RESOLUCIÓN 7778 DE 2025
(abril 9)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora-
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES
Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. en contra de la Resolución CRC 7581 de 2024
LA SESIÓN DE COMISIÓN DE COMUNICACIONES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES
En ejercicio de sus facultades legales, y en especial las que le confiere el artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 19 de la Ley 1978 de 2019, y el artículo 4.1.7.6 de la Resolución CRC 5050 de 2016, y
CONSIDERANDO
1. ANTECEDENTES
Mediante Resolución CRC 7581 del 15 de noviembre de 2024, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) resolvió una actuación de solución de controversias iniciada por COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P., en adelante COLOMBIA MÓVIL, en contra de COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., en adelante COMCEL, en relación con (i) la viabilidad de aplicar el valor regulado diferencial para dominantes en el mercado de «Servicios Móviles», introducido por la Resolución CRC 7285 de 2024, para la determinación del valor de remuneración por la provisión de Roaming Automático Nacional (RAN) de voz y datos entre COLOMBIA MÓVIL y COMCEL en municipios sin valor regulado ex ante; y (ii) la provisión de RAN por parte de COMCEL en municipios no solicitados por COLOMBIA MÓVIL, aledaños a aquellos en que esta sí solicitó a aquella la provisión del servicio mayorista.
La Resolución CRC 7581 de 2024 fue notificada personalmente por medios electrónicos a COLOMBIA MÓVIL el 27 de noviembre de 2024 y a COMCEL el 28 noviembre del mismo año, de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Mediante escrito del 11 de diciembre de 2024 identificado con radicado 2024827308, COLOMBIA MÓVIL interpuso recurso de reposición en contra del citado acto administrativo.
Dado que COLOMBIA MÓVIL aportó nuevas pruebas a la actuación[1], en aplicación de lo dispuesto en el artículo 79 del CPACA, mediante oficio con radicado 2025200035 del 10 de enero de 2024, esta Comisión dio traslado a COMCEL de las pruebas aportadas para que formulara las respectivas observaciones. El 17 de enero de 2025, mediante radicado 2025800885, COMCEL dio respuesta al traslado efectuado y presentó observaciones sobre el recurso y las pruebas aportadas por COLOMBIA MÓVIL.
Posteriormente, mediante escrito con radicado 2025806454 del 28 de marzo de 2025, COLOMBIA MÓVIL allegó una «solicitud de incorporación de nueva información relevante para la resolución del recurso de reposición presentado por COLOMBIA MÓVIL en contra de la Resolución CRC 7581 del 15 de noviembre de 2024» en el que agregó nuevos argumentos sobre la controversia.
Finalmente, dado que en el presente trámite se está ante la interposición del recurso de reposición en contra del acto administrativo que resolvió un conflicto surgido entre COLOMBIA MÓVIL y COMCEL, asunto que debe resolverse por vía de un acto administrativo de carácter particular y concreto, la CRC no debe informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre esta actuación, pues se configura una de las excepciones a dicho deber, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 2.2.2.30.4 del Decreto 1074 de 2015.
2. SOBRE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR COLOMBIA MÓVIL
2.1. Procedencia del recurso de reposición
Teniendo en cuenta que la resolución recurrida fue notificada el 27 de noviembre de 2024 a COLOMBIA MÓVIL, el término de diez (10) días establecido en el artículo 76 del CPACA[2] para la presentación de recursos vencía el 11 de diciembre de 2024, fecha en que COLOMBIA MÓVIL presentó recurso de reposición. Así las cosas, el recurso de reposición interpuesto por ese operador cumple con los requisitos dispuestos en los artículos 76 y 77 del CPACA, por lo que esta Comisión deberá admitirlo a fin de proceder a su estudio de fondo.
Por su parte, dado que COLOMBIA MÓVIL aportó pruebas en su recurso de reposición, el 10 de enero de 2025 esta Comisión corrió traslado a COMCEL por un término de (5) días para que se pronunciara al respecto, término que vencía el 17 de enero de 2025, fecha en la que ese operador presentó escrito pronunciándose frente al recurso interpuesto por COLOMBIA MÓVIL.
2.2 Solicitudes presentadas por COLOMBIA MÓVIL en su recurso de reposición
En su recurso de reposición, COLOMBIA MÓVIL formula las siguientes peticiones:
PRINCIPAL:
REVOCAR integralmente la decisión proferida mediante la Resolución CRC 7581 del 15 de noviembre de 2024. En consecuencia, sea modificado el sentido del a decisión en los siguientes términos:
PRIMERO: Que el valor de RAN aplicable a los sitios que TIGO requiera de COMCEL para el servicio de RAN se calcule conforme la metodología establecida en la Resolución CRC 6549 de 2022, y que, para ello, se utilice el valor regulado aplicable a operadores con posición dominante en el mercado de "Servicios Móviles", establecido en los artículos 4.7.4.1 y 4.7.4.2 de la Resolución CRC 5050 de 2016, modificada por la Resolución CRC 7285 de 2024.
En consecuencia, se solicita a la CRC establecer que las tarifas de RAN que COMCEL cobra a TIGO para el tráfico en aquellos municipios del país donde NO resultan aplicables los valores de remuneración para el servicio de voz, SMS o datos a los que se refieren los numerales 4.7.4.1.1. y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y el numeral 4.7.4.2.1. del artículo 4.7.4.2. del Capítulo 7 Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, se determinan aplicando la metodología que la propia CRC definió en la Resolución CRC No. 6549 de 2022. Así las cosas, que dicha metodología se aplique tomando como base la tarifa regulada que corresponde al Operador con Posición dominante, COMCEL, al tenor de lo definido en la Resolución CRC 7285 de 2024, respetando y manteniendo la congruencia regulatoria y las decisiones propias de la Autoridad.
SEGUNDO: Que la CRC establezca claramente que las tarifas calculadas, en la forma solicitada en el apartado anterior, aplican desde el momento de la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024 del 23 de enero de 2024.
TERCERO: Que la CRC conmine a COMCEL para que en un plazo no mayor a treinta (30) días, efectúe las adecuaciones en su red para proveer la instalación esencial de RAN sólo en aquellas localidades en las que TIGO se lo ha solicitado, cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 11 de la Resolución CRC 7285 de 2024.
CUARTO: Que la CRC conmine a COMCEL y a TIGO a reportar la información de TAC - LAC por municipio, en los que se presenten consumos de RAN como soporte del alcance de sus prestaciones de servicio RAN, con el propósito de validar si es posible optimizar la cobertura ofrecida a TIGO y minimizar los consumos en municipio no solicitados.»
Las peticiones fueron sustentadas en dos cargos, a saber: (i) sobre la determinación de la remuneración de RAN en municipios sin valor regulado; y, (ii) sobre la provisión de RAN en municipios adyacentes. En relación con el segundo cargo, en su recurso COLOMBIA MÓVIL solicitó la práctica de pruebas, asunto al que se hará referencia más adelante en este acto administrativo.
Así las cosas, a continuación se presenta cada cargo planteado, seguido de las consideraciones de esta Comisión. De esta manera, primero se hará referencia a aquel relacionado con la determinación del valor de remuneración por la provisión de RAN en los municipios sin valor regulado y después se presentará y abordará el cargo asociado a la provisión de RAN en municipios adyacentes.
2.3. Sobre la determinación del valor de remuneración del RAN provisto en municipios sin valor regulado
Frente a la decisión de la CRC de negar la viabilidad de utilizar el valor regulado diferencial aplicable a operadores dominantes en el mercado de «Servicios Móviles» en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016 para efectos de determinar el valor de remuneración en los municipios no listados en dicho anexo, COLOMBIA MÓVIL sostiene que la declaración de posición dominante de COMCEL en dicho mercado debe aplicarse de manera uniforme en todo el territorio nacional, ya que no existen fundamentos para segmentar su aplicación a ciertas zonas y excluir otras. Así, afirma que limitar la aplicación de esta declaración a los municipios del Anexo 4.8 del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016 reduce los efectos del acto administrativo que declaró la dominancia y supone una revocatoria tácita de sus efectos en el resto del país. En tal medida, señala que la consecuente fragmentación territorial del criterio de dominancia genera una distorsión en el mercado que favorece indebidamente a COMCEL y contradice la regulación establecida por la CRC para garantizar la competencia.
Adicionalmente, afirma que la Resolución CRC 6298 de 2021 reconoció que en municipios con baja penetración de infraestructura se requería fijar tarifas reguladas para remunerar el acceso a la instalación esencial de RAN y así garantizar un mercado mayorista eficiente. En consecuencia, argumenta COLOMBIA MÓVIL, no se justifica que la CRC emplee dos criterios distintos con COMCEL para la aplicabilidad de las tarifas reguladas de RAN: uno en los municipios listados en el Anexo 4.8., en los que aplica el valor regulado diferencial para operadores dominantes en el mercado de «Servicios Móviles», y otro en el resto del territorio nacional, en donde se aplica el valor regulado sin consideración a la posición dominante, pues, afirma COLOMBIA MÓVIL, la posición de dominio de COMCEL es homogénea y por lo tanto debería tener efectos regulatorios uniformes en todo el país.
