cumplimiento integral del fallo.
3. ¿Qué entidad puede exigir el cumplimiento del SOAT frente a las IPS receptoras o intervenir cuando el rechazo se fundamenta en supuestos asuntos financieros o falta de pago?
El cumplimiento de las obligaciones derivadas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT se encuentra sujeto a un régimen de supervisión concurrente, de acuerdo con las competencias asignadas a las autoridades de inspección y vigilancia.
En lo relacionado con las obligaciones financieras derivadas del aseguramiento obligatorio, la Superintendencia Financiera de Colombia ejerce inspección y vigilancia sobre las entidades aseguradoras, de conformidad con lo previsto en el Decreto 2555 de 2010[18], particularmente en el artículo 1.1.1.1.1 [19], que define a las compañías y cooperativas de seguros y de reaseguros como entidades aseguradoras, y en las disposiciones del Libro 35 del mismo decreto, relativas a las entidades sujetas a su supervisión.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), respecto de la prestación efectiva, oportuna y continua de los servicios de salud, conforma las disposiciones ya señaladas en el presente concepto.
En concordancia con el marco normativo vigente, las controversias económicas, contractuales o administrativas entre los actores del sistema no constituyen causal válida para negar, suspender o condicionar la atención en salud, quedando a salvo los mecanismos legales de recobro que correspondan.
4. ¿Existe un mecanismo sancionatorio o correctivo frente a estas IPS que niegan la atención a pacientes SOAT pese a contar con la complejidad requerida?
El ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos administrativos correctivos y sancionatorios frente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que, contando con la capacidad y complejidad requerida, niegan injustificadamente la atención a pacientes cubiertos por el SOAT.
En este sentido, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de las funciones previstas en los artículos 36 y 37 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, se encuentra facultada para adoptar medidas administrativas, correctivas y sancionatorias frente a negativas injustificadas de atención, remisión o continuidad del tratamiento. Al punto, será esa entidad la que definirá la sanción que sea procedente en el marco de lo previsto en el artículo 131 [20] de la Ley 1438 de 2011 modificado por el artículo 2 de la Ley 1949 de 2019[21].
De igual manera, la Superintendencia Financiera de Colombia, conforme al Decreto 2555 de 2010, ejerce la inspección y vigilancia sobre las entidades aseguradoras que administran el SOAT, en lo relacionado con el cumplimiento de las obligaciones financieras derivadas del aseguramiento obligatorio, razón por la que será esa entidad la que determinará la sanción aplicable.
Por su parte, la autoridad judicial, particularmente el juez de tutela, es competente para conocer y garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas en protección del derecho fundamental a la salud, conforme lo ya señalado.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
Cordialmente,
1. Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
2. por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones.
3. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social.
4. ARTÍCULO 36. Sistema de Inspección, Vigilancia y Control. Créase el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades asignadas al Instituto Nacional de Salud y al Invima.
5. ARTÍCULO 37. Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes:
(…)
4. Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud.
(...)
6. por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
7. “Artículo 121. Sujetos de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud:
(...)
121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud. Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar.
(...)
121.3 Los prestadores de servicios de salud públicos, privados o mixtos
(…)”
8. Artículo 5o. Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello deberá:
a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las personas;
b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del Sistema;
(…)
d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio;
e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;
f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población;
(...)
h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud;
(...)
9. Artículo 6o. Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e interrelacionados:
10. c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información;
11. Artículo 10. Derechos y deberes de las personas, relacionados con la prestación del servicio de salud. Las personas tienen los siguientes derechos relacionados con la prestación del servicio de salud:
a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una atención integral, oportuna y de alta calidad;
b) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago previo alguno;
(...)
e) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados en la ley;
(...)
p) A que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que les corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del servicio;
(...)
q) Agotar las posibilidades de tratamiento para la superación de su enfermedad.
(...).
12. Artículo 14. Prohibición de la negación de prestación de servicios. Para acceder a servicios y tecnologías de salud no se requerirá ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión de servicios de salud cuando se trate de atención de urgencia.
El Gobierno Nacional definirá los mecanismos idóneos para controlar el uso adecuado y racional de dichos servicios y tecnologías en salud.
Parágrafo 1o. En los casos de negación de los servicios que comprenden el derecho fundamental a la salud con independencia a sus circunstancias, el Congreso de la República definirá mediante ley las sanciones penales y disciplinarias, tanto de los Representantes Legales de las entidades a cargo de la prestación del servicio como de las demás personas que contribuyeron a la misma.
Parágrafo 2o. Lo anterior sin perjuicio de la tutela.
13. por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
14. Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
15. Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
En todo caso, el juez establecerálos demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
16. Artículo 28. Alcances del fallo. El cumplimiento del fallo de tutela no impedirá que se proceda contra la autoridad pública, si las acciones u omisiones en que incurrió generaren responsabilidad.
La denegación de la tutela no puede invocarse para excusar las responsabilidades en que haya podido incurrir el autor del agravio.
17. por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
18. Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
19. ARTÍCULO 1.1.1.1.1 Definiciones. Para los efectos del presente decreto, las siguientes expresiones tendrán el significado que para
cada una de ellas se indica:
Emisores de Valores: las entidades que tengan valores inscritos en el Registro Nacional de Valores y Emisores -RNVE.
Entidades aseguradoras: las compañías y cooperativas de seguros y las de reaseguros.
Establecimientos de crédito: Los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento y las cooperativas financieras.".
(Inciso 4, modificado por el Art. 1 del Decreto 1745 de 2020)
Intermediarios de seguros: los corredores, las agencias y los agentes de seguros.
Intermediarios de reaseguros: los corredores de reaseguros.
Sociedades de capitalización: las instituciones financieras cuyo objeto consista en estimular el ahorro mediante la constitución, en cualquier forma, de capitales determinados, a cambio de desembolsos únicos o periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados por medio de sorteos.
Sociedades de servicios financieros: las sociedades fiduciarias, los almacenes generales de depósito, las sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía y las sociedades de intermediación cambiaria y de servicios financieros especiales.
20. Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional de Salud podrá imponer las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita.
2. Multas entre doscientos (200) y hasta ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas naturales.
3. Multas sucesivas, para las personas jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido.
4.Revocatoria total o parcial de la autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que resulte procedente.
5. Remoción de representantes legales y/o revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud.
21. por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones.