COLOMBIA MÓVIL señala que la Resolución CRC 6549 de 2022 [3] estableció una metodología para calcular la remuneración de RAN en municipios sin valor regulado basada en el valor regulado vigente incrementado en un 15%. Sin embargo, argumenta, con la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024 [4], el valor regulado aplicable a COMCEL como operador dominante es el que debería ser utilizado como base para la determinación de la remuneración para los municipios no regulados. COLOMBIA MÓVIL concluye que no es lógico ni coherente que se utilicen simultáneamente dos criterios diferentes para determinar las tarifas reguladas de RAN en función de la geografía, cuando la condición de COMCEL como operador dominante no varía geográficamente. En criterio del recurrente, la decisión de la CRC introduce una inconsistencia regulatoria que afecta la eficacia de las medidas para corregir los desequilibrios del mercado.
Por otro lado, COLOMBIA MÓVIL afirma que el hecho de que el valor de remuneración que pretende pagar a COMCEL en los municipios sin valor regulado sea incluso menor al que pagarían los operadores entrantes es consecuencia de la regulación expedida por la CRC, que estableció que el valor de remuneración aplicable a dominante en el mercado de «Servicios Móviles» es inferior al aplicable a los operadores entrantes, por lo que dicha circunstancia no debería ser objeto de reproche por parte de la CRC.
Finalmente, COLOMBIA MÓVIL agrega que históricamente ha invertido en infraestructura para ampliar su cobertura, lo que ha llevado a una disminución del 25% en los municipios en los que COMCEL le provee acceso a RAN entre los años 2020 y 2023, además de que es el segundo operador con mayor asignación de espectro.
CONSIDERACIONES DE LA CRC
Para efectos de analizar los argumentos planteados por COLOMBIA MÓVIL en la presente sección, esta Comisión en primer lugar hará referencia a la regulación general en materia de remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN, el valor diferencial aplicable en los casos en los que el proveedor de RAN tenga posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», así como a las finalidades que fundamentan la regulación general; para luego, en segundo lugar, analizar los argumentos del recurrente que pretenden disputar la aproximación que sobre el particular tuvo la Comisión en el acto recurrido.
Tal y como fue expuesto en el acto administrativo recurrido, los artículos 4.7.4.1.[5] y 4.7.4.2.[6] de la Resolución CRC 5050 de 2016 establecen las reglas aplicables a la remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN para los servicios de voz y SMS -en el primero de los artículos en mención- y para el servicio de datos -para el caso del segundo de estos-. De las disposiciones citadas se pueden extraer las siguientes reglas que rigen la remuneración por la provisión del acceso a la instalación esencial de RAN de voz, SMS y datos:
- En los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, la remuneración por la provisión de RAN de voz y SMS no puede superar los topes establecidos en los numerales 4.7.4.1.1 y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y la provisión de RAN de datos no puede superar los topes establecidos en el numeral 4.7.4.2.1. del del artículo 4.7.4.2., según el año en que se suministre el acceso a la instalación esencial de RAN.
- En el resto de los municipios del país, si el solicitante no es un operador entrante[7], el valor de la remuneración por la provisión de RAN debe ser negociado y acordado libremente entre las partes. En caso de que las partes no logren ponerse de acuerdo, el valor a remunerar podrá ser el fijado por la CRC mediante un acto administrativo de carácter particular y concreto como resultado de un trámite administrativo de solución de controversias.
- Si el solicitante de RAN es un operador entrante, deberá remunerar la provisión de RAN de voz y SMS según los valores establecidos en los numerales 4.7.4.1.1 y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y la provisión de RAN de datos según los valores establecidos en el numeral 4.7.4.2.2. del artículo 4.7.4.2. -aplicables según el momento de la provisión de RAN-, en todo el territorio nacional y por un término de cinco (5) años desde la asignación del permiso de uso y explotación de espectro radioeléctrico.
- En los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, si el proveedor de RAN de voz o datos es un operador con posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», este debe ser remunerado según el último valor de la senda tarifaria establecida en el numeral 4.7.4.1.1. del artículo 4.7.4.1., para la provisión de RAN de voz, y según el último valor de la senda tarifaria establecida en el numeral 4.7.4.2.2. del del artículo 4.7.4.2., para la provisión de RAN de datos.
Descrito lo anterior, se debe recordar que desde la Resolución CRC 6298 de 2021 se estableció una lista de municipios, contenidos en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, en la que debían aplicarse los valores regulados de remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN. Los municipios listados en dicho anexo son aquellos en los que el despliegue de infraestructura de red móvil se considera limitado, de modo que en ellos se requiere que el acceso a RAN se realice mediante un valor de remuneración regulado para efectos de ampliar la oferta de servicios en el mercado minorista y de promover el uso eficiente de infraestructura, fortaleciendo el mercado mayorista.
Ello significa que, de conformidad con la regulación vigente sobre la materia, única y exclusivamente en los municipios listados en el Anexo 4.8. se pueden aplicar los valores regulados por la provisión de RAN. En todos los demás municipios del país, el valor de remuneración debería ser el negociado y acordado por las partes o, en su defecto, el fijado por la CRC en el marco de una actuación de solución de controversias. Esto último fue precisamente lo que ocurrió cuando, ante la falta de acuerdo entre las partes, mediante Resolución CRC 6549 de 2022, la CRC resolvió una controversia entre COLOMBIA MÓVIL y COMCEL asociada al valor de remuneración por la provisión de RAN en municipios no listados en el Anexo 4.8.
Posteriormente, con la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024 [8], se establecieron medidas diferenciales aplicables únicamente el operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles». Entre tales medidas se encuentran las establecidas en el parágrafo 1 del artículo 4.7.4.1. y en el parágrafo del artículo 4.7.4.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016, modificados por la Resolución CRC 7285 de 2024. En dichas disposiciones se estableció que en aquellos casos en los que la red visitada en los municipios del Anexo 4.8. fuera la de un operador con posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», es decir, que dicho operador dominante fuera el proveedor del servicio de RAN de voz y SMS y de datos, el valor regulado para remunerar no sería el valor vigente para el momento de la prestación del servicio de RAN, sino que sería el último valor de la senda de remuneración establecida en los artículos 4.7.4.1. y 4.7.4.2.
Así las cosas, el valor regulado para la remuneración de RAN para operadores dominantes en el mercado de «Servicios Móviles» se aplica única y exclusivamente cuando se cumplen dos condiciones en forma simultánea:
a. Que el proveedor de RAN tenga posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles», y
b. Que el RAN sea provisto en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016.
Si no se cumple la primera condición, pero sí se cumple la segunda condición, es decir, si el proveedor de RAN no es dominante, pero el RAN se provee en un municipio listado en el Anexo 4.8., el valor a remunerar será el valor regulado vigente en el momento del suministro de RAN según la senda de remuneración establecida en la regulación general.
Por su parte, si se cumple la primera condición, pero no se cumple la segunda, es decir, si el proveedor de RAN es dominante, pero el RAN se provee en un municipio que no está listado en el Anexo 4.8., el valor a remunerar será el negociado entre las partes o, en su defecto, el fijado por la CRC mediante una decisión de carácter particular.
Y, finalmente, si no se cumple ninguna de las dos condiciones, es decir, si el proveedor de RAN no es dominante y el RAN se provee en un municipio que no está listado en el Anexo 4.8., el valor a remunerar será el negociado entre las partes o, en su defecto, el fijado por la CRC mediante una decisión de carácter particular.
Lo hasta acá señalado describe con claridad la estructura, alcance y sentido del régimen regulatorio vigente expedido por la CRC en materia de remuneración por el acceso a la instalación esencial de RAN.
Ahora bien, en relación con la medida diferencial sobre remuneración de RAN aplicable a operadores dominantes en ese mercado introducida por la Resolución CRC 7285 de 2024, si bien esta se fundamentó precisamente en las asimetrías resultantes de la existencia de dominancia, vale destacar lo señalado por la CRC en el documento soporte que justificó la medida en comento y que dio lugar a la expedición de esa resolución, específicamente en relación con el alcance de dicho valor de remuneración diferencial. En dicho documento, esta Comisión indicó que la fijación de un valor diferencial -el valor final de la senda de remuneración- aplicable únicamente cuando el proveedor de RAN en los municipios del Anexo 4.8. sea un operador con posición de dominio en el mercado de «Servicios Móviles», «facilitaría el acceso a tarifa de RAN a todos los demás OMR, promoviendo en mayor medida la competencia por servicios en los municipios donde los operadores con tal condición -de dominancia- cuenten con infraestructura propia»[9].
Así, para justificar la medida en cuestión, la CRC explicó que «la promoción de la competencia en servicios se torna relevante en aquellos municipios en los que sus condiciones geográficas y sociodemográficas conllevan la necesidad de promover el aprovechamiento de la infraestructura existente» [10], es decir, aquellos listados en el Anexo 4.8. A lo anterior la CRC agregó que esta medida «generaría un mayor aprovechamiento de la infraestructura existente en los municipios del Anexo 4.8. de la Resolución CRC 5050 de 2016, reconociendo también que el operador u operadores dominantes en el mercado "Servicios Móviles" detenta(n) una mayor proporción de infraestructura propia en esos municipios por lo que la alternativa ganadora prevé un mejor aprovechamiento de sus economías de escala y alcance en beneficio de los usuarios de todos los PRSTM»[11].
En suma, el hecho de que la regulación general haya establecido un valor de remuneración por la provisión de RAN en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, obedece al reconocimiento de que existen municipios en los que el despliegue de infraestructura de red móviles es aún limitado, por lo que se hace necesaria la intervención regulatoria en esos municipios mediante el establecimiento de valores regulados con el propósito de ampliar la oferta de servicios en el mercado minorista y de promover el uso eficiente de infraestructura, fortaleciendo también los mercados mayoristas. Lo anterior no implica que dichas medidas -de carácter geográfico- desconozcan el alcance nacional del mercado «Servicios Móviles» y en consecuencia el alcance igualmente nacional de la posición dominante que ostenta COMCEL.
Es en este específico contexto que se introdujo la medida diferencial que establece un valor de remuneración por la provisión de RAN cuando el proveedor tenga posición dominante en el mercado «Servicios Móviles». Así, dicho valor de remuneración cuando el proveedor de RAN sea dominante en el mencionado mercado únicamente tiene aplicación cuando se otorgue el acceso a dicha instalación esencial en los municipios listados en el Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, es decir, aquellos en los que el despliegue de infraestructura es limitado.
Como es notorio, la medida que estableció un valor diferencial aplicable en los casos en los que el operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles» suministrara el servicio de RAN únicamente estaba destinada a los municipios listados en el Anexo 4.8. y no a otros, lo cual se justificó, precisamente, en las características que llevaron a que dichos municipios fueran incluidos en el anexo en mención. También es importante destacar que la explicada medida diferencial introducida por la Resolución CRC 7285 de 2024 en materia de remuneración de RAN no alteró en nada la regla general según la cual, en los municipios no listados en el anexo 4.8., el valor de remuneración debía ser negociado y acordado libremente por las partes -o, en su defecto, fijado por la CRC mediante una decisión de carácter particular-.
Explicado esto, en relación con la supuesta limitación de los efectos de la declaratoria de dominancia en el mercado de «Servicios Móviles» en cabeza de COMCEL que alega el recurrente, sea lo primero señalar que el mercado de «Servicios Móviles» es un mercado de alcance nacional, por lo tanto, la declaratoria de posición de dominio en cabeza de COMCEL en ese mercado no tiene limitaciones geográficas. Así, es claro que COMCEL es un operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles» en todo el país y nada en la recurrida Resolución CRC 7581 de 2024 desdice de dicha realidad.
Contrario a lo afirmado por COLOMBIA MÓVIL en su recurso, en ninguna parte de la decisión recurrida la CRC señaló que, por un lado, en los municipios listados en el Anexo 4.8. la provisión de RAN se debe remunerar con el valor regulado aplicable a operadores dominantes en el mercado «Servicios Móviles» y que, por otro lado, en los municipios no listados en dicho anexo la provisión de RAN se deberá remunerar con el valor regulado vigente para el momento en que se otorgue el acceso a RAN según la senda de remuneración establecida en la regulación general y sin consideración alguna a la posición dominante. Lo antes descrito a todas luces iría en contra de la ya explicada regulación general en materia de remuneración por el acceso a RAN, según la cual (i) el valor de remuneración diferencial aplicable cuando el proveedor de RAN tenga posición dominante solo se aplica cuando se dé tal condición de dominancia y se provea RAN en un municipio listado en el Anexo 4.8; y (ii) el valor regulado sin consideración a la posición de dominio solamente tiene aplicabilidad cuando se provee RAN en un municipio listado en el Anexo 4.8. De este modo, cuando se provee RAN en un municipio no listado en el Anexo 4.8., independientemente de si el proveedor tiene posición dominante o no, el valor a remunerar no será ninguno de los establecidos en los artículos 4.7.4.1. y 4.7.4.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016, sino que será el que logren negociar y acordar las partes o, en su defecto, el que fije la CRC mediante una decisión de carácter particular.
Así las cosas, es evidente que el reproche del recurrente acerca de una supuesta limitación a la declaratoria de dominancia de COMCEL se origina, en términos generales, no solo en una incorrecta interpretación de la regulación general en materia de remuneración por el acceso a RAN, sino también, en forma particular, en un claro descontento frente al alcance de la medida diferencial sobre remuneración de RAN aplicable a los operadores con posición dominante en el mercado «Servicios Móviles» introducida en la regulación general mediante Resolución CRC 7285 de 2024. Ante ello, se debe señalar que esta Comisión está sujeta a la regulación de carácter general y abstracto que ha expedido cuando los hechos objeto de controversia estén sometidos a dicha regulación, como precisamente ocurre en el presente caso. A lo anterior se suma que la interpretación del recurrente implicaría desconocer el principio interpretativo de efecto útil, según el cual se deben preferir interpretaciones que otorguen plena eficacia a las normas, evitando así que queden sin efecto o aplicación limitada[12], pues de acogerse la posición de COLOMBIA MÓVIL, resultarían inútiles todas las disposiciones regulatorias que contienen reglas diferenciales aplicables únicamente al operador dominante en el mercado de «Servicios Móviles».
En definitiva, la afirmación de COLOMBIA MÓVIL según la cual la CRC está aplicando dos criterios diferentes para el dominante en relación con la determinación del valor de remuneración por la provisión de RAN, limitando así la declaración de posición dominante al segmentar su aplicación a ciertos municipios, y por esa vía revocando tácitamente esa declaratoria de dominancia, no tiene un sustento jurídico sólido ni razonable, pues ignora en forma manifiesta la regulación general vigente en materia de remuneración de RAN.
El motivo que subyace al reproche de COLOMBIA MÓVIL está relacionado con el diseño de la regulación general en materia de remuneración por la provisión de RAN. Sin embargo, dicha regulación general se encuentra vigente, motivo por el que es imposible para esta Comisión, vía regulación de carácter particular y concreto y en ejercicio de la facultad de solución de controversias, consagrada en el referido artículo de la Ley 1341 de 2009, actuar en contravía de la regulación general y extender los efectos de sus disposiciones a situaciones no previstas en ella.
De este modo, es evidente que el valor diferencial de remuneración para operadores dominantes por la provisión de RAN únicamente es aplicable en los municipios listados en el Anexo 4.8. Esta medida diferencial se introdujo con ese específico alcance y, dada su naturaleza como regla de excepción, se reitera, no puede ser extendida como lo pretende COLOMBIA MÓVIL Esto se explicó con claridad desde el documento de respuesta a comentarios que acompañó la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024. En dicha oportunidad, esta Comisión afirmó lo siguiente[13]:
«En tal sentido, a partir del comentario de TIGO, es importante aclarar que, según las modificaciones realizadas a los artículos 4.7.4.1 y 4.7.4.2 de la Resolución CRC 5050 de 2016, cuando la red visitada en los municipios listados en el Anexo 4.8 sea la de proveedores con posición dominante, individual o conjunta, en el mercado "Servicios Móviles", la tarifa aplicable por estos, en su calidad de proveedores de la red visitada, corresponderá al valor final de la senda definida para los servicios de voz y datos, según corresponda, por lo que en este caso y según los valores definidos, el RAN de voz se remunera a un valor de $3,51 [14] por minuto, y el RAN de datos se remunera a un valor de $3,19 [15] por megabyte, valores que resultan aplicables en los municipios del Anexo 4.8 con independencia de la calidad del PRSTM que solicite dicho acceso -entrante o establecido-. En el resto del territorio nacional, el acceso a RAN se remunera según las condiciones que le resulten aplicables a cada uno de ellos: operadores establecidos a la tarifa que sea negociada entre las partes, y operadores entrantes al valor que esté definido para el año en el que se haga uso de la instalación esencial.» (SNFT)
Considerando todo lo explicado hasta este punto, se debe recordar que la posición de COLOMBIA MÓVIL de que se debe usar el valor de remuneración diferencial para operadores dominantes en la determinación del valor de remuneración en municipios sin valor regulado, es decir, en municipios no listados en el Anexo 4.8., mediante la aplicación de la metodología usada en la Resolución CRC 6549 de 2022 [16], conllevaría a un resultado abiertamente contrario a la regulación general en materia de remuneración de acceso a la instalación esencial de RAN y a los fines que la orientan. Ello por cuanto, de aceptarse la solicitud de COLOMBIA MÓVIL, el valor a remunerar sería incluso menor al valor que la regulación general dispone que deben remunerar los operadores entrantes[17]. Sobre este particular se debe recordar que el valor de remuneración regulado aplicable a los entrantes tiene como finalidad facilitar su consolidación en el mercado y por esa vía promover la competencia, por lo que carece de sentido que un operador establecido resultara pagando un valor aún menor al que le corresponde a un operador entrante.
El hecho de que el valor de remuneración pretendido por COLOMBIA MÓVIL resulte ser menor al valor regulado aplicable a operadores entrantes es una evidente muestra de que la interpretación del recurrente no es razonable, pues deviene en un resultado contrario a los fundamentos y finalidades con que se expidió la regulación sobre remuneración por el acceso a RAN. Contrario a lo que afirma COLOMBIA MÓVIL en su recurso, el resultado antes descrito, según el cual un operador establecido terminaría pagando un valor de remuneración por la provisión de RAN incluso inferior al que debería pagar un operador entrante, no es una consecuencia de la regulación general expedida por la CRC, sino que es el producto de una interpretación defectuosa de la regulación por parte de ese operador. Como se advirtió, el propósito de establecer valores de remuneración aplicables únicamente a operadores con posición dominante en el mercado de «Servicios Móviles» era facilitar aún más el acceso a la instalación esencial de RAN a otros operadores y promover así la competencia por servicios en los municipios en donde los operadores con posición de dominio tengan infraestructura propia.
Por todo lo anterior, el cargo presentado por COLOMBIA MÓVIL en su recurso y analizado en esta sección no tiene vocación de prosperar y, en consecuencia, en la parte resolutiva de este acto, esta Comisión negará las solicitudes del recurrente y procederá a confirmar su decisión acerca de la imposibilidad de ordenar que se utilice el valor de remuneración diferencial aplicable a proveedores de RAN con posición dominante en el mercado «Servicios Móviles» para determinar el valor de remuneración por la provisión de RAN en municipios sin valor regulado.
2.4. Sobre la provisión de RAN en municipios adyacentes
En esta sección se presentará lo relacionado con el cargo alegado por COLOMBIA MÓVIL en su recurso de reposición acerca del asunto en controversia que gira alrededor de la provisión de RAN en municipios adyacentes. Para ello, a continuación se presentarán (i) algunas consideraciones preliminares sobre este cargo; (ii) el examen de las solicitudes probatorias contenidas en el recurso de COLOMBIA MÓVIL; (iii) la síntesis del cargo en cuestión, y (iv) las consideraciones específicas de la Comisión al respecto.
2.4.1. Consideraciones preliminares
Previo a presentar y analizar el cargo del recurrente en relación con la provisión de RAN en municipios adyacentes, es necesario evaluar las solicitudes que COLOMBIA MÓVIL presenta en su recurso asociadas a este asunto:
TERCERO: Que la CRC conmine a COMCEL para que en un plazo no mayor a treinta (30) días, efectúe las adecuaciones en su red para proveer la instalación esencial de RAN sólo en aquellas localidades en las que TIGO se lo ha solicitado, cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 11 de la Resolución CRC 7285 de 2024.
CUARTO: Que la CRC conmine a COMCEL y a TIGO a reportar la información de TAC - LAC por municipio, en los que se presenten consumos de RAN como soporte del alcance de sus prestaciones de servicio RAN, con el propósito de validar si es posible optimizar la cobertura ofrecida a TIGO y minimizar los consumos en municipio no solicitados.»
Frente a la primera de las peticiones citadas, se debe indicar que esta es una reiteración de la petición principal sobre este aspecto presentada por COLOMBIA MÓVIL en el escrito mediante el cual solicitó el inicio del presente trámite de solución de controversias.
Sin embargo, en relación con la segunda petición citada, es necesario resaltar desde ya que esta es diferente de las presentadas en su solicitud de inicio de solución de controversias. Esta circunstancia es de gran importancia si se tiene en cuenta que el asunto en controversia de la presente actuación se definió teniendo en cuenta la oferta final de COLOMBIA MÓVIL contenida en su solicitud de inicio del trámite de controversias.
En su solicitud de solución de controversias, COLOMBIA MÓVIL presentó como oferta final lo siguiente:
«PRIMERO: Que la CRC determine que la tarifa de RAN que debe reconocer TIGO a COMCEL para el tráfico en aquellos municipios del país donde NO resultan aplicables los valores de remuneración para los servicios de voz y/o datos a los que se refieren los numerales 4.7.4.1.1. y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y el numeral 4.7.4.2.1. del artículo 4.7.4.2. del Capítulo 7 Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, aplicando la metodología que ya la CRC estableció en la Resoluciones CRC No. 6549 de 2022 y que para la aplicación efectiva de esa metodología se tome como tarifa regulada que hace parte de la fórmula, la que corresponde a COMCEL en su calidad de operador dominante, conforme lo define la Resolución CRC 7285 de 2024.
SEGUNDO: Que la CRC determine que las tarifas calculadas de la forma como se solicita en el apartado anterior aplican desde el momento de la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024.
TERCERO: Que la CRC conmine a COMCEL a que en un plazo no mayor a treinta (30) días, deberá hacer las adecuaciones en su red para proveer la instalación esencial de RAN sólo en aquellas localidades en las que TIGO se lo ha solicitado, cumpliendo así con lo dispuesto en el ARTÍCULO 11 de la Resolución CRC 7285 de 2024.
CUARTO: Que en el caso de que COMCEL no concluya las adecuaciones de su red dentro del plazo solicitado en el numeral anterior, o sea técnicamente incapaz de hacerlo, se ordene a COMCEL cesar el cobro de la instalación de RAN en aquellos sitios donde TIGO no se lo solicitó y que esa decisión se haga retroactiva al momento en que entre LAS PARTES se suscitó el conflicto por este motivo.
QUINTO: Que en subsidio a las pretensiones contenidas en los numerales TERCERO y CUARTO anteriores y en el evento en que la CRC determine que TIGO debe pagar en aquellos sitios en donde no ha solicitado RAN, se ordene que la tarifa a reconocer sea el valor regulado vigente para remunerar la red del Operador Dominante y no la tarifa negociada, así dichas localidades no estén contempladas en los numerales 4.7.4.1.1. y 4.7.4.1.2. del artículo 4.7.4.1. y el numeral 4.7.4.2.1. del artículo 4.7.4.2. del Capítulo 7 Título IV de la Resolución CRC 5050 de 2016 modificada por la Resolución CRC 7285 de 2024.» (SFT)
Así, fue sobre las anteriores peticiones contenidas en la oferta final de COLOMBIA MÓVIL que esta Comisión verificó los requisitos de procedibilidad establecidos en los artículos 42 y 43 de la Ley 1341 de 2009 para efectos de dar inicio al trámite administrativo de solución de controversias. En efecto, a partir de tales solicitudes y de la contestación que frente a ellas presentó COMCEL, esta Comisión definió de la siguiente forma dos asuntos en controversia objeto de la presente actuación:
«Por lo descrito, frente al primer asunto en controversia, esta Comisión está llamada a determinar si, a la luz de lo dispuesto en la regulación, resulta procedente que a la metodología aplicada por las partes para definir el valor de remuneración por el acceso a la instalación de RAN para los servicios de voz y datos en los municipios no incluidos en el listado del Anexo 4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la Resolución CRC 5050 de 2016, se le incluya como uno de sus elementos de cálculo el valor previsto en la regulación general para la remuneración de dicha instalación esencial en los municipios que sí están determinados en el citado Anexo 4.8.
Teniendo en cuenta lo anterior, frente al segundo asunto en controversia, esta Comisión debe analizar si es viable ordenar a COMCEL que limite la provisión de RAN a los municipios solicitados por COLOMBIA MÓVIL y, en caso de que no lo sea, determinar quién debe hacerse cargo por el costo de la provisión de RAN en las áreas geográficas adyacentes no solicitadas, de conformidad con lo establecido en la regulación general.»
Así las cosas, la nueva solicitud de COLOMBIA MÓVIL contenida en su recurso, dirigida a que se ordene a los dos operadores en controversia que reporten la información de TAC- LAC[18] por cada municipio, para efectos de verificar si es posible optimizar el RAN solicitado por COLOMBIA MÓVIL, es diferente a las solicitudes iniciales.
Sobre la provisión de RAN en municipios adyacentes, en el escrito de inicio del trámite de solución de controversias, COLOMBIA MÓVIL solicitó que se ordenara a COMCEL «hacer las adecuaciones en su red para proveer la instalación esencial de RAN sólo en las localidades en las que TIGO lo ha solicitado», lo que coincide con la primera petición que sobre este asunto presenta ahora el recurrente. Frente a lo anterior, en la decisión recurrida esta Comisión negó tal solicitud bajo el argumento de que, en principio, de conformidad con el numeral 4.7.2.2.9. del artículo 4.7.2.2 de la Resolución CRC 5050 de 2016, adicionado por el artículo 11 de la Resolución CRC 7285 de 2024, es deber del proveedor de RAN circunscribir la provisión de RAN únicamente a las zonas geográficas solicitadas, a menos de que sea imposible limitar la cobertura del RAN a las zonas solicitadas por razones de índole técnico o a menos de que al restringir dicha cobertura se afecte el servicio que el proveedor de RAN les presta a sus propios usuarios.
Sin embargo, la nueva solicitud de COLOMBIA MÓVIL consiste en que se analice la configuración de TAC y LAC de las redes de los dos operadores en los municipios en los que se proveen RAN para efectos de evaluar técnicamente «si es posible optimizar la cobertura ofrecida a COLOMBIA MÓVIL y minimizar los consumos en municipios no solicitados».
Por un lado, la petición contenida en el escrito inicial que originó el trámite estaba enfocada en la adecuación del RAN provisto por COMCEL de tal modo que se limitara la provisión de dicha instalación esencial única y exclusivamente a los sitios solicitados por COLOMBIA MÓVIL, eliminando por completo la provisión de RAN en municipios adyacentes. Esto implicaba incluso limitar la propagación de señales radioeléctricas de conformidad con las fronteras político-administrativas que definen los municipios en Colombia, lo que es imposible técnicamente. Y, por otro lado, la petición contenida en el recurso de reposición está enfocada en la verificación de la configuración de red de todos los LAC y TAC de COMCEL en el país para así analizar la posibilidad ya no de eliminar por completo sino de disminuir la provisión de RAN en municipios adyacentes y no solicitados por COLOMBIA MÓVIL. A partir de lo anterior, es claro que las peticiones son materialmente distintas pues las consecuencias y efectos de cada una son diferentes.
A lo anterior se debe agregar que, en su escrito inicial, COLOMBIA MÓVIL se limitó a solicitar la adecuación de la provisión de RAN en la forma ya explicada y, en subsidio, a solicitar que, de no ser posible dicha adecuación, no estuviera en la obligación de remunerar dicho servicio, sin que nada hubiera dicho acerca de la verificación de la configuración de red de COMCEL para minimizar la provisión de RAN en municipios no solicitados.
Por estas razones, se puede concluir que la nueva solicitud de COLOMBIA MÓVIL es sustancialmente distinta a las solicitudes iniciales y, por lo tanto, excede el asunto en controversia tal y como fue definido con base en la solicitud inicial. Es de resaltar que frente a la solicitud que COLOMBIA MÓVIL ahora pretende discutir no se agotó la etapa de negociación directa, como requisito de procedibilidad para iniciar una actuación de solución de controversias, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 1341 de 2009.
En atención a lo todo lo señalado, es evidente que COLOMBIA MÓVIL pretende con su recurso reencauzar el trámite mediante la mutación de su solicitud inicial. Sin embargo, ello no resulta ajustado a derecho pues el recurso de reposición no es una etapa en la que pueda modificarse la petición que dio lugar al inicio del trámite; petición que, se insiste, sirve de insumo fundamental para la definición del objeto de la actuación.
De esta manera, en razón a su abierta improcedencia, no le corresponde a la Comisión pronunciarse en esta actuación sobre la petición específica de COLOMBIA MÓVIL de evaluar la configuración de TAC y LAC en los municipios en los que los dos operadores en controversia se proveen RAN para efectos de verificar la posibilidad de minimizar el uso de dicha instalación esencial en municipios no solicitados, como ahora lo persigue COLOMBIA MÓVIL en su recurso. Tal petición excede el objeto de la presente actuación y por ende no puede en el marco de esta realizar algún pronunciamiento de fondo.
Adicionalmente, debe referirse que mediante escrito con radicado 2025806454 del 28 de marzo de 2025, COLOMBIA MÓVIL allegó nuevos argumentos considerados sobrevinientes con los cuales da alcance a su recurso de reposición. En dicho escrito el recurrente manifiesta que actualmente la CRC está adelantando el proyecto «Simplificación Regulatoria 2024», en el cual propone introducir una modificación para que el PRO asuma los costos de la provisión de RAN en áreas adyacentes a las solicitados cuando por «razones de orden técnico» no sea posible restringir la cobertura únicamente a las zonas solicitadas. Afirma que en concepto de abogacía de la competencia expedido por la SIC el 25 de marzo de 2025 en relación con el proyecto «Simplificación Regulatoria 2024», dicha entidad señala que la falta de precisión de la expresión «razones de orden técnico» podría conllevar a interpretaciones arbitrarias por parte de los operadores para justificar la imposibilidad de limitar la cobertura. En tal sentido, COLOMBIA MÓVIL señala que el concepto de la SIC es coincidente con sus argumentos y con los comentarios que presentó al proyecto regulatorio en mención y por lo tanto es contrario a la decidido por la CRC en la resolución recurrida. Agrega que, si bien la modificación propuesta por la CRC en ese proyecto regulatorio sería posterior al conflicto, ello da cuenta de que su argumentación sobre el particular es correcta pues de otro modo no se estaría haciendo la modificación propuesta en el proyecto de simplificación.
Sobre lo anterior, basta presentar dos consideraciones. En primer lugar, para esta Comisión es claro que el concepto de abogacía de la competencia expedido por la SIC frente a las propuestas incluidas en el marco del proyecto «Simplificación Regulatoria 2024» no tiene relación con el trámite de solución de controversias que ahora se adelanta. Dicho concepto, como no podría hacerlo, no se refiere a los hechos específicos que configuran el asunto en controversia que acá se dilucida, y tampoco se refiere a la regulación general vigente aplicable a esta controversia. El concepto de abogacía de la competencia de la SIC está dirigido a una propuesta regulatoria que se encuentra en construcción actualmente por parte de la CRC, es decir, trata sobre un proyecto de regulación que actualmente no hace parte de la regulación general.
En segundo lugar, se debe destacar que en el concepto de abogacía de la competencia allegado por esa Superintendencia a esta Comisión en el marco del proyecto «Simplificación Regulatoria 2024», dicha entidad no respaldó las pretensiones de COLOMBIA MÓVIL como erróneamente afirma ese operador. En relación con el asunto en cuestión, dicha entidad únicamente afirmó que la expresión «razones de orden técnico» que se propone incluir en el numeral 4.7.2.2.9 del artículo 4.7.2.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016 debería delimitarse o acotarse para evitar interpretaciones subjetivas, lo cual de hecho se hace en la decisión recurrida en forma particular al explicar que una «razón orden técnico» se halla en la imposibilidad de limitar la cobertura de RAN en función de los límites político- administrativos que definen los municipios en Colombia. Esta consideración en nada soporta ninguno de los argumentos presentados por COLOMBIA MÓVIL pues, además de que se refiere a una propuesta regulatoria y no a la regulación vigente y aplicable a este conflicto, los argumentos de ese operador están basados en una interpretación equivocada de la regulación general, como se explicará detalladamente más adelante.
2.4.2. Sobre las solicitudes probatorias incluidas en su recurso por COLOMBIA MÓVIL
En su recurso de reposición, COLOMBIA MÓVIL solicita que se decrete la práctica de las siguientes pruebas:
«1. Prueba técnica pericial para la revisión de los LACs y TACs, con el propósito de establecer las configuraciones apropiadas que técnicamente están o pueden estar ajustadas a las necesidades de TIGO, y validar la viabilidad de su reconfiguración cuando la segmentación sea posible para la prestación del servicio RAN, controlando de esta manera la prestación del servicio en sitios no solicitados por TIGO.
2. Prueba documental: Oficiar al MinTIC para que remita el Formato 3, donde se reportan las estaciones base y que sirva, entre otros, para el análisis y cotejo del informe pericial.
3. Solicitar a Comcel que envíe su división de LACs y TACs del país para poder hacer contrastación por parte del perito designado.
4. Acuerdo RAN, que incluye los sitios contratados por TIGO para visitar la red de Comcel.
TIGO es consciente de la sensibilidad de la información, de modo, que acepta la reserva de aquella, de modo que el informe pericial debe precisar, en todo caso, y de manera justificada, al menos lo siguiente:
1. La relación de los LACs-TACs asignados en los municipios del contrato y los adyacentes, en los que se está prestando el servicio de RAN a TIGO.
2. Con base en lo anterior, precisar en cuáles es factible técnicamente la segmentación para minimizar el consumo de servicio RAN en zonas no solicitadas, ni contratadas por TIGO.
3. En aquellos sitios donde no es técnicamente posible segmentar, se presenten propuestas alternativas u opciones para establecer la forma en que cada una de las Partes deba asumir y soportar dicha imposibilidad, asumiendo los efectos económicos de manera equitativa.»
Para justificar su solicitud probatoria, COLOMBIA MÓVIL presenta los siguientes argumentos:
«Estas pruebas son pertinentes, puesto que se encaminan a corroborar las razones técnicas de configuración por parte de COMCEL para la adecuada segmentación, definiendo en donde es factible hacerlo, minimizando los efectos de distinción que se da por sentado no pueden ser ajustados, estando en consonancia con los hechos que dan origen al conflicto. En este sentido, son útiles porque sirven para que la CRC pueda contar con los elementos de juicio legítimos para revisar el fondo de su decisión en este tema crucial para los intereses económicos de mi representada. Y son conducentes, en tanto, la ley permite que a través de una prueba técnica se demuestren las situaciones técnicas relacionadas con los hechos del caso.»
Teniendo en cuenta la solicitud probatoria de COLOMBIA MÓVIL, esta Comisión está llamada a realizar el análisis a que se refiere el artículo 168 del Código General del Proceso (CGP), para efectos de decidir si se decretan o no las pruebas solicitadas; ello de conformidad con lo establecido en el artículo 306 del CPACA. El texto del artículo 168 referido dispone lo siguiente:
«Artículo 168. Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles.»
La licitud de la prueba radica en la ausencia de ilegalidad en la confección u obtención de la fuente de prueba o del medio probatorio que se propone, esto es, que la fuente de prueba no se haya obtenido infringiendo un derecho fundamental ni cualquier otro derecho, ni tampoco las normas relativas al procedimiento probatorio[19].
La pertinencia «consiste en que el hecho a demostrar tenga relación con los que configuran la controversia»[20], o, dicho de otra forma, son pruebas impertinentes «las que tienden a demostrar aquello que no está en debate»[21], es decir, «es impertinente la prueba cuando se pretende probar un hecho que, aun demostrado, no sería de naturaleza para influir en la decisión del asunto»[22]. En consecuencia, es impertinente aquella prueba que pretende demostrar un hecho ajeno al tema de prueba en la actuación, esto es, «lo que requiere de prueba en un proceso determinado, cualquiera que sea el campo al cual pertenezca, por constituir los presupuestos fácticos de las pretensiones o excepciones»[23].
A su turno, la conducencia «es la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho. Supone que no exista una norma legal que prohíba el empleo del medio para demostrar un hecho determinado. La conducencia es una comparación entre el medio probatorio y la ley, a fin de saber, si el hecho se puede demostrar en el proceso, con el empleo de ese medio probatorio»[24], esto es, que el método empleado sea el idóneo o tenga aptitud jurídica para demostrar el hecho pretendido. Constituye por tanto una actividad probatoria inconducente aquella «que apunta a comprobar un hecho relevante por medios no idóneos para constatarlo»[25].
Por su parte, una prueba es útil siempre que el hecho que se pretende demostrar no esté suficientemente acreditado con otro medio de prueba[26], siendo inútil, contrario sensu, aquélla prueba que resulte irrelevante, superflua o que pretenda corroborar hechos ya probados, es decir, que aparezca redundante, lo que constituye a su vez una violación al principio de economía procesal y, en esa medida, el fallador está facultado para rechazarla o abstenerse de practicarla.
Descendiendo a las solicitudes probatorias de COLOMBIA MÓVIL, ese operador manifestó que estas «se encaminan a corroborar las razones técnicas de configuración por parte de COMCEL para la adecuada segmentación, definiendo en donde es factible hacerlo».
Como se puede ver, las solicitudes probatorias del recurrente están dirigidas a evidenciar circunstancias enmarcadas en la nueva petición presentada por ese operador en su recurso de reposición consistente en que se ordene a los dos operadores en controversia que reporten la información de TAC-LAC por cada municipio, para efectos de verificar si es posible optimizar el RAN solicitado por COLOMBIA MÓVIL. En efecto, el objeto del dictamen pericial y de la información cuyo decreto se solicita para su elaboración se dirige a verificar en qué zonas geográficas es posible reconfigurar los LAC y TAC de COMCEL para limitar la cobertura del RAN provisto a COLOMBIA MÓVIL. Esta nueva solicitud de COLOMBIA MÓVIL, sin embargo, no hacía parte del asunto en controversia definido en la presente actuación en lo que tiene que ver con la provisión de RAN en municipios adyacentes.
Tal como se explicó en la sección anterior, en relación con la provisión de RAN en municipios adyacentes, el asunto en controversia identificado consistía en analizar si era viable ordenar a COMCEL que limitara la provisión de RAN únicamente a los municipios solicitados por COLOMBIA MOVIL y a determinar quién debía hacerse cargo del costo por la provisión de RAN en áreas adyacentes no solicitadas. Sobre este asunto, se recuerda que esta Comisión determinó, en primer lugar, que es deber del PRV proveer RAN únicamente en las áreas solicitadas por el PRO, siempre y cuando ello sea técnicamente posible y no se afecte el servicio prestado a sus propios usuarios, y, en segundo lugar, que en los casos en los que no se cumplieran esas dos condiciones, el costo de la provisión de RAN en áreas no solicitadas debía ser asumido por el PRO.
Considerando todo lo anterior, las solicitudes probatorias presentadas por COLOMBIA MÓVIL en su recurso carecen de pertinencia en tanto versan sobre circunstancias que no tienen relación directa con el asunto en controversia identificado en la presente actuación, motivo por el que serán rechazadas en la parte resolutiva de esta resolución.
2.4.3. Sobre la decisión de negar la solicitud de COLOMBIA MÓVIL de ordenar a COMCEL adecuar su cobertura de RAN únicamente a los municipios solicitados
Frente a la decisión de la CRC de negar la solicitud de COLOMBIA MÓVIL consistente en ordenar a COMCEL que llevara a cabo las adecuaciones necesarias para efectos de limitar la cobertura del RAN provisto a COLOMBIA MÓVIL únicamente a los municipios solicitados, el recurrente argumenta que la CRC ha desconocido la viabilidad técnica de realizar ajustes en la configuración de red de COMCEL para ese propósito. El recurrente afirma que si bien es cierto que no es posible limitar la cobertura según las fronteras político-administrativas que definen los municipios en Colombia, sí es posible minimizar la cobertura de RAN en áreas no solicitadas.
Así, COLOMBIA MÓVIL argumenta que la imposibilidad técnica en que se basa COMCEL para no adecuar el RAN provisto se presenta únicamente en los municipios en los que ese operador cuenta con una única estación base que provee cobertura a esa zona, pues en aquellos municipios en los que ese operador cuenta con múltiples estaciones base, la delimitación de las áreas de provisión de RAN es técnicamente viable mediante la reconfiguración de los TAC y LAC, lo que permitiría evitar la provisión innecesaria del servicio de RAN en zonas no solicitadas. Sobre el particular, COLOMBIA MÓVIL señala que la reconfiguración de TAC y LAC es una práctica técnica viable y comúnmente utilizada en la industria.
Explica el recurrente que, por una parte, en sitios con la misma asociación TAC-LAC, es posible definir una nueva asociación mediante ajustes en la configuración a nivel de nodo y core sin afectar la cobertura, y, por otra parte, en sitios con diferente asociación TAC-LAC, se pueden segmentar las áreas para delimitar en dónde los usuarios acceden a RAN y así minimizar la carga de la red visitada en zonas donde el operador de origen tiene cobertura propia. COLOMBIA MÓVIL señala que esta segmentación ayuda a optimizar la eficiencia de la red al reducir las actualizaciones de ubicación y la carga de señalización. Adicionalmente, afirma que la movilidad de los usuarios entre diferentes celdas no se ve afectada pues, cuando un usuario pasa de un área a otra, la solicitud de handover ocurre en milisegundos sin afectar la experiencia del usuario final.
COLOMBIA MÓVIL también resalta que COMCEL ha solicitado en el pasado ajustes en la provisión de RAN, lo que demuestra que estas modificaciones son posibles. Así, el recurrente informa que, en junio de 2024, COMCEL le solicitó dejar de suministrar RAN en el municipio de Socorro, Santander, sin afectar la provisión en el municipio adyacente de Simacota. Para cumplir con esta solicitud, COLOMBIA MÓVIL reconfiguró los TAC y LAC sin afectar a sus usuarios nativos. Esta situación prueba que COMCEL también puede realizar ajustes en su red para limitar la provisión de RAN a las zonas solicitadas. A lo anterior agrega que, cuando COLOMBIA MÓVIL ha provisto RAN a COMCEL en municipios no solicitados, no le ha cobrado por este servicio, lo que refuerza la necesidad de reciprocidad en la aplicación de la regulación.
El recurrente manifiesta que la decisión de la CRC desconoce el marco regulatorio que establece que el PRV debe realizar las adecuaciones necesarias para garantizar la interoperabilidad de los servicios y proveer RAN en condiciones no discriminatorias. Esto por cuanto, según COLOMBIA MÓVIL, la interpretación planteada en la decisión de la CRC permite que el PRV alegue imposibilidades técnicas sin prueba verificable, con lo que en la práctica torna en ineficaz la obligación del PRV de proveer RAN únicamente en las áreas solicitadas por el PRO, como afirma que ocurre en este caso con COMCEL.
CONSIDERACIONES DE LA CRC
En relación con el argumento de COLOMBIA MÓVIL según el cual sí es posible la reconfiguración de los LAC y TAC de COMCEL para efectos limitar la cobertura de RAN únicamente a los sitios solicitados, es necesario hacer referencia a lo establecido en la regulación general sobre la obligación de los operadores móviles de poner a disposición de otros operadores la instalación esencial de RAN en las áreas geográficas solicitadas. En efecto, en términos generales, el artículo 4.7.2.1.[27] de la Resolución CRC 5050 de 2016 establece el mencionado deber y el artículo 4.7.2.2. de la misma resolución consagra, específicamente, las obligaciones del proveedor de RAN, denominado en la regulación Proveedor de la Red Visitada (PRV), frente al solicitante del RAN, denominado Proveedor de la Red de Origen (PRO). Entre tales obligaciones se encuentra la establecida en el numeral 4.7.2.2.9.[28], adicionado por la Resolución CRC 7285 de 2024, que señala que el PRV ofrecer y suministrar RAN en la zona geográfica que solicite el PRO de acuerdo con sus necesidades. Esto significa que, en principio, el PRV debe suministrar RAN en las áreas geográficas específicamente solicitadas por el PRO.
Sin embargo, tal y como se señaló en el acto recurrido[29], el alcance y contenido concreto de la referida obligación deberá ser establecido teniendo en cuenta las consideraciones técnicas específicas asociadas a las circunstancias fácticas del asunto que se esté analizando.
Lo anterior fue confirmado en el documento de respuesta a comentarios que acompañó la expedición de la Resolución CRC 7285 de 2024 que adicionó el referido numeral 4.7.2.2.9., en el cual esta Comisión señaló lo siguiente frente a comentarios de dos operadores sobre el particular:
«COMCEL indicó que la cobertura dada por una estación base puede abarcar diferentes zonas geográficas, por lo cual en muchas ocasiones puede ser muy difícil segmentar la zona en la cual se provee el servicio de RAN. Sobre este punto, la CRC entiende que las condiciones de propagación radioeléctrica particulares de un elemento de infraestructura como es el caso de una estación base ubicada en un determinado municipio pueden implicar que el RAN termine siendo provisto a usuarios que se encuentran físicamente por fuera del municipio en cuestión, pero esto es una consecuencia inevitable de las leyes de la física y por tanto no se puede pretender que el costare dicha comunicación en RAN sea asumido por el PRV como lo propone TELEFÓNICA en sus comentarios.» (SNFT)
Así las cosas, queda claro que la obligación a cargo del PRV de proveer RAN únicamente en las zonas geográficas solicitadas por el PRO no es absoluta, de modo que dicho deber estará en cabeza del PRV siempre y cuando su materialización sea técnicamente factible y no se impacte el servicio que le presta a sus propios usuarios, lo que dependerá de las circunstancias fácticas específicas en cada caso.
Explicado todo lo anterior, es necesario resaltar que la decisión de esta Comisión, ahora recurrida, estuvo enfocada en analizar la solicitud y los argumentos de COLOMBIA MÓVIL en la forma en que fueron expuestos en su solicitud inicial de solución de controversias. Así, es de recordar que dicho operador solicitó expresamente lo siguiente:
«TERCERO: Que la CRC conmine a COMCEL a que en un plazo no mayor a treinta (30) días, deberá hacer las adecuaciones en su red para proveer la instalación esencial de RAN sólo en aquellas localidades en las que TIGO se lo ha solicitado, cumpliendo así con lo dispuesto en el ARTÍCULO 11 de la Resolución CRC 7285 de 2024.» (SFT)
De la solicitud de COLOMBIA MÓVIL se evidencia que dicho operador pretendía que la obligación establecida en el numeral 4.7.2.2.9. del artículo 4.7.2.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016 fuera aplicada en forma absoluta, lo que, como se acaba de explicar, resulta inviable para esta Comisión.
Sin perjuicio de lo anterior, en la decisión recurrida esta Comisión afirmó que, en principio, y con fundamento en la disposición regulatoria referida, COMCEL sí estaba obligado a proveer RAN únicamente en las zonas geográficas solicitadas por COLOMBIA MÓVIL; no obstante, se concluyó que en el presente caso no resultaba viable acoger la solicitud de ese operador por cuanto la restricción de la cobertura de RAN en la forma pretendida por COLOMBIA MÓVIL -es decir, en todas las zonas geográficas solicitadas- no era posible técnicamente y podría afectar el servicio provisto por COMCEL a sus propios usuarios.
Ahora bien, la decisión recurrida no puede interpretarse como una exoneración del cumplimiento de la obligación a cargo de COMCEL derivada del numeral 4.7.2.2.9. del artículo 4.7.2.2. de la Resolución CRC 5050 de 2016, ni mucho menos como un vaciamiento de esa disposición regulatoria de modo que esta se torne ineficaz, como lo afirma COLOMBIA MÓVIL en su recurso. En tal sentido, COMCEL sí debe cumplir con la obligación de circunscribir la provisión de RAN a las áreas solicitadas, salvo que exista una imposibilidad técnica debidamente acreditada o que la adecuación necesaria resulte en la afectación del servicio que presta a sus usuarios. La viabilidad de la adecuación solicitada se deberá determinar caso a caso, para lo cual los operadores podrán, en el contexto del Comité Mixto de Acceso a RAN, poner de presente la solicitud de adecuación para las áreas concretas y revisar las especificidades técnicas particulares de cada una de ellas que permitan validar si es posible o no adecuar, en todo caso sin afectar negativamente el servicio prestado por el PRV sus propios usuarios, ya sea con ocasión del aumento del tráfico de señalización por actualizaciones de ubicación o de señalización por eventos de paginación, entre otros aspectos técnicos y operativos en los que puede tener incidencia la adecuación.
Finalmente, se debe recordar que cualquier incumplimiento de la regulación general expedida por esta Comisión puede ser objeto de examen por parte del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones MinTIC, entidad que ostenta las facultades de inspección, vigilancia y control sobre la materia, de conformidad con el numeral 11 del artículo 18 de la Ley 1341 de 2009. Por esta razón, ante una posible infracción de una disposición regulatoria, es prerrogativa del interesado poner en conocimiento de dicha autoridad los hechos en cuestión para lo pertinente.
Por todo lo expuesto en el presente acto administrativo, hay lugar a concluir que el cargo analizado presentado por COLOMBIA MÓVIL no tiene vocación de prosperar y, en consecuencia, en la parte resolutiva de este acto, esta Comisión negará la solicitud del recurrente y procederá a confirmar su decisión acerca de ordenar a COMCEL que adecue la cobertura de RAN únicamente a los sitios solicitados por COLOMBIA MÓVIL, en la forma solicitada por el recurrente.
En virtud de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO 1. Admitir el recurso de reposición interpuesto por COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P., el 11 de diciembre de 2024, en contra de la Resolución CRC 7581 de 2024.
ARTÍCULO 2. Negar las solicitudes probatorias presentadas por COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. formuladas en su recurso de reposición de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente acto administrativo.
ARTÍCULO 3. Negar las peticiones de COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. formuladas en su recurso de reposición y, en consecuencia, confirmar en todas sus partes la Resolución CRC 7581 de 2024, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente acto administrativo.
ARTÍCULO 4. Notificar personalmente la presente Resolución a los representantes legales y/o apoderados de COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. y COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., o a quienes hagan sus veces, de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, advirtiéndoles que en contra ella no procede recurso alguno.
Dada en Bogotá D.C. a los 20 días del mes de mayo de 2025.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LINA MARÍA DUQUE DEL VECCHIO
Presidente
CLAUDIA XIMENA BUSTAMANTE
Directora Ejecutiva
1. En su recurso de reposición, COLOMBIA MÓVIL aportó un documento en formato Excel con un listado de municipios, sus coordenadas de ubicación y respectivo código DANE.
2. «Artículo 76. Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.»
3. «Por la cual se resuelven las controversias iniciadas a solicitud de COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. y COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., en relación con el valor negociado de Roaming Automático Nacional».
4. «Por la cual se adoptan medidas para la promoción de la competencia, se modifican algunas de las disposiciones de la Resolución CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones».
5. Resolución CRC 5050 de 2016. «ARTÍCULO 4.7.4.1. REMUNERACIÓN DE LA INSTALACIÓN ESENCIAL DE ROAMING AUTOMÁTICO NACIONAL PARA SERVICIOS DE VOZ Y SMS.
4.7.4.1.1. El valor de remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional para el servicio de voz no podrá ser superior a los valores establecidos en la siguiente tabla:
(...)
4.7.4.1.2. El valor de remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional para el servicio de SMS no podrá ser superior al valor establecido en la siguiente tabla:
(...)
PARÁGRAFO 1. La remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional para el servicio de voz y SMS a los valores a los que hacen referencia los numerales 4.7.4.1.1, y 4.7.4.1.2., solo será aplicable en aquellos municipios listados en el Anexo
4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la presente resolución o aquella disposición que lo adicione, modifique o sustituya.
Adicionalmente, cuando la red visitada en los municipios listados en dicho anexo sea la de proveedores con posición dominante, individual o conjunta, en el mercado “Servicios Móviles”, el valor de remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional corresponderá al valor final de la senda definida en el numeral 4.7.4.1.1. de la presente resolución, o aquella que la adicione, modifique o sustituya.
PARÁGRAFO 2. Para los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que sean asignatarios por primera vez de permisos para el uso y explotación del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios móviles terrestres en bandas utilizadas en Colombia para las IMT, la remuneración a que hacen referencia los numerales 4.7.4.1.1 y 4.7.4.1.2 tendrá aplicación en todo el territorio nacional por cinco (5) años, los cuales serán contados desde la fecha en que quede en firme el acto administrativo mediante el cual le fue asignado el primer permiso para uso y explotación del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios móviles terrestres en bandas utilizadas en Colombia para las IMT. (..)» (NSFT).
6. Resolución CRC 5050 de 2016. «ARTÍCULO 4.7.4.2. REMUNERACIÓN DE LA INSTALACIÓN ESENCIAL DE ROAMING AUTOMÁTICO NACIONAL PARA SERVICIOS DE DATOS.
4.7.4.2.1. El valor de remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional para el servicio de datos no podrá ser superior al valor establecido en la siguiente tabla:
(...)
4.7.4.2.2. El valor de remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional para el servicio de datos para los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que sean asignatarios por primera vez de permisos para el uso y explotación del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios móviles terrestres en bandas utilizadas en Colombia para las IMT, no podrá ser superior a los valores establecidos en la siguiente tabla:
(...)
La remuneración a que hace referencia el presente numeral tendrá aplicación por cinco (5) años, los cuales serán contados desde la fecha en que quedó en firme el acto administrativo mediante el cual le fue asignado el primer permiso para uso y explotación del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios móviles terrestres en bandas utilizadas en Colombia para las IMT.
PARÁGRAFO. La remuneración por el uso del Roaming Automático Nacional para el servicio de datos, a los valores contemplados en el numeral 4.7.4.2.1. del presente artículo, solo será aplicable en aquellos municipios listados en el Anexo
4.8. del Título ANEXOS TÍTULO IV de la presente resolución o aquella disposición que lo adicione, modifique o sustituya.
Adicionalmente, cuando la red visitada en los municipios listados en dicho anexo sea la de proveedores con posición dominante, individual o conjunta, en el mercado “Servicios Móviles”, la tarifa aplicable por estos, en su calidad de proveedores de la red visitada, corresponderá al valor final de la senda definida en el numeral 4.7.4.2.1. de la presente resolución o aquella que la adicione, modifique o sustituya. (...)» (NSFT).
7. Aquel operador que sea asignatario por primera vez de permisos para uso y explotación del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios móviles terrestres en bandas utilizadas en Colombia para IMT.
8. «Por la cual se adoptan medidas para la promoción de la competencia, se modifican algunas disposiciones de la Resolución CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones».
9. CRC. Documento Soporte, «Revisión de Medidas Regulatorias Aplicables a Servicios Móviles». Hoja 104. Disponible en:
https://www.crcom.gov.co/system/files/Proyectos%20Comentarios/2000-38-3-17/Propuestas/Documento-soporte-revision-medidas-SM- 091123.pdf
10. Ibid. Hoja 107.
11. Ibid. Hoja 108.
12. Corte Constitucional. Sentencias C-145 de 1994, C-692 de 2003, C-569 de 2004, C-276 de 2006, C-223 de 2013, C-294 de 2021, entre otras.
13. Documento de Respuesta a Comentarios, proyecto regulatorio «Revisión de medidas regulatorias aplicables a servicios móviles», pág. 83.
Disponible en:
https://www.crcom.gov.co/system/files/Biblioteca%20Virtual/Documento%20de%20respuesta%20%20%20Revisi%C3%B3n%20de%20medidas%20regulatorias%20aplicables%20a%20servicios%20m%C3%B3viles/Documento- respuesta-comentarios-2000-38-3-17.pdf.
14. Valor expresado en pesos constantes de enero de 2022
15. Valor expresado en pesos constantes de enero de 2022.
16. En dicha resolución la CRC fijó el valor de remuneración por la provisión de RAN entre COLOMBIA MÓVIL y COMCEL en los municipios no listados en el Anexo 4.8.
17. En el acto recurrido se presentó la siguiente tabla para sustentar la aproximación acá reiterada:
| Servicio de RAN | Valor pretendido por COLOMBIA MÓVIL | Valor regulado aplicable a operadores entrantes |
| Voz | $ 4,65 | $ 6,40 |
| Datos | $ 4,22 | $ 5,74 |
18. Tracking Area Code y Location Area Code.
19. Pérez Cebadera, María Ángeles. La prueba ilícita en el proceso civil. Lefevre. (2011) Disponible en https://elderecho.com/la-prueba-ilicita- en-el-proceso-civil
20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 23 de julio de 2009. Exp. 25000- 23-25-000-2007-00460-02(0071-09).
21. Nattan Nisimblat. Derecho probatorio, Bogotá, Doctrina y Ley, 2014, pág. 170.
22. Antonio Rocha. De la prueba en derecho, Bogotá, Lerner, 1968, pág. 142.
23. Jaime Azula. Manual de derecho procesal, t. 4, Bogotá, Temis, 2003, pág. 31
24. Jairo Parra. Manual de derecho probatorio, Bogotá, Librería del profesional, 2014, pág. 146
25. Miguel Rojas. Lecciones de derecho procesal, t. 3, Pruebas Civiles, Bogotá, 2014, pág. 76.
26. Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 15 de marzo de 2013, rad. 19227.
27. Resolución CRC 5050 de 2016. «4.7.2.1. OBLIGACIÓN DE PROVEER ROAMING AUTOMÁTICO NACIONAL. Sin perjuicio de lo previsto en el CAPÍTULO 1 de TÍTULO IV, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles asignatarios de espectro en bandas IMT definidas por la UIT-R y atribuidas en Colombia de acuerdo con el Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencias adoptado por la Resolución MINTIC 129 de 2010, o aquellas normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, deberán poner a disposición de otros proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles que así lo soliciten, la instalación esencial de roaming automático nacional para la prestación de servicios, incluidos voz, SMS y datos, a los usuarios en aquellas áreas geográficas donde el solicitante no cuente con cobertura propia, de acuerdo con las condiciones dispuestas en el ARTÍCULO 4.7.2.2 y el ARTÍCULO 4.7.2.3 del CAPÍTULO 7 del TÍTULO IV.
28. Resolución CRC 5050 de 2016. «4.7.2.2.9. Ofrecer y suministrar, en condiciones no discriminatorias, la instalación esencial de Roaming Automático Nacional en la zona geográfica especificada de acuerdo con las necesidades y la solicitud realizada por el Proveedor de Red Origen. En el evento en que el Proveedor de Red de Origen requiera el acceso a la instalación esencial en un nivel de desagregación geográfica mayor al municipal, el Proveedor de Red Visitada deberá suministrársela, a menos que demuestre fundada y detalladamente que existen restricciones técnicas o de disponibilidad que impidan otorgar el acceso a dicha instalación esencial en ese nivel de desagregación, evento en el cual, deberá suministrar la instalación al menos a nivel municipal.»
29. Resolución CRC 7581 de 2024. Hoja 16.
